（宪法学与行政法学专业论文）公共事业民营化的行政法规制.pdf

论文摘要 民营化是指更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求，它是在产品j j 展 务的生产和财产拥有方面减少政府作用，增加社会其他机构作用的行动。在市场经济 改革中，民营化使我国国民经济的整体发生了巨大变化；在政治体制改革中，民营化 成了优化政治和行政良性运转的助推器。然而民营化本身并非毫无问题，为了避免种 种不良现象的产生、将民营化纳入健康运行的轨道，必须通过行政法对民营化的运行 过程进行控制。 由于民营化问题有着多方面重要的理论意义和实践价值，因此相关的研究文献已 经较为多见。然而大体上看，民营化的研究文献主要集中于经济学领域和行政学领域， 而在法学领域特别是行政法领域则相对有限。因此本文的主要目的是将民营化引入行 政法学的研究视野，用行政法学的基本理论和分析工具诠释民营化的改革与实践，特 别是用行政法的法律规范来对民营化加以控制。其中，本文的研究主线是厘清民营化 的各项问题、行政法对民营化的规制；复线是诠释民营化对行政法所带来的种种影响。 论文共分四个部分： 第一部分，公共事业民营化的概念解析。本文把公共事业定义为一种为满足公众 需要的，由国家组织的，固定、持续地向公众提供的服务；我国的公共事业包括：供 水、供热、供气、城市公交、排水污水、垃圾处理、园林绿化、环境卫生等市政公用 事业；以及道路与桥梁等基础设施、电讯、供电、邮政、铁路、公路、水路和民航运 输等行业。而本文所指的公共事业民营化，其实就是政府将本应由其承担的工作( 公 共事业) 承包给私人组织，或由公共组织和私人组织共同对其开展经营活动的一种运 营方式。公共事业民营化可以按照私人组织介入程度的高低分为实质民营化、功能民 营化和组织民营化。功能民营化的形式主要包括行政助手、行政委托和合同外包。由 于功能民营化特别强调公司部门的合作关系，因此在民营化实践中，功能民营化这一 类型最为常见，其应用远较实质民营化和组织民营化为多。最后，本文对英国和美国 的民营化过程进行了简单叙述。 第二部分，公共事业民营化的理论基础。正是因为经营公共事业的行政机制存在 着难以避免的固有缺陷，才会通过民营化的途径由私人组织来弥补这些缺陷，这就是 之所以开展民营化的主要原因，也是其存在的理论基础。行政机制的固有缺陷包括： l 官僚制的弊病、行政机关效率低下、政府远离市场机制以及政府不能理论；公共事业 民营化的自身优势主要包括：民营化具有服务理念、民营化具有较高的生产效率、民 营化具有竞争核心。民营化的一个明确指向是将竞争机制引入公共事业一一不管是私 人组织之间的竞争，还是私人组织与政府机构之间的竞争，都会刺激公共事业的发展， 使之更具活力，从而使公众成为最终受益者。 第三部分，公共事业民营化的自身缺陷。尽管相对于政府垄断而言，民营化有着 十分明显的比较优势，但民营化自身并非毫无缺陷，如果对这些缺陷放任不管，将有 可能导致较为严重的经济后果和社会后果。认清民营化模式的缺陷和不足，并通过法 律特别是行政法律制度加以规范和控制，是民营化改革与实践的必经之路。民营化的 两个主要缺陷是：私人组织可能缺乏公共精神、民营化过程中可能存在徇私舞弊的现 象。 第四部分，弥补民营化缺陷的法律途径：行政法规制。建立完善的行政法律制度 体系并严格执法是民营化健康发展的关键。在政府机构一方，应当制定监督性的行政 法规并建立强有力的监督机构对民营化中的政府行为进行监督，同时应当通过行政组 织法明确民营化过程中政府的职责和权限，特别是通过行政程序法来对政府选择私人 组织的活动进行控制。在私人组织一方，应当依法对民营业主的经营能力、产品质量、 生产效率等方面进行严格管制，使公民能够获得高质量的公共产品或公共服务；最后， 还要通过行政救济法来保障民营化过程中私人组织的合法权益。只有形成一套完整的 行政法律体系，才能使公共事业民营化的行政法规制更为系统、有效地展开，从而实 现民营化乃至于行政法的最终目的：保障相对人权利并使相对人所获得的公共服务达 到最优。 2 内容提要 民营化是指更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求，它是在产品 服务的生产和财产拥有方面减少政府作用，增加社会其他机构作用的行动。在市场经 济改革中，民营化使我国国民经济的整体发生了巨大变化；在政治体制改革中，民营 化成了优化政治和行政良性运转的助推器。然而民营化本身并非毫无问题，为了避免 种种不良现象的产生、将民营化纳入健康运行的轨道，必须通过行政法对民营化的运 行过程进行控制。本文从公共事业民营化的基本概念入手，厘清了民营化的基本定位， 并描述了民营化的基本类型；通过分析政府模式的弊端和私人模式的优势，解决民营 化的必要性问题，正因为政府模式存在着效率低、缺乏竞争、远离市场机制等弊端， 能够弥补相应缺陷的民营化才是必要的；最后，从行政组织法、行政程序法、行政救 济法等方面展开法律分析，主张建立全面的行政法规则体系，以使民营化改革在健全 的行政法规范下展开，并推动国民经济的发展和行政活动的不断优化。 