（法学理论专业论文）完善我国农村社会保障制度立法研究.pdf

分类号 密 级 公 开 u d c 单位代码 吉首大学 硕 士 学 位 论 文 完善我国农村社会保障制度立法研究 the research of improving chinese legislation of rural social security 研究生姓名研究生姓名 侯 晓 鹏 指指 导导 教教 师师 李 长 友 副指导教师副指导教师 副 教 授 学学 科科 专专 业业 法 学 理 论 研研 究究 方方 向向 部 门 法 理 论 提交论文日期 年 月 日 文答辩日期 年 月 日 答辩委员会主席 论文评阅人 二 0 一二年五月 独 创 性 声 明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人 已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得吉首大学或其它教育机构的学位 或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论 文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名： 时间： 年 月 日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解吉首大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。同意吉首大学可以用不同方式在不同媒体上发 表、传播学位论文的全部或部分内容。 (保密的学位论文在解密后应遵守此协议保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名： 时间： 年 月 日 导师签名： 时间： 年 月 日 目 录 目目 录录 摘 要 . i abstract . ii 第一章 我国农村社会保障制度的基本问题 . 1 第一节 我国农村社会保障制度的涵义 . 1 一、我国农村社会保障制度的概念 . 1 二、我国农村社会保障法律制度的理念 . 2 第二节 我国农村社会保障制度的内容 . 3 一、农村养老保险制度 . 3 二、农村合作医疗制度 . 5 三、农村最低生活保障制度 . 7 四、农村灾害救助制度 . 7 第二章 我国农村社会保障制度的不足 . 9 第一节 我国农村社会养老保险制度 . 9 一、养老保险制度设计上的立法缺失 . 9 二、养老保险基金制度管理体制不健全 . 10 三、农村社会养老保险法制建设滞后 . 10 第二节 我国农村合作医疗制度 . 11 一、农村合作医疗制度资金来源渠道不畅 . 11 二、农村合作医疗制度在保障体制不丰富 . 12 三、农村合作医疗制度法律责任缺失 . 12 第三节 我国农村最低生活保障制度 . 12 一、农村最低生活保障制度的法律制度缺失 . 13 二、农村最低生活保障制度的城乡保障程度差异 . 13 三、农村最低生活保障制度的管理缺乏制度整合 . 14 四、农村最低生活保障制度落实不到位 . 14 五、农村最低生活保障制度管理体制不健全 . 15 第四节 我国农村灾害救助制度 . 15 一、灾害救助立法理念的错位 . 16 二、忽视社会灾害救助问题 . 16 三、灾害救助规范性不强. 17 目 录 四、灾害救助立法监管不到位 . 17 五、灾害救助实施机制不健全 . 17 第三章 完善我国农村社会保障法律制度的基本构想 . 19 第一节 我国农村社会保障的立法原则 . 19 一、普遍性与选择性相结合的原则 . 19 二、自愿与强制相结合原则 . 20 三、普遍性与特殊性相结合的原则 . 20 四、社会互助与社会合作原则 . 21 五、与农村经济发展水平相适应的原则 . 21 第二节 我国农村社会保障立法的内容 . 22 一、我国农村养老保险法律制度的构建 . 22 二、我国农村合作医疗法律制度的主要内容 . 24 三、我国农村社会救助法律制度的改革和完善 . 25 四、我国农村最低生活保障法律制度的构建 . 27 第三节 我国农村社会保障法律体系 . 29 一、农村社会保障法律的体系设计 . 29 二、建立健全农村社会保障法律体系 . 