（法学理论专业论文）我国农民工权益法律保护的法理探析.pdf

i 摘 要 摘 要 随着改革开放和中国市场化、现代化、城市化进程的加快,我国城乡对 立的二元社会结构开始发生改变,各种禁止农村人口流入城市的政策“壁 垒”慢慢松动,农民不断走出土地，进入城市务工，实现了自身职业的转换。 然而，长期以来，由于受到传统文化以及制度安排等因素的影响，在 我国,“农民”一语更多象征了一种身份和地位，而不再仅仅体现为一种职 业的差别。即使农村人口进入城市从事了新的职业，仍很难改变原有的“农 民”身份，从而出现了这样一个不太被现行制度认可的、不同于农民与工 人的特殊群体“农民工”。 作为处于农民与产业工人之间的过渡性群体， “农民工”产生于中国的 社会转型与制度变迁时期中国由传统农村社会向现代工业社会和城市 社会转型，中国计划经济体制向市场经济体制变迁的特殊“产物” 。由 于我国“城乡二元”体制下不合理的“制度安排”与“身份建构” ，以及农 民工受损权益“救济不能”等原因的存在， “农民工”常常无法切实充分地 享有其应有的合法权益，并由此陷入到权益受损严重的现实困境之中。 本文通过现实生活中几个有关农民工权益问题的真实案例引出全文的 主题，通过数据分析与事实描述来展现农民工权益受损的现实情况，并从 制度设计、身份建构以及受损权益的救济三个方面来分析农民工权益困境 的根源所在。在此基础上，笔者提出平等保护、优先保护以及公力救济与 私力救济相结合等三项原则作为保护农民工权益的法理依据。最后，本文 从现实的角度提出了三条关于农民工权益法律保护的可行途径。 关键词：农民工；权益；法律保护；救济 ii abstract by the reform and open policy, the processes of chinese market economy, modernization and urbanization become faster. at the same time, the antithesis between town and country dual society structure begin to change. then, all kinds of the policies that forbidden the people flow into the cities become looser. as the result, the peasants went on to walk from the fields to the cities, and they change their certification by the free job choosing, like to be a worker. however, by the influences of the traditional cultures and institutional arrangements, the peasant in the chinese words symbolizes a kind of status and certification more for a long time, but not only the differences of jobs, even the peasants came into the cities and find their new status certifications, its still very hard for them to change their peasant certification.thus, therere the “peasant laborer” came into being, which was a special community between peasants and workers, and been not really accepted by the current institutions. as the transitional community between the peasants and industrial workers, the peasant laborers were given birth at the period of social transformations in china, which is a special product from the traditional peasants society to the modern industrial megalopolis society, and from the plan economy system to the market economy system. for the sake of the unsuitable “institutional arrangement” and “certification construction” under the antithesis between town and country dual society structure, and the weakness to the protection of the peasant laborers rights, etc., the peasant laborers were not able to fully enjoy their legal rights, and then, they fall into the real dilemma of serious rights harms. this thesis introduces its theme by several real and related plr (peasant laborer rights) cases, then it describes the real facts by the harms to the peasant laborers rights from the data analysis and fact description. and it analyzes the root to the dilemma of the plr from three aspects, which are the institutional design, certification and aid to the harm of their rights. basing on this, this thesis gives the legal certifications of equal rights protection, primary protection and public authority protection to the protections of plr. in the end, this thesis gives the three feasible methods to the protection of plr from the angle of practices. key words ： peasant laborer； rights and interests； legal protection； relief 湘潭大学湘潭大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 引 言 自改革开放以来，随着城乡二元壁垒的松动以及中国市场化、现代化、 城市化进程的加快，农民开始不断走出土地，进军城市，实现自身职业的 转换。然而，长期以来，由于一系列的制度安排，在中国， “农民”一语更 多地是一种身份的象征，而不仅仅是一种职业的称谓。即使农村人口进入 城市从事了新的职业，仍很难改变原有的“农民”身份，从而出现了这样 一个不太被现行制度认可的、不同于农民与工人的特殊群体“农民 工”。 作为处于农民与产业工人之间的过渡性群体， “农民工”产生于中国特 殊的历史时期：是在我国由传统的农业社会向现代工业社会转型、计划经 济体制向市场经济体制转轨的过程中出现的。实事求是地说，农民工这样 一个庞大群体的存在，其前途和命运直接关系到我国广大农村的发展，关 系到社会主义市场经济体制的完善，关系到整个国民经济和社会的稳定和 发展，关系到中国现代化的未来。国家统计局农调总队的抽样调查表明， 2004 年中国农村外出务工劳动力为 11823 万人。 1农民工已经成为当下中 国社会一个有别于农民和城市居民的最大社会群体，并且其规模在未来一 段时间仍会继续扩大。农民工多年来为我国的城市建设做出了巨大贡献， 他们的辛勤劳动换来了城市里鳞次栉比的大厦、厂房、商业区以及各种便 捷的城市服务。而与此形成强烈反差的却是：农民工该要的工钱要不上，该 有的社会保障谈不上，作为中国公民应该享有的各项权益也无法得到应有的保 障他们的付出与所得失衡严重。这种失衡与今天我国构建和谐社会、建设 法治国家的宗旨格格不入，也明显背离了公正、平等的法律价值。因此，农民工 权益问题理所应当成为我们所关注的焦点问题。 农民工群体的合法权益，在现行体制下并没有被充分享有，也缺乏足 够的保障，而且这种“权益缺失”的现象还表现出日益严重化的趋势，用 “举步维艰”来形容农民工的权益保障进程可谓一点也不为过。幸运的是， 农民工权益问题已经引起政府有关部门、社会大众以及专家学者的广泛关注， 农民工这一新的社会弱势群体的社会地位、 生活状况及前途命运开始成为舆 论的焦点和科研的热点。中国政府已经开始踏上了漫长的农民工政策改革之路： 从国务院总理亲自为农民工追讨工资，到工伤保险条例 、 劳动监察条例的 出台；从国务院连续三年以每一年的第一号文件来关注农民工群体，到减免借读 1 国家统计局调研组.