关键词：公共事业民营化法律规制行政监督行政管制 a b s t r a c t t h ep r i v a t i z a t i o nt om e a nm o r ed e p e n do nc i v i l o r g a n i z a t i o n ，l e s sd e p e n d e n c e g o v e r n m e n tt os a t i s f yap u b l i cn e e d ，i ti si nt h ep r o d u c t s e r v i c eo fp r o d u c t i o na n dp r o p e r t y o w na s p e c td e c r e a s eag o v e r n m e n taf u n c t i o na n di n c r e a s et h ea c t i v i t yo fs o c i a lo t h e r o r g a n i z a t i o nf u n c t i o n s i nt h em a r k e te c o n o m yt h er e f o r m ，t h ep r i v a t i z a t i o nt om a k ea no u r c o u n t r yn a t i o n a le c o n o m yo fw h o l et a k ep l a c eh u g ev a r i e t y ；i nt h ep o l i t i c a ls e t u pt h er e f o r m ， t h er u nb yp r i v a t ec a p i t a lb e c a m ee x c e l l e n tt u r np o l i t i c sa n da d m i n i s t r a t i o np o s i t i v er e v o l v e o fh e l pa n dp u s hm a c h i n e h o w e v e rl u l lb yp r i v a t ec a p i t a l st u r n i n go n e s e l fd o n t h a v en oa p r o b l e m ，i no r d e rn o tt ov a r i o u sb a d l yp h e n o m e n a lc r e a t i o n s ，t u r nr u nb yp r i v a t ec a p i t a lo r b i t o fb r i n gi n t ot h eh e a l t h ym o v e m e n t ，h a v et op a s sa l la d m i n i s t r a t i o n m e t h o dt oc a l t yo na c o n t r o lt ot h em o v e m e n tp r o c e s st h a tt h ep r i v a t i z a t i o n t h ep r i v a t i z a t i o nap r o b l e mt oh a v ev a r i o u si m p o r t a n tt h e o r i e sm e a n i n ga n dp r a c t i c e s v a l u e ，s ot h er e l a t e dr e s e a r c hc u l t u r a lh e r i t a g eh a sa l r e a d ym o r ea n dm u c hs e e n h o w e v e r s u b s t a n t i a l l ys e e ，t h ep r i v a t i z a t i o no ft h er e s e a r c hc u l t u r a lh e r i t a g eb em a i n l yc o n c e n t r a t e dt o l e a r nr e a l ma tt h ee c o n o m i c sr e a l ma n dt h ea d m i n i s t r a t i o n ，b u tl e a r nr e a l mi nt h em e t h o dt h e a d m i n i s t r a t i o nm e t h o dr e a l me s p e c i a l l yt h e ni so p p o s i t ea n dl i m i t e d t h et h e r e f o r et e x t u a l a n dm a i np u r p o s ei st h er e s e a r c hv i s u a lf i e l dw h i c ht a m sr u nb yp r i v a t ec a p i t a lt ol e a dt o l e a r ni n t ot h ea d m i n i s t r a t i o nm e t h o da n du s et h eb a s i ct h e o r i e st h a tt h ea d m i n i s t r a t i o n m e t h o dl e a r na n da n a l y t i c a lt o o la n n o t a t i o nt h ep r i v a t i z a t i o no fr e f o r ma n dp r a c t i c e ， e s p e c i a l l yu s et h el a wn o r mo fa d m i n i s t r a t i o nm e t h o dt ot u r nt ot a k ei nt oc o n t r o lt ot h er u n b yp r i v a t ec a p i t a l a m o n gt h e m ，i ti s i n gt e x t u a lt os t u d ym