（经济法学专业论文）土地与我国农村社会保障法律制度改革研究.pdf

摘要 现代市场经济需要相应的社会保障制度，健全的社会保障制度能够为市场经 济的建立和发展提供良好的保证和支持。随着我国经济的发展和社会的进步，社 会保障制度已经成为完善社会主义市场经济体制、促进社会经济快速、可持续增 长、维护社会安定、应对人口老龄化和家庭规模小型化不可缺少的一部分。 我国的社会保障制度作为与新中国发展相伴而生的制度，取得了举世瞩目的 成绩，但是在城乡二元经济结构的主导下，由其决定的以城市为核心社会保障体 系，将占人口绝大多数的农民置于极其次要的地位，是以牺牲农民的利益来换取 城市经济发展的。虽说造成农村社会保障制度建设严重滞后于经济与社会发展的 原因是多方面的，比如说历史的原因、经济基础薄弱的原因以及城乡差别等，但 是，政府在农村社会保障制度建设中责任地位的缺失是造成农村社会保障制度建 设滞后的最主要原因。 在我国，土地制度是农村的基本经济制度，土地承载着占人口最高比例的农 民的生存问题，土地制度也反映并决定了中国农村经济社会变迁的性质和方向。 土地对于农民来说不仅是生产资料，更具有一种社会保障功能。然而，随着农村 市场经济体制改革的深入和我国工业化和城镇化的推进，农村人口外流增加，农 村家庭结构核心化、小型化，大大地削弱了家庭养老的功能，农民传统的保障形 式面临着严峻的挑战，农民养老问题日益严峻。而农业作为一项弱势产业，它既 面临着自然风险、又面临着市场风险，土地的收益已经很难承担起对农民的保障 作用。实践证明，当今农村已经成为我国社会保障制度建设的最薄弱环节，严重 地阻碍了农村经济的进一步发展和农村社会的进步。 农村社会保障制度是我国社会保障制度的重要组成部分，其建立有着法理的 必然性和时代的紧迫性。同时，中国农村社会保障也必须借助于法律制度，以法 律的强制性作为制度实施的基本保障。现阶段我国农村的社会保障制度，只有国 家政策上的导向，缺少法律的强制性，尚未形成一个完整的法律体系，使农民应 然权利到实然权利的运行脱离轨道。 当前，我国应以全面建设小康社会和社会主义新农村为契机，借鉴国外农村 社会保障制度的有益经验，根据我国农村的实际情况，以土地保障为基础，构建 我国农村社会保障法律制度。通过分阶段、分层次、逐步推进的适合我国农村的 社会保障法律制度改革模式，本着社会保障是国家和政府“首位责任”的理念，根据 我国农村经济体制和现实状况的特殊性，从保障农民的土地权利出发，针对现实 中存在的纯粹务农农民、失地农民和城市农民工三种主要人群的现状，以“土地保 障”为突破口，以农民养老保险制度为核心，制定出一套农村与城市相互衔接的过 渡性的社会保障法律制度。 在我国经济快速发展的大好形式下，政府应抓住时机，加大对农村社会保障 资金的投入，在农村全面推进社会保障体制改革，通过以“土地换保障”的方式，实 施土地保障功能的再造和农村社会保障法律制度的建设，实现农村与城市社会保 障体系的衔接，经过1 5 2 0 年的过渡阶段，逐步形成我国城乡一体化的社会保障法 律制度。 关键词：土地农村社会保障 土地换保障 首位责任社会保障的法制化 a b s t r a c t m o d e mm a r k e te c o n o m yn e e d st h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，as o u n ds o c i a ls e c t t r i t y s y s t e mt oam a r k e te c o n o m yf o rt h ee s t a b l i s h m e n ta n dd e v e l o p m e n to fa g o o dg u a r a n t e e a n ds u p p o r t t h es o c i a l s e c u r i t ys y s t e mh a sb e c o m eo n eo fi n d i s p e n s a b l ep a r tf o r i m p r o v i n gt h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , c h i n ae c o n o m i cg r o w t h ，s u s t a i n a b l eg r o w t h ， m a i n t a i n i n gt h es a f eo fs o c i e t y , f a c i n gt h ep h e n o m e n o no fo l da g ea n df a m i l y s m a l l s c a l e c h i n as o c i a ls e c u r i t ys y s t e ma st h ed e v e l o p m e n to fc h i n a a c c o m p a n i e dw i t ht h e n e ws y s t e mh a sm a d ew o r l d r e n o w n e da c h i e v e m e n t s ，b u ti n t h eu r b a n 删d u a l e c o n o