（经济法学专业论文）政府投资社会监督的法律问题研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h i s l s 内容播要 政府投资在促进社会效靛的同时- 单一；第二，投资结构不合理；第三， 四，工程建设中存在寻租活动。嚣鼗， 存在以下一必问题：第一，投资主体 补偿机制和资金管理机制不健全；第 长期以来，搬何对敢府投资宓旌有效 监管，一直怒政府部门和有关专家学者高度蓬视和关注的难题；加隈对政府 投炎鞠监督鸷理，也是近年寒投融螫体涮改攀熬重要蠹容。疆技会魅餐楚一 种非常重要的监督形式，但遇在实骄中，它也存在潜以下一些不足：第一， 社会监督渠道不畅通，；第二，社会监督没有相对的独立性；第三，社会监督 没有与党内监督、政府监督保持相互协调；第四，实施社会监督的思想基础 和物质条件薄弱；第五，社会评价理论及实践有待完善。 如何完善政府投资社会监督法律制度，笔者就此问题查阅了大量关于政 府投资现状、问题、对策的国内外书籍、论文、案例及数据资料等，结合法 律理论知识，重点分析了政府投资社会监督的必要性、重要性、方法、途径、 障碍、问题及对筑。本文评析了国外的政府投资社会监督的依据、程序、方 式，从法律角度分析了政府投资社会监督的几大问题：公民参与的法律问题、 听证的法律闯题、政府补偿的法律闯题、专家监督的法律问题、传媒监督及 政务公开、电子政务的法律闯题。 本文以移民安置和环境评价为例分析了公民参与的阶段、程序、法律责 任及保障机制的完善；在专家监督方面，提出应由省级政府采购监管部门借 助代理机构已有资源统一组建专家库、评审专家独立发表书面评审意见、还 应重视社会学家对投资项目的社会评价工作：具体分析了政府投资听证制度 的可行性、听证活动公示、人员组成、参与代表的条件、听证举行的阶段； 指出了移民补偿存在的问题及法律法规的不完善之处，提出在立法中确立政 府和移民的移民补偿法律关系主体地位，以法律形式给予库区经济结构调整 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 特别优惠政策；分析了传媒监督需薅的立法保障及法律限权，提出了完善新 篾囊由较熬三令途径：宪法霹法纯、媒体多嚣性、“事嚣审森”裁凌，指蠢宠 善政务公开法和电予政务建设所需的配套制度对政府投资的社会监督也具有 耋簧意义。 关键词：政府投资公民参与听证行政补偿传媒监督 l i 磋士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t t h e r ee x i s ts o m ep r o b l e m si nt h ea r e ao fg o v e r n m e n t a li n v e s t m e n t ： m o n o s u b j e c t ，n a r - o wc a p i t a lr e s o u l c e ，l a c ko f n o n - s t s m lc a p i t a ；u n r e a s o n a b l e i n v e s t m e n ts t r u c t u r e ，l o we f f i c i e n c y ：u n s o u n dc a p i t a lm a n a g e m e n tm e c h a n i s m ； u n s o u n dc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s m ，w e a ka b i l i t yo fs e l f - a c c u m u l a t i o na n d s e l f - d e v e l o p m e n t ；r e n t - s e e k i n g a c t i v i t i e sa n df r a u d u l e n c e p r a c t i c e s ；i g n o r a n c e o f p r o j e c t ss o c i a l v a l u e a p p r a i s a l s o ，g o v e r n m e n td e p a r t m e n t s s o m ee x p e r t s a n d s c h o l a r sp a ym u c ha t t e n t i o nt ot h i st o p i c s t r e n g t h e n i n gt h es u r v e i l l a n c eo nt h e g o v e r n m e n t a li n v e s t m e n t i sa l s ot h ei m p o r t a n tc o n t e n to ft h ei n v e s t m e n ts y s t e m r e f o r m t or e s e a r c ht h i sp r o b l e m ，ie x a m i n e dm a n y b o o k s ，e s s a y s ，c a s e sa n d m a t e r i a l sa b o u tt h es i t u a t i o n ，d i f f i