a i nl i n ei st h er u l e sa n d r e g u l a t i o n sw h i c hc l a r i f i e sv a r i o u sp r o b l e m s ，a d m i n i s t r a t i o nm e t h o dt h a tt h ep r i v a t i z a t i o nt o t u r nt ot h er u n b yp r i v a t ec a p i t a l ；r e p l yt h el i n ei se x p l a i nl u l lb yp r i v a t ec a p i t a lt ot u r nt ot h e a d m i n i s t r a t i o nm e t h o db r i n go fv a r i o u si n f l u e n c e t h et h e s i si st o t a l l yd i v i d e di n t of o u rp a r t s ： t h ef i r s tp a r t , t h ec o n c e p ta n a l y z eo ft h ep r i v a t i z a t i o no fp u b l i cu t i l i t yo f t h i st e x t d e f i n e sp u b l i cu t i l i t ya s1k i n di ss a t i s f yp u b l i cd e m a n do f , f r o mn a t i o no r g a n i z a t i o no f , f i x ， s t e a d i l yp r o v i d et o w a r dt h ep u b l i co fs e r v i c e ；t h ep u b l i cu t i l i t yo fo u rc o u n t r yi n c l u d e ： s u p p l yw a t e r , p r o v i d eh o t ，p r o v i d es p i r i t ，c i t ym r t oh a n do v e r ，d r a i ns e w a g e ，g a r b a g e p r o c e s s i n g ，t h ep a r kb eg r e e nt ot u r n ，e n v i r o n m e n t a lh y g i e n ee t c m u n i c i p a ls e r v i c e sp u b l i c u t i l i t i e s ；a n dr o a da n db r i d g ee t c i n f r a s t r u c t u r e ，t e l e c o m m u n i c a t i o n s ，p o w e rs u p p l y ，p o s t a l s e r v i c e ，r a i l r o a d ，h i g h w a y ，w a t e rf r o a da n dp e o p l e ss h i p p i n gl o s ee t c p r o f e s s i o n b u tt h e p u b l i cu t i l i t yr u nb yp r i v a t ec a p i t a lp o i n tb yt h i st e x tt u r n ，i nf a c tb et h ew o r k ( p l u b l i cu t i l i t y ) t h a tt h eg o v e r n m e n tw i l lo r i g i n a l l ys h o u l db eu n d e r t a k eb yi tt oc o n t r a c tf o rt ot h ep r i v a t e o r g a n i z a t i o n o rf r o mp u b l i co r g a n i z a t i o n 、析t l lp r i v a t eo r g a n i z a t i o nt o g e t h e ra st oi t so p e n e x h i b i t i o nm a n a g e m e n tal ( i n do fl u c kc a m pm e t h o do ft h ea c t i v i t y t h ep r i v a t i z a t i o no f p u b l i cu t i l i t ya n dc a ng e ti n v o l v e dt h eh i g hl o wm a r ko fd e g r e et ot u r nf o rt h es u b s t a n t i a lr a n b yp r i v a t ec a p i t a la c c o r d i n gt ot h ep r i v a t eo r g a n i z a t i o na n dt h ef u n c t i o np r i v a t i z a t i o nt ot u r n w i t ho r g a n i z a t i o nr u nb yp r i v a t ec a p i t a l t h ef o r mt h a tt h ef u n c t i o