m i cs t r u c t u r e1 e db yi t sd e c i s i o no ft h es o c i a l s e c u r i t ys y s t e mb a s e do ns o c i a l s e c u r i t ya st h ec o r ec i t y , t h ev a s tm a j o r i t yo f t h ep o p u l a t i o no f r u r a lr e s i d e n t su n d e rv e r y s e c o n d a r yp o s i t i o n ，a tt h ee x p e n s eo ft h ei n t e r e s t so fr u r a lr e s i d e n t si ne x c h a n g ef o rt l l e c i t y se c o n o m i cd e v e l o p m e n t t h ec u r r e n tr u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e mc o n s t r u c t i o n s e r i o u sl a gd e v e l o p st ot h ee c o n o m ya n dt h es o c i e t y a l t h o u g hi tw a sc r e a t e d b ym a n y k i n d so fr e a s o n s ，t h ea u t h o rt h o u g h tt h a tt h ev a c a n c yo ft h eg o v e r n m e n t s r e s p o n s i b i l i t y i nc o n s t r u c t i o no f c o u n t r y s i d es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi st h em a i nr e a s o nw h i c hm a d et h e s y s t e mt ob el a g g e d l a n dp o l i c yt h ef u n d a m e n t a lr u l eo ft h er u r a le c o n o m yi nc h i n a , o ft h ev a s t p o p u l m i o ni nc h i n a ，w h o s el i v e l i h o o dd e p e n d sh e a v i l yo nt h el a n d l a n dp o l i c ya l s o r e f l e c t sa n dd e c i d e st h ec h a r a c t e ra n dd i r e c t i o no ft h et r a n s i t i o no fr u r a le c o n o m ya n d s o c i e t y l a n di sn o to n l ym a t e r i a lo fp r o d u c tt op e a s a n t s , b u ta l s oaf u n c t i o no fs o c i a l s e c u r i t y i tp r o v i d e st h e i n f r a s t r u c t u r ef o rt i l er u r a le c o n o m ya n di t sm a n a g e m e n tf o r m s t h eb a s i so fr u r a lw e l f a r ea n ds o c i a l s e c u r i t y b u ta l o n gw i t ht h ed e e p l yr e f o r m e do f r u r a lm a r k e te c o n o m i cs y s t e m ，t h et r a d i t i o n a lr u r a ls e c u r i t yp a t t e mi sf a c e dw i t hs t e m c h a l l e n g e s t h ep e a s a n t s e n d o w m e n tp r o b l e mi sb e c o m i n gi n c r e a s i n g l ys t e mw i t hs t e p e n t e r i n gt h e o l da g es o c i e t ys p e e d i n gu pd a ya f t e rd a y , a l o n gw i t hr u r a li n d u s t r i a l i z a t i o n a n du r b a n i z a t i o na d v a n c i n g ，t h e i n c r e a s i n go u t