（经济法学专业论文）我国药品价格虚高的经济法规制.pdf

山东大学硕仁学位论文 摘要 药品，作为一种治病救人的特殊物品，关系到人民群众的生命安全和健康保障， 维系着人的生存权、健康权和发展权。药品价格虚高损害了市场竞争机制、侵犯了消 费者的权益，影响医疗卫生事业发展，不利于社会和谐，己经成为我国目前一个严重 的社会问题。药品价格是一个复杂的系统工程，关系到药品定价机制，药品生产流通 模式，医疗保险机制，医疗卫生体制以及市场运行方式等诸多方面，也正是囚为这些 方面存在着不足，才导致药品价格虚高的现状。 本文通过对药品价格虚高的危害及原因进行分析，提出了用经济法来规制药品价 格虚高的问题。目前对药品价格虚高问题的分析大都从社会学、经济学的角度来分析， 本文提供了规制药品价格虚高的一个新的视角，从宏观调控法和市场规制法两个角度 提出具体的对策。 在宏观调控法对策的分析中，首先分析了美国、法国、日本三个发达国家对药品 价格规制的宏观措施，对我国规制药品价格虚高的问题有很大的启发。其次，对我国 目前药品定价机制、流通体制、医药卫生体制、医疗保险制度四个方面具体分析，提 出了制定药品价格管理法、减少药品流通环节、完善药品招投标制度、完善医院 的补偿机制、完善医疗机构分类管理政策、改变医务人员的收入分配制度、改变医保 支付方式、严格审核医疗机构的定点资质、扩大医保定点药店的范围的具体规制方法。 其中对药品价格管理法的主要内容提出了构想，这也是本文的重点之一。 在市场规制法对策的分析中，从药品市场结构和市场行为两个方面进行分析。在 规制药品市场结构方面，对药品生产市场、销售市场的市场结构提出了建议，因药品 流通市场结构在宏观调控法一章减少流通环节中一并阐述了，在此部分并无赘述。在 规制药品市场行为方面，分别对价格行为和非价格行为如何规制进行了阐述。 【关键词】药品价格虚高：宏观调控法；市场规制法 瑶旌址咖矛9 。叫 山东火学顾十：学位论文 a b s t r a c t a sas p e c i a lm e r c h a n d i s ef o rc u r et h es i c k n e s st os a v et h ep a t i e n t ，m e d i c i n er e l a t e sn o t o n l yt h es a f e t yo fp e o p l e sl i f ea n dt h eg u a r a n t e eo fp e o p l e sh e a l t h i n e s sb u ta l s ot h er i g h t o fe x i s t e n c e ，t h er i g h tt ob eh e a l t h ya n dt h er i g h to fd e v e l o p m e n tf o rp e o p l e t h ef a l s e l y h i g hp r i c eo fm e d i c i n eh a v es e r i o u s l ya f f e c t e dt h ec o m p e t i t i o no ft h em a r k e t ，i n f r i n g e dt h e r i g h t so ft h ec o n s u m e r sa n di n f l u e n c e dt h ed e v e l o p m e n to ft h eh e a l t h ，w h i c hi sn o ta v a i l e d t ot h eh a r m o n i o u ss o c i e t y t h ef a l s e l yh i g hp r i c eo fm e d i c i n eh a sb e c o m eo n eo ft h em o s t s e r i o u ss o c i e t a lp r o b l e m si nc h i n a t h ep r i c eo fm e d i c i n ei sac o m p l i c a t e ds y s t e mp r o j e c t ， w h i c hi sc o n t a c t e dw i t hs y s t e mo fs t i p u l a t i n gf o rt h ep r i c e ，m e d i c i n ec i r c u l a t i n gs y s t e m ， h o s p i t a l i z a t i o ni n s u r a n c es y s t e m ，h e a l t hs y s t e ma n de c o n o m i cs y s t e m a n di tb r i n g so nt h e f a l s e l yh i g hp r i c eo fm e d i c i n eb e c a u s eo ft h el i m i t a t i o no ft h ef a c t o r sh e r e i n b e f o r e b a s i