（法学理论专业论文）志愿组织：缘起及发展——法理学视野下的中国志愿组织.pdf

中文摘要 慈善事业在我国的历史由来已久，而现代意义上具有组织性、独立性、自治 性、非营剥性、志愿性的志愿组织是从改革开放后才兴起的。志愿组织具有克服 市场缺陷、克服政府缺陷、实现多元的社会价值、促进社区的凝聚和团结的功能， 对社会发展和个人发展都有着重要的意义。志愿组织是市民社会的产物，又促进 了市民社会的发育，它的管理适用公共事业管理理论，它是社会自治的表现形式， 体现了人的主体性。国外志愿组织发展比较成熟，有许多值得我们借鉴的经验。 随着全球化趋势的进一步加强，志愿组织、志愿活动也将走向全球化，同时，国 内的改革也为志愿组织发展提供了空间。我国志愿组织的发展是随着经济改革、 政治改革和社会转型发展起来的，目前虽然在各级各类法规中有了一些与志愿组 织相关的内容，但是对志愿组织的约束较多、政策性规定较多、实质性激励较少， 不利于志愿组织的健康发展。我们目前需要营造良好的法制环境，完善志愿组织 相关立法和保障，建立科学有效的管理机制建立志愿者和志愿组织的社会保障 机制，以促进志愿组织的发展，发挥出更大的作用。 关键词 志愿组织市民社会 法治化 中图分类号：d 9 0 0 5 9 3 w h i l ec h a r i t ye n j o y sal o n gt r a d i t i o ni nc h i n a , m o d e mv o l u n t e e ro r g a n i z a t i o n o r g a n i z a t i o nt h a ti ss t r u c t u r e d ，i n d e p e n d e n t ，s e l g g o v e m e d ，n o n - p r o f i t a b l ea n d v o l u n t a r y , d i dn o ts h o wu du n t i it h e1 9 7 9e c o n o m i cr e f o r m a t i o n v o l u n t e e r o r g a n i z a t i o n sf u n c t i o nt oo v e r c o m em a r k e td e f e c t sa n dg o v e r n m e n t a ld e f e c t sa n d c a l l a l s oh e l pt oa c h i e v ep l u r a l i s mo fs o c i a lv a l u e sa n de n h a n c e 也ec o h e s i o na n du n i t yo f c o m m u n i t y , w h i c hi so fg r e a ts i g n i f i c a n c et ot h ed e v e l o p m e n to fb o t hs o c i e t ya n d i n d i v i d u a l s a so u t g r o w t ho fc i “ls o c i e t y , v o l u n t e e ro r g a n i z a t i o n ，i nn l n l ，h a s p r o m o t e dt h ed e v e l o p m e n to fc i v i ls o c i e t y a p p l i c a b l eo fm a n a g e m e n tt h e o r yo f p u b l i cb u s i n e s sm a n a g e m e n t ， v o l u n t e e ro r g a n i z a t i o ni sar e f l e c t i o no fs o c i a l a u t o n o m y , r e p r e s e n t i n gh u m a nb e i n ga ss u b j e c tm a t t e r i nt h ew e s t e r nc o u n t r i e s ， v o l u n t e e ro r g a n i z a t i o n sh a v eg r o w nw e u - r o u n d e d p r o v i d i n gu sw i t l lag o o dd e a lo f a p p r e c i a b l ee x p e r i e n c e w i t ht h et r e n do fg i o b a l i z a t i o nf u r t h e r e d ，v o l u n t e e r o r g a n i z a t i o n sa n dv o l u n t e e ra c t i v i t i e sw i l l n e v e rf a i lt ob e c o m e g l o b a l s i m u l t a n e o u s l y , d o m e s t i cr e f o r m a t i o n sh a