f l o wp o p u l a t i o na n dt h es m a l l e rr u r a l f a m i l i e s ，t h ef u n c t i o nw h i c ht h ef a m i l yc a r e sf o rt h ea g e di sg r e a t l yw e a k e n e d a sak i n d o ff e e b l ei n d u s t r y , a g r i c u l t u r ef a c e sb o t hn a t u r a lr i s ka n dm a r k e tr i s k a n dt h el a j l d i n c o m ei sa l r e a d yd i f f i c u l tt ou n d e r t a k et h ef u n c t i o no f p e a s a n t s s o c i a ls e c u r i t y p r a c t i c e h a ss h o w nt h a tc h i n a sr u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e mh a sb e c o m ew e a k e s tl i n kt o d a y , h a s s e r i o u s l yh i n d e r e dt h ef u r t h e rd e v e l o p m e n to ft h er u r a le c o n o m ya n dr u r a ls o c i a l p r o g r e s s t h er u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi st h ei m p o r t a n tp a r to fc h i n as o c i a ls e c u r i t y s y s t e m ，t h ee s t a b l i s h m e n to fi th a st h en e c e s s i t yo fl a wa n dp r e s s u r eo ft h et i m e m e a n w h i l e ，c h i n ar u r a ls o c i a ls e c u r i t ym u s ta l s ou s et h el e g a ls y s t e m ，a n du s et h e o b l i g a t o r yo fl a wa sb a s i cs e c u r i t yo fc o n d u c to fs y s t e m a tp r e s e n ts t a g e ，t h er u r a l s o c i a li n s u r a n c es y s t e mo n l yd e p e n d e do nt h en a t i o n a lp o l i c i e sb u tn o to nt h el a w t h e r e f o r e ，t h el e s sm a n d a t o r yo fp o l i c i e sl e a dt ot h es e p a r a t i o nb e t w e e nt h e “n a t u r a l f i g h t a n dt h e “p r a c t i c a lr i g h t ” t o d a y , c h i n am u s tr e g a r da l l - r o u n dw e l l o f fs o c i e t ya n db u i l d i n gan e w s o c i a l i s t c o u n t r y s i d ea sat u r n i n gp o i n t ，o nt h eb a s i so ff o r e i g ns o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi nr u r a l a r e a sa b o u tt h eu s e f u le x p e r i e n c e ，a c c o r d i n gt ot h ea c t u a ls i t u a t i o no fc h i n a sr u r a la r e a s ， t a k i n gt h el a n df o rs e c u r i t ya sf o u n d a t i o n ，t oe s t a b l i s ht h el e g a ls y s t e mo fr u r a ls o c i a l s e c u r i t y b yp u t t i n gf o r w a r dt h er e f o r mm o d e lo f t h el e g a ls y s t e mo fc h i n a sr u r a ls o c i a