np r i v a t i z a t i o nm a i n l y i n c l u d e sa d m i n i s t r a t i o na s s i s t a n t ，a d m i n i s t r a t i o nt oe n t r u s tt ow r a p 嘶t hc o n t r a c to u t s i d e b e c a u s ef u n c t i o np r i v a t i z a t i o nt os p e c i a l l ye m p h a s i z eac o m p a n yt h ec o o p e r a t i v er e l a t i o no f t h es e c t i o n , s o 啦t h ep r i v a t i z a t i o nt h ef u l f i l l m e n t ，t h ef u n c t i o np r i v a t i z a t i o nt h i st y p et h e m o s tf a m i l i a r ，i t sa p p l i c a t i o nf a rm o r es u b s t a n t i a lp r i v a t i z a t i o nw i t ho r g a n i z a t i o nt h er u nb y p r i v a t ec a p i t a lc h a n g ei n t oh a v ea n o t h e r e n d ，t h i st e x tt u r n e dp r o c e s 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y s t e mi sl o w l y ，t h eg o v e r n m e n tk e 印o f fm a r k e tm e c h a n i s ma n dg o v e r n m e n t c a l l tt h e o r i e s ；t h eo n e s e l fa d v a n t a g et h a tt h ep r i v a t i z a t i o no fp u b l i cu t i l i t ym a i n l yi n c l u d e s ： t h ep r i v a t i z a t i o nt oh a v eas e r v i c ep r i n c i p l e ，r u nb yp r i v a t ec a p i t a lt ot u r nt oh a v eah i g h e r p r o d u c t i o ne f f i c i e n c y ，r u nb yp r i v a t ec a p i t a lt ot u r nt oh a v ec o m p e t i t i o nc o r e a ne x p l i c i t d i r e c t i o nt h a tt h ep r i v a t i z a t i o ni sl e a dt h ec o m p e t i t i o nm e c h a n i s mi n t op u b l i cu t i l i t y - i g n o r ei s a l lo fp r i v a t eo r g a n i z a t i o no ft h ec o m p e t i t i o nb es t i l lp r i v a t eo r g a n i z a t i o na n dt h ec o m p e t i t i o n o fo fg o v e r n m e n to r g a n , w i l ls t i m u l a t et h ed e v e l o p m e n to fp u b l i cu t i l i t ya n dm a k ei th a v e 2 v i t a l i t ym o r e ，m a k et h ep u b l i cb e c o m et h u se n db es u b j e c t e dt oab e n e f i t t h et h i r dp a r t ，t h ep r i v a t i z a t i o no fp u b l i cu t i l i t yo fo n e s e l fb l e m i s h t h o u g ho p p o s i t e b r e a kb u tt a l ka tt h eg o v e r n m e n tl o n g ，t h ep r i v a t i z a t i o nt oh a v ev e r yo b v i o u sc o m p a r i s o n a d v a n t a g e ，r u nb yp r i v a t ec a p i t a l st u r n i n ga l lo n e s e l fd o n th a v en ob l e m i s h , i fp e r m i s s i v et o t h e s eb l e m i s h e si g n o r e ，w i l lp r o b a b l yc a u s em o r es e r i o u se c o n o m i cr e s u l ta n ds o c i a lr e s u l t r e c o g n i z eb l e m i s ha n ds h o r t a g et h a tt h ep u r ep r i v a t i z a t i o nm o d e ，a n dp a s sl a we s p e c i a l l y a d m i n i s t r a t i o nl a ws y s t e mt ot a k ei n t on 0 1 t l la n dc o n t r o l ，i st h eo n l yr o u t et h a t t h e p r i v a t i z a t i o nr e f o r ma n dp r a c t i c e s 。