当前农民外出务工情况分析.国务院研究室课题组.中国农民工调研报告. 中国言实 出版社,2006 :99. 2 费鼓励公立学校接受流动儿童所有这些都表明了中国政府保护农民工权益 的决心。但是，现实中依然存在的为数不少的农民工遭遇歧视和不公平待遇等老 问题，却从另一个侧面表明：仅仅将农民工放在弱势群体的位置上来看待农民工 权益问题还远远不够，我们还应该还原他们的社会主体地位，鼓励他们积极参与 到社会政治、经济活动之中，并不断完善与其需求相适应的各项制度和措施，以 保证农民工的各项权益能在不断完善的制度框架内得以实际地、充分地享有。 3 第一章 问题的提出 第一章 问题的提出 1.1 “农民工”辨析 农民工，因为其是从农民这个大群体中分离出来的，欲了解其定义， 须首先了解“农民”这一概念。 “农民” ， 辞海释义为：直接从事农业生产的劳动者。可见，从本 源意义上来说， “农民”应当是一种职业称谓。然而在我国的现实生活中， “农民”一词却有更丰富的涵义；其所表征的不仅仅是一种职业，更重要 的是，它代表了一种“身份” 。由于这种身份特征的凸显，就此形成我国最 基本也最重要的社会分层：农民与非农民（其中非农民又可以划分为工人 和干部） 。在我国的户籍管理上，农民、工人、干部也就成为最基本、最重 要的社会职业和身份的划分。2在理论上，干部也是工人阶级的一部分，因 此，农民和工人的划分事实上就成为我国最大的两类社会群体的划分，在 他们之间存在着一条难以逾越的鸿沟。 进而言之， “农民”到底是怎样的一个群体呢？从身份的角度看，他们 应当是指户口属于农村而在农村集体中拥有土地的那部分人，其概念外延 基本上相当于中国人口统计上的农业人口，人数达到 9 亿左右。所以，尽 管某些农民有了职业上的分化和改变，社会给予他们的称呼仍然是“农民 企业家” 、 “农民工人”等。而从职业划分的角度看，那些从事非农业产业 的“农民”就被排除在外，其外延基本相当于乡村农业劳动力，数量不到 3.5 亿人，范围也相对小的多。 农民工是从拥有农民身份的群体中分化出来的最大部分，在我国，人 们也常用“民工”来称呼这部分人。在人们的直觉上，他们从农村出来， 在城市里从事脏、累、差的体力劳动，而且常常衣着破旧，形象上与农村 的农民无异。但应当指出的是，人们往往不会把从农村进入到城市高级宾 馆和公司打工的人称为“民工” 。由此可见， “农民工”的范围实际上是很 模糊的，其到底是农民还是工人，一时半会实难界说清楚。在国务院 1991 年 7 月 25 日实施的全民所有制企业招用农民合同制工人的规定中，第 一次以正式文件的形式提出了“农民工”的概念3，但该规定中所称的农民 合同制工人也并不是现在所通称的农民工。 2 刘应杰.中国城乡关系与中国农民工人.中国社会科学出版社,2000:(27). 3 广州劳动保障信息网政策法规，见 的“农民工”一词是指企业招用的农民合同制工人，即从农民中招用的使用期限在一年以上、实行劳动合 同制的工人，包括从农民中招用的定期轮换工。 4 目前学界对农民工概念的表述比较典型的有以下几种： “农民工是指具 有农村户口身份却在城镇务工的劳动者”4； “所谓农民工，说明的就是从 事非农产业的农民，即其农民身份还没有或未能得以转换，又在城镇从事 非农产业生产经营乃至居住生活”5； “农民工一般是指户籍在农村，有承 包田，但常年或大部分时间受雇于城镇集体，国有单位的，其工资收入占 全部或大部分的农村人口”6； “农民工就是身份上属于农民而职业上属于 工人的那部分劳动者，具体一点说来，农民工就是身份上属于农民而已经 从农民分化出来主要从事工人职业，通过劳动获得工资收入的社会劳动者” 7。还有不少学者认为“农民工”的概念并不恰当，他们尝试着寻求农民工 的替代概念，如“城市新移民” 、 “进城务工人员” 、 “外来务工人员”等。 我们认为，基于我国特有的“城乡二元”社会结构，在学术讨论中使用“农 民工”这个概念，能够清晰地界定从农民中分化出来到城里打工的那一部 分人员，他们享有的仍然只是作为“农民”的那部分权利。所以，本文认 为，农民工的概念可作如下表述：农民工是指在中国特定阶段存在的，户 籍在农村（一般仍有承包田） ，常年在城镇工作或就业的，以工资为主要收 入来源的劳动者。 农民工群体有着属于自己的鲜明特点：首先，其职业的转换与身份的 转换不同步，也即是说，农民工虽不再从事农业生产但仍保有了之前的农 民身份。农民工从农民中分离出来，常年或大部分时间在城市从事第二、 三产业，但他们的户口仍在农村，被现行户籍制度认定为农民。其次，在 生活方式上，他们虽与土地保持着联系，却常年不在农村生活，其日常行 为表现出以亲属或地缘作为纽带的特质。由此可见，农民工所扮演的社会 角色往往和其身份并不相符，因为农民工的社会角色转换可以通过自身努 力就可实现，而其“农民”身份的转化则需要制度的认可和社会的认同才 能实现。