30 三、农村社会保障法律体系与整体社会保障法律体系的关系 . 31 结 束 语 . 33 致 谢 . 34 参考文献 . 35 作者在学期间取得的学术成果 . 37 摘 要 第 i 页 摘摘 要要 社会保障制度的建立与完善是一个国家经济发展水平的重要标志。伴随着社 会经济的发展，我国的社会保障制度已经基本建立，并走上了发展与完善的道路。 但我国与西方经济发达国家的国情不同，农民占我国人口的绝大多数，是社会经 济发展的重要支撑力量。因此，对于我国农民的社会保障研究应当成为我国社会 保障工作的重点，加快我国农村社会保障立法的步伐，建立、健全我国农村社会 保障法律制度，以法律形式有效地保障我国农民的社会基本生活。 我国农村社会保障法律制度的构建，应当在保障农民的基本生活需求的基础 上，以农村社会最低生活保障法律制度、农村社会养老保险法律制度、农村社会 救助法律制度、农村社会医疗保险法律制度为基本框架，对我国农村的社会保障 法律制度进行构建。因此，本文在研究我国农村社会保障法的基本现状的基础上， 探讨我国农村社会保障法律制度的立法原则，分析如何构建我国农村社会保障法 律制度立法的内容，并提出了对我国农村社会保障法制建设的基本构想，期冀能 够对完善我国农村社会保障立法有些许的意义。 本文围绕如何构建我国农村社会保障法律制度的基本要求，运用综合分析的 方法从法理、立法等角度，对我国农村社会保障法律制度进行了相对系统的研究， 根据我国现阶段经济发展的基本状况和当前我国农村发展的实际情况，提出了一 些自己的建议。本文共分三个部分：第一部分，主要阐述我国农村社会保障制度 的涵义及其基本内容；第二部分，根据我国农村社会保障制度的基本内容，全面 分析了我国农村社会保障制度的现状，找出其存在的具体问题；第三部分，在分 析我国农村社会保障制度现状的基础上，阐述了本人对完善我国农村社会保障制 度的基本构想，提出了解决现阶段在完善我国农村社会保障制度过程中所出现相 关问题的基本举措。 关键词：关键词： 农村社会保障，立法，完善 abstract 第 ii 页 abstract improving and establishing the social security system is an important sign of a countrys economic development. with the development of social economic, chinas social security system has been basically established, and gradually developing and improving. but there are different conditions between our country and western countries. the farmer holds the great majority of our country population. it is an important support for social and economic development. so the social security of farmers should be the important work in china. to improving chinas rural social security legislation and establishing a sound legal system of chinas rural social security and protect the basic social life of our farmers by legal form. the construction of chinas rural social security legal system should be established on the basis of protecting the basic living needs of farmer. we should make rural social pension insurance legal system, legal