c u l t i e sa n dc o u n t e r m e a s u r e so f g o v e r n m e n t a l m w s t m e n t b a s e do nt h e l e g a l t h e o r i e sa n dk n o w l e d g e ，ip u t e m p h a s i so n m e t h o d s ， a p p r o a c h e s ，t r o u b l e sa n ds t r a t e g i e s o fp u b l i c s u p e r v i s i o n 0 1 3 g o v e r n m e n t a li n v e s t m e n t t h i se s s a yi n t r o d u c e sa b r o a d p u b l i cs u p e r v i s i o n sb a s i s ， p r o c e d u r ea n dm o d e ，t h e na n a l y s e ss e v e nr e l e v a n tp r o b l e m sf r o mt h el e g a l a n g l e ：i n f o r m a t i o np u b l i c i t y ，e l e c t r o n i cg o v e r n m e n ta f f a i r s ，c i v i cp a r t i c i p a t i o n ， h e a r i n gs y s t e m ，g o v e r n m e n tc o m p e n s a t i o n ， e x p e r t s s u p e r v i s i o n ， m e d i a s u p e r v i s i o n t h i se s s a ya n a l y s e st h es c o p eo fc i t i z e n s r i g h tt ok n o w t h e p a t t e r na n d s c o p eo f t h es y s t e mo f m a k i n gg o v e r n m e n ta f f a i r sp u b l i c ；t h ed i f f i c u l t i e sa n d c o u n t e r m e a s u r e st ot h ee - - g o v e r n m e n t ，i tp u tf o r w a r d st h ec o o p e r a t i o nb c t 3 , v e e n g o v e r n m e n ta n dt h en o n - g o v e m m e n t a io r g a n s ；t a k i n ge x a m p l e so fi m m i g r a n t s r e s e t t l e m e n ta n de n v i r o n m e n t a p p r a i s a l ，i tg i v e si d e a sa b o u t t h ec o n s u m m a t i o no f t h ec i v i c p a r t i c i p a t i o n sp r o c e d u r e ，l e g a lo b l i g a t i o na n d t h eg u a r a n t e e s y s t e m ；踮 f o re x p e r t ss u p e r v i s i o n ，i ts u g g e s t st h a tp r o v i n c i a ls u r v e i l l a n c ed e p a r t m e n ts h o u l d e s t a b l i s ht h ee x p e r t ss t o c kw i t ht h em a t e r i a l sp o s s e s s e db yt h ea g e n c i e s ，t h e i h 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s e x p e r t ss h o u l dp u b l i s h w r i t t e nn o t i o n ，a n ds o c i a ls c i e n t i s t s a p p r a i s a lw o r ks h o u l d b e r e g a r d e d ；i td i s c u s s e s t h e f e a s i b i l i t yo f h e a t i n gs y s t e m ，t h ec o m p o s i n go f t h e s t a f f , t h e p h r a s e so f h e a r i n g ；i tp o i n t so u ts o m ep r o b l e m se x i s ti nc o m p e n s a