如此，农民工就成了这样一个群体：既是离开了土地的农民，又 是没有融入进城市的市民，处于身份与职业错位，居于城市生活边缘地位 的特殊群体。 “农民工”群体的产生有多方面的原因，比如宏观静态层面上农村大 量剩余劳动力的存在，比如微观动态层面上农村普遍贫困化导致大量农民 向城市的流动人口学家托达罗（todaro）认为，在城市存在大量失业人 口的情况下，仍有许多农村劳动力迁往城市的原因在于：决定农村向城市 4 郑功成.农民工的权益与社会保障.中国党政干部论坛,2002( 8):22. 5 许经勇.曾芬钰.农民工”我国经济社会转型时期的一个特殊范畴.学术研究,2004( 2)32. 6 刘卫星.城市农民工与农民市民化.贵州师范大学学报社科版,2004( 5):78. 7 刘应杰.中国城乡关系与中国农民工人.中国社会科学出版社,2000:30-31. 5 迁移流量的不是城乡实际收入的差别，而是城乡期望实际收入的差别。8 即使城市的失业率很高，对于潜在的迁移者来说，他所期望的城市实际收 入仍然高于他在农村的实际收入。这也是大量农民执意进城，宁可遭受与 城市人相比极不公平的待遇，也不愿在家务农的直接原因。自 20 世纪 80 年代中后期尤其是 90 年代初以来，随着家庭联产承包责任制的实行，我国 农村剩余劳动力从农村向城市、从中西部地区向经济发达的东部沿海大规 模转移，形成所谓的“民工潮”现象。据农业部的统计数字，到目前为止， 已有近 1 亿的农村劳动力进入城镇就业，连同他们的家属，在十余年的时 间内，我国的城镇已经接纳了大约 1.3 亿农村人口。目前我国每 3 个产业工 人中，就有 2 个来自农村地区9。据我国权威机构的最新抽样调查显示，农 民工在我国二三产业员工中所占比例已高达 59.8，主要分布在建筑施工、 机械制造、饮食服务等行业，已经从最初的散兵游勇变成了中国产业工人 的重要组成部分。10 1.2 由真实案例显现的问题 农民工为我国工业化发展和城市化进程做出了重大贡献，不仅民工经 济成为农民增收的重要产业，推动了国民经济的增长及产业结构的调整， 实现了生产力要素的合理流动，为农村经济的发展注入了鲜活的生命力， 而且数以亿计的进城就业农民，已经成为平衡中国东西部地区之间、城乡 之间经济发展的新兴力量。据劳动人事部的统计数字，2002 年，农民外出 务工总收入约 5278 亿元，其中，约有 3274 亿元返回了农村，接近于当年 中央政府对农村地区的全部财政投入11。他们用汗水浇灌着城市的繁荣与 发展。可现实中，这些日益现代化的城市并没有给予他们相应的待遇，也 没有真正接纳他们。 这个至今约有 1.2 亿人口的群体多以体力劳动作为谋生 手段，大多在建筑、制造、煤矿、服务等行业中最脏、最累、最苦的岗位 上工作，普遍劳动强度大，工作环境差，工资待遇低且常常遭拖欠，他们 多数无法享有正常的五大社会保障，生活水平十分不稳定。在就业机会、 劳动安全、工资收入、教育、医疗、保险等各方面，农民工与城市市民有 着较大的差别。正如陆学艺先生指出的：农民工与城市市民往往是“同工 不同酬，同工不同时，同工不同权” 。 12 为了更真切地了解农民工权益问题，我们不妨先来看几个真实的案例： 8 转引自汤啸天.湘江法律评论第二卷.从人口流动看我国户籍制度的改革,1999.459. 9 许志峰.当农民工成为主角.人民日报,20030929 . 10 李强,唐壮.城市农民工与城市中的非正规就业,社会学研究,2002(6):14. 11 辛华.没有农民工会城市会怎样.中国乡镇企业,2003(11):28. 12 陆学艺.农民工体制需要根本改革.中国改革.农村版,2003(2):29-31. 6 案例一： 2005 年，农民工王斌余因父亲腿被砸断急需用钱，找老板多 次讨要工资未果，找劳动局和法院也无济于事。走投无路的他折回包工头 家讨薪，又被骂成“象条狗” ，并遭拳打脚踢，极度绝望与愤怒之下，王斌 余连杀 4 人，重伤 1 人，二审终审裁定为死刑并立即执行。13这一案件的 报道引起了当时社会各界的强烈反响，王斌余杀人背后的原因值得我们深 思。 案例二：2005 年 7 月 8 日，年仅 20 岁的阿星因主管克扣其工资，在激 愤之下杀害了主管。事后，阿星说“如果一天只要工作 8 小时，一星期还 有一天休息，那每月 500 元工钱就心满意足了” 。 14一个情节简单的故意 杀人案件，其背后却折射出许多复杂的社会问题。就本案中犯罪嫌疑人的 杀人动机来看，其心理状态折射出我国许许多多外出务工人员相似的困惑。 案例三：2005 年 1 月 19 日，在沪蓉高速公路挥汗如雨的蔡显银在清理渣 石时不慎落入井下，变成了只有小孩智商的四级伤残人员。其用工单位中铁某局 集团有限公司在与家属协商的情况下给予了蔡显银 6000 元的补偿，之后便不再 过问。于是其妻向恩施市劳动和社会保障局提起劳动仲裁。2006 年 10 月，仲裁 处做出用人单位一次性支付工伤补助近 21 万元的裁决。