n go nt h ea n a l y s i so ft h eh a r ma n dr e a s o n so ft h ef a l s e l yh i g hp r i c eo ft h e m e d i c i n e ，ip r o p o s er e g u l a t i n gt h ef a l s e l yh i g hp r i c eo ft h em e d i c i n eb ye c o n o m i cl a w a t p r e s e n t ，w ea n a l y s e so ft h ef a l s e l yh i g hp r i c eo ft h em e d i c i n em o s t l yi ns o c i o l o g yo r e c o n o m i c sf i e l d i nt h i sp a p e r , ip r o v i d ean e w p e r s p e c t i v e t os o l v et h i sp r o b l e m i nt h ep a r to ft h er e g u l a t i o no fm a c r o c o n t r o ll a w ，f i r s t l y ，ii n t r o d u c et h ew a y st o r e g u l a t et h em e d i c i n ep r i c ei na m e r i c a n ，f r a n c ea n dj a p a na n dt h ea p o c a l y p s et o u s s e c o n d l y ，ip r o v i d es o m es u g g e s t i o n so nt h es y s t e mo fs t i p u l a t i n gf o rt h ep r i c e ，t h es y s t e m o fm e d i c i n ei n v i t i n gp u b l i cb i d d i n g ，t h es y s t e mo fh e a l t ha n dt h es y s t e mo f h o s p i t a l i z a t i o n i n s u r a n c e t h e n ，is u g g e s tt h a tw en e e dt oe n a c t “s u p e r v i s i o nl a wo fm e d i c i n ep r i c e ”，c u t d o w ns o m es t e p so fm e d i c i n ec i r c u l a t i o na n di m p l e m e n tm e t h o do fp u b l i cb i d d i n g ， h o s p i t a lc o m p e n s a t i o ns y s t e m ，d i f f e r e n tm a n a g e m e n tb e t w e e nm a n ym e d i c a lt r e a t m e n t o r g a n i z a t i o n s a l s oip a ya u e n t i o nt oh o w t oc r e a t ear e a s o n a b l ed i s t r i b u t i o no fi n c o m e a m o n gp e o p l ew h oa r ea tw o r ko nm e d i c a lf i e l da n dc h a n g et h em e t h o do fp a y m e n tf o r h o s p i t a l i z a t i o ni n s u r a n c ea n ds oo n “s u p e r v i s i o nl a w o fm e d i c i n ep r i c e ”i sai m p o r t a n t s e c t i o n i nt h ep a r to fm a r k e tr e g u l a t i o nl a w ，it r yt oa n a l y s e sf r o mt w op a r t s t h em e d i c i n e m a r k e tc o n f i g u r a t i o na n dm e d i c i n em a r k e tb e h a v i o r i nt h ef i r s tp a r t ，im a k es u g g e s t i o n s 2 山东大学硕f j 学位论文 o nc o n f i g u r a t i o no fm a r k e to fm e d i c i n em a k i n ga n ds e l l i n g ih a v ead e t a i ld e s