system of the rural social assistance, and rural social health insurance as the basic framework to build the rural social security system. therefore, this paper based on the current situation to study the chinas rural social security law, and discussed the legislative principle of rural social security. it also analysis how to build the content of chinas rural social security legal system and proposed the basic concept of chinas rural social security legal construction, hoping to have some significance of improving the rural social security legislation. this paper discusses how to construct the basic requirements of the rural social security legal system, using the method of comprehensive analysis to research chinas rural social security from the perspective of legal and legislative and puts forward some suggestions to it. this paper is divided into three parts: the first part mainly expounds the meaning of chinas rural social security system and its basic content; the second part, according to chinas rural social security system, makes a comprehensive analysis of the rural social security system of our countrys present situation, discovers its existing problems; the third part, on the basis of analysis chinas rural social security system at current situation, i described the basic idea of improving the rural social security system, and put forward a basic measure to solve some problems of in the process of improving the rural social security system at this stage. key word: rural social security, legislation, improving 第一章 我国农村社会保障制度的基本问题 第 1 页 第第一一章章 我国农村社会保障我国农村社会保障制度制度的基本问题的基本问题 随着社会经济的发展，关系到民生问题的社会保障工作已经逐步成为社会工 作的重点研究对象。我国的社会保障制度已经基本建立，担忧待进一步发展与完 善，特别是我国广大的农村地区的社会保障制度亟待发展与完善。本文将对社会 保障制度中农村的社会保障问题进行具体的研究与探讨。 第一节 我国农村社会保障制度的涵义 一、我国农村社会保障制度的一、我国农村社会保障制度的概念概念 社会保障这一概念是与时俱进、不断发展变化的，在不同的时期、不同的地 域，社会保障制度有着千差万别的内容涵盖。