l s e c u r i t y , a td i f f e r e n tl e v e l s ，i ns t a g e s ，s t e pb ys t e p ，i nl i n ew i t l lt h e ”s o c i a ls e c u r i t yi st h e t o ps t a t ea n dg o v e r n m e n to fr e s p o n s i b i l i t y ”c o n c e p t ，a c c o r d i n g t oc h i n a sr u r a l e c o n o m i cs y s t e ma n dt h es p e c i a ln a t u r eo fr e a l i t y , t a k i n gt op r o t e c tt h el a n df i g h t so f f a r m e r s ，a g a i n s tt h er e a l i t yo ft h ee x i s t e n c eo fap u r e l yp e a s a n tf a r m e r s ，p e a s a n t sa n d c i t yo fm i g r a n tw o r k e r si nt h r e em a j o rg r o u p so ft h es t a t u sq u oi no r d e rt op r o t e c tt h e l a n da sab r e a k t h r o u g hp o i n tt oo l d - a g ei n s u r a n c es y s t e mf o rf a r m e r sa st h ec o r e ，c h i n a m u s td e s i g nas e to fr u r a l - u r b a ni n t e r f a c eb e t w e e nt h et r a n s i t i o n a lm o d e lo ft h es o c i a l s e c u r i t ys y s t e m i nc h i n a s r a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n to fg o o df o r m ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l d c a t c ho p p o r t u n i t yt oi n c r e a s et h er u r a ls o c i a ls e c u r i t yf u n d si nr u r a la r e a st op r o m o t ea c o m p r e h e n s i v er e f o r m o fs o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，t h r o u g ht h e l a n df o rs e c u r i t y ” a p p r o a c h ，t h ei m p l e m e n t a t i o n o ft h es e c u r i t yf e a t u r e so ft h el a n da n dr u r a l r e c o n s t r u c t i o ns o c i a ls e c u r i t y sl e g a ls y s t e mc o n s t r u c t i o n ，r u r a la n du r b a ns o c i a l s e c u r i t ys y s t e mi n t e r f a c e a f t e r15 - 2 0y e a r so ft h et r a n s i t i o n a lp e r i o d ，c h i n a su r b a na n d r u r a la r e a sc a nf o r ma l li n t e g r a t e ds y s t e mo fs o c i a ls e c u r i t yl a ws t e pb ys t e p k e y w o r d s ：l a n d r u r a ls o c i a ls e c u r i t y l a n df o rs e c u r i t y p r e m i e rr e s p o n s i b i l i t ys o c i a ls e c u r i t ya n dt h er u l eo fl a w i v 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也 不包含为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用 过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在 论文中作了明确的说明并表示了谢意。 