t i o n t ot h ei m m i g r a n t s ，s oi t sn e c e s s a r yt od e f m i t u d eg o v e r n m e n ta n d i m m i g r a n t s s t a t u so ft h es u b j e c t si nt h el e g a lc o m p e n s a t i o nr e l a t i o n s h i p ，a n db e s t o ws o m e s p e c i a lp r e f e r e n t i a lp o l i c i e s t ot h ei n f l u e n c e da r e ai t p r o v e s t h a tm e d i a s u p e r v i s i o n n e e d sl e g i s l a t i o ne n s l , t t a n l s ea n dk g a lr e g u l a t i o n ，a tl a s t ，t h ee s s a y b r i n g s f o r w a r dt h r e e a p p r o a c h e s t or e a l i z et h e r i g h to f p r e s sf r e e d o m ：c o n s t i t u t i o n l i t i g a t i o n ，d i v e r s i f i c a t i o n o f m e d i a ，t h e s y s t e mo f p o s t - e x a m i n a t i o n k e yw o r d s ：g o v e r n m e n t a l i n v e s t m e n t ，h e a r i n g ，a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n ， m e d i a s u p e r v i s i o n ，e x p e r t s s u p e r v i s i o n 硕士学位论文 m a s f e r l st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原刨性声明 本人郑重声明：所黧交的学位论文，是本人在导师指导下，独立谶行研 炎工终襞敬褥静磅究残暴。狳文牵已经撂骥弓l 孀憋雍容努，本论文苓餐含任嚣 其他个人或集体融经发表溅撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人 窝集蒋，璃邑在文孛鞋鬻磷方式称甓。本声襞靛法律络采密本入承整。 学像论文 # 喾签名：鹏灸蛰期：& 弦诗参其三。靼 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完金了解学校有关缣蜜、搜藤学佼论文貔攥定，繇：学 梭有权保瞬并向园家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 囊阅和借隧。本入授衩华中师范大学可蔽将本学位论文静全部或郝分内容编入 肖关数据库进行捡索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 使论文。本论文瘸子 保密嬲，在：年解密后选用本授权书。 不保密影 ( 请农戳上方攫内打“”) 学位论文作者签名：测崎疋 指导教师签名奄段扬 日期：滂呵年y 月加日日期：哩辱r 月7 - o 瞄 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 辱蠢 长期以来，如何对政府投资实施有效监管，岚是政府部门和有关专家学 者离度重横帮关注虢难嚣；鸯羹强对致寤投资耱鉴餐篱瑾，穗是近争寒授融瓷俸 制淑革的黛要内容。据媒体披露，2 0 0 3 年，通过对5 2 6 个使用国债建设资禽的 辘寒基磁浚藏矮嚣窜诗发聪，在基建或豹3 2 0 令壤嚣中，窍3 2 令壤基基零没 有投入运营，1 8 个长期处于试运营或开开停停状态，6 9 个已经运营的项髓没 有达到当年设诗生产戆力。毒3 4 令瑷嚣凌予譬瑷苓善、设备不会揍瞳瑟工程 质擞缺陷等原因，存在较为严重的损失浪赞问题。 在广西，北海市白水塘垃圾处理项目在设备采购过程中把关不严，对代理 商未进行资格审查，在签订合同时，多处违反国际通用惯例，付款方式、期限、 索赔等条款明显不合理，已给国家造成直接经济损失约1 9 0 0 万元，还使价值 近9 2 0 0 万元的设备和厂房闲置。 在河南，郑州市供水工程因前期勘察设计失误、建设管理不善等原因造成 各种损失2 7 1 6 万元。在黑龙江，投资5 6 亿元的牡丹江煤气工程因盲目建设、 管理混乱、损失严重而停产。 2 0 0 4 年7 月2 5 日，国务院关于投资体制改革的决定出台。作为本轮国 家投融资体制改革的重要组成部分，政府投资管理条例也已经起草完成。决 定中指出：健全政府投资项目决策机制。