c r i p t i o n a b o u ts y s t e mo fm e d i c i n ec i r c u l a t i n g ，s o1w o u l dn o tt oe x p l a i nt h i sa g a i n i nt h eo t h e rp a r t ， id e s c r i b eh o wt or e g u l a t ep r i c eb e h a v i o ra n dn o n p r i c eb e h a v i o r k e y w o r d sit h ef a l s e l yh i g hp r i c eo ft h em e d i c i n e ，t h em a c r o c o n t r o ll a w , m a r k e t r e g u l a t i o nl a w 蜘扩r 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体己经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：盘龇 e l 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：刨良导师签名：妞日 期：塑量，皇! 型 山东大学硕士学位论文 第一章前言 第一节问题的提出 药品作为一种特殊的商品关系到人的生命健康。近年来药品费用上涨快速， 增长速度已经超过了国内生产总值的增长，远远超过了人们的承受能力。药品价 格虚高已成为不争的社会现实。药品价格虚高造成了一系列社会危害，已经由管 理问题和经济问题上升为社会问题和政治问题，激化了社会矛盾，成为了当前社 会的热点问题。2 0 0 7 年9 月份，经国务院批准，成立了由国家发展改革委主任、 卫生部、劳动与社会保障部、食品药品监督局、国家中医药局等1 8 个部委组成医 疗体制改革协调小组，其中有一个议题就是关于药品价格形成机制的研究，试图 通过调查研究找到解决药品价格虚高的原因，从而为降低药品价格问题提供政策 指导。药品价格虚高问题已经成为人民群众非常关心的、社会各界强烈反应的、 党和政府高度关注的社会热点、难点问题。基于此，本文从药品价格虚高现象产 生的原因入手，以经济法规制为视角，提出解决药品价格虚高的对策，供政府理 顺药品价格参考。 第二节研究的意义 对药品价格虚高的研究大多数是从经济学、社会学的角度，鲜有从法律的角 度来分析。政府采取了强制削价、药品集中招投标等措施以期控制药品价格，但 是人民群众却很少享受到上述措施带来的福利；药品市场上价格虚高，不正当竞 争严重，市场失灵。因此，药品价格虚高是政府与市场双失灵的结果。本文分别 从宏观调控法与市场规制法两个方面对政府与市场双失灵提出解决之道。因此， 本文对解决药品价格虚高及保证医药行业健康发展具有重要的理论和现实意义。 第三节文献综述 目前针对药品价格虚高问题的研究，基本上都是散见于一些论文之中，没有 形成专著，而这些研究又大部分是从社会学、经济学的角度来分析的，鲜见从法 山东大学硕十学位论文 学角度来分析。如罗怀中在药品价格虚高的成因分析及综合治理一文中认为， 药品价格虚高是市场失灵和政府管制失效共同造成的结果，要改变药品价格虚高 的现状必须对药品市场进行综合治理，加强对药品产业和市场结构的调整，改革 “以药养医”的管理体制，建立药品信息公告制度和信息系统，积极推进医疗卫生 体制改革，建立完善的药品定价制度体系；孙立在药品价格虚高的制度成因及 对策一文中认为，由市场调节价和政府定价两种价格形式构成的药品价格形成 机制是药品价格虚高的内生机制，药品流通体制是药品价格虚高形成的温床，利 益补偿机制的错位是药品价格虚高的根本性因素，通过对药品价格虚高的原因分 析，得出需要运用价格手段，积极推进药品价格的市场化，进一步深化药品价格 形成机制改革，使药品按照市场原则形成价格，提高药品定价的科学性，并加强 对药品生产、流通、销售各个环节的价格价格监督检查工作，才能有效地制止药 品价格虚高。通过研究分析，大多数学者都认为造成药品价格虚高的主要原因便 是制度设计存在缺陷，并从不同的角度对此提出解决对策，这些对策对抑制药品 价格虚高会产生一定的作用，但是不管是从社会学角度、还是从经济学角度提出 的对策，都不能从根本上解决药品虚高问题，因为制度的缺陷是这个问题的根源， 而制度的建立与完善必须靠法律，只有用法律来规制才能从根源上解决。 2 山东大学硕十学位论文 一、药品 第二章药品价格虚高的界定及危害 第一节药品价格虚高的界定 ( 一) 药品的定义及分类 中华人民共和国药品管理法第1 0 2 条规定：药品，是指用于预防、治疗、 诊断人体疾病，有目的地调节人体生理功能并规定有适应症或者功能主治、用法 和用量的物质，包括中药材、中药饮片、中成药、化学原料药及其制剂、抗生素、 生化药品、放射性药品、血清、疫苗、血液制品和诊断药品等。这一定义明确了 药品的使用目的和使用方法，这也是药品与其他物质包括食品、毒品等的重要区 别；明确了药品仅指人用药品，并不包括农药和兽药，以区别于w h o 关于药品 的规定。 