t w om a i nb l e m i s h e st h a tt h ep r i v a t i z a t i o na r e t h e p r i v a t eo r g a n i z a t i o nm a yl a c kp u b l i cs p i r i t ，r u nb yp r i v a t ec a p i t a lt ot u r nt h ep o s s i b l e e x i s t e n c ei nt h ep r o c e s st op r o f i to n e s e l ft oe m b e z z l eo fp h e n o m e n o n t h ef o u rp a r t , m a k eu pl e g a la c t i o nt h a tt h ep r i v a t i z a t i o nb l e m i s h ：t h ea d m i n i s t r a t i o n l a w ss y s t e m t h ee s t a b l i s h m e n tp e r f e c ts y s t e mo ft h ea d m i n i s t r a t i o nl a w sa l s os t r i c t l y e n f o r c i n gt h el a wi sa l s ot h ek e yt h a tt h ep r i v a t i z a t i o nah e a l t h yd e v e l o p m e n t i nt h e g o v e r n m e n to r g a no n es q u a r e ，s h o u l dd r a wu pt h ea d m i n i s t r a t i o nl a w so fd i r e c ta l s ot h e e s t a b l i s h m e n tp o w e r f u ld i r e c to r g a n i z a t i o nt u r n sm e d i u mg o v e r n m e n tb e h a v i o rt oc a r r yo n d i r e c tt ot h er u nb yp r i v a t ec a p i t a l ，i nt h em e a n t i m es h o u l dt h r o u g ht h ee x p l i c i tr u nb y p r i v a t ec a p i t a lo ft h ea d m i n i s t r a t i v eo r g a n i z a t i o nm e t h o dt u r np r o c e s si ng o v e r n m e n to f j o b a n dl e g a lp o w e r , e s p e c i a l l yp a s sa d m i n i s t r a t i o n p r o c e d u r eam e t h o dt oc h o o s et ot h e g o v e r n m e n tp r i v a t eo r g a n i z a t i o no ft h ea c t i v i t yc a t yo nac o n t r 0 1 a tp r i v a t eo r g a n i z eo n e s q u a r e ，s h o u l db yl a w t ot h em a n a g e m e n ta b i l i t y ，p r o d u c tq u a l i t yo ft h er u nb yp r i v a t ec a p i t a l o w n e r ，p r o d u c ee f f i c i e n c y se t c c a r r yo ns t r i c tc o n t r o l ，c a nm a k et h ec i t i z e na c q u i r et h e p u b l i cp r o d u c to fh i g hq u a l i t yo rp u b l i cs e r v i c e ；e n da l s on e e dt op a s sa na d m i n i s t r a t i o n s u c c o u ram e t h o dt og u a r a n t e er u nb yp r i v a t ec a p i t a lt ot u r nt h el e g a lr i g h t so fp r i