v ea l s oc r e a t e ds p a c ef o rt h ed e v e l o p m e n t o f v o l u n t e e ro r g a n i z a t i o n s i nc h i n a , v o l u n t e e ro r g a n i z a t i o n sd e v e l o pa l o n g s i d ew i t ht h ee c o n o m i cr e f o r m ， p o l i t i c a lr e f o r ma n ds o c i a lt r a n s f o r m a t i o n a tp r e s e n t ，t h o u g hc o n t e n t sp e r t a i n i n gt o v o l u n t e e ro r g a n i z a t i o na l ei n c o r p o r a t e di nl a w sa n d r e g u l a t i o n so f v a r i o u sc l a s s e sa n d t y p e s ，v o l u n t e e ro r g a n i z a t i o n ，h o w e v e r , i ss u b j e c tt od e c r e e sm o r eo f ar e g u l a t o r ya n d p o l i c y r e l a t e dn a t u r eb u tl e s so fs u b s t a n t i a le n c o u r a g e m e n t s ，w h i c hi sa d v e r s ef o r v o l u n t e e ro r g a n i z a t i o n st ob e c o m ew e l ld e v e l o p e d w i t ha ne f f o r tt op r o m o t et h e d e v e l o p m e n to fv o l u n t e e ro r g a n i z a t i o na n dt op a v ew a yf o ri tt op l a yam o r e i m p o r t a n tr o l ei nt h ef u t u r e w 己t h e r e a f t e r , h a v ead u t yt oc r e a t eag o o dl e g a l e n v i r o n m e n ta n di m p r o v er e l e v a n tl e g i s l a t i o na n ds a f e g u a r d s b e s i d e s ，t os e r v et h i s p u r p o s e ，w ew i l l a l s on e e dt oe s t a b l i s has c i e n t i f i ca n de f f i c i e n t m a n a g e m e n t m e c h a n i s m 鹋w e l la sas o c i a l s e c u r i t ym e c h a n i s mf o rv o l u n t e e r sa n dv o l u i l t e c r o r g a n i z a t i o n s k e y w o r d v o l u n t e e ro r g a n i z a t i o n s ，c i v i ls o c i e t y , r u l eo f l a w c a t e g o r yn u m b e r ：d 9 0 0 5 9 4 引言：我国志愿组织发展的必要性 志愿者、志愿行动、志愿组织对我们而言已经不再是一个新鲜的名词，小到 义务修车，大至西部行动，各式各样的志愿行动和志愿组织现在经常成为报纸的 热点，志愿服务涉及的范围也越来越广，包括教育、科技、医疗、环境保护等各 个方面。这就使我们思考这样一个问题：国家提倡志愿行动，鼓励志愿组织发展 原因何在? 我们为什么需要志愿组织? 这一问题需要探本求源，到志愿组织的法理基础中去寻找答案。我们可以从 市民社会的发展进程中，发现社会中介组织的重要作用，可以从社会和国家的分 离中，发现中介组织对实现社会自治的作用。志愿组织的发展，是我国政府职能 改变的需要，是我国民主和法治化建设的需要，有助于我国公民社会的发育。 我国政府体制改革的目标是实行政企分开、政事分开、政社分开，由原先包 揽一切社会事务的全能政府，转变为社会事务的宏观调控者和公共物品的保障 者，将大量直接经营性、操作性、中介性的事务与职能剥离转移出来。还给市场、 还给社会。这客观上要求在国家退出的经济和社会空间中发育出一个自主的市场 和自治的社会。志愿组织动员公民和社会各方力量主动参与社会各项公益事业的 活动，就是配合政府体制改革、政府职能转变目标要求的必然途径。 现代社会的基石是公民的权利意识、民主法治意识和参与意识。