关于论文使用授：权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅； 学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其 他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后遵守此规定) ：。益么捌 ! 。压丝色搠 引言 己l吉 - ji 口 我国是一个农业人口大国，农业在国民经济中的地位举足轻重。农民的问题 解决得好不好，他们的切身利益是否得到保障，直接关系到整个农村的进步与发 展，关系到我国社会主义现代化建设的进程和社会的稳定。然而在我国农村，只 存在以土地保障为核心的非正式的社会保障机制，土地保障是农村传统的保障方 式。随着现代工业化和城市化的发展以及我国人口的快速增加，农民所拥有的土 地越来越少，农民的土地权利也肆意地被侵害，这使得土地对农民的保障功能也 越来越弱化。而农民又缺乏社会保障的支撑，无数农民就成了“种田无地、就业 无岗、低保无份的“三无农民 ，这不仅严重影响到农民的生存和生活问题，而 且引发了他们对社会的严重不满，并影响到整个国家的经济安全与社会稳定，成 为我国现代化建设和农村市场化改革的瓶颈性障碍。 我国农村社会保障制度的建立和完善在市场经济高速发展的今天已经是迫在 眉睫。虽然，国家目前已经开始着手进行农村社会保障法律制度的改革，但还都 是在极低层次的试点，离我国现代化的、统一的社会保障法律制度的完全建立还 有很长的路要走。 笔者根据我国农村经济体制的特殊性，从保障农民的土地权利、提高土地的 保障功能入手，通过对我国建立和完善农村社会保障法律制度的必要性以及“以 土地换保障”在经济上的可行性分析，阐明了土地保障在我国建立城乡统一的社 会保障法律制度过渡阶段的重要性，并在对农村社会保障法律制度的基本构架进 行初步设计的基础上，进一步提出了制定相关的法律法规和配套政策。通过对土 地保障的历史和现状的研究，指出了土地在我国农村社会保障法律制度改革中的 重要作用，以期可以为立法机构和决策部门提供相应的理论依据，丰富我国社会 保障法学的理论研究内容和农村社会保障法律制度理论研究的成果。其实践意义 在于能够极大地推动我国人权事业的发展，最大限度地体现社会公平，减少社会 矛盾和冲突，创造安全稳定的社会秩序，为中国市场经济的发展和完善以及推动 中国社会整体转型的顺利实现创造条件，促进中国法制统一和法治国家的建立。 土地与我国农村社会保障法律制度改革研究 一、土地与我国农村的社会保障 社会保障制度是促进市场经济发展的核心制度，完善的社会保障制度对市场 经济的运行和发展起着支撑和推动作用。自1 9 7 8 年以来，经过三十年的改革，我国 的社会保障事业取得了举世瞩目的成就，统一的城镇职工基本养老保险制度框架 的基本形成，城镇医疗改革的全面推进。但迄今为止，我国建立的社会保障制度主 要还是面向城镇人口，而未将占人口总数近百分之七十的农村人口纳入社会保障 的范畴。对农村社会保障问题的忽视，是改革开放以来中国社会保障制度建设的一 大失误。【l 】 ( 一) 我国现行农村保障体制的形成 土地在农村有着举足轻重的地位，“土地是农民的命根子 ，它对于农民来说 不仅是生产资料，更具有一种社会保障功能。土地保障是我国农村传统的保障方 式，从土地获得的收益是农民的主要收入，也是农村社会保障资金的重要来源。 作为一个有悠久历史的农业大国，我国传统的农村社会保障实质上就是以土地保 障为核心的。新中国成立后，农村社会保障形式出现了新的特征，但土地保障的核 心地位却并没有动摇。从新中国成立至今，农村以土地保障为核心的社会保障机制 的变迁大致经历了三个不同的发展阶段： 1 、土地改革时期 大约从1 9 4 9 年至1 9 5 5 年。此阶段，农村的社会保障机制主要呈现出“以土地 保障为主、政府救济为辅”的特点。首先，在农村土地产权制度的变革方面。1 9 5 0 年6 月3 0 日中华人民共和国土地改革法的实施，使中国农民真正从法律上拥 有了土地所有权。经过土地改革，农村中约3 亿无地、少地的农民无偿获得了7 亿 亩地。仅就华东区而言，1 9 5 2 年的调查，贫雇农占有的土地由土改前的0 6 亩增至 2 4 亩，中农则由土改前的2 0 1 亩增至3 亩。1 2 通过土地改革，建立了农民土地私 有制，真正实现了“耕者有其田 ，这大大激发了农民的生产热情，农业生产得到迅 速恢复和发展，农民生活水平明显提高。其次，人民政府积极参与到对灾民、贫困 农民的救济活动中来。建国前后，农村面临严重的自然灾害、饥荒和贫困问题，建 国之初的1 9 4 9 年1 2 月，政务院就发布了关于生产救灾的指示。此外，国家通 过以工代筹、税收减免、组织募捐等方式，帮助农民渡过难关。 郑功成：中国社会保障制度改革2 0 年的若干反思，经济学信息报2 0 0 0 年1 2 月1 曰。 2 1 华东军政委员会土改委员会：华东军区土地改革成果统计，1 9 5 2 年1 2 月编印。 2 一、土地与我国农村的社会保障 2 、社会主义改造和人民公社化时期 大约从1 9 5 6 年至1 9 7 7 年。此阶段的农村社会保障呈现出制度化的趋势，并以 集体保障为主要形式。