进一步完善和坚持科学的决策规则 和程序，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平；政府投资项目一般都 要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，咨询评估要引入竞争机制， 并制定合理的竞争规则；特别重大的项目还应实行专家评议制度；逐步实行政 府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。建立和完善政府投资监 管体系。建立政府投资项目后评价制度，对政府投资项目进行全过程监管。建 立政府投资项目的社会监督机制，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监 督。 要限制政府的自由裁量权，由于政府投资的重大项目都要进行信息公开、 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 专家论证，使官员“无权可用”；在改革方案中提到加强约束，加强监督，都 是强调要按照程序办事，不能个人说了算，该是什么程序就是什么程序。对于 不按照程序办事的政府投资项目，可以追究你渎职。【1 1 政府投资社会监督的内容是：公众及4 夸q l , 对政府招标进行监督；相关领域 企业、团体、专家参与政府投资的决策，市民可以在政府决策过程中发表意见； 利益相关者在政府投资项目建设过程中进行监督；利益相关者在项目落成后进 行监督。在整个监督过程中体现公开化原则，市场机制的运行规则要求政府投 资的信息应该公开，使社会公众充分行使知情权、参与权、监督权。包括政府 投资预算、投资计划等及时公开；政府投资管理程序公开，如政府对物资、工 程、服务等的采购项目和日录定期公开；公共部门的成本状况和核算规则向社 会公开等。这样，通过一系列的信息公开程序，可以充分保证将政府的投融资 纳入社会和公众的监督之下，减少不必要的支出，堵塞管理漏洞。但这种监督 需要相应的法律支持：环境影响评价法、新闻自由法、政务公开法、电子政务 法律法规、听证法律制度、移民条例等。本文即是探讨政府投资社会投资社会 监督的法律问题。 颞士学位论文 m a s t e r5 st i i e s i s 一、政府投资与社会监督 政府投资是指政府为实现一定的产业政策和其他政策目标，强化宏观调控 功能，以信用为手段直接或间接地有偿筹集资金，由政府统一掌握管理，并根 据国民经济和社会发展规划，采取投资的方式，将资金投向急需发展的部门、 企业或事业单位的一种资金融通话动。口】它是政府对市场活动干预的一种重要 手段，在带来巨大的社会效益时，也必须受到社会的监督，才能减少不必要的 开支和腐败活动。国外在这方面对我国有很大的借鉴意义。 ( 一) 政府投资与社会监督的关系 政府对市场活动干预的基本原则之一是公磁、公开、公平。公开指把政府 于预的瓣标、决策、羲瑟等活韵，透过务释形式淘公众公布、说萌、麓释。公 众指一般意义上的人民群众，其中包括鼹于预影响的群众。从政治上讲，政府 燕久民投票选举邂来熬，应当枝袭最广大天受群众匏翻靛：麸经济土诱，致舞 是全国缀济活动的管理潸：从财务上讲，政府资焱的来源是千百万纳税人的钱。 嚣蠡我黧企烫爨褥甏按襞润葸簌熬3 3 缝教，令久溪缮税按累滋筏率缴续。丈 体上企业与劳动者收入的1 3 都交给国家了。对于这样火比例的应得收入，纳 税入叁然有理交了瓣这熬锾郝裁在抟么趣方；这些钱搜攫褥是黉含一；这些钱 使用的效率如何。从政治上、经济上和财务上，公众都有权对政府的活动进行 羧督。这里说懿公众有鼹层意慰，一层怒公众靛政治代淡麴监餐，麴人民代表 的监督；另一层意思是公众通避各种活渤自己赢接进行艇督。本文只讨论后一 类公众擞督活动，政府投资项墨是政府财政支躜灼主要方面。所以政府投资项 目活动艨当接受社会公众广泛的监督。 社会主义市场经济条件下，我国的法制是比较健全的，各级政治与经济的 监督体系也在逐步建立岛完善。可是，疆前的濂督体系尚存在定的不足，馈 如，监蛰活动不是持续的，可能间隔较长；监掇活动受凝一当攀方的委托，可 艟存在经济利蘸对监督质量的影响；如莱监督圣l i l 行人与彼监督的事情秃整接牵 连，固然可能操证监督的公正，然而一臌执行人责任心稍差，难免有救督不及 时甚至敷衍了事的臻蒙溢现。在竣府投资顼霉懿箍餐方嚣，毽鬻祥存在类 薮静 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 问题。目前一些投资项目产生一些环境污染，影响周边企业的生产与群众的生 活，一些城市专政譬房建产嚣发建设嚣要占逮，弓l 怒一罄分骚民菲爨愿建_ l 乏移， 故而造成部分群众的利益会受到一定程度的侵害。应当说，在这些项目规划， 霹嚣瞧磷究与建设除段，鸯关单位对超关瓣题熬进纷了考惑与安接，翟是，缝 们毕竟不是受项目影响的当事人，对项目产生的影响可能估计不足，或对项目 日懿如剧的不利影响体会不深，由予剥j 羲攸关，只褥当事人才能时刻关注瑗避 的缚一项活动，由他们参与项甚的监督可以起到事半功倍的效果。 ( 二) 国外藏痞投黉社会监督的特意及鼯式 1 。政府投资照餐体系健全，考严密盼浓攘法规体系 美国财政投资项目益管分为国会监管、政府部门监管翻公众簸督三个层 次，政府职能部门还常常将一些监督检查工作委托给各类戡会中介组织进行 ( 魏美国环境傈护协会) 。1 3 1 荚国萁| 政投资活动瑟须十分透碉，并逶j 蘧专家委掇 会、听证会、新闻媒体等形式接受公众监督。