本文在总结国内、国外关于社会保 障概念的相关观点的基础上，结合我国国情和一些最新研究成果，认为社会保障 的概念应当如此表述：社会保障是国家为了维持社会稳定、促进经济发展，在公 民因年老、疾病、伤残、失业、生育、遭遇灾害、面临生活困难时，由政府或社 会依法为其提供基本生活保障、帮助其解决面临的困难而建立起来的具有经济福 利性的、社会化的国民生活保障系统 。这一定义包含了如下内容： 第一，社会保障的责任主体是国家或政府。在市场经济条件下人们追求高效 率，传统社会下的亲情观念逐渐淡薄了，家庭保障的功能逐渐被消弱，劳动者保 障就由家庭走向社会，国家作为全社会的总代表，责无旁贷地担当起组织劳动者 保障的责任。 第二，社会保障的期望是实现社会公平，满足社会成员基本生活需要。社会 保障制度这一目标是基于生存权这一人的基本权利。因此，社会保障制度应能使 社会的每个成员都到维持生活所需的生活标准。 第三，社会保障必须依赖相应的社会立法来保障其实施。这就体现了社会保 障的强制性。每个人在享受社会保障权利的同时也要承担缴纳社会保障费的义务。 不仅要履行费用交纳的义务，还要严格依据国家法律、法规确定缴费比例，享受 保障给付的标准与法定的调整事项。同时，作为社会保障管理部门也必须依法开 展社会保障工作，依法管理与运营保障基金。 所谓农村社会保障制度，则是指针对农民这一特殊群体所采取的社会保障制 社会保障的对象群体包括但并不仅限于本文所列举的部分，造成他们生活困难的因素可以 包括天灾、人祸、政治制度、经济因素、个人行为等等，这并不需要区分主观或者客观，也并 不意味着个人失误导致的困难不受保障。 第一章 我国农村社会保障制度的基本问题 第 2 页 度。 二、我国农村社会保障法律制度的二、我国农村社会保障法律制度的理念理念 保障机制的发生、发展是伴随着人类社会的不断进步而产生的。在原始社会 人类就自然选择了群居方式以及依靠社会集体力量来抵御各种来自自然或社会的 各种风险。只不过这种自然选择伴随着人类社会的发展，逐步演变成为一种社会 制度。因此，社会保障制度是伴随着生产力的发展而随之产生的。 我国社会保障制度，特别是农村社会保障制度的发展，有着其独特之处。我 国作为一个传统农业大国，农村社会保障制度的建立是在新中国成立之后。尽管 如此，通过对我国农村社会保障制度的历史考察时即可发现，从古至今已经出现 了众多与农村社会保障有直接联系的思想、政策、措施以及行为，对农村社会保 障的发展与进化，对当前农村社会保障制度体系的建立与发展，均有着相当的借 鉴意义。 随着世界范围的工业化和城市化进程，社会结构正在发生日新月异的变化， 传统的社会结构面临着严重的水土不服问题。城市化使得大量的农田成为城市建 设用地，发展现代经济，社会交流的增加与舆论公开、透明度的提高，打破了曾 经的相对封闭的城乡分离格局，大批的农村流动人口向城市的涌入，更进一步加 剧了城市的现代化步伐。这些都使得传统的农村社会保障模式受到巨大的挑战， 大量农村人口的基本生活得不到保障，给国家和社会的发展带来巨大的潜在不安 定因素。 我国作为一个工业化起步较晚的国家，在薄弱的社会经济基础之上快速发展 工业社会，必然依靠大量的农村“给养”。国家也因此制定了较为严格的户籍制 度等，出现了严重的城乡二元结构格局，社会保障制度也因为这种格局产生了严 重的城乡差别。农村居民在这种城乡差异下无疑成为了国家的“二等公民”。 长 期以来，农民不仅收入较低而且风险较大，农民生活较为贫困。同时，由于农村 社会保障制度的缺失又使其丧失制度保障。 农村社会保障制度的缺乏集中表现 在保障水平低、保障项目少、缺乏制度化等方面。 我国作为一个传统的农业大国，长期以来一直以小农经济为社会经济的支撑， 农民对社会经济的发展做出了巨大的贡献。当城市化到达一定的阶段，城市反哺 农村，关注农村社会保障是一种发展必然。 社会保障制度作为保障公民生存、发展，促进社会和谐、稳定地发展的基本 制度之一，其保障的对象自然包括社会的全体成员，既包括城市居民，也应当包 笔者所定义的农民包括具有农村户籍并在从事农业劳动或非农业劳动的人，以及具有城镇 户籍但并未脱离农业劳动的人。无论其生活地域均，在讨论的范围之内。 郑功成著：社会保障学，中国劳动社会保障出版社，2005 年版，第 159 页。 