v a t e o r g a n i z a t i o ni nt h ep r o c e s s t h ea d m i n i s t r a t i o nl a w ss y s t e mo n l yb e c o m et h ea d m i n i s t r a t i o n l a wo fas e to fi n t e g r i t ys y s t e m ，t h e n n e dc a l lm a k et h ep r i v a t i z a t i o no fp u b l i cu t i l i t yf o rt h e s y s t e ma n da v a i l a b l yl a u n c h e sm o r ea n dc a r r yo u tr u nb yp r i v a t ec a p i t a lt ot u r nt h u si sa sf o r t h ee n dp u r p o s eo fa d m i n i s t r a t i o nm e t h o d ：g u a r a n t e eo p p o s i t eh u m a nr i g h t sb e n e f i ta n d m a k et h ep u b l i cs e r v i c et h a to p p o s i t ep e r s o n sa c q u i s i t i o ng e ta t t a i ns u p e r i o r 长春理工大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的硕士学位论文，公共事业民营化的行政法规制是本人 在指导教师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究 做出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律结果由本人承担。 作者签名： 长春理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“长春理工大学硕士学位论文版权使用规 定 ，同意长春理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅。本人授权长春理工大学可以将本学位论文的全部或部分 内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学 位论文。 作者签名：彳丞鑫 型z 峰，妇趁日 指导教师签名：微量业年立月丝日 引言 尽管“民营化 ( p r i v a t i z a t i o n ) 作为一个学术概念首先源自于西方，但它却是 与我国三十余年改革开放息息相关的概念：在市场经济改革中，“它从边缘的公有企业 开始一一例如乡镇、集体企业，逐步向核心公有企业一一例如国有企业扩展，从小企 业逐步向中等企业和大企业扩展，从竞争性行业向垄断竞争行业逐步扩展，从等级较 低的地方企业一一例如县级企业，向等级较高的省市级企业扩展，进而使我国国民 经济的整体发生了巨大变化；在政治体制改革中，民营化及其相应的一系列制度建构 使政府的民主、效率、法治化成为亟待解决的问题，民营化由此成了优化政治和行政 良性运转的助推器。 从民营化的起源来看，二战后初期，西方资本主义国家( 特别是英国和法国) 在 采取了公有化的经济措施并品尝了其在恢复经济、集中管理等方面的巨大优势之后， 在七十年代前后，又深切感受到了公有化程度过深所带来的种种弊端。于是，由英国 撒切尔夫人首先发起的重新非公有化的改革迅速遍及西方世界，这种非公有化改革最 为重要的形式之一就是民营化。而从今天看来，民营化不仅没有停止，反而愈演愈烈， 其理论研究不仅席卷了经济学界和行政学界，对行政法学界也大有颠覆之势：因为民 营化并不是一个就事论事的经济问题或模式问题一一它本身起源于对政府行政活动的 不满，起源于对政府运营的经济事业的低效率的反思，因此民营化在实行过程中又反 过来暴露了行政机制的种种缺陷，并推动着政府机构自身的改革。因此，晚近的行政 法著作中均可见到民营化的影响，这与行政法学由传统行政法学( 以韦德、施瓦茨为 代表、以相对人为立足点、旨在控制政府权力) 向新行政法学( 以政府管制为代表、 以政府自身为立足点、旨在规范政府实施的各项行为) 的转型恰处同时。 由于民营化问题有着多方面重要的理论意义和实践价值，因此相关的研究文献已 经较为多见。然而大体上看，民营化的研究文献主要集中于经济学领域和行政学领域， 刘小玄：转轨过程中的民营化，社会科学文献出版社2 0 0 5 年版，第3 页。 回“新行政法学要求定位于公共福祉，以分析政府规制过程为中心并深入到政府运作内部，探讨决 策形成、官员办事评估以及机关设置权限等内容。”见敖双红：公共行政民营化与传统行政法危机， 社会科学辑刊2 0 0 8 年第4 期，第5 8 页。 晚近很多行政法学的著作都能看到这种转型的影子，如 美 理查德b 斯图尔特：美国行政法的 重构，沈岿译，商务印书馆2 0 0 2 年版，尤其是第2 7 页； 英 卡罗尔哈洛、理查德罗林斯：法 律与行政，杨伟东等译，商务印书馆2 0 0 4 年版； 新西兰 迈克尔塔格特编：行政法的范围， 金自宁译，中国人民大学出版社2 0 0 6 年版，尤其是第2 7 、；1 8 - 1 1 9 、2 2 5 - 2 2 6 页，等等。 而在法学领域特别是行政法领域则相对有限。因此本文的主要目的是将民营化引入行 政法学的研究视野，用行政法学的基本理论和分析工具诠释民营化的改革与实践，特 别是用行政法的法律规范来对民营化加以控制。