1 9 5 6 年起，农村开始了农业社会主义改造运动，经过互助组、 初级社、高级社和人民公社化运动，农村集体所有制得以确立。在土地产权制度方 面，经过土地入股、初级社、高级社等发展阶段，实现了由农民土地私有制到土地 集体所有制的转变。在强大的集体所有制经济的基础上，建立了相应的农村社会保 障制度，主要包括“五保”制度和合作医疗制度。这时的农村社会保障，是一种全 面的、制度化的保障，是一种较低水平上的保障。 3 、改革开放时期 大约从1 9 7 8 年至今。此阶段的农村社会保障是一种“以家庭保障为主要的保 障方式，土地是社会保障的主要载体和保障资金主要来源，【3 】的保障机制，农村社会 保障又回归到非制度化的状态。在土地产权制度方面，通过1 9 7 8 年开始的联产承 包改革，农民获得了土地的使用权及收益权。这种土地制度的改革，由于照顾和维 护了农民劳动者个人的经济利益，从而更大限度地激发了农民压抑许久的生产积 极性，农业生产获得了长足发展。在农业、农村经济全面增长的基础上，农民生活 也得到了明显的改善，同时，随着人民公社的瓦解和农村集体所有制经济的弱化， 建立在其基础上的农村社会保障制度也趋于瓦解，农民基本丧失了人民公社时期 那种全方位的、低水平的社会保障。 ( 二) 土地的保障功能分析 1 、土地保障功能的含义 土地的保障功能是指当农民没有充足的财富积累，没有足够的非农就业机会 和非农收入，没有健全的社会保障体系时，很大程度上必须依靠土地收获物供给 基本生活资料，或者以土地收入作为维持最低生活水平和抵御社会风险的主要手 副盯。土地的保障功能是农民在社会保障缺位状态下而被迫进行自我保障的一种理 性反应。 土地保障功能的概念中包含了两部分内容：一是土地保障功能是以农民的财 富状况、非农就业状况和农村社会保障状况为前提的；二是农民的基本生活保障 和抵御风险依靠土地为载体。由此说明土地的保障功能虽然不是社会保障，也不 【3 】赖盛中：土地保障和农村社会保障，柳州师专学报2 0 0 3 年第3 期。 4 1 沈晓丰：农村土地的社会保障功能与产出效率分析，重庆帅院学报2 0 0 3 年第3 期。 3 土地与我国农村社会保障法律制度改革研究 是社会保障制度，但是它填补了我国农村社会保障的空白，它同社会保障制度相 同的作用都是使生产力不至于在突发破坏性事件( 如疾病、失业等) 发生时遭到 摧毁性的打击。【5 j 2 、土地保障与社会保障 当农民没有充足的财富积累，没有足够的非农就业机会和非农收入，不能从 健全的社会保障体系中得到帮助时，不得不依靠土地收获物作为基本生活资料， 或者以土地收入作为维持最低生活水平和抵御社会风险的主要手段。因此，可以 认为土地具有使土地的拥有者免于饥饿、保证一定生活水平的功能，也就是通常 所说的保障功能。然而土地的这种保障功能并不是真正的社会保障：第一，土地 保障和社会保障的责任主体不同。从社会保障产生的根源来看，社会保障是政府 为一部分因年老、失业、疾病、伤残等原因而失去收入的人提供基本生活条件的 一种制度。因此，社会保障制度的责任主体应当是政府。土地保障则把农民的生 活保障系于土地这个生产要素上，责任主体是土地。第二，土地保障和社会保障 属于两个不同的分配领域。社会保障属于再分配领域，政府通过强制力建立社会 保障制度，保障个人风险可以在全社会均衡负担。土地保障只是通过土地产出物 来保障农民的基本生活，属于初次分配；第三，拥有土地也不一定能够得到保障。 如果土地所承载的税负超过了土地的产出时，土地就成为农民的负担，非但得不 到任何保障，反而受土地所累。我国前些年很多地方发生的“撂荒现象就是一 个很好的说明。 3 、我国农村土地保障的现状 土地制度是中国农村的基本经济制度，农业是国民经济的基础性产业，而且 我国社会是以农村人口为主体的，土地也就承载着占人口最高比例的农民的生存 问题，所以土地与中国农民具有最直接、最天然的联系。我国的土地制度反映并 决定了中国农村经济社会变迁的性质和方向。现阶段，土地对于农民来说不仅是 生产资料，更具有一种社会保障功能。受资源秉赋的约束，中国人多地少的矛盾 在加剧，土地的保障功能往往大于其生产功能。在我国的现代化进程中，农村现 有的土地制度越来越不适应社会经济发展的要求，不断暴露出其弊端：一方面， 广大农民的社会保障单纯地维系于不多的土地，致使小规模分散的农业经营模式 制约了中国非农化进程；另一方面，由于受到各种因素的影响，近年来土地的收 益逐年下降，致使各地农村不同程度地出现了有人无田种、有田无人种的矛盾现 s l 姚洋：中国农地制度：一个分析框架，中围社会科学2 0 0 0 年第2 期。 4 一、土地与我国农村的社会保障 象，土地大量抛荒，严重地威胁到我国农村经济的稳定和发展。 ( 三) 土地在农村社会保障中的重要作用 从1 9 7 8 年开始，我国逐步建立了家庭承包经营责任制，农民实际上占有了土 地的完整使用权和大部分收益权，土地不仅承载着作为农民生产资料的功能，还 承载着作为农民社会保障的功能。土地之所以成为农民社会保障的主要来源，在 于广大农村长期以来社会保障制度的缺失。尽管有些农村地区在某些领域进行了 试点，但绝大多数农民仍一直流离于国家社会保障制度之外，他们的生、老、病、 死全部由其个人或家庭成员来负担。因此，农民对土地更为依赖，土地成为农民 社会保障的主要来源。【6 】 1 、土地承载着农民的一切 中国的问题是农民问题，农民问题也就是土地问题。