但两月后，蔡显银接到 的却是中铁某局集团有限公司提起起诉的应诉通知书。就这样，因用人单位的起 诉工，蔡显银提出的索赔请求在两年的时间内没有得到任何结果。15 案例四：2007 年 1 月 11 日，淮安淮阴区码头镇民工孙某，为了索要自 己的工钱，爬上了一施工工地十多米高的塔吊上，欲跳塔自杀，以此向拖 欠其工钱的包工头示威。随后，民警闻讯赶到，劝说了 8 个多小时，最终 包工头答应付清其工钱，事件才得以平息。16这起跳塔讨薪事件的“主角” 孙某虽然将工钱讨要了回来，但因其涉嫌违反治安管理处罚条例，被淮阴 公安分局行政拘留 5 天。 案例五：2007 年，深圳男子张百宁因辞职后拿不到押金和当月工资， 向深圳市劳动争议仲裁委员会申请仲裁。仲裁委认为他未能提供有效证明 而不予受理。张百宁为出口气，遂摘走仲裁委员会的招牌扛回自己家里。 17 类似这种讨薪无门遂“摘牌”的行为当然不值得提倡，可是这种“荒唐” 的讨薪方式又给了我们怎样的警示？ 透过这些真实案例，我们可以看到在现实生活中农民工群体面临的生 存与就业状况。关于农民工讨薪的报道频频见诸报端：如 2000 年农民工围 13 中国法院网 /public/detail.php?id=181959. 14 成功.阿星内心的挣扎.南方周末,2005-07-4. 15 孟登科.用人单位起诉工伤农民工. 四级伤残者两年索赔无果.南方周末,2007-02-14. 16 李亮,赫竞睿.私力救济群像.法制日报,20070121（06）. 17 攀艳兵.仲裁委被“摘牌”是否“政治事件.人民法院报,2007-01-05 日(第七版). 7 堵工头、2001 年农民工绑架工头全家、2002 年农民工上塔吊讨薪、2003 年 总理为民工讨新、2004 年自杀式讨薪事件等等，这些能引起强烈社会反响 的事件不断出现，使农民工的权益问题一次次成为社会关注的焦点。就是 这样一系列的讨薪事件（甚至有媒体称之为农民工的“恶意讨薪”18） ，反 映出农民工讨薪的无奈，更重要的是，也反映出的农民工维权渠道的不畅 通。上面的案例给了我们一个这样的信息：农民工不再将维护自己正当权 益的希望寄托在社会的同情与帮助上，他们已经开始用自己的强势行为来 自行维权。我们可以看到，农民工讨薪不再采取诸如爬楼顶、上吊塔、寻 短见的方式了，转而开始用拆招牌、堵公路、杀工头等“偏激” 、 “蛮横” 的方式。这些看似极端的行为从某种意义上说，是农民工权益长期被忽视、 被侵犯的必然结果。事实上，党中央、国务院十分重视农民工问题，特别 是党的十六大以来，国家对农民工采取了积极的引导政策。19这一系列指 导性文件的下发，一方面说明了党中央、国务院对农民工权益问题的深切 关注；另一方面也说明了加强农民工权益保护是当今社会一个十分突出而 紧迫的问题。 如今，农民工工资的拖欠、社会保障题、子女教育等现实问题成了学 界关注的重点，国内很多学者对农民工问题都给予了高度的关注，并从社 会学、政治学、经济学、伦理学等多学科角度对农民工权益现状进行分析 并积极呼吁构建相关的保护制度。但从法理学角度对农民工权益问题进行 的研究却着实不多见。总的来看，法学界对保护农民工权益的有两种不同 意见：一是认为应从加强立法的角度或者说制度完善的角度去改善农民工 权益的保障机制，而另一种意见却认为现有的法律体系可以成为保护农民 工权益的法律依据，农民工权益的缺失应归责于执法上的不完善。诚然， 不论是完善具体的法律制度还是加大政府的执法力度都可以在一定程度上 解决农民工权益问题。但是，如果对农民工权益保护问题背后的法理把握 不清晰、不透彻的话，那么具体的制度设计就会因失去缺乏理论支撑而成 为空中楼阁。所以，当下真正需要的是探析农民工权益保护背后法理，只 有在理论上分析出农民工权益问题的根源所在，我们才能在现实中寻找对 农民工权益保护的有效途径。法理学并不总是大而空的口号或者是与现实 18 毕舸.恶意欠薪引“讨薪风暴”治“赖”当用重典.人民日报,2006-01-19(华南新闻网络版). 19 2003、2004 年，国务院办公厅就做好农民进城务工就业管理和服务工作，做好改善农民进城 就业环境工作连续发出通知；2004、2005 年中央经济工作会议上，胡锦涛总书记要求各地区要切 实保障进城务工人员合法权益，认真解决他们在工资待遇、工作环境、社会保障等方面的问题。 2004、2005、2006 年，中央连续三年以三个中央一号文件强调对解决农民工问题的重要性。2005 年 2 月，温家宝总理做出重要批示，要求从深层次研究农民工问题，制定和完善涉及农民工的各 项政策，统筹城乡发展，引导农民工合理有序流动，保护他们的合法权益； 2006 年 3 月 27 日， 国务院下发国务院关于解决农民工问题的若干意见 。 8 相隔太远的理论，用苏力的话来说就是我们应该从“道德表态”或“思想 站队”的思维模式中走向理解和“研究”现实的思维模式，使我们的惯习 化的耳朵能听见另一些因我们匆忙表态而可能被忽视的声音。