（环境与资源保护法学专业论文）防治海洋环境陆源污染法律制度研究.pdf

摘要 摘要 海洋环境对于人类的生存和可持续发展具有重要意义，但随着经济与社会的快速发 展，人类开发利用海洋活动的不断增多，海洋环境污染也日趋严重。陆源污染造成的海 洋环境污染已成为我国海洋环境污染的最大污染源。根据国家海洋局公布的数据，我国 每年入海的陆源污染物总量仍然巨大，对海洋环境造成的压力依然未减，这就要求我们 仔细考虑我们的防治陆源污染的法律制度，发现不足，进而进行补充。 目前，法学界对污染防治法虽做了一些有益的探索，但是关注不多，在学术研究的 广度与深度上也存在局限性。主要表现在既没有吸收国际国外已有的研究成果，也没有 系统的理论分析以及对陆源污染进行专门的体系研究。因此，本论文的主要目的是对陆 源污染防治法律制度的不足与完善进行系统的归纳和研究。 本文将分四个部分对我国的防治海洋环境陆源污染法律制度进行研究。第一部分对 陆源污染的定义和种类以及陆源污染物的定义和种类进行介绍和探讨，接下来引出陆源 污染引起海洋污染的现状及成因。第二部分介绍了我国防治海洋环境陆源污染的法律规 定及不足，论述了我国法律法规规定的防治陆源污染物的法律制度，像我国的污染物总 量控制制度、排污申报制度、排污口控制制度等，分析了其中存在的问题。问题主要有 法规滞后于经济社会的发展，上下位法律法规范围不一，流域管理机构防污、治污权责 的缺失等等。第三部分是关于陆源污染防治的国际立法的内容及对我国的启示。第四部 分通过对上述内容的分析研究，笔者提出了完善防治海洋环境陆源污染的制度的建议。 一是要完善陆源污染防治的相关法律规定，二是要从宏观方面完善防治陆源污染的法律 制度。 关键词陆源；陆源污染；陆源污染防治；海洋环境 a b s t r a c t a b s t r a c t 1 1 1 em a r i n ee n v i r o n m e n tf o rh u m a ns u r v i v a la n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ti si m p o r t a n t ， b u tw i t i lt h er a p i de c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t , h u m a nd e v e l o p m e n ta n du t i l i z a t i o no ft h e g r o w i n gn u m b e ro fm a r i t i m ea c t i v i t i e s ，m a r i n ee n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o n a r eb e c o m i n g i n c r e a s i n g l ys e r i o u s l a n d - b a s e dp o l l u t i o no ft h em a r i n ee n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o nh a sb e c o m e c h i n a sm a j o rs o u r c eo fp o l l u t i o no ft h em a r i n ee n v i r o n m e n t a c c o r d i n gt ot h es t a t eo c e a n i c a d m i n i s t r a t i o nr e l e a s e dd a t a ，c h i n a sa n n u a ll a n d - b a s e dp o l l u t a n t si n t ot h es e aa r es t i l lh u g e t o t a l ，t h em a r i n ee n v i r o n m e n ti ss t i l lb a d ，w h i c hr e q u i r e su st oc a r e f u l l yc o n s i d e rt h ep r e v e n t i o n o fl a n d - b a s e dp o l l u t i o no fo u rl e g a ls y s t e m c u r r e n t l y , t h el e g a le x p e r t so np o l l u t i o np r e v e n t i o nl a wp a i dl i t t l ea t t e n t i o n , a l t h o u g h s c h o l a r sh a v e d o n es o m eu s e f u le x p l o r a t i o n ，b u ti nt h eb r e a d t ha n dd e p t ho f a c a d e m i cr e s e a r c h t h a tt h e r ea r el i m i t a t i o n s m a i nf e a t u r e s ：t h e r ei sn oa b s o r p t i o no fi n t e r n a t i o n a la n df o r e i g n r e s e a r c hr e s u l t s ；n os y s t e m a t i ct h e o r e t i c a la n a l y s i s ；n ol a n d - b a s e dp o l l u t i o no ft h es y s t e mo f s p e c i a l i z e d t h e r e f o r e ，t h em a i np u r p o s eo f t h i sp a p e ri st ol a n d b a s e dp o l l u t i o np r e v e n t i o na n d i m p r o v e m e n to ft h el e g a ls y s t e ml e s st h a nas y s t e m a t i ci n d u c t i o na n dr e s e a r c h t m st h e s i sw i l lb ed i v i d e di n t of o u rp a r t s r n l ef i r s tp a r ti tg i v e st h ed e f i n i t i o no fl a n d - b a s e dp o l l u t i o na n dt h et y p e so fp o l l u t a n t s ，f o l l o w e di tm a k e sa na n a l y s i st ot h er e a s o no ft h e l a n d b a s e d p o l l u t i o n t h es e c o n dp a r ti n t r o d u c e d t h el a wt ot h el a n d - b a s e ds o u r c e s p o l l u t i o n ，d i s c u s s e s dc h i n a t sl a w sa n dr e g u l a t i o n so nt h ec o n t r o lo f t h el a n d - b a s e dp o l l u t a n t s l e g a ls y s t e m ，l i k ec h i n a st o t a lp o l l u t a n tc o n t r o ls y s t e m , t h es e w a g es y s t e mo fd e c l a r a t i o n ，t h e s e w a g es y s t e mo fp o p u l a t i o nc o n t r o l ，a n dt h ep r o b l e m se x i s ta m o n gt h e s ep r o v i s i o n s p r o b l e m s a r em a i n l yi nt h el a w sa n dr e g u l a t i o n sl a gb e h i n dt h ee c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ，l a w s a n dr e g u l a t i o n so ft h eu p p e ra n dl o w e rb i td i f f e r e n t t h et h i r d p a r tc e n ti st h ec o n t e n t so ft h e i n t e r n a t i o n a ll a wa n dw h a tw ec a nl e a mf r o mt h ei n t e r n a t i o n a ll a w i nt h ef o u r t hp a r t ，t h e w r i t e rp u t sf o r w a r dt h es u g g e s t i o nd e a lw i t ht h ep r o b l e mo fl a n d - b a s e dp o l l u t i o n ：o n eh a n d m o d i f yt h er e l a t e dl a wp r o v i s i o no ft h el a n d - b a s e dp o l l u t i o n , t h eo t h e r , p r o p o s et h em a n a g e m e n t s y s t e mo f l a n d - b a s e dp o l l u t i o ni no u rc o u n t r y k e y w o r d sl a n d - b a s e d ；l a n d - b a s e ds o u r c e so fp o l l u t i o n ；l a n d - b a s e ds o u r c e so fp o l l u t i o n c o n t r o l ；t h em a r i n ee n v i r o n m e n t l 绪论 1 绪论 1 1 研究背景 中国作为一个发展中的沿海大国，保护海洋和海岸环境及资源，防治污染损害，促 进海洋事业的可持续发展，是我国的一项基本国策和长期的战略任务。