药品的分类方法很多，这里仅介绍我国药品管理法第3 7 条对药品所做的 分类：“国家对药品实行处方药与非处方药分类管理”。处方药是指凭执业医师和 执业助理医师处方方可购买、调配和使用的药品。被列为处方药的药品一般是： 特殊管理的药品；由于药品的毒性或其它潜在影响使用不安全的药品；因使用方 法的规定，用药时有附加要求，病人自行使用不安全，需在医务人员指导下使用 的药品；或是新化合物新药等。非处方药是指由国务院药品监督管理部门公布的， 不需要凭执业医师和执业助理医师处方，消费者可以自行判断、购买和使用的药 品。根据药品的安全性，非处方药可分为甲、乙两类。被列为非处方药的药品具 有以下特点：药品适应症可自我诊断、可自我治疗，通常限于自身疾病；药品的 毒性在公认的安全范围内，其效用风险比值大：药物滥用、误用的潜在可能 性小，药品作用不掩盖其它疾病，药品不致细菌耐药性：一般公众能理解药品标 签的忠告性内容，使用无需医师监督和实验监测。 ( 二) 药品的商品特征 药品是一种商品，与其它商品一样，有价值和使用价值，但是药品是一种特 吴蓬主编：药事管理学，人民卫生出版社2 0 0 5 年版，第1 7 - 1 8 页。 3 山东大学硕士学位论文 殊的商品，其特殊性主要体现在以下几个方面： 第一，高度安全性。药品是用来预防、治疗、诊断人体疾病，维持人们生命 与健康的物质，因此，药品对安全性要求非常高。药品的安全性，具体包括以下 内容：专属性、两重性及高质量性。其中，药品的专属性指每种药品有其不同的 适应症，患不同的病要用不同的药，要对症下药；两重性指药品既有防病、治病 的一面，但用药之后也可能出现异常生理现象、毒副作用、药品不良反应，甚至 中毒现象；高质量性，是指由于药品与人的生命和健康相关，只有符合法定的药 品标准才能上市，因此药品只有合格与不合格之分，而没有顶级品、优质品与等 外品的划分。 第二，高度专业性。药品在说明书上会对药品的成份、性状、功能主治等内 容做出标示，满足消费者的知情权，但由于说明书中标示的许多内容涉及到相关 医药专业，需要接受一定的医药教育才能理解，因此，药品的使用需要在合格的 医师、药师的指导下进行。尤其是购买处方药必须依据职业医师的处方。所以， 对大多数消费者而言，购买和使用药品是一种被动消费没有自主权。 第三，公共福利性。药品是与人们生命健康有直接的关系，人类的疾病种类 繁多，因此客观需要多种药品来防治疾病，但每种药品的需求量却有限，不能因 为用药需求量小而导致药品成本变高，就不生产药品。因药品关系到人的生命健 康，制药企业肩负着一定的社会责任，不能仅从经济角度考虑；同理，也不能因 为研发出一种新药，仅从经济角度考虑，制定过高的药品价格，超出绝大数消费 者的购买能力，致使患者有药不能医。 二、药品价格 ( 一) 药品价格的定义 药品价格是药品价值的货币表现。根据药品处于不同的流通环节，药品价格 名称也各不相同，具体有成本价、出厂价、批发价和零售价几个名称。成本价是 生产一个单位药品所需要的最低费用，主要是生产药品的原材料消耗及固有资产 耗损：出厂价是药品生产企业给药品批发企业的价格，它是在成本价的基础上加 上期间费用、预期利润以及税金等形成的：批发价是药品批发企业给医院或药店 的价格；零售价是医院药房和药店给消费者的最终价格。 4 山东大学硕十学位论文 ( 二) 我国药品价格管理的历史演变 第一阶段：上世纪8 0 年代末期以前的政府控制阶段。药品的价格完全由国家 控制，对药品的出厂价、批发价、零售价和各环节的利润均予以规定。 第二阶段：上世纪8 0 年代末期至1 9 9 6 年的价格放丌阶段。为适应建立社会 主义市场经济体制的需要，价格改革以放为主。到1 9 9 6 年，除极少数基本治疗药 物外，绝大部分药品价格处于放开状态。 第三阶段，1 9 9 6 年至2 0 0 0 年的价格管理改革阶段。针对药品市场价格上涨 过快过猛、流通秩序比较混乱等问题，国家着手改革药品价格管理体制。对临床 用量大使用面广的少数国产药品及进1 2 1 药品由价格主管部门制定出厂价、批发价 和零售价。 第四阶段，2 0 0 0 年至今的价格管理完善阶段。根据药品管理法实施条例 的规定，政府管理药品价格范围调整为国家基本医疗保险目录( 下文称医保 目录) 药品及少数生产经营具有垄断性的特殊药品。定价方式从原来的出厂、批 发、零售三个环节定价，调整为只制定最高零售价，放开出厂价、批发价格。生 产经营企业和医院在不突破政府规定的最高零售价格前提下，依据市场竞争情况 确定实际出厂、批发和实际零售价格。 ( 三) 目前我国药品价格管理模式 1 政府定价范围 原国家计委于2 0 0 0 年7 月在关于改革药品价格管理的意见中对我国药品 价格管理做出了具体的规定，明确规定了药品价格实行政府定价和市场调节价。 实行政府定价的药品，只限于两类药品，一是列入医保目录的药品，二是生 产经营具有垄断性的药品，包括专利药品、国家一、二类新药、麻醉药品、精神 药品、国家计划免疫药品及避孕药具等；政府定价以外的药品，实行市场调节价， 取消流通差价控制，由经营者自主定价，原则上要求按社会平均成本制定，对供 大于求的药品，要按社会先进成本定价。政府定价的药品是由价格主管部门制定 最高零售价格，药品零售单位包括医疗机构在不突破政府制定的最高零售价格的 前提下，制定实际销售价格。