20因此，本 文选取当下颇具现实性意义的农民工权益问题进行研究，体现的正是法理 学作为理论学科对现实问题的关注。 “为什么农民工工资会如此之低？为什么即便如此之低的工资也很难 得到按时支付？为什么农民工的基本权益不能得到有效保护？为什么农民 工宁可选择种种极端的方式讨要工薪，也不愿意向国家有关职能部门和司 法机关寻求帮助？凡此种种，所反映都是我国农民工权益正处在现实的困 境之中：我国现行各种制度安排既没能有效保护农民工的合法权益，而且 也缺乏对受损权益实施救济的有效途径。因此，本文要做的就是：通过对 农民工权益所处现实困境及其根源的分析，为解决现存的农民工权益问题 寻找可行的路径： 即在农民工权益的法律保护中， 可行的保护原则有哪些？ 在农民工权益的法律保护中，应不应该给私力救济留有适当的空间？如果 允许私力救济有一定的合理空间，那么其合理的界限又当如何得以明确？ 20 湘潭大学法学院编.湘江法律评论第 3 卷.法治及其本土资源讨论纪实.湖南人民出版社,1999:295. 9 第二章 现实的困境 2.1 “农民工权益”解析 “农民工”是一个在法律词典中找不到的概念，是在我国特殊历史时 期产生的一个新名词。在今天，在中国公民的各项政治、经济和社会权利 正日益得到认真对待和尊重的背景下，农民工问题特别是农民工权益常被 忽视和被侵害的问题也日益突出。农民工问题的核心就是农民工权益问题。 在笔者看来，农民工权益应包括两个部分：首先是农民工作为公民应 该享有的各种权益，其次是作为非农业生产劳动者应享有的跟城市劳动者 相同的劳动权益。从实质上说，农民工权益并不是法律赋予这一群体特有 的权益，也并不是一项项具体的政治、经济和社会权利，而是农民工作为 公民和劳动者所应当享有的同其他人相同的基本权利。 虽然我国现行的法律体系中几乎没有对农民工群体法律地位做出直接 而明确的规定，但间接涉及农民工合法权益的法律还是不在少数。21应该 说，农民工权益还是具有深厚的法律基础。它是一种普遍性权益与角色性 权益相统一、相对应的权益。所谓普遍性权益是指农民工作为公民所普遍 具有的权利，也就是人权；所谓角色性权益是指农民工作为社会成员在担 当某种社会角色劳动者角色时所具有的权益。所以，以公民基本权利 和劳动者的劳动权为核心是农民工权益的根本归宿和最高形态。 2.2 权益严重受损的现实状况 本文所言的农民工权益的现实困境是以我国宪法和劳动法作 为参照标准来看的。我们知道，有人类社会就会有权利，无论何种社会形 态，享有权利是每一个社会成员的所必需的。自然，农民工也应当充分享 有宪法保障的各项基本权利和劳动法保护的劳动者权益。然而，在现实中， 农民工往往由于其相对弱势的社会地位，不能实际地享有一些基本权益， 而且其权益极易受到侵害，其权益的法律保护现状十分堪忧。比如，在就 业准入条件的不公平竞争下，农民工只能在有限的工种范围内选择，且不 得不屈从于低工资的工作条件以及许多附加的工作要求；由于缺乏相应制 度保障，农民工也难以平等地享有各种社会福利与社会保障。总之，诸多 21 1995年1月1日颁布实施新的中华人民共和国劳动法(简称劳动法)，并成立劳动仲裁委员会来 处理新形势下日益增长的劳动纠纷案件。同时，劳动和社会保障部发布了违反中华人民共和国劳动法 行政处罚办法(以下简称“办法”) 文件。相关政策法规还有违反和解除劳动合同的经济补偿办法、 工资支付暂行规定工伤保险条例等。这些法律法规已经为保障农民工的合法权益提供了较为完善 的保护网。 10 的条件限制与社会歧视的存在，导致了农民工在宪法和劳动法保护下的合 法权益常常遭受侵害。在此，本文选取农民工权益中经常受损的几个方面 来加以分析。 2.2.1 基本人身权利 2003 年 5 月，随着孙志刚事件的出现，施行了十余年的城市流浪人 员收容遣送办法被废除，代之以救助制度。但在收容遣送制度废除之前， 被收容的人群内大多是农民工。因为农民工外出务工就业，按照有关规定， 必须先到相关政府职能部门办理相应的手续和证件，比如暂住证、流动人 口证、健康证等，由于需要办理的证件十分繁多而且所需费用对农民工来 说也难以负担，一些农民工往往在证件尚未办理完全、甚至根本就没有办 理的情况下便外出打工。由此，一些流入地的治安管理部门，动辄就以此 为由收容遣送农民工。从收容、关押、强制劳动到释放的整个过程中，农 民工都失去了人身自由。农民工的这个噩梦直至“收容遣送”制度被废之 后，才算告一段落。 由于农民工在就业上缺乏相关制度的保障，一些用人单位与企业肆意 榨取农民工的血汗，有的企业对农民工实行野蛮的封闭式管理，限制他们 的人身自由，甚至以体罚、侮辱、搜身、殴打、拘禁等手段对待农民工。 农民工人身自由和人格尊严不但被严重侵犯，而且他们的生命安全和健康 也时常受到侵害。比如，一些施工单位为农民工所提供的工作环境非常恶 劣，农民工常常得不到有效的安全保护就上岗作业。