第一章 我国农村社会保障制度的基本问题 第 3 页 括农村人口（农民）在内。保障全体社会成员的合法权益是社会公平与正义的重 要内涵。因此，建立与完善社会保障法律制度，特别是农村社会保障法律制度， 才能以法律的形式真正地使农民的社会社会基本生活得到良好地保障。 第二节 我国农村社会保障制度的内容 一般认为，农村社会保障制度是由农村社会保险制度、农村社会救助制度、 农村社会福利制度三个大方面组成。 在搞清楚农村社会保障的定义后，结合我国 农村社会保障制度的现状，本文认为，农村社会保障制度应包含以下几个方面的 内容： 一、农村养老保险制度一、农村养老保险制度 我国农村社会老龄化趋势已经较为明显，老年人作为社会的一个特殊群体， 更加需要我们的深入关注。伴随城市化的进程的快慢不一和社会结构的复杂化， 在不同地区，存在着不同的养老模式。目前，我国农村的主要养老保障模式有四 种，分别是：家庭养老保障模式、土地养老保障模式、集体养老保障模式以及农 村社会养老保险保障模式。 （一）家庭养老保障模式 顾名思义，家庭养老模式就是以独立的家庭为单位进行的养老保障模式，即 由小一代的家庭成员赡养老一代的家庭成员。家庭养老模式在我国历史悠久，自 古以来，我国的养老问题基本由家庭自己解决。这种模式的存在有着它深厚的历 史根源，与传统小农经济密不可分，但这种养老方式需要老人在家中具有较高的 地位和权威，同时要求老人必须生育子女且子女具有较高的道德素养。因此，农 村老年人的这种养老保障是极不安定，并且质量较低的。 但是家庭养老模式一直以来发挥了它较大的保障作用，尤其是在经济较为落 后地区，这种模式不仅能够满足老年人的物质生活需要，而且使他们在精神生活 方面得到了安慰，促进了社会的和谐、稳定，减轻了政府的财政压力，在我国目 前的发展阶段和经济状况下，家庭式养老仍然是我国农村一种主流的养老保障模 式。 （二）土地养老保障模式 这是社会保障制度的三个组成部分，每个部分都涉及到民生的各个方面：养老、医疗、教 育、住房等等。例如社会保险中既包括养老保险也包括医疗保险、教育保险，同样，养老保障 中既包括社会保险的方面也包括社会福利的方面， 按照不同的分类方法， 农村社会保障制度的 内容概括方式也不尽相同， 本文无法涵盖目前我国农村社会保障制度分类的方方面面， 为了分 析的方便， 笔者拣选了农村社会保障制度中较为重要的几个制度进行分析， 分别是农村养老制 度、农村医疗制度、最低生活保障制度、灾害救助制度。这个内容与三大类的划分并不矛盾。 第一章 我国农村社会保障制度的基本问题 第 4 页 我国社会的经济发展长期以来一直以小农经济为主体，土地是农民生存的根 本。我国目前实行的土地政策允许土地代代相传，这种土地政策提高了农民的积 极性，在历史上对农村生产力的提高起了巨大作用。因此，土地在农民生活中是 最重要的生产要素。同时土地也是农民各种保障尤其是养老保障的依托。我国目 前的城乡二元式社会结构，也促成了目前不同社会成员生活保障的不同形式：农 民靠土地保障生活，城市居民靠工作保障生活。 对于土地养老模式，学术界观点不一。主要的两种观点一是强调土地保障在 农村及全社会稳定中的重要性，认为必须“以土地承包权为主要依据”建立农村 社会保障制度；另一种观点认为，强调土地的保障作用必然会影响农业规模经营 和劳动生产力的提高，阻碍经济效率提升。 笔者认为：首先城镇化是世界各国发展的大趋势，在我国也是无可避免的， 这就意味着必然会有越来越多的农民将失去土地，转化为城镇人口；其次土地养 老的模式本身存在一定缺陷，人在步入老年的时候，劳动力逐步减弱，需要将土 地流转给子女或者他人收取间接收益。因此土地养老模式是需要逐渐被弱化和取 代的。 （三）集体养老保障模式 虽然上述的我国农村的养老保障模式是以土地为基础，以家庭养老为核心的 一种模式，但是部分农村老人也还是得到了农村集体的养老帮助。集体养老保障 模式是我国社会历史发展的特殊产物，主要指的是“五保户”供养制度。 “五保户”供养制度是对农村孤寡老人进行的，随着集体经济发展建立起来 的一种社会福利制度。其主要保障对象包括本集体内无依无靠、没有生活来源、 丧失劳动能力的老人； “五保”指的就是保吃、保穿、保住、保医和保葬。供养的 形式可以多样化，即可以集体供养，也可以分散供养。