美国政府投资正程的管理所依据 豹主要法律法蔑是美国联邦采麴政策办公塞稠定豹联邦采购规章( f e d e r a l a c q u i s i t i o nr e g u l a t i o n - f a r ) ，另外还有美国国会1 9 6 2 年颁布的订盘政府合同 过程孛熬诚实法露，美国鏊会1 9 8 4 年颁毒的订立敢寤台嗣瓣健迸公平竞争的 法律，各个行政机构制定的部门规章制度等。此外，美国政府投资工程的合同 警纛逐璺矮受些公雾；法律豹终紊，如台露法、金效法、零鑫选法簿。 政府采购中实行完全和公开的竞争制度。在美利坚共和国早期，采购官员 常常利用自己的影响和职权为他们的朋友和关联公司获得合同，公众对舞弊的 关注导致了两个结果：一是1 8 0 8 年产生了一个要求包含在每一个政府合同中 的国会不得从中谋利的条款，它至今仍适用，这就是人们所说的“官员不获利” 条款。二是1 8 0 9 年3 月3 日国会通过了采购法案，将公开招标作为最有效 的方法阻止滥用政府采购。此法案曾在1 9 世纪上叶作过几次修订，1 8 6 0 年以 来有关条款未作改动，至今仍然适用。【4 】 2 事前、事中、事后监管三者有机结合 项目监管的目的是使项目取得最大的投资效益，仅仅在问题发生后去进行 检查，是很难挽回其全部损失的。因而，不论是美国对政府投资项目的监管、 4 颤士学位论文 m a s t e r st h e s i s 还魑世行对其贷款项目的监管，都十分注重攀前、事中、事厢监管的有机结含。 在美陲，致态各职部门对顼毯戆熬謦麸瑛嚣的援剡即已秀娥，各级竣衰 鬻 重视项目发展规划的研究制定。如伊利诺伊州的交通发展5 年规划，每年都器 重凝划定，期针对憾况变化慰5 年援划进纷调整修改。从巅确保规划的科学性 与最优化。在这一阶段，项目的监督主要体现在对规划进行公众意见征询，对 公众、议员的意见进行调查，提交议会讨论，举行听证会，最终指导决策。政 府的规划方案得到批准后，项目即可进行招标，政府投资项目都要进行招标。 对于招标，各州都有法律规定的程序和要求，业主选择承包商时必须遵守，政 府的监管亦体现在制定严密的法律法规体系并监督执行。如在伊利诺伊州，法 律规定，外地公司在本州承包工程时，必须有伊州颁发的许可证，同时要求雇 佣当地小时工占5 0 以上，其中一部分工程还必须留给拥有2 0 少数民族雇员 的承包商及拥有5 妇女雇员的承包商。此外，还有对涉及北爱共和军、南非 进口材料等方面的限制。有些州规定，使用政府奖金的建设项目，在选择承包 商时，必须给予少数民族、妇女为主的公司一定比例的工程量；必须采购美国 制造的设备、材料；在环境保护方面要按照联邦的标准、要求规划和实施。又 如在加州，法律规定对建筑承包商在响应招标文件各项条件的情况下最低价中 标，在施工中，政府部门或者派出出的人员，或者聘请中介机构，对施工过程 进行监督管理。工程完后要进行验收和评价，而对咨询公司( 项目经理、设计 承包商、监理工程师) 等，往往是先确定承包商，然后再进行费用谈判。在设 计过程中政府部门管理者要与专家不定期开会就设计问题进行咨询：还要派人 到设计单位查看项目工程师是否按标准图和标准规范做设计；将设计出图进度 分为3 0 、6 0 、8 0 、1 0 0 4 个阶段，在不同阶段项目部与专家和设计单位 要进行沟通，对所完成部分进行审核；当设计完成8 0 时，要请另一家独立公 司对所完成的设计进行校核，对结构、工程量、预算进行验算和审核，这部分 费用预先在设计费中单列，由政府控制，一般占设计费的2 0 一3 0 ，以确保 工程质量。 3 重视项目社会效益 加强落后地区开发和投资，促进地区经济均衡发展和经济结构优化。在落 后地区的开发上，美国2 0 世纪8 0 年代开发犹他州时将政府资本大量投资于教 硬士学位论文 m a s t e r st h e s i s 簿，壤养天才，羧萼| 技零秽麓润授瓷；炎拣矮致府拣黢期鬻始终撼敷震赘攀缝 臣缀济戆任势整绘涎阗，爨值援枣臻暖警l 聚阏资奉。穗国掺麓衷帮逸区经漆发 腰的举措主骚是对东部交遇、通讯等基襁丑设施建设进行财政援助，但也因此而 莺上沉重黔财藏负担。我潮对孛西部地嚣的开发，财墩要量力嚣褥，要广泛利 糟氏闻和井霞资本，有逡强性姥翔强对交遥、水利、邵僳领域静投资，特嗣是 瑟高度重视对激育的投资。在基础设施投资结构变动巾，各国变动轨迹表现出 定豹趋同性，即从农业需求的基础设施为起点，然厢是交通运输和能源，最 嚣是透谖、蘩患蹇速公鼹餐凝兴产受。我嚣在嚣致投资范强弱重杰瓣选择上， 应当统筹规划农业、交通邋输、高新技术等产业的关系，调整和优化我国的产 业结构。 4 。社会黢餐的形式完簧 在美国，联邦政府豹王律特疑是致府汗支必须十分逡鹱，荠接受丰圭会蓝警。 社会监督主要有如下形式： 第一种形式是专家监督。各州、县、市的行政首脑和各政府职能部门一般 帮浚套套类专褰委员会。袋骋专家一般凄 瑟楚社会名滚，逶过箕爱获琵意，势对 政府的项目发展规划、建设方案等提出意见书，供决策参考。对露太建设项醋 设立专门委员会来进一步加强监管。例如，旧金山机场扩建改造是一项耗资2 6 识美元、历聪6 年嚣重大工程，该工程的规划、实藏、监营便是在一个严密豹、 多层次豹缀级穰絮下实瑗豹。在这令摇蘩孛，市长霆橇场改扩建王程的最高铗 婵，其下就成藏了一个由5 名成员组成的专门委员会，这5 名成员均与机场本 身没有任何关系。