其中，建筑行业农民 工生活环境的卫生状况更是惨不忍睹，能住在黑暗潮湿、空气混沌、周围 垃圾成堆、蚊虫肆虐的地下室已经幸运了，更多的时候是随着工程队住在 简易工棚或干脆在施工地点打地铺。他们多数住在城乡结合部的简易平房 中，冬天冷，夏天热，屋子小的只有五、六方米，大的也不过十几平方米， 光线很暗，条件极差，对于一般北京市民来说很普通的鸡鸭鱼肉、蛋、奶 在他们看来则是奢侈品，偶尔吃点猪肉就是改善生活了。通常在这样的环 境中生活，往往是几十甚至上百人共用一个公厕。22 此外，大多数农民工缺乏自我保护意识，对工作环境是否符合标准、 是否会导致职业病缺乏足够认识，不了解自己所处作业环境的有害性，不 懂得采取个体防护措施。而且由于劳动力于供大于求的现状，农民工特别 珍惜争取来的务工机会，即使环境恶劣也不愿失去工作，而一些用人单位 在私利的驱动之下，不注意改善工作环境，也不采取必要的劳动保护措施。 据深圳的一项调查， 1998 年深圳劳动部门对 5920 家从事有毒有害作业工厂 22 农民工谋生在北京.百个外来务工家庭口述实录.央视国际,2004-03-28. 11 的调查中发现，无任何防护设施的有 3108 家，占 52.7%，防护设施不合格 的 2577 家，占 43.7%；在个人防护用品方面，99.7%的农民工是在无防护用 品或防护用品不合格的条件下劳动的。农民工长期在这种环境下劳动，中 毒受害是在所难免的。有调查表明，在我国近年来接触职业危害的人数、 职业病患者累计病例数均居世界首位23，其中很大一部分是农民工。 此外，农民工没有得到应有的社会认同与社会尊重，他们与城市居民 间存在有某种程度的隔阂，缺少城市居民的理解和关怀。在大多数城市市 民的眼中，农民工是与素质低下联系在一起的，不少人视农民为自私、狭 隘、肮脏的代名词，农民工自然成为被歧视的对象，人格权没有得到应有 的尊重。 2.2.2 劳动权益 就业准入受限制 改革开放使得农村剩余劳动力具备了离开土地进城务工的可能，但由 于受户籍制度的限制，加上城市下岗、失业问题日趋严重，政府劳动管理 部门特别是一些大中城市政府为此出台了许多规定对进城农民工在城市就 业范围进行限制。这种就业限制制度或职业保留办法使得农民工进城务工 不仅需要办理一大堆的手续，缴纳各种费用，而且还只能在一些城里人不 愿干的脏、累、重活中就业。作为普通劳动者的农民工，按照我国劳动法 的规定，理应与城镇其他劳动者一样享有平等的劳动权益。但现实中，各 地政府出台的许多政策规章却将农民工排除在当地某些行业之外。如上海 市劳动局于 1995 年发布的上海市单位使用和聘用外地劳动力分类管理办 法中，将上海市行业工种分为 abc 三类，并明确 c 类为不准使用外地劳 动里的行业工种。这种就业准入的区别对待，有碍我国法治建设的进程， 也不利于我国和谐社会的构建。 超长的劳动时间 我国劳动法第三十六条明确规定，国家实行劳动者每日工作时间 不超过八小时，平均每周工作时间不超过四十四小时的用工制度。而现实 情况却是，农民工的正常劳动时间远远超出了我国劳动法的明文规定。 有资料显示：珠江三角洲的农民工每天工作 8 小时或 8 小时以下的仅占三 成，其余七成的日工作时间都超过 8 小时，其中 10 至 12 小时的占三成三， 12 至 14 小时的占四成六，每月没有休息日的竟占四成七，而且加班也不一 定能拿到加班费，一些经营者把加班当成了盘剥农民工的又一手段。24长 23 陆学艺.农民工体制需要根本改革.中国改革,2003(12):47. 24 戚延瑞.为何受伤的总是他们.工人日报,2003-01-15. 12 时间的加班严重损害了农民工的身心健康，2005 年 5 月 11 日羊城晚报 曾以一月工作 500 小时害得打工仔当场累死为题报道了一名来自 河南的农民工在惠州一家工厂超时加班，累死于工作岗位的事情。 工资收入低且常遭拖欠 从收入状况来看，当前农民工工资水平偏低，欠薪现象依然存在。中 国人民大学农民工进城的社会问题课题组的调查表明，农民工一般月 工资在 500800 元之间。其中，每月收入在 300 元以下的占 3.58，300 500 元的占 29.26，500800 元的占 39.26，在 800 元以上的占 27.90 。25农民工工资收入不仅偏低，而且经常不能得到按时支付，以至各种 农民工“讨薪”事件穷出不尽。据全国总工会的资料显示，目前全国进城 务工的农民工被拖欠的工资估计可能在 1000 亿元左右，主要发生在建筑施 工企业和餐饮服务企业。26其中，建筑施工企业占拖欠农民工工资案件的 70%。尽管 2003 年以后，国家采取了追讨农民工工资专项行动，并取得了 一定成效，但是农民工工资被拖欠问题仍未得到根本解决，前清后欠现象 相当普遍。 2.2.3 政治权益 当前，相当多的农民工实际上已经脱离了户籍所在地的“政治系统” ， 但在城市中又没有正式户口和市民身份，所以在中国城市现行政治体制之 下，农民工就成为了几乎不参与或者极少参与政治活动的“政治边缘人” 。 