市场调节价药品，由生产企业根据生产经营成本和 市场供求制定零售价。药品批发、零售单位包括医疗机构要在不超过生产企业制 定的零售价格的前提下制定药品实际销售价格。医保目录中的乙类药品价格在 中央定价原则指导下由省级价格主管部门制定。 山东大学硕七学位论文 2 药品定价方法 药品定价遵循差比价规则。药品的差比价是指同种药品因剂型、规格或包装 材料的不同而形成的价格之间的差额或比值。成分相同的药品只能根据不同剂型、 规格和包装根据规定的相应差率制定价格。 药品定价方法主要有两种：普通定价方法和单独定价。普通定价方法是成本 顺加差价方法，即成本加上规定利润之和作为药品的最高零售价。此种方法为最 常规的药品定价方法。原国家计委2 0 0 0 年1 1 月发布了关于单独定价药品价格制 定有关问题的通知，明确规定制药企业可以对政府定价的药品申请单独定价。无 论进口的、进口分装的还是国产的药品，如果国内市场上同种药品是由多家企业 生产的，只要其中一家企业认为其产品的质量和有效性、安全性明显优于治疗周 期、治疗费用明显低于其他企业同种药品、且不适宜按政府定价办法规定的 一般性比价关系定价的，就可以申请单独定价。此外，拥有自主知识产权但已超 出知识产权保护期的原研药，也可申请单独定价。 三、药品价格虚高 ( 一) “虚高”的界定 药品的价格由其价值决定，受供求关系影响，围绕价值上下波动。当供大于 求时，药品价格就下降，供不应求时，药品价格就上升。根据价值规律，价格不 可能无限上升，也不可能无限下降。目前，我国药品交易市场总体上是处于一种 供大于求的买方市场状态，但部分药品的价格却居高不下，甚至一路攀升，药品 的零售价几倍、十几倍，几十倍，甚至是上百倍地高于药品的成本价，产生了药 品价格虚高现象。“虚高”是一个相对的概念，是指除合理的成本、利润和折扣外， 药品的价格还包括大量的非正常加价因素，造成药品的价格和价值相背离。 ( 二) 药品价格虚高的表现形式 目前，价格虚高的药品，既包括政府定价政府指导价的药品，也包括企业 自主定价的药品，具体主要有以下几种表现形式： 一是药品价格本身虚高，即零售价格远高于按照正常生产成本和期间费用加 合理利润及税金计算出的价格。 二是同品种药品由于市场区域不同，价格相关悬殊，有的地区只需几元，有 山东大学硕七学位论文 的地区则达到几十元。 三是同种疗效的药品价格相差悬殊。 四是同种药品由于生产厂家不同，价格相差悬殊。 第二节药品价格虚高的危害 药品价格虚高造成了巨大的社会危害，笔者试图从以下几方面做具体分析。 一、药品价格虚高损害市场竞争机制 ( 一) 恶性竞争，破坏市场竞争秩序 目前我国的制药企业有近5 0 0 0 家，医药批发企业1 7 0 0 0 多家，无证挂靠的不 计其数，整个医药生产、流通领域存在着“多、小、散、乱”现象。一种药品几十 家企业生产，一家企业生产几十个品种药品的现象十分普遍，企业问的同质化竞 争严重。药品生产和批发企业低水平重复建设，药品生产能力大大超过我国医药 市场容量，大部分药品供过于求，药品市场成了一个典型的买方市场。一些虚高 定价的药品，通过给医院、医生高额的折扣、回扣等不正当竞争方式，来打开药 品市场。而不虚高定价的药品，则不如虚高定价的药品有能力采取多种“促销”方 式，在竞争中丧失了竞争优势。因此，各种药品纷纷采取虚高定价的方式，形成 了“高定价一高折扣( 回扣) 一多推销”的机制。这种机制，使得在药品流通中， 寻租行为蔚然成风。企业间恶性竞争现象严重，破坏了市场竞争的秩序，价格信 号不能正确反映市场供求关系，价格机制不能正常发挥作用，市场机制被扭曲。 ( 二) 地方保护主义盛行 药品价格虚高使得药品价格既不能反映药品商品的价值，也不能正确反映供 求关系，市场无法通过价格信号正确引导资源配置，指导消费和生产。在虚高的 定价下，形成了一种错误的认识，即开办药厂可以促进本地经济发展，于是出现 了药品生产企业的大规模低水平重复建设。而为了保证已经开办的药厂能够促进 本地经济的发展，当地政府往往会与当地医药企业一起，介入对药品市场的争夺， 排挤外地药品企业的进入。于是，各地药品市场就会以行政区划为界，形成大小 。马强：试析我国药品价格虚高现象，中国市场，2 0 0 6 年第3 期，第1 8 7 页。 。张守文主编：经济法学北京大学出版社2 0 0 5 年版，第3 2 4 页 7 山东大学硕士学位论文 不等的分割状态，导致地方保护主义盛行。 二、药品价格虚高侵犯消费者权益 ( 一) 侵犯公民的生命健康权 我国宪法第3 3 条明确规定：“国家尊重和保护人权”，生命健康权是公民享有 的最基本的人权，是公民享有一切权利的基础，是最基本的公民权利。如果生命 健康权得不到保障，那么公民的其他权利就无法实现或很难实现。 随着科技的进步，新的医疗技术、新的医疗设备及新药大量出现，大大提高 了我国的医疗水平，很大程度上改善了我国居民的生命健康状况。但与此同时， 医疗费用也在迅速上涨，而且其上涨速度大大快于g d p 的增长速度、物价价格指 数的增长速度以及人均收入的增长速度。卫生部公布的第三次全国卫生服务调查 数据显示：我国约有4 8 9 的居民有病不就医，2 9 6 的居民应住院而不住院。