中国拥有大陆岸 线1 8 0 0 0 多公里，面积在5 0 0 平方米以上的岛屿6 5 0 0 多个，所辖海域近3 0 0 多万平方 公里，约为陆地面积的1 3 。中国在沿海两百公里的范围内，用不到三成的陆域土 地，养活了全国四成以上的人口，承载着一半以上的大城市【2 】。整个“十一五 期间， 中国海洋经济得到了又好又快的发展，在国民经济中的地位逐渐提高，已经成为国民经 济新的增长点，实现了跨越式的发展。2 0 1 0 年中国海洋生产总值已达3 8 万亿元人民币 3 1 。正如上面的数字所显示的，海洋对我国经济发展和社会进步起着越来越重要的作 用。从上世纪7 0 年代末到近期，海洋的污染8 0 以上来自陆地，主要污染物排放总量超 过海洋环境自净能力。据国家环保总局的统计，主要污染源排放量2 0 0 1 年为4 2 8 亿t ， 2 0 0 4 年为4 8 2 亿t ，3 年增长了1 2 5 ；近4 0 的排污口海域沉积物质量低于三类海洋沉 积物质标准【4 】。以渤海为例，随着陆源污染物的不断增加，使得渤海近岸海域的污染日 益严重，且污染范围不断在扩大。1 9 8 0 年由陆地输入渤海的水量为3 1 4 亿吨，c o d 为 5 4 4 6 万吨，1 9 9 8 年入海水量减少到2 5 2 亿吨，而c o d 反而增加到1 4 2 5 4 万吨，是 1 9 8 0 年的2 6 0 5 1 ，导致近岸海域水质污染更加严重。 1 2 研究现状 在国内，立法上相关陆源污染现行的主要规定是宪法第2 6 条， 环境保护 法、 ：海洋环境保护法、中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条 例以及一些地方性法规等法律条文。其中1 9 9 0 年5 月2 5 日国务院第六十一次常委会 通过的中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例是我国第一部防 治陆源污染物污染海洋环境的专门的行政法规。它的主要内容包括：规定了“陆源 和 “陆源污染物 的定义，适用范围，主管部门；规定了排污制度、禁限制度、入海河口 发生陆源污染物污染损害海洋环境事故调查制度、政府协商制度、污染事故报告制度、 主管部门现场检查制度以及法律责任。 近几年，国内学者对陆源污染领域十分关注，已经取得了不少颇有价值的研究成 果。在国内方面，专著方面有汪劲的中国环境法原理、徐祥民的环境法学和 海洋环境的法律保护研究、王灿发的环境法基本问题新探等；在论文方面，有 陈雪堂的我国海洋环境污染问题研究、范晓莉的海洋环境保护的法律制度与国际 合作、辛修明的陆源污染防治与海洋环境保护法律问题研究、练兴常的整治陆源 污染净化海洋环境等。 东北林q k 人学硕上学化论文 在国际方面，欧美国家对于陆源污染物的严重危害性有了深刻的认识，他们研究防 治陆源污染物的方法措施，制定一系列的国际公约，以防止、减少和控制陆源污染物污 染损害海洋环境。上世纪七十年代，在各国经济迅猛发展的同时，过多的陆源废弃物汇 入海域，超过了海域自身的容量和环境净化能力，致使海域环境不断恶化，这时各国才 开始重视保护海洋环境。由于世界各国经济社会发展差距较大，至今，防治陆源污染只 产生了区域性公约，全球性公约还没有出现。日本法学界对陆源污染防治机制十分重 视，且进行的一系列研究也取得了比较好的结果如仁藤一、池尾隆良两位律师作了 环 境权的法理的报告，环境权的概念第一次较完整的被提了出来。对日本陆源污染防治 机制的建立的起到了促进作用。 1 3 研究的目的和意义 二十一世纪是海洋的世纪，海洋在社会经济发展中发挥的作用越来越大，合理开发 海洋资源和保护海洋环境非常重要。我国拥有广阔的海域，开发利用海洋资源潜力巨 大，重视开发海洋产业，对于我国海洋经济的可持续发展，全面建设小康社会以及加快 推进社会主义现代化建设意义重大。在我国全面建设法治社会的大背景下，通过研究防 治海洋环境陆源污染法律制度，从法律制度的角度了解我国陆源污染防治过程中存在的 问题以及不足，通过法律制度的完善，达到我国环境保护之目的。 研究防治海洋环境陆源污染法律制度的重要意义具体表现在以下几方面： 首先，推动陆源污染防治工作的开展。 由于法律制度的不健全，导致目前很多环境问题的产生。陆源污染的持续加剧，很 大的原因就是因为法律制度存在缺陷。通过研究防治海洋环境陆源污染法律制度，分析 其中该制度的有利以及弊端所在，为今后完善该制度提供理论支持，以保证陆源污染防 治工作有着较完善的制度保障。 其次，促进环境保护法律制度的改革。 环境保护的一个重要内容就是有效防治陆源污染。通过对防治海洋环境陆源污染法 律制度进行研究，从而推动海洋环境保护事业的持续发展，进而推动环境保护事业的全 面发展。在研究其法律制度的同时，反思我国海洋环境保护乃至环境保护法律制度的利 弊得失，通过对防治海洋环境陆源污染法律制度进行研究为我国海洋环境保护法律制度 的完善提供论证基础，进而为我国环境保护法律制度的完善提供论证的基础。 