土地问题，在浩浩荡荡、 绵延不绝的历史大潮中被演绎了数千年，但仍然是一道不明就里、难以逾越的坎。 如今，土地更是被赋予了社会保障的功能：第一，土地能提供养老、失业等保障 功能，为农村的稳定立下了汗马功劳；【_ 7 】第二，我国人多地少，土地收益仅够维持 基本生活需要，其“保命 的福利功能远远大于发家致富的生产功能；1 8 j 第三，国 家在把土地的使用权交给农民的同时也一并让渡了为农民提供社会保障的责任， 农民的生老病死自此概与国家无关，一切保障都必须押在承包的土地上。【9 】 2 、土地保障功能的主要体现 首先，土地提供给劳动者足够的食品，绝大多数农民通过经营土地来获得收 入以维持基本生存和需要；其次，土地收入能够为农民提供养老保障；在农村， 老年人在丧失劳动能力后可以将土地交给其他家庭成员经营，也可以通过土地流 转来获得一定租金收入用于养老，土地因此而成为一种有效的养老保险工具。第 三，土地为村庄提供公共物品；大部分村庄都留有一定数量的公地，公地收入用 来为村民提供公共物品，甚至为困难村民提供一定的救济。第四，土地能起到失 业保险的作用。土地对农民人力资本的要求很低，那些从事非农生产的农村劳动 力在遭遇就业挫折时可以很容易地退而务农，土地因此起到失业保障或“退农保 障 的作用。 【6 1 赵常华：论农村土地的社会保障功能，十地使用制度改革2 0 0 4 年第8 期。 1 7 1 赵常华：论农村土地的社会保障功能，中国房地产2 0 0 4 年第8 期。 【8 】赵海林：论农村土地产权制度对农村社会保障制度的影响，农村经济2 0 0 5 年第l 期。 【9 】温铁军：三农问题与世纪反思，生活读书新知三联书店2 0 0 5 年版，第1 1 3 页。 5 土地与我国农村社会保障法律制度改革研究 ( 四) 我国现行农村土地保障机制存在的问题 1 、土地保障是低层次的保障 目前，土地为农民所提供的保障实际上只能够维持农民的最低生活状态，即 解决吃饭问题，而对于支付子女接受教育、看病、享受生活等高额费用支出却鞭 长莫及。因此，土地只能满足农民的生理需求，为农民提供的是一种最低层次的 保障，是一种贫困的保障，它不能满足农民日益增长的物质文化需求。 2 、土地保障功能的弱化 ( 1 ) 农业经营的绝对收益越来越低，有些地方农业经营甚至绝对亏本。目前， 多数农产品的提价空间小，降价的压力，随着我国加入w t o ，农产品提价的空间将会 越来越小。与此同时，在小规模农户分散经营为主的农业组织生产结构之下，农产 品成本增加的趋势进一步增强，由此导致主要农产品的生产成本占出售价格的比 重越来越大。 ( 2 ) 农村土地的负担越来越重，越来越多的农民视土地为“鸡肋 或包袱。近 年来，由于有关方面的积极努力，减轻农民负担工作取得了积极的成效。但是，农民 负担问题的严重性，并没有因此而有明显的减弱。有些地方，农民负担甚至越减越 重，日趋沉重的农民负担，有相当一部分是按土地分摊的，使越来越多的农民感到 承包地“食之无味，弃之可惜 ，甚至有不少农民将承包地视为包袱，早甩包袱早轻 松。【1 0 】 ( 3 ) 由于农业人口与耕地数量的矛盾，农村剩余劳动力积压过多，凭借与土地 的结合所产生的工资性收入是极为有限的。从形式上看，土地至少为农民提供了就 业保障。相比较而言，城镇劳动力一旦失去了工作，即丧失了与其他生产要素结合 的途径，而农村劳动力毕竟还拥有一份可以从事耕作的土地。这也是目前我国所实 行的社会保障制度未将农民置于其中的最主要依据。然而，如果考虑到我国人多地 少的基本国情，我们有理由认为土地为农民提供的就业保障是极为不充分的。根据 国家有关统计资料显示，近年来，我国农村劳动年龄人口总数己达5 亿多人，农业劳 动力在全国劳动力总量中的比重高达7 2 ，每个农业劳动力人均耕地仅0 2 9 公顷， 户均不足0 7 5 公顷，同时城市建设用地、工业化用地和农民建房用地的扩大，使 得耕地资源不断流失，人均经营耕地有进一步减少的趋势。 ( 4 ) 农民分化使土地保障功能失去意义。第，随着农民非农就业机会的增 加和农民收入来源渠道的多元化，农业或土地收入的相对重要性，将会趋于下降； 1 0 l 国家计委宏观经济研究院社会保障课题组：不能把农民的保障仅系于七地，经济参考报2 0 0 2 年2 月 2 7 同。 6 一、土地与我国农村的社会保障 第二，土地经营的要素成本和机会成本的提高，农业经营的比较收益的减少，使土 地保障的相对作用趋于下降：第三，特别是有些农民已经较长时期地离开了土地， 进入城市或乡村的非农领域，其就业观念和生活方式已经发生了质的变化，其中多 数人即使暂时丧失了非农就业机会，也未必把回归农业、经营农地作为一条退路， 因此，土地保障的局限性越来越突出。【l l 】 3 、土地流转制度不完善 目前，农民对土地没有所有权，只有使用权，而农民对土地的使用权又不能 有效流转，土地保障就不能顺利地转化为现金保障。土地和劳动这两种生产要素 不能有效合理地结合，城市化进程必然受阻。土地制度在这方面的缺陷主要表现 在集体土地所有权主体不明( 当前农村集体土地产权主体有村级农业集体经济组 织、村民委员会、村民小组以及乡、镇农民集体经济组织) ，土地所有权由于多种 原因经常会发生变动，所有权主体不明确，不利于土地进行转让、股份合作等经 济行为，农村集体土地所有权也容易受到侵害。