集体供养具体的表现就是 由政府设立敬老院，分散供养则是由政府筹集供养所需钱款，集体给与适当照顾， 各户分散生活。五保供养的标准一般以该地区一般群众的生活水平为基准线，不 应低于该基准。 （四）农村社会养老保险保障模式 这一制度属于农村社会保险制度的范畴。所谓社会保险，指的是国家和社会 通过法律手段，在社会成员因年迈、疾病、伤残或由于其他原因丧失劳动能力引 发生活困难时，向其提供物质帮助，保证其基本生活需要的一种制度或特殊的消 关于土地保障作用是需要被弱化还是强化，欧阳仁根等认为，这之间并不存在矛盾。解决 问题的出路可以是更新和变更土地保障的形式， 即把土地保障分为两种形式。 将土地分为若干 块，一是传统保障，各家各户耕种，产品满足自家需要；二是间接地使用权流转保障，即承包 权不变，土地规模经营，产品在农民和租赁土地者之间分配，从而使农民得到相应收益。 第一章 我国农村社会保障制度的基本问题 第 5 页 费品再分配方式 。农村社会养老保险的实施是为了保障农村老年人口的基本生 活，由国家作为保障主体的一种社会制度和政策，对保障农村老龄人口的基本社 会生活发挥着重大的作用。 农村养老社会保障制度并不是对我们上面所说三种模式的削弱，而是对上述 三种保障模式的强化，是实现家庭养老为主的养老模式向社会养老模式转化的重 要手段，是农村养老保障模式的更高级形式。 二、农村合作医疗制度二、农村合作医疗制度 在我国全面建设小康社会、建设社会主义新农村、促进城乡一体化进程、维 护城乡协调发展的今天，农村的医疗卫生问题是一项不可忽视的重大难解问题， 政府要解决要想尽快解决这一问题，必然要建立一个适合农村这一地域，符合农 民群体特别需求的医疗保障制度。自从我国于 2003 年开始进行新型农村合作医疗 试点至今，经过实践的证明取得了社会的满意。根据我国当前农村合作医疗制度 的发展实践，本文对我国的农村合作医疗制度做一个简要的说明。 （一）合作医疗制度 新中国成立之初，我国生产力落后，经济底子薄弱，农民的医疗保障只是出 于一种“自给自足”的状态，多数农民都面临着有病无处看、有病无钱看的困境。 例如东北各省为了解决农村缺医少药的难题，积极倡导合作制和集资兴办农村基 层卫生组织 。伴随着农村合作化经济高潮的到来，我国正式开展农村合作医疗制 度， 当时的农村合作医疗制度具有互助的性质。 这种农村合作医疗制度发展到 1968 年，我国农村的合作医疗状况得到了极大的改观，基本形成了农村的三级疾病预 防、治疗保障网。 原有的合作医疗制度其具体做法是：一旦社员参加人民公社，都可以按照户 的单位参与其中。年终前，公社卫生所到生产队，对下一年参加的人数进行逐户 登记。只要登记参加的社员，需要按期缴费，然后以户为单位领取医疗证，凭证 就诊；合作医疗费每年进行一次分配，生产队集体按照登记人数统一扣留；对于 确有困难的农民，可以分为两次扣除；所扣除的费用，上缴给公社信用社进行统 一管理，专款专用。医疗费现金统一管理，公社信用社负责收取，同时肩负监督 职责；费用使用要求收支平衡，略有结余，要把 75%80%的费用真正用到社员身 上，其余合作医疗费和服务费等收入，用于开支卫生人员的工资、福利和公杂费， 郑功成：社会保障学，商务印书馆，2007 年版，第 207 页。 根据东北人民政府统计，1952 年东北地区卫生所中属于合作社营办的有 85 个，群众集资营 办的 225 个，二者合计 310 个，占该区域农村卫生所总数的 17.44%。摘自张自宽等：关于 我国农村合作医疗保健制度的回顾性研究，中国农村卫生事业管理1994 年第 6 期。 第一章 我国农村社会保障制度的基本问题 第 6 页 结余部分作为公共积累 。 （二）新型农村合作医疗制度 在党的十一届三中全会以后，占农村主导地位的农村集体经济逐步瓦解，随 之个体经济兴起，集体公益基金明显减少，旧的合作医疗制度出现了新的挑战。 社会主义市场经济体制的建立使农村经济飞速发展，农民经济收入水平明显提高、 消费意识发生了巨大改变，于是出现了对新时期我国农村合作医疗制度的改革。 按照关于进一步加强农村卫生工作的决定 ，政府决定到 2010 年底实现 基本覆盖农村居民的新型合作医疗制度，其具体做法就是：自愿参加合作医疗的 农民以家庭为单位，按照每人每年 10 元的标准缴纳合作医疗资金，同各级政府每 年每人补助的 20 元一起形成合作医疗基金。 