法治以民主 政治为基础，真正的法治要义是民众参与与合作。要发展民主与法治，就应在决 策和执行过程中让普通公民、舆论界对政府的行为进行有效的监督。志愿组织将 个别莳入组织起来，公民才有可能有效参政议政，掷制政府无所不在的权力，将 权力置于社会控制之下。志愿组织的发展能增强公民自知、自主、自力、自为的 意识，从而使“国家至上”变为“人民至上”，尊重人权和人格。同时，自觉组 织起来的人们能更自觉、更有力的保护公共利益，监督公共权力。 中国的经济和政治体制改革，从某种意义上说就是对传统社会主义模式下国 家与社会的关系的次较大规模的调整，在中国发育形成一个“公民社会”。这 有助于反对封建主义的残余因素，保障多元化的社会价值，解决机会平等和分配 平等问题，克服市场经济的负面影响和防止国家权力的过分膨胀。社会中间组织， 包括志愿组织的广泛建立，一方面为政府管理社会提供了一个有效的中介，另一 方面也为社会对政府的监督提供了制衡的手段，日益强化其作为压力集团的作 用，推动了社会和国家的分离，促进了公民社会的发育。 本文通过归纳志愿组织的功能和意义、分析志愿组织的法理基础、比较中外 志愿组织法律制度、分析我国志愿组织法制框架，试图重构我国志愿组织法律制 度体系，探求我国志愿组织发展的法治化之路。 第一章释义：志愿组织的概念及其功能 第一节志愿组织的概念 一、志愿组织的定义 志愿组织是一种社会团体。所谓社会团体，是指具有某种共同目的、利益以 及其他共同特征的人通过一定形式组合起来的互益组织1 。对志愿组织下一个明 确的定义是困难的，“这些界限没有清晰的分割。一些团体被公认为这一“域” 的核心。其他一些团体则位于这个“域”的边缘。许多团体分享这一“域”的价 值观，但同时具备公域或是私域共同的特征。”2 虽然如此，但是学者们还是试图 能给志愿组织划一个界限，以区分志愿组织和其他社会团体。 美国非营利组织和社会福利政策学者莱斯特赛拉蒙认为，非营利领域是一 系列不同的各种各样的机构，它们分享一定的共同的特点。这些特点是正式的章 程、私利、自治、非盈利分配、志愿和为公共利益的工作。这些组织统称为非营 利领域3 。这一定义强调了志愿组织的共同特点，认为只要满足这些特点的机构 都是志愿组织。 英国伯明翰阿斯顿大学志愿者和非营利研究所主任斯蒂芬奥斯本认为，志 愿组织就是有组织的志愿社团活动，区别于个人志愿行动和其他社团活动4 。这 一定义强调的是志愿组织的志愿性和组织性，这是志愿组织与志愿者个体以及非 志愿组织社团的区别所在。 我国学者于海认为，志愿组织既指组织志愿者和志愿活动的动态过程，又指 志愿者藉以开展工作的组织形式5 。这一定义强调的是志愿活动的组织形式，认 为组织志愿者开展志愿服务的组织即志愿组织，而不要求其他特性6 。 从以上定义分析可以看出，各国学者都比较注重志愿组织的特征表述，用特 征归纳法来定义志愿组织，突出强调志愿组织的志愿性、组织性等特征。但由于 各国对于志愿组织的范围意见不同，没有一个定义是能够全面概括目前世界上存 在全部志愿组织的。笔者认为，志愿组织作为一种对社会有积极影响的组织，应 本着支持与鼓励其发展的原则，从广义上对其定义。从这个角度出发，本文所指 的志愿组织，是指以社会公益为目的，按照志愿原则组成的非营利组织。 6 二、志愿组织的特征 赛拉蒙认为，有六个特征是最关键的：正规性、私立性、非利润分配性、自 我治理性、志愿性和公共利益性7 。奥斯本则给出了五种特征：正式存在、独立 创建、自主管理、非烈滑分配瓤有意义的志愿动力8 。我国有学者认为，志愿组 织有四项特征：首先，组织参与者的行为必须是自愿的而非强制的；第二，组织 是非营利的；第三，组织利用自己的资源，而不是他人的或公共自愿来服务社会： 第四，组织必须追求社会公益目标，服务于他人或整个社区9 。 笔者认为，志愿组织的主要特征有以下五点： l 。组织性 志愿组织必须是正式建立的，有自己的组织目的、成员和独立的章程，有固 定的组织形式和人员。这使得志愿组织区别于非正式的团体，也区别于志愿者个 体。 2 独立性 志愿组织独立于政府存在。志愿组织不是政府机构的一部分，政府可能通过 立法，或者对志愿组织提供财政支持等途径与志愿组织产生一定联系，但从根本 上说，志愿组织是独立于政府的，政府的支持并不是志愿组织存在的必要因素。 3 自治性 志愿组织有不受外部控制的内部管理程序，根据成员意志或自主决定进行管 理，具有独立决策的能力，并能控制自己的活动。 4 非营利性 志愿组织存在的目的是非营利的，虽然志愿组织可能在其开展活动中积累 定的利润，但这些利润必须再投入到根据志愿组织的使命所规定的工作中去，其 成员不能获得任何利润分配。这一点使得志愿组织与私营企业有着本质上的区 别。 5 志愿性 志愿组织的动力来自志愿价值观，无论在实际开展活动中，还是在管理中都 有着显著的志愿参与。志愿组织广泛使用志愿工作人员，开展志愿活动、进行志 愿服务，并且志愿组织的管理也是由志愿者进行的。志愿组织的财政收入一部分 来自于慈善捐献，这也是志愿性的一种体现。 在以上五个特征中，最关键的，也是决定志愿组织性质的特征是非营利性和 志愿性，这一点将志愿组织与政府部门、企业以及其他社会团体显著地区别开来。 三、志愿组织的基本类型 志愿组织的核心团体包括慈善机构、社区团体、艺术团体、工会、行业协会 以及其他志愿团体1 0 。