最后，推进环境保护事业的进程。 陆源污染防治既是关系到我们当代人切身利益的重大工程，又是关系到未来世代生 存发展的千秋伟业。做好陆源污染防治工作，以减少陆源污染物，改善海洋环境，实现 海洋的可持续发展。研究防治海洋环境陆源污染法律制度既是我国贯彻落实科学发展观 的深刻体现，又是建设社会主义法治国家、建设和谐社会的现实需要，其意义重大深 远。 l 绪论 1 4 研究的主要内容和方法 本文研究的主要内容包括：定义陆源污染及陆源污染物，论述我国陆源污染防治法 律制度现状、存在的不足，并在借鉴有关陆源污染防治的国际立法的基础上提出完善我 国防治海洋环境陆源污染法律制度的建议和观点。通过完善我国防治海洋环境陆源污染 法律制度，以减少、控制乃至消除陆源污染物，达到改善海洋环境之目的。 “工欲善其事，必先利其器”，只有研究方法正确，才会实质性的解决存在的问 题。本文通过对陆源污染的现状描述，全面客观的的看待我国防治海洋环境陆源污染法 律制度的现状、存在的问题以及需要改进的地方。从我国的行政管理体制、社会发展需 求、法制建设内容等方面出发，提出完善我国防治海洋环境陆源污染法律制度的对策。 在语义分析的基础上，明确定义陆源污染及相关核心词汇，进而明了本文的研究对 象，这样可以更具有针对性的解决存在的问题。 通过归纳分析，认真归纳我国防治海洋环境陆源污染法律制度中的不足部分，深入 探讨全球性和区域性国际公约相关规定，总结分析我国防治海洋环境陆源污染法律制度 中需要完善的地方。 通过比较分析，借鉴国外在防治海洋环境陆源污染中的的成功经验为我国防治陆源 污染法律制度的完善提供切实可行的宝贵经验，以便拓宽研究的思路，深化研究的深 度。 东北林q k 人学硕上学化论文 2 陆源污染引起海洋污染的现状及成因 2 1 陆源污染与陆源污染物 2 1 1 陆源污染 2 1 1 1 陆源污染的定义 1 9 9 0 年5 月2 5 日，国务院第六十一次常委会通过的中华人民共和国防治陆源污 染物污染损害海洋环境管理条例第二条这样定义了“陆源 ：“本条例所称陆地污染源 ( 简称陆源) ，是指从陆地向海域排放污染物，造成或者可能造成海洋环境污染损害的 场所、设施等。对于“陆源 的含义，不管中华人民共和国海洋环境保护法还是 中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例中都没有做出界定，所 以对于“陆源即陆地污染源，我们理解起来还是很困难。而且，对于“从陆地向海洋 排放一中的“陆地向海洋 ，有两种理解：一种理解是从陆域直接排向海洋，第二种理 解还包括陆域上的污染物通过河流、河口湾、大气等途径间接排向海洋。法律法规没有 对此做出明确界定。国家环保总局为了解决这一问题，出台过一个行政解释。重申上述 条例对于陆源的定义外，还解释了“排放 即指从陆地向海域排放污染物的行为，既指 通过市政管道或小渠排放污染物，其流向直接指向海域的排放行为，又指从陆地向海洋 排污，造成或可能造成海洋环境污染的场所、设施等。上述解释，只是明确了水污染物 的“陆源 范围问题，对于“陆源 的定义还没有做出明确的规定。 可见，国内法没能给“陆源”界定一个具体的范围。联合国海洋法公约第部 分“海洋环境的保护和保全”第1 9 4 条“防止、减少和控制海洋环境污染的措施”第3 款( a ) ：“从陆上来源、从大气层或通过大气层或由于倾倒而放出的有毒、有害或有碍 健康的物质，特别是持久不变的物质。一第2 0 7 条第一款规定“各国应制定法律和规 章，以防止、减少和控制陆地来源，包括河流、河口湾、管道和排水口结构对海洋环境 的污染，同时考虑到国际上议定的规则、标准和建议的办法及程序。一公约已经规定了 “陆源污染”的含义。“陆源污染 应该界定为：一切在陆上产生直接入海或者经过河 流、管道、河口湾、空气等途径最终进入大海的污染，“陆源”就是产生这些污染物的 场所、设施等 6 1 。 、 2 1 1 2 陆源污染的种类 学者汪劲认为从人为原因导致的海洋污染来看，海洋污染源分为三个大的方面：首 先是陆地型污染源，指从陆地向海域排放污染源，造成或者可能造成海洋环境污染的场 所、设施等，包括工厂直接入海的排污管道、混合入海排油管道、入海河流、沿海油田 以及港口等；其次是海上型污染源没包括船舶或海上设施、海洋倾废等；最后是大气型 污染源，主要是大气降水或大气沉降使污染物进入海洋【7 1 。 2 陆源污染引起海；t 污染的现状及成因 谈到陆源污染的种类，有必要了解以下四种污染：即海洋倾废、拆船行为、水污染 以及大气污染，其分别适用中华人民共和国海洋倾废管理条例、中华人民共和国防 止拆船污染环境管理条例、中华人民共和国水污染防治法以及中华人民共和国大 气污染防治法。有人认为海洋倾废不应该包括从陆地直接向海洋排放废弃物和其他物 质，而是专指在海上进行的处置、弃置废物的活动。但资料表明，在海上处置、弃置的 废物基本上来源于陆地，只是它们处理的方法和途径不同。以上四种污染是我国法律法 规对不同渠道入海的污染物做出的适用不同法律法规的划分，其划分的目的是为了更有 效的控制不同的海洋污染物。因此，我们不可以因为法律法规对于这四种行为作出了专 门的法律规定就把这四种污染从陆源污染的范围中排除。以上四种污染依旧属于陆源污 染的范畴。 