新型农村合作医疗制度是在旧的合作医疗制度的基础之上的一次创新和发 展，同时它也坚持了以农村居民为保障对象，以农民自愿参加为原则，具有互助 性质等特点。新型农村合作医疗与旧的合作医疗制度相比，政府承诺了在医疗资 金筹集中的主要责任，这就意味着各级政府投入基金增加，支持力度加大。原定 每人每年 20 元，现今已经增加至 80 元，进一步完善了个人缴费、集体扶持和政 府资助相结合的筹资机制，资金来源更丰富，保障力度更大。新型农村合作医疗 制度，突出了大病统筹、小病兼顾的理念，解决了农民因大病而致贫的现象。新 型农村合作医疗制度，积极地推进了城乡经济与社会的协调发展，农民享受到了 一定的医疗保障，缓解了城乡差距不断拉大的趋势。在管理方面，也由过去的分 散管理向集中管理转变，制度更加完善、更加透明、更加公平；从国务院的联席 会议制度到各省、市、县都有领导小组和经办结构，按照统一模式，一律自上而 下地建立县协调委员会、县经办机构和监督管理机构，走的是一条决策、缴费、 筹款、核算、管理一体化、标准化、政府全权负责的路，建立了一整套逐步完善 的规章制度，其机制更加规范和健全。 在当前形势下，配套设施的发展要跟上，建立了医疗救助制度，要求各级政 府积极对农村贫困户进行救助；在已经实施新型农村合作医疗制度的地方，贫困 户的费用交纳全部或部分由医疗救助负担，这与农村贫困居民的医疗补助制度也 张琪：中国医疗保障理论、制度与运行，中国劳动社会保障出版社 2003 年版，第 150 页。 2002 年 10 月 19 日 中共中央、国务院发出关于进一步加强农村卫生工作的决定。决 定指出：农村卫生工作是我国卫生工作的重点，关系到保护农村生产力、振兴农村经济、维 护农村社会发展和稳定的大局，对提高全民族素质具有重大意义。农村卫生工作的目标是：到 2010 年，在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的 农村卫生服务体系和农村合作医疗制度。至 2008 年 6 月底，新型农村合作医疗制度覆盖全国 31 个省、区、市。 杨团：农村新型合作医疗政策需要反思，科学决策2005 年第 6 期。 第一章 我国农村社会保障制度的基本问题 第 7 页 是同步的，即对于特困户、五保户等特殊群体，国家给予相应的补贴，以确保其 大病医疗权益的实现。 三、农村最低生活保障制度三、农村最低生活保障制度 最低生活保障制度即社会通俗说法中所谓得“低保”。这一制度是由国家为 保障农民的基本生存权而设立的制度，具体的说就是国家根据实际国情和国民的 生活水平基准所划定的最低生活保障线。这一保障制度不仅仅适用于城居民，也 同样适用于农村居住人口；当农民的生活水平低最低生活保障线之时，有权利按 照法定的程序从国家获得规定标准的基本生活救助。这一最低生活保障线设立的 根本生活目的在于保障各类人口的生存条件。最低生活保障制度是我国社会救助 的核心内容。农村社会救助的主要宗旨在使农村贫困人口得到最基本的生活保障， 从而保障全社会的和谐、稳定的发展。 20 世纪 90 年代以前，我国主要采用传统的救济方式，救济工作通常是临时性 的现金或实物援助，手段单一，救济面窄，并带有主观随意性。90 年代以后，我 国以最低生活保障法律制度的建立为突破口，拉开了社会救助体系改革的序幕。 到目前，已基本上形成了以城乡居民最低生活保障法律制度为主体，以灾害救助 制度、医疗救助为主要内容，以住房救助、教育救助相配套，以慈善事业为补充 的社会救助体系框架，从而实现了城市及农村的最低生活保障的制度体系。 四、农村灾害救助制度四、农村灾害救助制度 广义的灾害救助制度包括的范围很广，指的是国家和社会向因遭受自然灾害 袭击而受到威胁的地区和居民提供辅助措施，用以减免损失，保障生产和生活得 以进行的制度。按内容分为灾害救助物质的管理和发放、灾害医疗救助等方面。 灾害救助工作的主要任务包括：抢救人民群众的生命、财产和国家、集体财产及 受灾农作物与畜群；控制次生灾害和灾后疫病，制止灾情蔓延和发展；安置灾民， 解决灾民吃饭。 