世界各国的志愿组织形形色色，归纳起来，主要有三种类 型： 1 自助和互助 这一类的组织的成立并不是为了促进全社会的公益，而是为了增进组织内成 员的福利，提供互助的服务，并且在此过程中，成员自身也得到其他成员的帮助。 在当今世界的许多地区，自助和互助型的志愿组织为相当人口提供了基本的社会 和经济服务。 在美国，存在大量自助和互助型的志愿组织，如以中小学生为纽带，联络起 孩子家长的游戏组织；旨在帮助嗜酒的家长戒酒的学生家长组织“匿名酒鬼”； 寡妇团体；被妻子抛弃了的“单身父亲”团体；以“交换服务”为基础建立起来 的组织等等。这类组织中的志愿者为集体献出自己的时问和劳动的同时，他们自 己也可从中得益，在帮助了别人的同时也使自己得到帮助。 我国的社区志愿服务主要属于这类型，如在居民委员会内部成立居民志愿 组织，开展社区便民服务和居民互助活动等，这也是与我国邻里互助的传统密切 相关的。 2 慈善和为他人提供服务 “慈善”一词具有两层含义：一是爱全人类，这种爱通过个人的善举或通过 捐献钱物来促进人类的福利、生活质量，另一个意思是指通过捐赠、提供服务或 其他志愿活动来减轻人类的痛苦和灾难，改善人类的生活质量1 2 。 慈善志愿组织和互助志愿组织的差别在于，慈善志愿活动的受益者不是慈善 组织成员本身，而是组织以外的第三人。慈善组织在发达国家比较普遍，这与发 达国家人们生活水平较高有关，也与发达国家鼓励个人和企业向慈善组织捐款的 税收措施有关。1 9 9 9 年，7 0 的美国家庭对慈善组织进行捐献，平均每个家庭的 捐献为1 0 7 5 美元，占家庭收入的2 1 ”。 3 倡导和运动 这一类型的志愿组织旨在倡导和推动他们所推崇的价值观，并为之采取行 动a 他们的组织目的或为保护环境，或为保护动物。或为反对歧视，或为反对饥 饿等等。他们豹活动包括游说致府修改和完善有利于残疾人的立法、推动世界范 围内的禁止使用地雷等等。这类组织的受助对象不是某个具体的个人，他们的 宗旨在于推动整个人类文明的发展。这一类型的组织的代表有我们熟悉的绿色和 平组织等。 8 当然，每一类志愿组织都有自己的价值观，但前两类志愿组织更多的是依靠 组织自身和组织内志愿者的力量来改善受助者的境遇，而倡导和运动型的志愿组 织不仅致力于帮助受助者摆脱困境，更致力于在全社会推广自己的价值观，使得 受助者的境况从根本上得到改变，不再有更多的受助者出现。在这种类型的志愿 组织开展的活动中，一些具有地区性特征，一些实际上是世界范围内的活动，例 如禁止使用地雷运动大约有1 0 0 多个国家的3 亿多志愿者参与”。 四、志愿组织的活动范围 在现代社会中，人们的社会活动大致可以包括三大领域，即政治生活领域( 公 域) 、经济活动领域( 私域) 和社会活动领域( 第三域) ，与此相适应，人们的社 会组织也可以分作三类，即政府组织、营利组织和非营利组织。政府组织从事的 是政治生活领域的活动，营利组织从事的是经济领域的活动，那么，非营利组织 从事的就是社会活动领域的活动”。 在西方国家，非营利组织的活动领域几乎涉足社会生活的方方面面，包括保 健( 一般保健、精神保健、医疗研究等) ；教育( 私立学校等) ；社会服务( 就业、 营养、农业、住房、社会安全、文娱体育、青年、妇女、管教和法律等) ；社会 公共福利( 民权、慈善、社区发展，改善、志愿工作、科学、社会科学、公共事 业等) ；艺术；文化：人文；环保：动物；国际交流和宗教等等。我国的志愿组 织的服务内容涉及大型活动服务、扶贫开发、社区服务、医疗教育、法律援助、 心理咨询、环境保护、慈善互助等各个领域1 6 。 志愿组织开展的各种活动，有的是国际性、全国性的，也有地方性、基层性 的，多数小型志愿团体立足于社区，依托社区开展自治活动，在社区内进行关爱 互助活动，为社区居民提供福利。 第二节志愿组织的功能 一、克服市场缺陷 市场机制是一种能够有效配鹭资源的方式，它具有自发性、自组织功能，易 于达成社会个别性目标，易于求得市场经济当事人的经济效益，易于达成经济的 结构性平衡，易于避免高速经济增长”。然而，市场并不是完美无缺的，市场有 明显的缺陷市场在调节经济活动中也会出现失灵，表现在决策的外部性m 、提 供产品的不完全性1 9 、市场垄断以及分配不平等。 9 解决市场缺陷需要建立非市场机制。非市场机制之一就是政府。政府通过宏 观调控。在市场失灵时介入经济领域，来弥补市场缺陷给社会带来的损失。此外， 包括志愿组织在内的各种社会团体也是解决市场缺陷的非市场机制之一。志愿组 织通过发挥舆论和公众的力量，迫使企业在进行经济活动时，注意克服其负外部 性，也迫使政府在制定法律对，注意克服经济活动的受外部性。企业也通过向志 愿组织捐款、支持志愿活动等方式，来增进正外部性。公共产品可以由政府提供， 也可以由志愿组织提供。志愿组织将个人的资源集中以解决一定群体的共同需 求，虽然志愿组织在提供公共产品方面不如政府那样有力，但志愿组织的存在， 为人们提供了另一种选择公共产品的机会，在某些服务的提供上，志愿组织可能 比政府做的更好。分配不平等是在市场体制下不可避免的，国家通过税收来调节 贫富差距，志愿组织通过向弱势群体提供免费福利来调节贫富差距。志愿组织同 时接受社会捐款和资助，用富人的钱为穷人提供服务，实现社会资源从强势群体 向弱势群体的转移。 = 、克服政府缺陷 随着市场神话的破灭，政府干预的主张应运而生。如前文所述及的那样，政 府是解决市场缺陷的非市场机制之一，市场缺陷所表示出的分配不平等和效率不 足，常常成为强化政府干预的基本理由。政府干预的目标在于达到比市场更加公 平和更有效率的结粜。然而，如果市场不是完美的一样，政府也不是完美的，也 存在着自身难以克服的缺陷，表现在决策韵内部性2 0 、决策低效率、行政低效率 以及权力分配不平等。 解决政府缺陷的一个办法就是引入公共产品的非政府组织提供机制。在民主 社会中，政府的行动需要得到社会大多数人的支持，代表大多数人的利益需要， 政府所提供的公共产品也是大多数人所希望的公共产品。但在这过程中，可能形 成“多数人的暴政”，忽视较小的利益集团的需要。即便是社会大多数人都需要 的公共产品的生产，由于政府行为往往伴随着臃肿、不负责任和官僚化，人们仍 然倾向于由非政府机制提供服务和回应公共的需求。 建立以政府提供公共产品为主，志愿组织补充公共产品为辅的公共产品生产 机制，可以使少数人的利益需求得到支持，使不同利益集团的需求都得到满足。 有共同需要的人可以通过组成志愿组织为自身提供公共产品。而且由志愿组织提 供公共产品也避免了政府行为的低效率和官僚化。 公众对公共产品的需求也是多样化的，志愿组织困其规模较小，决策和行动 速度快，可以满足公众的多样化需要，而政府则只能提供基本的公共产品，无法 1 0 针对不同人群提供有针对性的服务，在这一点上，志愿组织的服务无疑是有优势 的。 志愿组织提供公共产品同时也是对政府部门的督促，形成一种竞争的机制， 促使政府部门提高公共产品的质量和服务水平。以志愿组织为代表的各种社会组 织的发展，对政府和行政人员起到了社会监督的作用，减少因权力集中带来的腐 败和滥用职权的现象。各社会组织都有自己的利益所在，它们的存在迫使政府考 虑到平衡不同群体的利益，减低政府决策的内部性。 三、实现多元的社会价值 多元的社会是一个开放的社会。在开放的社会中，一元化价值体系解体，取 而代之的是多元社会价值体系的重建。社会价值和主导意识形态以社会成员的多 元选择形成，而不咀某一个集团的偏好和论证为根据”。人们相互尊重，彼此肯 定对方的存在价值和尊严，同时亦强调个人的自由、个人的发展和对个体的尊重。 社会不再有明确单一的伦理、哲学、宗教等原则，以规范个人或团体行为，代之 而起的是纷繁多支的理念，支持不同团体与个入行为2 。 志愿组织的存在推进了自由和多元化的社会价值。“政府的工作趋于到处一 样化，相反，个人和自愿联合组织则会做出各种不同的实验，得出无穷多样的经 验。”2 3 不同的志愿组织可以根据自己的价值判断进行不同的活动，而社会也对 不同性质、宗旨的志愿组织持以宽容的态度。各种社会组织的存在是多元社会的 特征表现，一个多元的社会必然伴随着产生形形色色的社会组织。我们可以看到， 在美国总统布什举行就职典礼的时候，反伊战的民众照样举行示威游行，高呼反 对口号，大声向政府、向民众喊出自己的主张；在时尚舞台流行毛皮制品的时候， 动物保护协会的志愿者们掀起了“反毛皮”运动，抵制穿着用动物毛皮制成的服 装，呼吁人们保护动物，拒绝毛皮。在这里，我们看到了两种价值的碰撞。这样 的价值碰撞可能是没有结果的，因为志愿组织存在的理由是推进多元的价值，而 不是将价值重归一元。在一个民主化的国家里，多元的社会价值必然存在，因为 不可能使所有人的选择都趋向一致，而志愿组织正好满足了这种多元的选择需 求，成为实现多元价值、实现自由社会的重要途径。 四、促进社区的凝聚和团结 社区是指在一定的区域范围内的社会群体和社会组织所构成的社会实体。它 是具有相对完整、相对独立意义的社会单位，是社会的构成单元，是具体、有限 的地域社会共同体，是社会成员参与社会活动的基本场所“。它具有以下特征： 居住在法定地区边界内的人口；这群人口具有共同经济利益或共同文化传统：他 们共有、共享、相同、认同或共同参与。 社区是发达国家社会的基本单位和社会结构的基本环节，发达国家注重社区 发展的传统源远流长，它强调国家、地方和社区各种服务机构的协调和联合，社 区资源和人的需求之间的平衡。发达国家社区发展是一个提高社会意识的过程， 通过居民的广泛参与，了解自身的需求，并采取积极的改进行动，重视人民的参 与和公私机构的协助。在公私机构的协助下，动员社区内的一切资源，解决社区 内的各种问题，如贫穷、失业、环境污染等，提高全社区居民的福利和生活质量。 社区志愿组织主要为自助和互助型的组织，杜区居民自发联合起来，组成以 社区为主要活动领域的志愿组织，对社区进行自治和自决的管理，满足社区居民 的自身需求。这些组织促进了社区的凝聚和团结，把单个的居民组织起来，从而 发挥出比个人更大的力量。因为“在民主国家里。全体公民都是独立的，但又是 软弱无力的。他们几乎不能单凭自己的力量去做番事业，其中的任何人都不能 强迫他人来帮助自己。因此，他们如不学会自动地互助，就将全都陷入无能为力 的状态。”在民主社会一种入为创造的平等条件下，特别难以创造一种自然的 参与行动，因此特别需要志愿性的协会。托克维尔注意到，“如果民主国家的人 没有权利和志趣为政治目的而结社，那末，他们的财富和知识虽然可以长期保全， 但他们的独立却要遭到巨大的危险。而如果他们根本没有在日常生活中养成结社 的习惯，则文明本身就要受到威胁。”