在 医疗费用中药品费用占到5 0 左右，医疗费用过高，有一部分原因即为药品价格 过高，过高的药品价格超过人们的承受能力，使得许多患者对高价药品“望而却 步”，有病不医，基本健康得不到保障，已经严重危及到公民的生命健康权。 同时，药品价格虚高的部分，一部分用来给医生回扣，少数医生为了获取回 扣而多开药或者多开回扣高的药，因药品有信息不对称的特性，患者在信息获取 方面处于不利的地位，对医生开具的“大处方”没有鉴别能力，只能听从医生的安 排用药。俗语道：“是药三分毒”，药品在治病、防治的同时，也会产生反作用， 对人体造成伤害。乱开、滥开药品，不仅造成了资源的浪费，提高了医疗费用， 而且也是对公民生命健康权的严重侵犯。 ( 二) 侵犯了消费者的选择权 消费者的选择权是指消费者根据自己的意愿自主地选择其购买的商品及接受 的服务的权利，是消费者获得称心如意的商品和服务的基本保证，也是民法中平 等自愿原则在消费交易中的具体表现。我国消费者权益保护法第9 条明确规 定了消费者的选择权：消费者享有自主选择商品和服务的权利，消费者有权自主 选择提供商品和服务的经营者，自主选择商品的品种和服务方式，自主地决定购 买或不购买任何一种商品，接受或不接受任何一项服务，消费者在自主选择商品 国崔雅丽：药品市场特性与价格管理，价格月刊，2 0 0 1 年第1 2 期，第3 页。 3 山东大学硕七学位论文 时，有权进行比较鉴别和挑选。 针对药品价格虚高现象，国家发展改革委已先后1 8 次降低1 1 7 0 多种药品的 零售价格，总金额多达3 7 0 亿元，但是人们并没有体会到降价带来的实惠。部分 药品因降幅较大，利润空间较小，从而“改头换面”，重新上市，如从玻璃瓶改成 铝塑盒装，大包装改成小包装，片剂变成胶囊、油丸、糖衣等，价格也比以前同 品种同规格的药品价格明显提高，更有甚者仅仅是换个药品名称，价格就明显提 高。这种不是基于提高疗效而对药品做出的改变，千奇百怪的剂型，花样翻新的 名称，而常见的包装剂型的药品已经悄然退出市场，消费者在选购时无所适从， 只得购买高价的新包装剂型的药品。更有部分药品，因降价造成停产，只得购买 高价的替代药品。 三、药品价格虚高不利于社会和谐 ( 一) 浪费社会资源，增加看病费用 目前，医院销售药品时可以在药品的批发价的基础上顺加1 5 作为医院的收 入，因此，对医疗机构而言，药品价格越高，利润也就越高，这就在客观上给医 院优先选择高价药、开大处方提供了动力。因为药品的消费量不仅取决于消费者 个人的经济承受力和病情，更多地取决于医生的直接经济利益，受经济利益的驱 动，医生都会主动推荐虚高价格的药品或开处大处方。但开高价药、大处方对整 个社会来说，却是一种资源的浪费。以开大处方为例，多开1 0 0 元的药品，医院可 以赚取1 5 元的收入，可是对患者或整个社会来讲，这部分药品没有发挥作用，价 值为0 ，则有8 5 元是浪费掉了，极大地浪费了社会资源，不利于节约型社会的建设。 在浪费社会资源的同时，也增加了群众的看病费用。 ( 二) 增加社会负担，影响社会安定 药品价格虚高直接损害了国家利益，加重了国家财政负担。目前，我国对国 家机关、事业单位和部分学生仍然实行公费医疗制度。公费医疗制度体现了国家 的人文关怀精神，对人们防病、治病、保证身体身体健康、减轻疾病带来的生活 负担有着积极的作用。因公费医疗的报销费用中包括药品费用，则高额的药价就 由国家财政来买单，不仅加重了国家财政的负担，而且还会造成乱开药等浪费现 象。 9 山东大学硕士学位论文 除了公费医疗制度外，我国还积极建设医疗保险制度。医疗保险是社会保障 的重要组成部分，十七大报告中明确提出“全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇 居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设”。上述三项保险是由国家或企业 与个人各承担部分责任，交纳一定比例的保险费和承担一部分医疗费用，实行社 会统筹和个人帐户相结合的方式。就使用药品来说，只要在报销范围内，无论其 价格高低、数量多少，病人都可以得到一定比例的补偿，因此，当药品价格越高， 则意味着国家或医保基金需要支付的保险费用越高，虚高的药价不仅增加了个人 医疗费用，还增加了社会的负担。 由于目前公费医疗保障范围有限，医疗保险体制尚未健全，城镇职工基本医 疗保险保障的范围有限；新型农村合作医疗刚刚全面推开；城镇居民基本医疗保 险还处于试点阶段，很多人还未被纳入到医疗保障体系，享受不到基本医疗保障， 因病致贫、因病返贫现象还大量存在，严重影响了社会的安定，影响到政府在百 姓心目中的形象，不利于社会的和谐。 药品虚高的现状，既不利于药品生产经营企业的发展和公平竞争，也导致了 社会效率的下降和社会资源的浪费，损害了消费者的权益，更加重了患者和国家 的负担，以至于影响社会稳定，造成严重的社会问题。 1 0 山东大学硕士学位论文 第三章药品价格虚高的原因分析 药品价格虚高造成了严重的社会危害，成为人民群众非常关心、社会各界强 烈反应、党和政府高度关注的社会热点问题。要解决该问题，必须对其产生原因 进行分析，才能具有针对性地提出解决药品价格虚高这一社会问题的对策。 