选举权是公民进行参与政治的最重要、最直接、最基本的权利，选举 活动是公民最重要的政治参与方式,但却很少有农民工参加选举。一方面， 是由于农民工大部分时间都在城市中工作和生活，已经脱离了农村的政治 活动；另一方面，是因为农民工缺乏城市“合法”选民身份，他们也无法 参加城市的选举活动。这样，作为共和国的合法公民，他们无法实际地享 受到选举权和被选举权。 出于同样的原因，农民工参与其他相关社会事务的渠道也不畅通。他 们在政治生活中无法参政议政，也没有自己的政治代表，这使得他们的利 益诉求既没有直接的表达渠道，没有利益代言人，成为被动的“无政治群 体” ，他们对自身权益问题的各种意见也只能通过一些间接渠道进行表达。 2.2.4 社会权益 农民工在子女教育、医疗卫生、社会福利等公共服务领域的方方面面， 25 朱信凯,陶怀颖.农民工直接问卷调查情况分析.国务院研究室课题组.中国农民工调研报告.中国实言 出版社,2006:115 . 26 庞慧敏.关于清理拖欠农民工工资的报告.工人日报,2006-01-08. 13 几乎都被排斥在城市公共服务体系之外，被边缘化的趋势普遍存在。 在子女教育方面，尽管近年来中央和地方加大了解决农民工子女就学 的工作力度，但是，影响农民工子女平等享受义务教育的深层次问题并没 有得到解决。地方政府在配置教育资源、制定教学计划方面，主要是依据 儿童的户籍情况，没有将农民工子女的教育问题列入规划。公办学校对农 民工子女仍然存在很高的入学门槛，民办学校的农民工子女实际上还是由 农民工负担办学经费，这使得一些农民工子女处于失学状态。 在医疗卫生方面，面向农民工的公共卫生服务相当薄弱。农民工的传 染病发病率相对较高，现行疾病预防控制措施难以覆盖农民工群体；对流 动人口中儿童的免疫工作重视不够，致使流动儿童的健康状况相对较差； 同时，农民工无法承受城市医院高昂的医疗费用，生病时往往不去就医， 而是自我医疗或到“黑诊所”治疗，医疗服务质量难以保证。根据对北京 市外来农民工最集中的地区所做的问卷调查发现，农民工生病以后，59.3% 的人并没有花钱看病，另外 40.7%花钱看病的人，人均支出为 805.46 元， 而雇佣单位为他们看病的支出则为人均 72.3 元， 不足实际看病费用的 1/12。 27 社会保障的一个重要特征在于它对全体国民的普惠性和一致性。而我 国的现实情况是，城市和农村的社会保障制度是分为两个板块来管理的， 国家劳动和社会保障部门的工作重心在城市，厚此薄彼现象十分明显。目 前，占总人口 15%的城市人口享用着 2/3 的医疗卫生保障服务，而约占总人 口 85%的农村人口却只享用着不到 1/3 比例的医疗保障服务。 28根据我国宪 法第五十四条的规定，享受国家和社会提供的社会保障是每一个公民的一 项基本权利，这一理念已成为世界上大多数国家的共识和构建现代社会保 障制度的基本立意。可我国现实是，城市居民得到了包括养老、医疗、最 低生活保障在内的全方位的社会保障，作为进城务工的农民工群体，由于 其职业的流动性、工作的短期性以及户籍制度的限制，基本上不能享受到 应有的社会保障。尤其在社会福利方面，虽然现行社会保险制度没有排斥 正规就业的农民工，参加社会保险的通道是向农民工敞开的，但是由于经 济困难、缺乏社会保障知识等多方面的原因，农民工实际参保率不超过 20 。29而且，现行城镇社会救助体系只覆盖城镇户籍人口，农民工没有当 地户籍，虽然同样为当地发展做出了贡献，他们却享受不到最低生活保障 或其他方面的任何救助，在遇到失业、疾病、意外伤害等问题时，处境就 27 吴之强.农民工社会保障的困境与出路.21 世纪经济报道,2003-03-14. 28 同春芬.转型时期农民不平等待遇透析.北京:社会科学文献出版社,2006:58. 29 陆学艺.当代中国社会流动.北京:社会科学文献出版社,2004:316. 14 会更加困难。调查人员通过对西安农民工生活状况的实地考察发现，在农 民工的福利方面， 97.7%的雇主没有为农民工办理养老和医疗保险金， 93.4% 的没有给他们办工伤保险。30 2.3 受损权益“救济不能”的困境 农民工权益所面临的困境不仅包括他们所面临的合法权益得不到应有 保障，还包括当权益受损时权益救济渠道的不通畅。具体表现在以下几方 面： 首先， “救济不能”的困境表现在我国法律规定的寻求救济的相关程序 过于繁杂。工伤赔偿和欠薪可以称为农民工权益维护的两大顽疾。以解决劳动 争议为例，我国法院目前实行的是“一调一裁两审” 31制。其实，将用人单位 和受伤的农民工放在平等的法律地位上，对农民工来说并不必然带来实质的公 平。 因为， 一般来说， 农民工务工所得是其家庭收入的主要来源， 一旦发生意外， 就等于断了一家人的生活保障，这种情况下，他们非但得不到及时的赔偿，还要 出钱打官司。对农民工来说，他们处于绝对弱势地位；而对于欠薪者来说，他 们往往利用法律程序上的规定，有充足的时间采取躲、拖、赖等方法，来 消磨农民工的意志和耐心。就我国目前的规定看