2 6 同时，社区志愿组织也满足了人们对于 社区认同的需求，是社区居民实现自身精神和物质需要的机制。 第三节志愿组织的意义 一、志愿组织对社会发展的意义 1 解决政府和市场无法解决的社会问题，维护社会秩序和稳定 如前文所述，政府和市场都存在“失灵”的现象，无法完全解决如弱势群体 保护、环境污染、社会福利不足等社会问题。志愿组织与政府相比，它不具有行 政职权，带有民间性，它可以由会员组织起来从事各种社会公益活动，避免政府 行政给民众带来的不信任。志愿组织与企业相比，具有非营利性，它不追求经济 效益，而是追求社会效益的最大化，它的经费取之于社会，用之于社会，除了公 共利益外，志愿组织没有自己的经济利益。在提供公共产品方面，志愿组织可以 根据会员的共同兴趣、爱好和需求，自由结合，采取灵活多样的手段和方式，去 完成对会员和社会有益的活动。因而，在政府和市场都无法解决的社会问蹶中， 志愿组织有着自己独特的优势，使社会秩序得到维护，社会得以稳定。 2 形成良好的社会风尚，塑造社会道德 根据历史经验，国外一些社会管理学家认为：政府在推动社会发展方面的职 责主要是制定政策和监控；营利部门的主要职责是提供产品与服务；非营利部门 的职责既非制定法规，也非生产产品，而是“培育焕然一新的人，它创造习俗、 视野、认同感与知识。”2 7 志愿组织在社会发展的过程中，担任的是创造新的习 俗和风尚，在多元的社会中倡导积极的、健康的价值的角色。在一元价值的社会 中，民俗和乡规就是人们所需要遵守的道德规范，而在多元的价值中，除了法律， 没有什么规范是人们必须遵守的，对道德价值的判断因人而异。而志愿组织所提 倡的志愿、奉献、公益、关爱的精神，是每个时期的社会都需要的基本价值。它 把人从国家管理的客体地位解放出来，也把人从拜金主义的经济人的地位解放出 来，使人回归理性人的本质。 3 促进社会和谐发展 和谐社会应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人 与自然和谐相处的社会2 8 a 从政治上说，要实现和谐社会，关键是让各个社会阶 层都有它的渠道来影响国家政策，而不能只让某几个权势阶层来影响、主导、垄 断国家政策。只有建立一种公平的政治机制，才会达到政策上的平衡，从而达到 社会的和谐。每个志愿组织的背后都是一个利益群体，这些群体通过志愿组织可 以自由地表达自己的主张，要求自己的利益。各类志愿组织的存在，为各个阶层 提供了发表意见的途径，使各阶层有可能影响和参与到国家的决策中，从而促进 了社会的和谐发展。 二、志愿组织对个人发展的意义 1 保障个人权利 志愿组织是个人权利的结合。在一个扼杀人的权利的社会里，是不会有志愿 组织存在的。志愿组织存在本身，就是彰显人的自由和权利，就是人的权利、尊 严和人格得到国家承认和社会认可的标志。 志愿组织作为社会和国家之间的中介，一经产生，就担负起了沟通社会和国 家的责任。志愿组织将个人和社会的需要反映出来，迫使政府重视个人和社会的 需求，使国家无法随心所欲地处置个人和社会。当政府无法顾及到所有个人的权 利需求时，志愿组织可以依靠其自身的便利，满足个人权利需求。当政府可能做 出侵害个人和社会利益的决策时，志愿组织代表社会集团的利益，与政府交涉， 使政府重新衡量和估计决策的正当性，从而保障了个人的权利a 2 实现人的自由而全面发展 所谓人的自由而全面发展是指人与自然、人与社会、人与自身等各种关系达 到和谐统一的状态2 9 。它至少包含三方面的内涵二 一是人的自由发展，这是指每个个体基于人格的独立和平等，在遵守社会规 范的前提下，依照自己的自觉意志而充分展开自己的生命活动，积极能动地发挥 自己无穷的创造才能。志愿组织是人的创造性的产物，是人为了实现主体性，达 到与社会和谐统一的结果而发挥自身主观能动性的产物，志愿组织实现了人的自 由发展。 二是人的和谐发展，这是指人的社会关系的和谐发展。每个人在自由地展现 自己丰富个性，发挥自己多方面的才能时，还要注意同他人、社会乃至自然界保 持亲近和谐的关系。志愿组织是人的联合，人与人通过志愿组织的中介作用进行 社会交往，为了共同的目标而奋斗，并且志愿组织的目标就是为了实现人与人、 人与社会、人与自然的和谐，所以才会出现环保志愿组织、互助型志愿组织以及 为他人提供服务的志愿组织等多种类型，它们都在实现人的和谐发展的某一方面 起到了积极的作用。 三是人的全面发展，它是指每个个体不是片面地而是全面地实现自己的才 能r 它意嚷着入的生活的丰富牲和人性的饱满、充实和完善。如果仅追求物质的 享受，即便拥有再多的财富，也不是人的全面发展。人的全面发展要求物质文明 和精神文明的同步发展，要求人的各种实践能力的全面发展。志愿组织正是精神 文明的有效载体，志愿组织的活动也能培育人的实践能力，提高人的民主意识和 参与社会公共事务的能力，因而对实现人的全面发展有着积极的作用。 第二章志愿组织的法理基础 第一节市民社会理论 一、市民社会理论概述 “市民社会”源于古希腊的城邦，它指的是区别于家庭私人生活的公共政治 生活。在中世纪晚期，随着工商业的发展，封建君垂专制向制度化政体转交，城 市共同体获得了独立，出现了近代意义上的“市民社会”。根据黑格尔在法哲 学原理中的论述，可以将市民社会概念定义为：由私人生活领域及其外部保障 构成的整体”。