灾害救助的对象可以是灾区也可以是灾民，灾害救助措施可以在灾害发生中 中或灾害发生后进行，灾害救助的主体既有国家也有社会，既可以提供物质救助 也可以提供精神救助，有些救助措施是针对灾民生活的救助，使他们有吃有穿， 有住有医，使其生活安定，有些救助措施是针对灾区生产重建的，使灾区及灾民 生产能够叫快恢复到灾前标准。 狭义的灾害救助仅指政府在灾害发生后依法为灾民提供一定物质帮助，以保 障其基本生活正常进行的制度。在本文中，我们研究的对象是狭义的灾害救助制 度，也就是灾民救助。 本文中的灾害救助强调保障公民的基本生活，以国家为主 李步云：人权法学，高等教育出版社 2005 年版，第 108 页。 第 8 页 要的义务主体，而不包括灾害损失补偿的内容。灾害救助和灾害损失补偿是不一 样的，“灾害损失补偿的目标是政府通过经济补助尽最大可能缩小各种灾害的不 良影响，使灾害地区的国民生活秩序与社会再生产快速恢复正常状态。灾害救助 存在于广义的灾害损失补偿里面，而狭义的灾害损失补偿则不包括灾害救助，我 们从狭义层面理解，灾害损失补偿更多强调的是保险的原理，而非灾害救助强调 的生存权原理。 李步云：人权法学，高等教育出版社 2005 年版，第 206 页。 第二章 我国农村社会保障制度的不足 第 9 页 第二章第二章 我国农村社会保障制度的我国农村社会保障制度的不足不足 我国农村的人口总数占据着社会人口总数的绝大多数，在这样一个巨大农村 人口数量的国度里建立社会保障制度的难度可见一般。在这一制度的建立与发展 的过程之中，积累了大量的经验与教训。当然，也取得了相当的成绩。本文将主 要对当前我国农村社会保障制度在建立与发展过程中存在的相关问题，以主要内 容内容为顺序，进行解剖。 第一节 我国农村社会养老保险制度 目前我国农村养老保险制度虽然已基本确立，并得到相应的实施，但尚存在 一定的问题。主要表现在如下几个方面： 一、养老保险制度设计上一、养老保险制度设计上的立法缺失的立法缺失 我国养老保险制度在其自身的制度设计上存在问题。具体表现在下述几个方 面： 第一，与养老保险制度相关的立法不健全，具有较大的可变性。我国目前还 没有颁布过关于农村社会养老保险制度的具有针对性的法规，各地方的农村社会 养老保险工作基本上是在民政部下发的关于农村养老保险工作指导方案的基础之 上，参考本地区的实际情况后加以修改细化而制定的具体实施方案。不同地区在 养老保险制度的具体实施过程中存在着诸多问题。如在制定本地区养老保险制度 的实施办法时找不到立法依据，只好以“暂行办法”的形式先予以公布，远远达 不到地方立法应有的规范性、长期性和稳定性。制度的不稳定性，使农民缺乏对 农村养老保险制度实施的可信赖性，使其积极性大大降低，从而造成农村养老保 险制度实施工作的困难。这种多变的具体形式使农村的社会养老保险制度在运行 过程中无法按照统一的法律程序运用，一般都是按照当地政府的一些地方性法律 法规来执行，从而造成养老保险费用的缴纳上的参差不齐。必须建立、完善的统 一的法律制度，是养老保险制度在具体的事实上做到有法可依。 第二，各地方在养老保险制度的设计上差异性过大，存在着与未来统一制度 整合的矛盾。各地方不同的社会经济发展状况，决定了制度设计的多样性。从各 地方现存的基本情况来看，同一省份的各市一般在制度设计上都有很大的不同， 有的同一城市的各县（区）也制定了不同的实施办法。这不仅成为今后个地方农 村养老保险统筹划一的过渡制造了巨大的麻烦，同时也对未来城乡社会保险制度 的衔接与并轨提出了挑战。 邓大松、向运华：社会保障问题研究和谐社会构建于社会保障国际论坛，人民出 第二章 我国农村社会保障制度的不足 第 10 页 第三，新型农村养老保险与城镇养老保险存在协调问题。虽然我国部分地区 已经将新型农村社会养老保险与城镇基本养老保险并轨作为建设目标，但并未形 成合理的转轨成本筹集与分担机制，绝大多数地区只是单纯考虑到未来的发展问 题，尤其是未来如何与城镇基本养老保险制度进行衔接。最终是否可以实现农村 养老保险制度向城镇职工养老保险制度的无缝对接，如今还是一个未知之数。 二、养老保险基金制度管理体制二、养老保险基金制度管理体制不健全不健全 第一，目前我国绝大多数地区的基金筹集持续性差。根据各地方养老保险工 作的实践，养老保险基金一半左右的筹集额度来自地方财政，尤其以县、乡（镇） 两级财政和村级集体积累为主。而农村社会养老保险制度是一种刚性的制度安排，