第一节从宏观角度分析药品价格虚高的原因制度缺陷 药品定价机制存在缺陷 原国家计委印发的关于改革药品价格管理的意见及随后的配套文件中对药 品价格的相关规定构成了我国目前药品价格管理的重要组成部分。这些文件中确 定了我国药品价格的定价机制，药品价格定价的核心是以成本为基础加上合理的 利润，即“成本加成”的定价机制。其政策制定的初衷是为了让医药市场适应市场 机制的要求，促进药品参与市场竞争，壮大医药企业，提高药品质量，降低医药 费用，让患者享受到质量更好、价格更低的药品，但在具体实施中这种定价机制 却成为药品价格虚高的内生机制。 ( 一) 定价机制导致政府定价的药品价格虚高 政府定价原则上要按社会平均成本，对供大于求的药品，要按社会先进成本 定价。虽然相关法律明确规定企业应当依法向政府价格主管部门如实提供药品的 生产经营成本，不得拒报、虚报、瞒报。但由于药品生产不论是在原材料选择还 是在研发上都具有极强的专业性和差异性，要准确地核定成本费用具有一定的难 度，并且药品生产企业的生产成本，一般情况下都是作为企业的商业秘密，永远 而且只能是企业自己最清楚，政府很难了解真实的企业生产成本，根本无法科学 地制定“社会平均成本”和“社会先进成本”。再加上现在政府定价的药品种类繁多， 价格主管部门在人力和专业知识等方面都有诸多不足，要使政府定价准确地反映 出药品的生产经营成本和供求状况，使这些价格制定得科学合理，有些力不从心， 往往只能根据企业报送的成本资料再加上规定的差率制定药品的价格。由于定价 部门与生产企业之间关于成本信息的严重不对称性，药品生产企业完全有理由与 山东大学硕七学位论文 能力说服价格管理部门，制定出远远高于实际生产成本的法定价格。 根据产品寿命周期原理，药品定价时正处于研发阶段，其生产成本本来就较 高，如果考虑到企业为了追求利润最大化虚报成本，采取更换剂型、包装、名称 等方式变相提价，地方政府利用地区差异推行地方保护主义，形成高定价竞争的 恶性循环等外在因素，就不难理解，政府定价的药品存在着价格虚高的现象。 政府定价缺乏对成本控制和约束，它不能刺激企业为降低成本努力，反而在 高额成本的庇护下谋取高额利润。 ( 二) 定价机制导致市场调节价的药品价格虚高 由于药品是一种特殊商品，对患者来说，药品属于必需品，即使价格上升需 求量也不会减少，患者不会因为药品价格高而不使用或延期使用；而对于健康的 人来讲，药品属于无用品，他们不会因为药品的价格低而购买使用或囤积使用药 品，药品的这种需求绝对性和缺乏替代性导致了药品需求的价格弹性极低，甚至 是零弹性。对于需求弹性极低的商品，降低价格并不能有效地增加需求，提高价 格也不会减少需求，而收益却会大幅度增加，其本身并没有一个由供需双方决定 的均衡价格，市场机制无法发挥应有的作用，价格的制定者对价格具有很强的自 主权，在利益驱动下，会千方百计提高价格。对于企业自主定价的药品，企业为 了获得更高的利润，利用了药品的这种特性，制定过高的药品价格，从而导致了 药品价格的虚高。 ( 三) 单独定价政策造成药品价格虚高 为了贯彻优质优价的原则和鼓励药品创新，在政府定价的药品中，允许对药 品实行单独定价。单独定价政策也“孕育”了一批高价药品。由于新药审批政策比 较宽松，企业很容易通过开发“新药”来规避政府的价格管制，目前这一政策在某 种程度上为生产企业规避价格监管留下了制度空间，成为药品生产普遍采用的一 种规避政府价格管制、抬高药价的工具。药品生产企业通过改变剂型、规格、包 装、添加少数无关紧要的成分等方式，申报所谓的“新药”，然后利用单独定价政 策定价为高价药品。同时，由于质量与疗效的界线模糊，赋予了相关审批人员很 大的自由裁量权，加上审批过程缺乏透明度和有效监督，使新药报批和单独定价 过程中存在着各种寻租和腐败行为的可能性，违规申报屡见不鲜，而这一部分成 施勇杰：药品价格现状、根源及对策，中国经贸导刊，2 0 0 5 年第1 4 期，第4 3 页。 。孙立：药品价格虚高的制度成凶及对策，中国物价，2 0 0 4 年第1 0 期。第2 2 页。 1 2 山东大学硕十学位论文 本最终通过制定更高的价格转移到消费者身上。 二、药品集中招标采购制度存在缺陷 为规范医疗机构药品购销活动，提高药品采购透明度，遏止药品流通领域不 正之风，减轻社会医药费用负担，保证城镇职工基本医疗保险制度的顺利实施， 2 0 0 0 年卫生部等5 部委联合下发了医疗机构药品集中招标采购试点工作若干规 定，明确提出了开展药品集中招标采购工作。这一制度的目的主要有以下几个方 面：保证药品质量，杜绝价劣药品流入医疗机构，同时保证药品的及时供应和保 证医院临床用药的安全有效；规范药品的采购行为，从经销源头控制、杜绝药品 流通中的各种不正之风，抵制和消除回扣，防止腐败促进医风好转：减少药品采 购的中间环节，降低药价，积极引入竞争机制，用经济手段解决药品的虚高定价 问题。药品集中招标采购制度实施几年来，取得了不少成绩，但是依靠其实现遏 制药品价格虚高的政策目标已被大打折扣，甚至是走向反面。 ( 一) 高价药畅销，质优价廉的药品滞销 实行药品集中招标之后，药品价格有升有降。对于生产厂家较多的普通药品 来说，降价是大势所趋，在所难免。