依照我国的海洋环境保护法和防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例 之规定，我国陆地污染大致有以下几类：a 在海域内设置排污口，排污入海的；b 污染 物在沙滩渗入海域的；c 在岸滩堆放、处置、处理固体废物或者储存含有毒、有害物质 流失入海的；d 岸滩发生事故而使污染物跑漏入海的；e 通过专门的排污管道( 如市政下 水道等) 排污入海的；f 通过沟渠、河道排污入海；g 入海河口发生污染损害海洋环境事 故，确有证据证明是由河流携带污染物造成的，仍然要按照陆源污染加以管理【6 1 。这种 管理是针对整个河流水体，不是针对某个具体污染源而言的。我们要通过改善入海河流 的水质而从达到保护海洋环境之目的。 、 2 1 2 陆源污染物 陆源污染物是指一切在陆地上产生直接入海或者经过河流、空气等途径最终进入海 洋的污染物【6 】。由于陆源污染物种类最广、数量最多，因此对海洋环境的影响也就最 大。其种类包括石油、酚、氰、有机农药、成洗涤剂以及重金属、放射性物质等。陆源 污染是海洋环境污染的最大来源，每年进入海洋的污染物质约有5 0 一9 0 来自于陆源 污染【引。陆源污染物对封闭和半封闭海区的影响最为严重。通过临海企事业单位的直接 入海排污管道或沟渠、入海河流等途径，陆源污染物便可以进入海洋，沿海农田施用化 学农药，在岸滩弃置、堆放垃圾和废弃物，也可以对环境造成污染损害【9 】。 对于陆源污染物的种类，依据1 9 8 2 年我国海洋环境保护法主要包括：强放射 性废水、病原体废物、富营养物质、含热废水、沿海农药、岸滩废物；依据1 9 9 0 年 中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例主要包括：高度和中度 放射性物质、病原体废物、富营养物质、含热废水、沿海农药及器具、岸滩废物、油酸 碱毒物质；依据我国1 9 9 9 年1 2 月2 5 日修改后的海洋环境保护法，陆源污染物的种 类范围要广于上述二者：高度中度低度放射性物质、病原体废物、富营养物质、含热废 水、沿海农田林场使用的农药及生长调节剂、油酸碱毒物质、过境转移危险废物、通过 大气层传播的废物。比较发现，随着我国法律、行政法规的完善，陆源污染物的种类也在 增多。上述1 9 9 9 年修改后的海洋环境保护法与条例对陆源污染物的种类和范围的 东北林q k 人学顾上化论文 = = = = = = = = = = = ：= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = i = i：i i = = = = ! = = = = = = 喜= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = 界定并不完全一致，这是上下位法脱节的表现，必然会造成法律法规的操作困难，缺少 可执行性。 2 2 陆源污染引起海洋环境污染的现状 2 2 1 我国陆源污染现状 中国是个海洋大国，拥有一万八千多公里的大陆岸线，六千五百多个沿海岛屿。中 国在沿海两百公里的范围内，用不到3 0 的陆域土地，养活了全国4 0 以上的人口，承 载着一半以上的大城市【l 】。整个“十一五”期间，中国海洋经济得到了又好又快的发 展，在国民经济中的地位逐渐提高，已经成为国民经济新的增长点，实现了跨越式的发 展。海洋在我国经济发展和社会进步中发挥的作用将越来越大，若不重视海洋环境的保 护，不重视海洋资源和海洋经济的可持续发展，沿海地区的进一步发展无疑会受到制 约。从长远来说，这也势必会影响我国可持续发展战略的实现。 从2 0 世纪7 0 年代末至今，8 0 以上的海洋污染来自陆地，主要污染物排放总量大 大超过了海洋环境自净能力，致使污染范围不断扩大和污染程度不断加重。随着经济的 不断发展，社会的迅猛前进，城市化速度不断加快，城市人口也在不断增加，特别是沿 海工业城市的快速发展，致使污水排放的总量逐年增加，海洋环境不断恶化，污染增加 的速度远远超过污染治理的速度。国家环保总局2 0 0 6 年发布的中国保护海洋环境免 受陆源污染国家报告指出，2 0 0 5 年监测的入海排污口污水排放总量约三百多亿吨，这 相当于全国百分之六十的城市废水排入海洋；2 0 0 6 年全国陆源排海污水总量约3 8 7 亿 吨，其中主要污染物总量约1 2 9 8 万吨；2 0 0 7 年全国陆源排海污水总量约3 5 9 亿吨，其 中主要污染物总量约1 2 1 9 万吨【l 们。 2 0 0 1 年“渤海碧海行动计划的出台源于渤海的陆源污染状况已经相当严重。随着 经济的发展，陆源污染物的排放量正逐日的增加，而作为我国重要海域的渤海的污染程 度也随之日益的增长着。监测和评价结果显示，从二十世纪九十年代开始，陆源污染物 的大量排放导致近海海域污染日趋严重，生态环境快速恶化，渔业资源日益枯竭，生物 多样性日渐锐减以及海域功能明显下降和资源再生和可持续发展利用能力不断减退【1 0 l 。 陆源污染对渤海环境的破坏带来了灾难性的后果： 首先是频繁发生赤潮灾害，造成严重的损害后果。陆源污染物的严重超标排放导致 大量的营养盐流入海中，由于营养盐中含有大量的无机氮和磷酸盐会造成大面积的海水 污染，【l o 】这是赤潮频繁发生的重要原因。当海水中的污染物积累得越来越多，已经远远 超出了海水的自净能力，海水污染严重和海洋灾难的发生便不可避免。