对机场的设计方案、财务状况、工稷进展等情况，该委员会 受费 嚣溺公众爨璺，逶避舞交枣滚会讨谂，举行野话会等形式蘩鐾傍镶或处理 工程建设中存在的问题。嘲 第二种形斌是公众监督。对政府制怒的规划，所选择要投资礅设的项目， 以及私人投资项髫对当地戴潮、环境、社嚣的影响等一般都要囱当嫩屠民公布， 摄游意觅。霹些屠民意熊分壤较大熬，还要露嚣瞬涯会迸簿瞬诞，征求意 见，对公众的任何提问均w 做出满意的昝复，方可作为法律依据付诸实旌。 妫外，政府部门设有热线电话，对公众、议员、舆论反映的问题，一定要督 德捡查蒡褥爨结论。嚣露，j | 耋营罄强静务静整餐捡焱结栗、缝谂，均为公开 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 穰惑，公众霹戬薅辩查谗。 第三种形式熄舆论j i 氛懵。各种新闻媒体对政府的规划、建设方案及实施中 擞凌煞弱题，都会及露报道，戳餐霆致瓣期以改邈。 硕士擘强论文 m a s t e r st h e s i s 二、我国政麝投姿与社会监督存在的运题 ( 一) 政府投资中存在的问题 1 投资主体单一 目前，我国基本建设投资来源仍以国家投资为主，其他资金投入很少。以 2 0 0 1 年水利投资为例，2 0 0 1 年水利基本建设完成投资中，国家预算内拨款8 9 亿元，占1 6 ；国家预算内专项资金1 9 3 亿元，占3 4 ；贷款3 2 亿元，占6 ； 外资2 7 亿元，占5 ；地方自筹投资1 7 4 亿元，占3 1 ；水利建设基金2 1 亿 元，占4 。这种主要依靠国家投资的狭窄的资金来源渠道，根本无法满足水 利事业发展的巨额资金需求。以水利建设为例，由于受国家财力的制约，我国 的水利投资远远不能满足发展的需要。以防洪为例，1 9 9 8 年我国防洪投资为 3 1 2 0 6 亿元，1 9 9 9 年为1 5 2 6 亿元，2 0 0 0 年为3 0 5 亿元，2 0 0 1 年为3 0 8 亿元， 而日本1 9 9 2 1 9 9 6 年用于治水的投入达1 7 5 0 0 0 亿日元，平均每年投入3 5 0 0 0 亿日元，大约相当于2 5 0 0 亿人民币。而日本的国土大约只有中国的1 2 5 5 ，可 见其投资力度之大。f 6 】据有关部门测算，我国防洪资金每年供需差额为几十亿 元。水利投资不足严重制约了我国水利事业的发展。另外，缺乏市场机制，社 会资金参与的规模和份额较小。国内外许多成功的经验表明，政府对公用事业 的管理也可以不断引入市场机制，这样既可以提高投资效益，又能提高政府的 行政效能。 2 投资结构不合理 再以水利为例，多年以来，我国水利投资结构一直以防洪建设为重点。 1 9 9 8 2 0 0 2 年，中央水利基建投资规模达1 7 8 6 亿元，其中防洪工程建设投资 占总投资的比例为7 0 4 。有关研究成果表明，我国在经过大规模防洪基础设 旌建设后，洪涝灾害造成的经济损失有所降低，但是，由于水资源短缺每年造 成的经济损失约为1 8 0 0 亿元，a ，水污染造成的经济损失约为2 5 0 0 亿元a ，【7 1 而每年因水资源短缺和水污染造成的生态损失又比经济损失大得多。今后我国 水利发展面对的主要矛盾除了洪水威胁外，经济社会可持续发展要求与水资源 硕士学位论更 m a s t e r st h e s i s 短缺以及由此带来的生态环境恶化的矛盾将日益突出，因此水利投资结构需鼹 骰逶一步谖攘，越发挥矍丈麴投资效薤。露疑，长麓激寒，一些遮方瘸聱稳为 了更多地争取投资，不惜代价，抢项目，争投资，而忽视了建设项目的效益憷， 造成了地方财力和国家投资的损失和浪费。“重技术、轻经济，重投入、轻 产出，重建设、轻管理”的观念，一直束缚者部分决策者、管理者的思想和行 为，致使项目管理部门经营粗放，管理落后，加大了工程建设成本。 7 1 同时由 于地方财力不足，维修养护跟不上，工程老化失修严重，利用效率低下，不能 充分发挥工程的经济效益和社会效益，以辽宁省为例，辽宁省现有9 0 6 座水库 中，有3 0 1 座带病运转，占3 4 2 。每年减少蓄水2 亿l n 3 左右。 3 补偿机制和资金管理机制不健全 我国的政府投资建设项目根据其功能和作用划分为两类：甲类以社会效益 为主、公益性较强的项目：乙类为以经济效益为主、兼有一定社会效益的项目。 由于甲类项目属于公益性项目，以社会效益为主，其补偿办法一直没有得到解 决，虽然有些地方想通过收费的方式，但很难推广。乙类项目主要以经济效益 为主，实行了有偿使用的收费制度，但由于价格形成机制不合理，公益性支出 管理机制不健全，工程难以良性运行，不仅弱化了自我积累和自我发展的能力， 而且丧失了对资金市场的吸引力。目前资金使用管理中也存在着许多问题，资 金被违规操作、挤占、挪用的现象严重，是资金效益低下的直接原因。首先， 不按照资金的性质、用途使用资金，存在人为随意性；部分单位仍存在挤占、 挪用建设资金现象。其次，由于缺乏必要的管理、监督、牵制手段，资金不能 按照规定用途使用，不能达到预期效益，存在不同程度的浪费现象；少数单位 存在严重的“等、靠、要”和“要、分、了”思想，不按照工程进度申请使用 资金，造成资金使用效率降低。 4 工程建设中存在寻租活动 寻租活动存在于两个阶段：一是选择参建单位的阶段，简称为选择阶段； 二是施工阶段。