例如，在征地过程中，国家可以 通过非常简单的手续支付较低的补偿费就可以获得集体土地的所有权，然后进入 土地市场，高价出让使用权，从而获取巨大的经济利益。在国家面前，集体对土 地的所有权显得无能为力，农民的土地承包权也不充分，农村干部经常调整农民 的土地承包权，在调整过程中，所有权和调整权被不断强化，而农民的承包权却 被不断弱化。另外，农民承包权的内容经常被改变，承包权的不充分必然影响土 地流转，由于土地流转制度不完善，使得农村剩余劳动力生产要素得不到释放， 劳动力与土地配置不合理，土地的保障功能弱化，也阻碍了城市化进程的发展。 4 、失地农民的社会保障缺失 自2 0 世纪9 0 年代，我国城市化进程明显加快，大量农村集体土地被征用， 大量农民成为失地农民，农民因征地而丧失土地提供的社会保障，同时他们又不 能像城市居民那样享受各种社会保障制度。在目前的征地制度下，土地卖与不卖， 不由农民决定，因为我国现行征地制度是以土地国家所有制和集体所有制为基础， 农民只享受使用权而没有所有权，即使农民愿意出卖土地，也没有与买方平等谈判 价格的权利。征收土地给予农民的是一次性补偿，补偿费偏低，难以维持长期的 正常生活。这种“一脚踢”的作法只能将失地农民置于更大困境，给未来社会安 定和经济发展埋下隐患。 【川很多学者认为当前七地的生产功能在退化，保障功能在增强，甚至认为只剩下保障功能。这种观点值得商榷， 试想没有生产能力的土地，或者仅仅只能维持生存的土地收益，又如何能起到保障生活的作用? 相对于现代社 会保障来说，充其量只能算是生存保障而已。 7 土地与我国农村社会保障法律制度改革研究 5 、“社会保障型”土地制度制约了劳动力转移 农村剩余劳动力转移的动力来自两个方面：一是农业劳动生产率的提高，农 村人口增加和耕地减少双重挤压而产生的生存压力，二是非农产业的效益吸引， 以及发达地区包括城市地区生活方式和质量的吸引。“双重挤压”的推力与“双重 吸引”拉力导致了近2 0 年内中国农村剩余劳动力的大量转移，伴随着劳动力转移 的是农民职业的转换。由于农村劳动力外出就业具有兼业化特征，“福利化”的农 村土地制度无形中对农村劳动力转移具有制约作用。由于家中仍拥有土地，外出 就业的农民工每到农忙季节都需往返打工地与家乡之间，造成农民流动成本上升。 在外打工具有不确定性，农村土地所提供的潜在保障功能为外出打工的农民提供 了一条退路，从心理上弱化了外出就业农民的竞争意识和拼搏精神。 二、构建城乡平等、统一的社会保障法律制度的必然性 二、构建城乡平等、统一的社会保障法律制度的必然性 ( 一) 建立农村社会保障法律制度的现实意义 对于如何解决农民养老这一难题，发达国家的普遍做法是通过政府支持建立 农民社会养老保障制度。从我国的实际情况看，农民养老难问题已经显现，而商业 保险和社区保障又都不能解决这一难题。现实情况要求国家在农民养老问题上承 担责任，逐步把农民也纳入国家社会保障的覆盖范围。这种做法不仅有助于9 亿 农民实现老有所养，而且在解决农业效率低下、给予农民平等待遇、促进经济结构 转换等方面也具有多重意义： 1 2 1 1 、是新时期政府保护农民利益的重要手段 我国在加入世贸组织后，对农业的补贴将受到多种限制，但允许对于农民生产 和基本生活保障方面的支持。因此，可以通过建立农民社会养老保险这种形式，在 规则允许的范围内保护农民的利益。 2 、是提高农业效率的必要条件 农村土地的细碎化是影响农业效率提高的重要因素。但是，农村土地流转缓慢， 农民不愿种地，也不放弃承包权，就是因为农村社会保障制度缺位，导致土地承担 了农民的就业和养老等社会保障功能。因此，如果国家通过财政支持建立和完善农 村社会保障制度，弱化土地对农民的保障功能，像发达国家那样实现社会保障对土 地保障的替代，有助于农村土地的流转，从而实现农业增效、农民增收。 3 、有利于加快我国城市化进程 只有减少农民才能富裕农民，因此，加速城市化进程是解决“三农”问题的关 键。改革开放以来，大量农村劳动力进入各类城镇务工经商，农民工已经形成了一 个特定的社会群体。由于农民身份，这些人没有被社会保障覆盖，而土地成了他们 在异地规避风险的手段，这样，农民工就形成了与农村脱而不离的关系，城市化进 程也就受到了阻碍。也就是说，如果不把农民纳入社会保障的覆盖范围，城市化不 可能有实质上的突破，反之，则会大大加快城市化的进程，改变我国城市化滞后于 工业化的现状。 王军善：以社会保障替代土地保障专家提议建立农民社会养老保障制度，中国改革报2 0 0 3 年8 月2 5 曰。 9 土地与我国农村社会保障法律制度改革研究 ( 二) 构建城乡平等、统一的社会保障法律制度的必然性 1 、是国家和社会对公民的基本生活所承担的一种保证责任 从法律的意义上而言，社会保障的责任，是指社会保障的提供者。一个国家内 每个公民所应享有的保障基本生活的权利是其最基本的权利，不能因为户籍身份 或其他原因而区别对待。有学者认为目前政府和社会尚不能对农村人口的社会保 障承担责任，是因为农村人口太多，并且引证世界上许多国家实行全覆盖的社会保 障是在农村人口的比例已经大大降低之后等等。但上述观点忽视了我国农村土地 制度与其他国家的区别，也没有考虑到我国城乡壁垒形成的历史原因，仅仅以农村 人口数量太多作为政府和社会推卸责任的理由，对农民是不