最近十几年来， 渤海每年至少发生赤潮1 0 起。据海洋专家分析，中国海洋频繁发生赤潮，导致危害加 剧，这与陆源污染加剧直接相关。 其次是渔业资源日益衰退。陆源污染物的排放量逐日的增加，导致我国重要海域渤 海的污染程度日益加剧以及海洋生态系统处于亚健康状态。随着海洋生态环境的不断恶 化，海洋生物种类明显减少。自二十世纪七十年代初以来，渤海生态系统的结构和功能 2 陆源污染引起海j r 污染的现状及成因 遭到损害，鱼类逐渐趋向低龄化、小型化、低质化。渤海海洋生物多样性受到破坏，海 洋生物种类不断减少。 由于陆源污染物的大量排放，黄海，东海，南海等海域的海洋环境系统都正处于严 重失调状态，结构发生显著变化，承载功能显著下降，海洋环境受到严重破坏，赤潮灾 害时有发生。沿岸河口、河口湾、海湾生物多样性严重下降，传统的优质鱼类资源严重 衰退，海洋生物种类明显减少。 2 2 2 陆源污染引起海洋环境污染的途径和特点 2 2 2 1 海洋环境污染的定义 按照联合国海洋法公约第1 部分第一条第一款的规定，海洋环境污染是指： 搿人类直接或间接地把能量和物质引入海洋环境，其中包括河口湾，以致造成或可能造 成损害生物资源和海洋生物，危害人类健康，妨害包括捕鱼和海洋的其他用途在内的各 种海洋活动，损害海水使用质量或减损环境优美等有害影响。中华人民共和国海洋环 境保护法给予了这样的规定：“海洋环境污染损害，是指直接或者间接地把物质或者 能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法 活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。一比较发现，中华人民共和国海 洋环境保护法把“对环境优美的有害影响这一项从海洋环境污染的概念中删除了， 本文作者认为，“对环境优美的有害影响”的规定过于抽象，会造成法律法规执行缺乏 可操作性，我国对海洋环境污染的定义更加有利于行政执法和污染损害诉讼的操作，因 此更加趋于合理化。 2 2 2 2 陆源污染引起海洋环境污染的主要途径 ，根据2 0 0 6 年国家环保总局发布的中国保护海洋环境免受陆源污染国家报告，陆 源污染引起海洋环境污染的主要途径包括几下几方面：第一，城市污染物排放，2 0 0 5 年 全国陆源排海污水总量三百多亿吨，即相当于全国百分之六十的城市废水排入海洋。第 二，沿海地区直排入海口，据2 0 0 4 年调查，我国沿海共有直排入海污染源排污口6 4 3 个，其中包括将近三百个的工业污染源排放口、一百五十个的市政生活下水口、八十多 个城市综合污水排放口、一百二十条的污水河( 沟、渠) 。第三，农业生产活动，农业 生产活动通过化肥、农药、以及水土流失、农村生活垃圾、畜禽养殖等对农业面源造成 的污染，下雨时通过农田地表径流、地下渗漏进入江河湖海。第四，海洋倾废与海上石 油开发，2 0 0 5 年统计全国共有海洋倾倒区9 8 个。第五，海岸带土地资源开发活动，海 岸带是海陆相互作用的重要缓冲带，也是陆源污染物向海洋输移的重要净化带，近年 来，由于对海岸带土地资源的高强度开发，我国海岸带具有较高生态价值组分逐渐减 少，整体生态质量呈下降趋势，海岸带对于海洋环境保护的缓冲、净化功能亦在下降 i l l 2 2 2 3 陆源污染引起海洋环境污染的特点 东北林q k 人学硕上学他论文 首先是兼具开发性与破坏性。海上石油开发以及海岸带土地资源开发活动都是以开 发利用海洋为目的。其在带来一定经济利益的同时，也会由于小合理的开发利用活动污 染损害海洋环境。 其次是持续性强。海洋处于一个很低的地势，这决定了但凡污染物汇入海洋后再转 移出去就很难。那些不能溶解和不易分解的物质越积越多，到超过海水自净能力时，对 海洋环境造成的破坏将是巨大的，一旦造成污染，即使通过人为治理的方式也需要很长 的时间才能缓解这样污染严重的境况。 第三是扩散范围广。全球海洋是相通的，一旦污染出现，就会波及周边海域和邻近 大洋，后果严重时影响到全球。因此，各国都要重视保护海洋环境，必要时进行国际合 作。 最后是防治难、潜在危害后果严重。由于海洋面积广，污染物一旦进入海洋，需要 较长时间才能显现出来，城镇经济建设活动和农业生产活动初期给海洋环境带来的危害 不容易被发现。但是一旦污染形成，即便长期投入大量的治理费用，也很难恢复到污染 前的样子。 2 3 陆源污染引起海洋环境污染的成因 2 3 1 海洋生态环境系统利益主体缺位 海洋环境作为整个地球环境的重要组成部分，它们既相互影响又相互作用。同时海 洋环境又组成了一个独特复杂的海洋生态环境系统，在这个系统中，从初级的生命形式 如浮游生物到高级的生命形式如海洋哺乳动物，组成了一个完整的生命链系统【l l 】。人们 还没有充分认识到海洋环境的重要性，对陆源污染物污染损害海洋环境的认识也不深 刻。海洋环境作为一个具有相对独立性的完整的生态系统，对于它的保护一定要从“大 海洋生态系统”的观念出发，把它作为一个整体来加以保护【1 2 】。 二十世纪七十年代，环境污染公害频繁发生，人们开始重视环境保护工作，并且采 取了许多措施来控制污染，减少污染物的排放，保护人类的共同家园。由于海洋环境利 益主体缺位，致使人们不太重视海洋环境的污染问题。海洋中的自然资源，由于不属于 任何国家更不属于任何人，即便受到污染损害，也没有相应的利益主体来主张权利。