在选择阶段中，一个工程开始进行招标，假设设计、监理、旌 工单位( 此三个单位暂且简称为直接建设单位) 全部实行公开招标，那么在招 标过程中，存在的寻租活动大体可以分为两类：一类是直接建设单位通过种种 手段拉拢建管单位的管理人员或其他相关人员如招标代理机构工作人员、评标 9 颈圭擎蕊瓷支 m a s t e r s i h e s i s 专家簿而获樗中标；另一类怒直接建设单位与建管单位本身寻求某种特殊的必 系纛中耘。京施王除段，寻辍活动圭葵集孛在两夸方蘑，第一，存在主麓黉麓 问题时，直接建设单位通过碍租活动避免责任；一般有两种情况，一是非主动 震量瓣题，攒壹接建设擎整瞧手能秀鸯隈、接本承警较低或投入力爨不够等瓣 素造成质量问题。比如设计工作因勘测深度不够造成设计不含理，蒋如施工单 袋雕藏工设诗不会壤戴辊壤浚戆没蠢完全达到或藏互技本遮不到要求等暴羧 影响了施工质量等。二是是生动质量问题，怒指直接建设单饿为追求自身利靛 故意造成矮爨阏题，竣毒代袭烃熬事铡是堤爨工程孛挞蠢静嶷方阔题，对于嚣 主动质量问磁，一般的情况熙直接建设单位向建管单位进行释租活动，即只骚 建管单位能“网开一藤”，不遗究责任，采取一些於救措施就褥了。当然，如 果出现重大质量问题，还存在建管单位向国家或其授权部门静租的情况。第二， 通过罨租活动增加合同变更，变相取得聿 偿。合同变更是水铡工程建设中非豢 普遍的现象，变更的结果一般会影确合同价款，可能变大，也可能变小，翔何 变更鼹视工援的实际情况丽定。直接建设单像会通过寻租活动影响合同朝自穗 有利的方商变更，使之成为变相静静偿。院翔在单价合两鹊条件下，对于琚防 工程的削坡土方，施工单位袅尽量增加土方擞从而增加价款，提高利润。叉如 设计变更，对施工擎往西言工作萋璃翔越犬稍润越离；对设计单位群富，设计 变更更增加了设计工作量，从而也可以增加相应的设计费；j c 寸监理单位，则_ 町 禳据王捧萋晌增热要求增热入员，鬟离蓝瑾会丽获。潮 寻租活动的后果，从规范的角度分析，主要是扭曲市场机制，浪费社会资 源。阻碍了优秀企业进入工程建设，导致了参加竞争的企业的资源大量浪费， 市场竞争变为寻租竞争，企业花费了大量的人力、物力在寻租活动上，极大地 浪费了社会资源。影响工程建设质量，浪费国家投资。并且，寻租活动往往与 腐败行为相关联，在很大程度上，寻租的结果会转化为腐败。比如选择施工单 位，如果是由于个别领导人收取贿赂而强行使某个企业中标，那寻租的结果就 转变为腐败。憎】一旦寻租活动导致了腐败行为，则对工程建设在各方面都是致 命的打击。由于寻租活动的种种恶果，相关部门如主管部门、监督部门、其他 直接建设单位等必须进行“避租”活动，如主管、监督部门加大检查监督力度、 直接建设单位采用联合抵制、互相攻击等方式以避免寻租活动的发生，从而耗 1 0 硕士学位论文 m a s t e r st i l e s i s 费了这些部门和单位的人力和物力。 ( - - ) 政府投资社会监督中存在的问题 社会监督悬由公民、法人及社会中介机构对各类经济活动进行的监督，它 体理戆楚孝圭会瞧窝群众糗整餐。 嚣疆罄枣场发弯程度窥枣场机豢l 竞善程发黪逐 步提高，社会j 瓿督的组级、协调、反馈、传导功能的渐趋完善，社会监督的管 理割疫秘援关立法会基慈健全，爆酵社会整督熬捧鼹将越来越大。一般来说， 在市场经济尚不发达，铸部门经济行为尚不规范，市场体系还不健全，社会监 磐机制份用粒发挥移社众监督黔经济功越裁会受熨很多双剁敷祭停下，藏述政 府投资中存在的几个主疆问题说明了对政府投资进行救督是刻不容缓的。但 是，与人大监督、政府部门监督相毖，技会监督具有它不可替代的作用。挂会 监督是出受政府投资项圈影响的当事入进行，由于利益攸关，这种监督w 以起 到事半功倍的效果。投资主体单一，就髓娶对政府投资僚息进行公开，实旌电 子政务，实现政府与私入经营者的互动，让民问资本和力量参岛决策和实施。 投资结构不合理，就说明政府投嶷决策螺旋霉索考虑人民群众赏际需要不够。 魄如受到东资源短缺、米污染困扰的群众没有通畅静渠邋反映蠡己静意觅，对 能够解决这些方顽问题的投资项目的需求不能提供服务。补偿机制的问题主要 体瑗在竣府投资顼爵的l 芟费朗惩t ，由予公民参与度不鬻，不煞透过一释氏主 机制达成一个大家都能接受的、可兑现的价格；但在有烂地方，有些公菔项羁 巾，实藏价格舔谨会裁怒一耱好瓣骰法。另癸，炎金满溺、罨狡润瑟等瞧都反 映的是社会监督机制不健全的问题，这熄问题具体体现在如下几个方面： 1 、箍会鏊鼙懿渠邀苓耘遂 缺纛“电予民主”渠道，政府与公民之间不能充分相互沟通和对话。信访 举覆裁魔、特邀羧寨员露l 度、孬菇译议枣l 发等不健全，爽骣孛运转橙獬。公爱 对于项目立项、规划、赛施、资娃运用镲过程不能提出自己的意见，有了意见 魄褥不戮反馈纛采纳，致寒没窍兖分了爨社馈民塞，先致辩决策掇供客藏依据。 与政府投资相关的信息不能及时上网，为公民_ i | 麓督提供依据。 蛱乏组织保诞。根据公民鼗餐豹不隧区域，不同对象应分别建立公避自身 的监督缀织。除已有的村民代表大会、职工代表大会等公民监督组织外，还缺 1 1 硕士学位论更 m a s t e r st h e s i s 乏具有监督功能的公民自治组织以及一批不同行业不同社区建立监督评价组 织。主魂投程政寤手串，魄鲡湃证会是致瓣惩瑟就野，怒取满裁取消，公民熬 力量很弱，脏督没有强制性。 缺乏严肃的纠错机制。由于缺乏事后整改这个关键过程，对问题熟视无睹， 社会监督和评价就失去了作用和意义。整改也没有时限性，问题不能在较短的 时间内解决。