对于新药、临床用药和许多更改了品名的药 品来说，药价不降反升，一些医疗机构片面追求药品高差价，对降价药品采取不 经销、不使用的做法，而代之以一些未降价、差价大的药品，特别是新药、特药 等，使得低价药品虽然中标，但是没有实际销售量。有的企业利用部分药品替代 性较强的特点，只是将药品转换一下规格、剂型，加点无关紧要的成份，价格就 几倍上涨，导致招标价格严重失真。患者难以享受招标降价带来的实惠。 药品的真正消费者是患者，因此对于招标方的医院与竞标方的药厂来说都没 有降低价格的利益驱动，而恰恰高价格才是双方的“利益最大化”。所以，经常出 现的情况是虽然一部分药品价格降低了，医院却采用消极态度应对，如不积极履 行中标药品采购合同；处方上少用低价药，趋向于疗效相差无几的高价药和非降 价药品等等。造成真正价格低、效果好的药品销量降低，而“改头换面”的高价药 品却卖的很好。 o 尤志强：引入竞争机制，降低药品虚高价格) ，观察与思考2 0 0 1 年第l 期，第3 5 页。 9 曾建军、曾安平：药品价格：问题、原冈与政策( 上) ，中国物价，2 0 0 5 年第4 期，第1 2 页。 。李自良、浦琼尤：药品招标走向了反面吗，嘹单新闻周刊，2 0 0 5 年第1 9 期，第8 页 固李白良、浦琼尤：药品招标走向了反面吗 ，晾望新闻刷刊，2 0 0 5 年第1 9 期，第8 页。 山东大学硕士学位论文 部分地方财政收入靠医药生产销售企业的税收支撑，因此，难免会产生地方 保护主义，对于本地药企的生产的药品有不公开的优先权和优惠政策，同时，医 院又对本地药品“特别照顾”，使得不少本地药品并没有真正意义上的降价。 ( 二) 没有提高药品流通效率，反而增加了参与利益分配的主体 实施集中招标采购后，中介机构这个增加的环节也参与到了利益的分配中。 招标人在交纳了投标保证金、合同违约金、进场费、检验费、会务费、标书费、 中标服务费、专家评审费等名目繁多的费用之后，才有资格参加招标。这笔费用 数额巨大，有些企业不得不放弃部分市场，以保证有足够的实力去竞争可能性比 较大的市场。这增加了药品的销售费用，使得药品的降价空间减少，同时，这部 分费用最终还是要转嫁到患者头上，出现药品越招越高的怪圈。以前企业主要是 做好医院和医生的工作，但现在企业还需做好中介机构的工作，药品流通效率降 低。 药品招投标实施中，大量的管理机构介入，组织、参与招标活动，招标办、 卫生局等相关领导、药事委员会的每一位成员等全都列入药厂公关的对象。这样 人数翻番，环节骤增，增加了药品的公关费用，而这些增加的费用最终都转嫁到 了患者身上。因此，药品的价格不降反升。 三、医疗卫生体制不健全 ( 一) 医疗机构的利益补偿机制错位 目前，我国医疗机构的利益补偿主要有三个来源：财政补偿、药品销售收入、 医疗服务价格。2 0 世纪8 0 年代初起，我国对医疗机构实施“全额管理、定额补助、 结余留用”的经费补助政策，国家财政对医院的预算拨款呈下降趋势。为了改变国 家财政投入的捉襟见肘局面，我国先后出台了一系列文件，将经营权和定价权下 放到医院。医院作为市场主体的身份出现，主要靠医疗服务收入和药品收入来维 持运营。但是我国医疗服务价格自建国起就一直实行低价格政策，医院的医疗服 务价格基本上接近成本价，不但难以为医疗创造足够的收益，而且也很难体现医 务人员的专业技能和劳动价值。在这种情况下，医疗机构的价值补偿的主要来源 。曹阳：药品集中招标政策效果分析，价格月刊，2 0 0 3 年第l l 期，第2 7 页。 圆顾海，庸艳，邓晨珂：我国药品集中招标采购制度的缺陷和对策，卫生经济研究，2 0 0 6 年第7 期， 第2 8 页 1 4 山东大学硕十学位论文 就是药品销售收入。作为政策性补偿，国家规定，对于药品，医疗机构可以在进 价的基础上顺加1 5 出售，即“批零差价”政策。批零差价政策在保证我国医疗机 构的生存与发展过程中起到了非常重要的作用。在市场经济体制深化改革的过程 中，过早步入市场经济机制的企业以批零差价的弱点为可乘之机，突破依然按照 计划经济体制运营的医疗机构，使抬高药价成为现实。医疗机构借助相关政策的 缺陷是以药补医成为现实。 ( 二) 医疗机构的公益性质淡漠，片面追求经济效益 目前，我国医疗机构的所有制结构从单一公有制变为多种所有制并存。国家 简单地将医疗机构视同于一般企业，选择了一条过市场化的改革道路。医疗机构 的服务目标从追求公益目标为主转变为全面追求经济目标，不仅非公有制的医疗 机构如此，公立医疗服务机构乃至公共卫生服务机构也是如此。在医疗卫生事业 的行政管理及资金投入方面，中央政府的统一协调职能不断弱化，各种责任越来 越多地由地方政府承担。医疗机构实现商业化、市场化运营。除鼓励竞争、放开 价格，以及在公立医疗机构进步引入企业管理模式外，不少地方还套用国有企 业改革的做法，通过股份制改造、整体出售、授权经营等多种方式将公立医疗卫 生机构民营化。公立医疗机构的公益性质淡化，片面追求经济利益的倾向严重。 在这种追求经济利益的指导原则下，医疗机构会尽可能地增加收入，而药品作为 医疗收入的重要渠道，必然会通过提高药品价格来获得更高的利润，导致了药品 价格居高不下。 医疗机构的药品收益= 价格用量加成率。为了追求利益极大化，机制导向上 医院有使用昂贵药和过度用药的客观内在动机。反映在实际医疗行为中，药品品