加 上各国对海洋环境疏于管理，使得污染行为不被追究责任，污染情况只会越发严重。 2 3 2 海洋环境共有的悲剧 众所周知，海洋范围广阔并且不断流动，所以没有任何国家也没有任何人可以对它 拥有完全所有权。这样导致的直接结果便是人们不用付出任何代价就可以无偿使用海 洋，它成了全人类的共有财产。从经济学角度来说，基于人们追求自身经济利益最大化 的冲动，当人们向海洋排污不需要缴纳任何费用时，就等于是鼓励生产者把生产的成本 外部化，把生产成本转移给他人或者社会，在这种情况下，对共有物的过度利用甚至破 坏是必然的结果，对海洋的利用就表现出典型的、可预见到的“共有的悲剧”【1 2 】。 2 陆源污染引起海i - y - - 染的现状及成因 人们对于陆源污染污染损害海洋环境的行为，制定了全球性和区域性的国际公约加 以控制，但由于海洋是全人类共有财产的特性，注定了海洋环境不断受到陆源污染损害 的情况不会改变。 2 3 3 公民的海洋环境权不明确 造成我国海洋环境污染的根源之一就是公民海洋环境权内容的不确定性。海洋作为 全人类共有的财产，即便利益主体缺位的问题解决了，如果利益主体海洋环境权不明 确，海洋环境污染的问题也得不到解决。因此很有必要明确公民海洋环境权的内容。海 洋环境权作为环境权的一个组成部分，是公民的一项应有权利。提出环境权的最终目的 是为了赋予每一个人一个良好健康的环境，个人对环境权进行主张，达到对环境的严格 保护。对于一般意义上的公民环境权的内容，学者们认为可以具体化为清洁空气权、清 洁水权、免受过度噪声干扰权、风景权、环境美学权等，或可以再分为眺望权、通风 权、日照权等【1 3 1 。或者可以更具体化为舒适权、宁静权、采光权、洁净权、观赏权等。 同理，海洋环境权也应该受到法律的保护。海洋环境与人类的关系一般是间接的， 但和沿海居民的切身利益息息相关。因海洋环境污染导致某一海域的海水质量严重恶 化，引起海洋生物中毒和死亡的事件时有发生，一方面使渔民养殖的鱼虾贝类等死亡， 造成巨大的经济损失；另一方面使沿海渔民赖以生存的自然渔业资源遭受严重的破坏； 再者，通过食物链的作用，受到污染的鱼虾贝类还会引起人类的食物中毒和死亡【6 】。这 势必会严重影响沿海居民的权益，对于海洋环境权都包括哪些方面的内容，笔者认为应 当在立法上作出明确的规定，以便更好地保护海洋环境。 对于公民海洋环境权的内涵，本文作者建议以下内容：居住在沿海地区的公民有权 利参与政府对有关海洋环境资源的利用决策，有权利参与制定入海标准和近岸海域环境 功能区的划定，有权利了解海洋环境污染状况，有权利参与环境影响评价环节，有权利 利用海洋环境资源维持生计，有权利参与海洋环境的纠纷处理。沿海的居民、渔业组织 以及环境保护组织对于给海洋环境造成的污染和损害，具有请求停止侵害、赔偿损失以 及诉讼得到支持的权利等。 2 4 本章小结 对我国防治海洋环境陆源污染法律制度进行研究的前提是要对陆源污染的基本要素 有所认识，对相关概念进行界定以明确陆源污染以及陆源污染物的内涵，对陆源污染引 起海洋污染的现状以及成因进行介绍以明晰陆源污染的危害性以及界定公民海洋环境 权。本章从以上几方面对我国陆源污染防治进行了概括性介绍，明确研究对象的基本内 容。 东北林、l k 人学硕上学化论文 3 我国防治陆源污染的法律制度及不足 3 1 陆源污染防治的立法沿革 海洋是全人类共同的家园，保持海洋产业的可持续发展是一项重大任务。为了防治 陆源污染，国家先后制定了一系列法律法规加以规范和管理。我国的海洋环境保护立法 和管理工作起步都较晚。自1 9 7 2 年联合国人类环境大会以来，我国的海洋环境保护立 法和管理工作都有了较大发展。 从2 0 世纪7 0 年代起我国开始了对海洋污染防治的立法，经过最近三十年的发展， 我国在保护海洋环境方面已经取得了很大的成绩，已经初步形成了保护海洋环境的法律 法规体系。同时，我国的防治海洋环境陆源污染法律制度也基本成型。由宪法统 领，由中华人民共和国环境保护法和中华人民共和国海洋环境保护法作为基本 指导原则，由中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例和地方法 规作为行动准则的法律制度体系得到完善，使我国的防治海洋环境陆源污染法律制度在 保护海洋环境方面发挥出巨大作用。由此可见，我国的环境法律体系是由有关环境保护 的宪法规定，环境基本法，单行法规与环境法律规定，环境制度，环境标准等五个层次 的内容组成的“呈体系化的有机联系的统一整体”。总体来看我国的防治海洋环境陆源 污染法律制度发展，可以分为以下三个阶段： ( 一) 防治陆源污染法律制度的起步阶段 我国海洋环境保护立法的起步阶段是从1 9 7 2 年至1 9 8 2 年开始的，同时这也是我们 防治海洋环境陆源污染的开始。在瑞典首都斯德哥尔摩召开的1 9 7 2 年联合国人类环境 大会是世界各国政府共同讨论环境问题、一起探讨保护全球环境战略的第一次国际会 议。1 9 7 2 年的联合国人类环境宣言首次提出了人类环境的概念，标志着环境问题已 经开始列入世界各国发展的日程。我国政府十分重视保护海洋环境。这一阶段，我国先 后出台的保护海洋环境的法律法规有中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定、 中华人民共和国环境保护法以及中华人民共和国海洋环境保护法。