其中，本文的研究主线是厘清民营化 的各项问题、行政法对民营化的规制；复线是诠释民营化对行政法所带来的种种影响。 具体而言，本文的逻辑进路如下：第一，从“公共事业 和“公共事业民营化的概 念入手，厘清民营化的基本定位，并描述民营化的基本类型，以解决公共事业民营化 的基本概念问题。第二，从政府模式的弊端和私人模式的优势入手，解决民营化的必 要性问题。正因为政府模式存在着效率低、缺乏竞争、远离市场机制等弊端，能够弥 补相应缺陷的民营化才是必要的。第三，民营化自身同样存在着种种缺陷，通过对这 些缺陷的详细分析，以证明民营化改革必须通过行政法进行规制。第四，从行政组织 法、行政程序法、行政救济法等方面建立全面的行政法规则体系，以期民营化改革在 健全的行政法规范下展开，推动国民经济的发展和行政活动的不断优化。 2 一、公共事业民营化的基本定位 ( 一) 公共事业的概念解析 根据奥里乌的定义，公共事业( p u b l i cu t i l i t y ) 是指“一种为满足公众 需要的，由国家组织的，固定、持续地向公众提供的服务。它包含四个要素： 固定的服务、向公众提供的服务、公众的需要、国家的组织。然而公共事业并 不是一个毫无争议的概念，其自身仍存在着某些模糊之处，比如这样的定义： 公共事业“是指那些不以营利为目的，旨在有效地增进公平，推进合理分配， 协调公共利益的调控活动”， 其中何为“协调公共利益”，何为“调控活动 并 不清楚，这会使得公共事业概念的外延过于宽泛。正如萨瓦斯( e s s a v a s ) 所 说，我们谈到公园或政府时视之为“公共拥有 ，但我们也将同一词用于微软公 司，因为它有很多股东且公众中的任何人都可以购买其股份。它是一个公众拥 有的私人公司。同理，向公众提供服务的饭店可称为公共饭店，尽管它可能为 一人所拥有。我们常用“公共”一词描述三种截然不同的状况：政府拥有、公 众拥有、拥有权利开放( o p e na c c e s s ) 。因此，为避免概念混乱，明确公共事 业的具体所指是十分必要的。 在我国现行的法规、规章中，对“公共事业 及其范围有着如下界定：例 如，在国家工商行政管理局1 9 9 3 年颁布的关于禁止公用企业限制竞争行为的 若干规定中所称的公共事业，包括“供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、 交通运输 等行业。在建设部2 0 0 2 年颁布的关于加快市政公用行业市场化进 需要澄清的是，本文的研究对象是“公共事业”的民营化，而非其他事项的民营化或其 他与民营化有关的内容。因为民营化是一个较为笼统的概念，很多论者将国有企业的( 完 全) 私有化也当作民营化的形式之一看待，如王军：国企所有权转让的法律和现实，载 王文杰主编：公有企业民营化，清华大学出版社2 0 0 5 年版，第5 4 - 7 1 页；刘小玄：转 轨过程中的民营化，社会科学文献出版社2 0 0 5 年版，第1 - 8 页：陈振明主编：政策科学 公共政策分析导论，中国人民大学出版社2 0 0 3 年版，第1 7 7 - 1 7 8 页，等等。而本文 所述的公共事业民营化并不包括这种情况。 法 莫里斯奥里乌：行政法与公法精要，龚觅等译，辽海出版社，春风文艺出版社 1 9 9 9 年版，第1 7 1 8 页。 回黄维瀚：论公共服务民营化的法治前提，安徽警官职业学院学报2 0 0 5 年第6 期， 第3 l 页。 美 e s 萨瓦斯：民营化与公私部门的伙伴关系，周志忍等译，中国人民大学出版社 2 0 0 2 年版，第4 5 页 3 程的意见中，将“市政公用事业”界定为“供水、供气、供热、公共交通、 污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施 以及“园林绿化、环境卫生等非 经营性设施”。总体而言，我国的公共事业包括：供水、供热、供气、城市公交、 排水污水、垃圾处理、园林绿化、环境卫生等市政公用事业；以及道路与桥梁 等基础设施、电讯、供电、邮政、铁路、公路、水路和民航运输等行业。这就 是本文所使用的公共事业概念的具体指向。 一般来说，公共事业普遍具有如下特征： 第一，从公共事业的历史起源来看，某些公共事业，如邮政、运输等起初 是由私人组织承担的，由于这种事业的普遍性、必要性和连续性，才逐渐演化 为公共事业。这一事实从另一个侧面说明，其实公共事业并非只能由政府经营， 私人组织同样有能力经营公共事业，这是民营化实践的必要条件一一“民营化 就是要充分利用多样化的所有制形式和运作关系来满足人们的需求，从而实现 公共利益。 第二，公共事业具有很强的持续性和规律性。如奥里乌所说，邮局和交通 的服务每天都在运行，甚至日日夜夜在同样的时间，警察注意着治安，铁路和 公路始终得到很好的养护，海岸上的灯塔每天晚上都被点亮等等。因此，公共 事业一旦在一个国家建立，并有规律地运行了一段时间后，它们就变成了公民 生活的一个组成部分，也就是说居民们养成了依靠这些服务的习惯，相反，他 们已不习惯于自己去满足那些由公共事业满足的需要。回 第三，公共事业具有鲜明的公共性。一项公共事业可能涉及一个国家的全 体公民，也可能涉及某一地区的公民，或者涉及某类具有共同特征的公民( 如 残疾人) ，但公共事业绝不会是只涉及到公民个体的事业。因此公共事业与行政 和公共管理密切相关，其运营和发展离不开行政法的规范和控制。 ( 二) 公共事业民营化的概念解析 广义而言，民营化( p r i v a t i z a t i o n ) 可界定为更多依靠民间机构，更少依 美 e s 萨瓦斯：民营化与公私部门的伙伴关系，周志忍等译，中国人民大学出版社 2 0 0 2 年版，第5 页。 法 莫里斯奥里乌：行政