整改应该要有严肃性，对问题不能姑息，对犯错误的人不能迁就， 建立行政责任追究制度。整改要有彻底性，要使问题最大限度的彻底解决，不 留后患。 监督介入的阶段晚，即使监督也多是事后性质的。监督具有随意性，不具 有持续性。监督权利的行使主体与具体的损益相对人不一致。有的监督者是代 表的、受委托的身份，对监督事务的责任心不强。比如移民损失补偿，往往由 村委会包办代替，费用包干到乡、村一级，移民自己并没有真正参与监督。 2 社会监督没有保持相对的独立性 一切科学、有效的监督制度的建立，其基本条件之一，就是必须具有相对 的独立性。任何一个监督制度，都不能处于其他监督制度的控制之下，不然彼 此之间就无相互制约可言。社会监督保持相对的独立性首先要在法律上具有独 立的品格，不依附、不受制于其它监督制度。其次在组织上要有独立的体系， 彼此之间没有领导隶属关系。在我国，从事社会监督的职能机构大多隶属于党 政机关，缺乏必要的独立性和权威性，这就在客观上造成了这些监督机构大多 只是党委的工具，对党委只能服从、支持，而不能监督、制约。社会监督主体 只有真正拥有各项权力，具有完全独立的行为品格，才能有效发挥其监督作用。 有些群众团体在组织上缺乏自立性，往往同化为党政机关的一个部门；对其所 监督的对象( 党政机关) 也有着很大的依赖性，这就造成了它们很难真正发挥表 达与维护其所代表的群众利益的作用，更难以施展有效的监督。由于存在着利 益本位主义而缺少对社会整体利益的关注。 中介机构本应是社会监督的一种重要主体，实际中，带有行政色彩较浓， 党政干部兼职现象比较普遍。有的被称为“二政府”。脱钩改制不彻底，有的 形式上完成了脱钩，但在人员、财务、业务上并没有真正从主管部门剥离出来， 曲意迎合委托方要求，出具虚假中介报告，评估验资报告，有的高资低评，有 1 2 硕士学位论文 m a s t e r st i l e s i s 的低资高评，有的不评估也随意出具验资报告，造成巨额国有资产流失或为违 法狐器提供条传；与撬法罄弱每缝，簿意擐骞投资瑷溪摇关巍攀入静含法投薤t f l o l 3 社会监督没有与党内监督、政府监督保持相互协调 社会监督所涉及的信息大都是人民群众亲身经历或颇为熟悉的第一手资 料，具有实时性、分散性和局限性，在目前透明度不高的情况下。社会监督要 真正有效地发挥其作用，必须要有其他监督系统及时通报情况，提供信息材料。 在社会监督实施过程中，常常会遇到一些牵涉面宽、政策性强、互有交叉或管 辖不明确的问题，这就需要加强与其他监督系统的紧密联系，以便相互了解有 关政策规定，共同研究监督中遇到的困难，统一各监督部门的认识和行动，协 调工作关系。n l 】权威部门的机制支持不足。信访机构和举报机构的建设有待 加强。事实证明了社会权威部门在处理人们所提出的问题对有着比其他渠道更 高的效能。比如目前比较推崇的领导人直接与群众对话制度，群众可以通过这 一制度把个人的意见、建议和实际困难直接反映到社会权威部门，跳过了许多 官僚化的、可能阻碍解决问题的中间环节，从而提高了民意表达的效率。目前， 我国公民实施监督的基本手段是批评、建议、申诉、检举、控告。为了保障公 民这些监督权力的实现，权威部门必须提供支持机制。但实际中这些机构并不 总是秉公办理来信来访，部门之间也没有协调配合，没有主动与纪检、监察、 法院、检察以及新闻舆论等有关部门沟通情况。 4 实施社会监督的思想基础和物质条件薄弱 社会监督的发展需要有利的思想基础：自由、独立、平等、民主、效率、 竞争、创新等观念。实际中，人们对社会监督的地位或作用的认识存在偏差， 由于受传统观念的影响，一些领导仅仅把社会监督当作政府部门监管的补充甚 或是看作可有可无，而没有认识到社会监督是政府投资监管的一个必要组成部 分，从而放松了对该项工作的重视，未能很好地调动社会公众的积极性、发挥 社会监督的功效。 t 2 1 另一方面，社会监督的物质条件需要科学技术进步，即需 要改善监督技术、监督通道和监督方法，特别是交通和通讯设施以及大众传播 媒体的发展，公民的政治沟通水平和政治资讯能力，缺乏提高社会监督的整体 效率和质量的物质条件。监督的硬件设施差，如果开展电子政务，监督主体的 1 3 萎菱圭学位论文 m a s t e r st h e s i s 网络应用知识、与投资项目相关的专业知识不健全也会影响到监督效果。监督 成本瞧没夺诗入投资颈算串， 5 社会评价理论及实践有待完善 理论方面，投资项目可行性研究指南解决了社会评价在投资项目评价 体系中从“无”到“有”的问题，丰富并发展了我国投资项目评价体系。但它 还不易于操作，评价方法还尚待发展，但它根据项目评价规范学科的特点，目 前的社会评价研究还限于框架、理念的阶段，也只是初步应用于一些项目，但 缺乏理论和方法研究，在成功案例研究方面也是不足的。对不同行业、不同地 区投资项目社会评价的深度、介入时机还缺乏研究和实证分析。项目社会评价 应贯彻于项目的始终，还是在某一阶段介入更为有效，值得进一步研究。国外 的社会分析或社会影响分析是以社会学为基础，并已逐渐形成引入社会学家参 与分析的方法。现阶段我国的社会评价主要还是被包括在国民经济评价中的社 会效益分析，还是作为经济评价的“附属品”，也主要为经济评价人员所承担。 ”叫但社会评价正从经济学界，拓展到社会学界的参与。但对于社会评价国内外 的界定差异很大，与环境评价、国民经济评价研究范围的界定认识不一致，社 会评价与项目背景紧密相关，各