中华人民共 和国海洋环境保护法的出台标志着我国第一部海洋环境保护综合性法律的诞生。 中 华人民共和国海洋环境保护法第四章规定了防治陆源污染物污染海洋环境法律制度。 这是我国防治海洋环境陆源污染法律制度的开端，同时也是我国防治海洋环境陆源污染 法律制度的起步。 ( 二) 防治陆源污染法律制度的形成阶段 我国防治海洋环境陆源污染法律制度形成阶段是1 9 8 2 年至1 9 9 2 年间。其中防治海 洋环境陆源污染工作进入法制化轨道的标志就是1 9 8 2 年中华人民共和国海洋环境保 护法的出台。该法的颁布实施带动了防治陆源污染物污染海洋环境立法的全面开展。 为了配合中华人民共和国海洋环境保护法的贯彻实施，这一时期国务院相继颁布了 3 我固防治海洋环境陆源污染的法律制度 中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例、中华人民共和国防止船舶污 染海域管理条例、中华人民共和国水污染防治法、中华人民共和国防治海岸工程建 设项目污染损害海洋环境管理条例以及中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海 洋环境管理条例。上述法律法规的先后颁布，标志着我国的海洋环境保护工作有法可 依，法律体系框架已经基本形成。我国的防治海洋环境陆源污染法律制度也从无到有。 从 中华人民共和国海洋环境保护法的一章规定到中华人民共和国防治陆源污染物 污染损害海洋环境管理条例的颁布，标志着我国防治海洋环境陆源污染法律制度在立 法上有很大的进步，我国防治海洋环境陆源污染法律制度已初步形成。其中1 9 9 0 年国 务院颁布的 ：中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例是我国第一 部防治陆源污染的专门行政法规。它的主要内容包括：定义了“陆源舻和“陆源污染 物”及其适用范围和主管部门；规定了排污制度、禁限制度、入海河口发生陆源污染物 污染损害海洋环境事故调查制度、政府协商制度、污染事故报告制度、主管部门现场检 查制度以及法律责任。 ( 三) 防治陆源污染法律制度的发展阶段 联合国于1 9 9 2 年6 月在巴西里约热内卢召开了环境和发展首脑会议，一系列文件 在这次会议上通过了，联合国可持续发展( 2 1 世纪议程是其中影响最大的。 2 1 世纪 议程第1 7 章规定了对包括封闭和半封闭海以及沿海区在内的大洋及海洋的保护，为 全球各个国家防治海洋环境陆源污染提供了切实可行的建议。响应( 2 1 世纪议程的号 召，1 9 9 4 年3 月2 5 日，我国颁布了中国2 l 世纪议程即中国2 l 世纪人口、环境 与发展。它确定了中国的可持续发展战略，对我国防治海洋环境陆源污染的有关制度 做出了规划。这一时期，修改了中华人民共和国水污染防治法和 中华人民共和国 海洋环境保护法。修订后的海洋环境保护法，对原海洋环境保护法的内容作出 了重大修改。表现在对海洋环境保护管理的分工更加明确，更加强调对海洋的生态保 护，管理措施更具可操作性，与国际条约更加衔接等特点；并确立了重点海域污染物总 量控制制度、海洋环境标准制度、对严重污染海洋环境的落后工艺和严重污染海洋环境 的落后设备的淘汰制度、海洋环境监测和监视信息管理制度、船舶油污保险和油污损害 赔偿基金制度等一些新的环境保护管理制度【1 4 1 。在( 2 1 世纪议程的指导下，2 0 0 2 年 我国出台了中华人民共和国环境影响评价法。上述几部法律法规的实施，对于污染 物排放量的减少，减轻陆源污染物对海洋污染的压力意义重大。 3 2 陆源污染防治的主要制度 3 2 1 重点海域污染物总量控制制度 从过去海洋环境管理的实践经验来看，现有的治理方式不能达到保护和改善环境 的目的，这使我们不得不寻求法律制度为保障。国家海水水质标准和污染物综合 排放标准中的浓度控制方法和海域功能不仅与水体的保护目标联系不够，并且三级水 质标准体系的级别还偏少，已经不能适应全国海洋资源开发和环境保护工作中多种功能 东北林业人学硕i ：学位论文 类别的要求，很难有效扼制海洋环境的持续污染。所以，如果仅仅以污染物的最高容许 浓度作为惟一的控制方法，那么国家的“高功能水域高标准保护，低功能水域低标准保 护修的指导思想将难以保证实施。 近年来，世界各国在对海洋环境容量、实施总量控制方面开展了有效的工作。如曾 经一度震惊世界的日本濑户内海的污染，后来由于日本政府通过了濑户内海环境保护 临时措施令，规定对濑户内海减少5 0 的工业废水排放量，三年之内逐步将与工业废水 有关的污染负荷量减少到规定程度，这才最终基本上解决了日本濑户内海的污染问题。 联合国海洋法公约和防止陆源物质污染海洋的公约中都明确规定要求各缔约国 采取措施，以防止、减少和控制陆源物质对海洋的污染，且严格限制进入海域的污染物 数量。国外大多数国家对于污染控制都逐渐采取浓度控制和总量控制双轨制管理的方 法，总结国外污染控制的经验j 结合我国的国情，提出浓度控制与总量控制双轨制管理 的方法，将是控制我国局部海域污染恶化的有效管理手段。为此，在我国防治陆源污染 法律法规的修改中适时地借鉴国际上先进经验，这对我国近海环境管理工作的丰富和完 善意义重大。 自2 0 世纪7 0 年代初以来，由于只有海水水质标准和污水综合排放标准， 所以对污染物我国一直