这一概念包括以下内容： 首先，具体的、特殊的个人构成市民社会及其活动的基本要素，个人乃是权 利主体和道德意识主体。市民社会“是各个成员作为独立的单个人的联合”孔， 这种联合的使命正是为了保证和保护所有权和个人自由。因此，个人的权利和自 由便成为市民社会的最终目的。 其次，自治性团体构成市民社会及其活动的另一个要素，它是将个人与国家、 私人利益与普遍利益联结起来的中介，它有助于克服个人主义，培养公共精神。 如果说国家代表着普遍的利益，个人追求的是私人的利益，那么自治性团体维护 的则是特殊的利益。 第三，“需要的体系”构成市民社会及其活动的主要内容。按照黑格尔的观 点，多样化的个人需要可以分为三类：直接的或自然的需要、观念的精神需要以 及把二者联系起来的社会需要。满足前两种需要的手段是生产劳动和理论教育。 由于劳动的分工等因素，在生产和交换过程中形成了等级的差别，等级作为一种 社会菸同体把人们联系起来，个人在等级中才具有其权利、功绩和尊严，从而满 足其社会需要。 第四，在市民社会中伦理精神处于特殊性的阶段，因而必须要由警察和法院 使用强制性力量从外部建立起秩序。在市民社会中，特殊性和普遍性原则的统一 “不是伦理性的统一，正因为如此，它不是作为自由、而是作为必然性而存在的， 因为特殊的东西必然要把自己提高到普遍性的形式，并在这种形式中寻找而获得 它的生存”“。在市民社会中，特殊性获得了全面发展和伸张的权利，另一方面 特殊性是没有节制的，如果任其独立发展，势必会导致道德沦丧和社会混乱，从 而使市民社会处于瘫痪状态，因此国家的干预便成为必不可少了。 第五，国家作为普遍性原则的体现是伦理精神发展的最高阶段，家庭和市民 社会的法规和利益都必须从属于它。黑格尔指出，国家和市民社会作为伦理性的 实体，其组织原则是不同的，市民社会以个人利益为其结合的最后目的，而国家 则是以结合本身、以普遍利益为目的，在国家的普遍利益中不仅不排斥个人的特 殊利益，反而通过把它们过渡至普遍物的形式而保证其充分发展。另一方面，国 家作为种伦理精神的体现倡导着普遍性原则，个人在国家生活中获得普遍性意 识，从而自觉地认识和追求普遍物，并把普遍物作为其最终目的而进行活动。这 样经过家庭和市民社会阶段，个人最终在国家中获得了意志自由，而这种自由正 是理性的绝对目的。 马克思进一步完善了市民社会的概念，他认为市民社会乃是“私人利益的体 系”或特殊的私人利益关系的总和，它包括了处在政治国家之外的社会生活的一 切领域。马克思的市民社会理论具有三个特征： 第，从政治国家和市民社会的相互关系角度来把握市民社会的发展演变规 律。马克思认为，政治国家和市民社会是随着阶级利益分化为公共利益和私人利 益而产生的，也将随着阶级社会的消失而消亡。同时，在阶级社会中，政治国家 和市民社会的关系也不是一成不变的，在中世纪的市民社会中，政治国家和市民 社会是同一的，市民社会淹没在政治国家中。以法国大革命为典型的政治革命， 把市民社会从政治国家中解放出来，消灭了市民国家的政治性质，从而完成了市 民社会和政治国家的分离过程。 第二，精辟地分析了市民社会和政治国家相分离的政治意义。“政治制度本 身只有在私人领域达到独立存在的地方才能发展，在商业和地产还不自由、还没 有达到独立存在的地方，也就不会有政治制度”3 3 。当市民社会从政治国家或专 职权力的束缚中挣脱出来获得独立存在的时候，代议制民主就获得了坚实的基 础。他从三个方面说明了这种分离的意义“：它使等级制转交为代表制；它使权 力的分立成为必要；它确立了人权和公民权的原则。 第三，指出了在市民社会诸领域中“物质生活关系的总和”或经济关系的领 域具有决定性意义。在“需要的体系”中，个人的物质利益、物质需要居于首要 的地位，为了满足这种需要，人们必须从事一定的物质生产活动，并且在生产和 交换中结成一定的关系，即经济关系或交往形式。按照马克思的观点，物质生产 活动及与之相联系的物质交往形式构成其他一切历史活动和其他一切社会关系 的基础。 二、市民社会与志愿组织 从价值的角度看，市民社会包含了现代社会的各种各样的价值，如个入主义、 多元主义、公开性、开放性以及法治等”。个人主义强调个人的权利，追求个人 1 6 的幸福。多元主义强调宽容和妥协，强调公共行动以自愿为基础，提倡志愿的公 共行动。公开性和开放性，实际上就是强调公民参与国家的政治生活，以此使国 家不再是一部分统治者垄断的封闭的权力，而是成为开放的公共领域。法治原则 强调国家权力以法律为依据，受到法律的制约，国家不能随意干预个人的生活， 市民社会是一个自主的领域。 在市民社会的发展中，中介性的社团组织是一个重要的要素。它联系国家和 个人，协调私人利益和普遍利益，使个人不只服从自己的私利，也使国家不至于 忽视个人的存在。市民社会中的各种群众性团体是按自愿的原则组成的，它们对 本组织的成员和其他公民没有强制力，它们通过说服的和舆论影响的方式对社会 起作用，发展孝完善非国家的公共机制，让它们在社会上起更大的作用，使得广 大公民真正自觉地参与政治活动和社会的公共事业，防止市场经济带来的私利、 拜金和孤立的影响。志愿组织就是这样一种中介社团，它的产生和发展是与市民 社会的产生和发展同步的。志愿组织一方面结合具有共同利益的公民个人的力 量，与国家抗衡，促使国家重视不同利益集团的需求，另一方面，它也培养了公 民的公共意识与互助的精神。志愿组织发展较成熟的国家，也就是市民社会发展 较成熟的国家。反之亦然。 第二节公共事业管理理论 一、公共事业管理理论概述 像难以界定志愿组织一样，对公共事业的界定也是困难的。如果遵循“避开 定义陷阱”3 6 的原则，用特征归纳法来定义公共事业部门的话，公共事业部门是 指那些具有以下特征的部门”： ( 1 ) 非政府性。公共事业中的许多行业，如教育、文化、广播影视、出版、 体育、旅游等，其基本功能是以社会公益为目的，以促进人的全面发展为宗旨的。 这些行业通常不是由政府举办的，而是民办的。 ( 2 ) 非营利性。公共事业部门是介于政府组织、营利机构之间的一切社会 服务组织。公共事业部门执行不产生利润的社会职能，专门提供那些不能由政府 及企业充分提供的社会服务。但这不等于说公共事业组织不可以营利，只是它们 所赚取的收入必须用于扩大向社会所提供的服务数量和质量，服务于组织的基本 使命。 ( 3 ) 非特定多数性。公共事业组织的服务面向全社会不特定多数人的利益， 它没有特定的服务区域。如教育业一般是面向社会的，不论贫贱，也不论社会阶 层的不i 司。 ( 4 ) 非实物生产性。一般来说，公共事业的工作性质，是以生产知识和精 神产品、提供服务为主要劳动成果的，因此，非实物生产性就成为它的一个显著 特点。但它与物质生产部门一样，也存在资源优化配置的问题。 ( 5 ) 中介性。就公共事业的运行来说，中介性是其本质属性。公共事业部 门通过提供中介服务，沟通了政府、市场、社会，使整个社会按照一定的规则运 作。 如果说政府部门提供的是纯公共产品，企业提供的是纯私人产品的话，公共 事业部门提供的就是介于纯公共产品和纯私人产品之间的“俱乐部产品”3 8 。这 些产品的消费包含着某种公共性，但“公共”的范围是有限的，这就象是一个俱 乐部，其产品可以被俱乐部的成员分享，但不对俱乐部以外的公众开放。 与纯公共产品和纯私人产品相比，俱乐部产品有两大特征：一是排他性。俱 乐部产品由其全体成员共同消费，因此排他是可能的3 9 ；纯公共产品则由全体公 民共同分享，因而是不排他的。= 是非竞争性。单个“会员”对俱乐部产品的消 费不会减少或影响其他会员对于同一产品的消费”；而一个人对纯私人产品的消 费会自动地使其他人对同一产品的消费减少相同的量。但是，俱乐部产品在消费 上的非竞争性是有临界点的，一旦过多的会员加入，非竞争性就会消失，拥挤就 会出现”。纯粹私人产品的个体消费和纯粹公共产品的消费都不会发生拥挤，拥 挤总是意味着有限的消费容量和无限的消费规模之间的冲突。因而，在适量规模 范围内对消费者的收费是可行的，这样才能避免经营性亏损和政府日益增加的财 政补贴4 2 。 由于俱乐部产品的特殊性，公共事业的管理和营利组织、政府的管理是有区 别的。营利组织的管理权在企业，政府的管理权在国家，而公共事业的管理权属 于社会。公共事业管理权之所以在社会，是由公共事业管理的特殊性决定的。这 种特殊性首先表现在公共事业管理的中介性上，其次表现为管理方式的间接性， 再次表现在监督和自律双重机制的强化上钉。 二、公共事业与志愿组织 从上述分析来看，公共事业组织和志愿组织的概念还是比较接近的，两者基 本上都是以社会公益为目的，非强制的、非利润取向的组织，但是公共事业组织 的概念比志愿组织宽泛的多，公共事业组织包括实体类组织、公务类组织、公益 类组织和中介类组织4 4 ，志愿组织只是公共事业组织的一种。公共事业管理理论 也同样适用于志愿组织。 志愿组织提供的服务产品同样属于俱乐部产品的一种，是为了弥补私人产品 和公共产品的不足而面向非特定群体提供的。如果志愿组织不进行有效的管理， 同样会出现“拥挤”的现象，最终会导致志愿组织本身的灭亡。不列颠中世纪的 修道院倾向于在他们的施舍中不加区别，结果培养了一个专业的乞丐阶层，以致 最终毁了这项救济制度。同样的问题发生在医院：原先为穷人设计的医院，结果 成了为富人提供服务的地方”。因此，志愿组织的生存和发展也需要遵循俱乐部 规则。 第三节社会自治理论 一、社会自治理论概述 人民权利是国家权力的本源和基础，国家的权力来自人民的授权，社会自治 权是人民在将国家必要的权力交给国家后，由自己保留行使的那部分权利，是人 民以自治对抗他治的自卫的权利。“每个人由于社会公约而转让出来的自己一切 的权力、财富、自由，仅仅是全部之中其用途对于集体有重要关系的那部分“6 ， 国家权力是受到限制的，社会自治权是个人权利的必然要求。 社会自治的含义可以从两个层面去理解，一是个人意义上的自治：二是社群 意义上的自治。从实在法上讲，前者是法律赋予公民个人所享有的作为公民的权 利与自由，后者是指作为一个社会共同体内部全体人员所享有的自治权利。前者 的权利是通过单个具体的自然人来实现，后者则是通过社群的集合体共同行使 4 7 社会自治权之所以正当，其伦理基础在于“自己决定权”。自己决定权是“与 他人无关的事情。自己有决定权，仅仅对自己有害的事情，由自己承担责任”的 权利；或者是“就一定个人的事情，公权力不得干涉而由自己决定”的权利4 8 。 也就是说，自己的私事由自己自由决定韵权弄护。一个人之所以据有自己决定权 是基于这样一个判断，每个智力健全的人都是理性人，每一个人都具有独立的 人格，对自己的行为和利益具有独立的判断能力与决策能力，每一个人都是自己 利益最大化的最佳判断