（法学理论专业论文）我国农村养老保障政府行政职责法律制度探究.pdf

i 摘 要 本文立足我国农村 8 亿多农民现状，农村留守老人的照顾和赡养问题越来越严重等困境， 根据社会主义法律体系的完善和依法治国建设理论的要求，提出就农村养老保障政府行政职责 法律制度完善建议。 首先，本文阐释了农村养老保障政府行政职责概念和法学理论基础。通过概念对比研究， 从三个层次梯进比较，得出政府行政职责概念，认为社会保障法上的政府行政职责与政府行政 职权具有重合性特性。然后，从社会契约论，公民社会权，养老保障公共产品属性、市场经济 政府行政职责从 gdp 到 gnh 的行政质量法理转变等理论入手，阐述了农村养老保障法中政府 行政职责法理基础所在，并提出公平优先与兼顾效率农村养老保障政府行政职责法律定位。 其次，比较研究了古今中外制度，首先梳理和分析我国古代“政在养民”的养老保障政府 行政职责法律制度，归纳出法律文化和制度继承精华；然后对我国现行农村养老保障制度予以 梳理和介绍。并以德国、日本、美国为借鉴特例，探寻其制度的启示点，觅得裨益于我国农村 养老保障政府行政职责法律制度建设的良策。 其三，分析了我国当前农村养老保障政府行政职责法律制度中存在的问题，主要包括：农 村养老保障政府行政职责法律认识问题，政府行政职责法律执行中的问题，政府行政职责救济 等问题。 最后，本论文提出完善我国农村养老保障政府行政职责法律制度之建议，结合本文相关法 理内容，提出首先改善农村养老保障政府行政职责法理认识；立法上，通过制定行政程序法， 建立政府行政职责评估机制，完善我国政府行政职责制度体系；健全我国农村养老保障政府行 政职责法律制度，包括制定农村养老保障专门法等措施，明确政府行政职责；构建农村养老保 障政府行政职责追究机制，实现监督机制协调和法律责任追究的协调，畅通救济渠道，降低救 济成本；提高政府行政职责法律制度实践能动性。 关键词：农村养老保障；政府行政职责；法律制度 ii abstract this article based on more than 800 million rural peasants status, and care for the elderly left behind in rural areas increasingly serious problem of maintenance and other difficulties, improve the socialist legal system and the theory of the construction requirements of the rule of law, the government proposed to the administrative duties of rural old- age security legal systems recommendations. first, the paper explains the duty of government administration in rural old- age security concepts and legal theory. from three levels of administrative duties to elaborate the concept of administrative responsibility of government, define the administrative duties. then, from the social contract, the right of civil society,the administrative duties from the legal changes in gdp to the theories of gnh, elaborates the old- age security legal basis of administrative responsibilities, priorities and put forward a fair balance between efficiency of rural the government pension legal status of administrative duties. secondly, a comparative study of ancient and modern system, first sort out and analyze zuzong cheng law the essence- of governance in the people of the old- age security system of administrative duties, summed up the education first official examination, relatively fair ; and then chinas current pension system in rural areas to sort out and introduced. and in germany, japan, the united states learn from a special case, to explore the system of the administrative duties of the government building with a good policy. third, analyzes the current government duties in rural old- age security problem in the legal system, including: the rural old- age security problem of the administrative duties of legal knowledge, administrative duties of legal practice, the government has administrative duties remedies. finally, the proposed rural pension administrative duties of the legal system to safeguard the governments proposal, combined with the legal content of this article, first proposed by the government to improve the administrative duties of rural old- age security legal awareness; establish a government assessment of administrative duties mechanism, improve the duties system of administrative systems; improve the administration of rural old- age security responsibility to the government legal system, including the development of the rural old- age security measures such special law, a clear duties of government administration; construction rural old- age security administrative accountability mechanisms, monitoring mechanisms to achieve coordination and coordination of legal accountability, smooth relief channel, reducing the cost of relief; improve government practice of the legal system of administrative duties initiative. key words: rural old- age security；administrative duties； the legal system 独 创 性 声 明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得宁夏大学或其它教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名： 时间： 年 月 日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解宁夏大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留送 交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意宁夏大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传 播学位论文的全部或部分内容。 (保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名： 时间： 年 月 日 导师签名： 时间： 年 月 日 宁夏大学硕士学位论文 绪论 1 绪 论 我国市场经济发展的过程中，工业经济取得了瞩目的成绩，同时城市的社会建设也实现了 很大飞跃，但是，近年来中国农村与城市，二元差距越来越大，农村老龄化现象越来越严重， 农村的社会保障制度与城市的社会保障相差甚远，将危机到我国整体的发展，基于构建和谐社 会和社会发展科学观理念，本文对我国农村养老保障政府行政职责的法学理论和制度建设予以 分析和研究。 第一节 研究意义 在过去的几十年里，我国农业及农村劳动者为我国的工业建设提供了大量的资金积累和劳 动力资本，为工业化进程作出了很大的贡献。但目前农村养老生活状况令人堪忧：农村老龄化 现象严重，基本的养老保障无法适应市场经济发展的变化；农村养老保障水平跟不上社会经济 物质文化发展水平等等。从农村对社会保障的现实需求来看，加强政府对农村养老保障行政责 任刻不容缓。尽管 2 0 1 0 年第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议于通过中华人 民共和国社会保险法 ，就农村而言，还未达到实现商业保险的经济发展水平。因此，本文对我 国农村养老保障政府行政职责法律体系研究具有以下理论和实践意义。 一、理论意义 理论上的意义在于能否给我们增添新的智识，为我们提供新的思维方法、解释理论上的困 惑、解决现实中的问题，并对未来可能遇到的疑惑提供解决的建议。由于我国农村养老保障法 律制度尚未建立，正如美国著名法学家弗里德曼在法律制度指出，任何法典背后都需要有 强大的思想运动。关于此，本文理论动力在于： 本文结合基于法学、哲学、政治学、经济学相关理论，从多角度、多层次对政府行政职责 概念予以认识，并进一步阐释了农村养老保障法上的政府行政职责的概念，得出社会保障法上 的政府行政职责概念定义的复杂性，提出农村养老保障政府行政职责的理论来源，包括社会契 约论、人民公仆学说等政府行政职责法律本质论，现代宪法公民社会权的政府行政职责论、养 老保障社会公共产品属性理论、市场经济与政府调控下从 gdp 到 gnh 法理转变论，以及我国 农村家庭养老功能弱化等现实政府行政职责需求等，政府在我国农村养老保障体系建设中行政 责任法学理论，为我国农村养老保障体系建设提供了较全面的法学理论基础。另外，结合我国 农村养老保障经济、政治、社会等发展需求，提出构建我国公平优先和兼顾效率的农村养老保 障政府行政职责价值行为。 并将以上以理论在西方国家德国、日本、美国制度的实践，和我国制度实践予以纵横的对 比研究，以进一步实现法学理论的科学性和实践性的结合。 宁夏大学硕士学位论文 绪论 2 二、实践意义 我国正在迅速进入人口老龄化时代，现在已经是世界上唯一老年人口超过 1 亿的国家。有 统计资料显示，截至 2009 年年底，我国 60 岁及以上的老年人已经达到 1.67 亿，其中，80 岁以 上的老人达 1899 万，而且这些数字还在快速增长。1其中，农村老年人口数量居多，空巢老人 人数激增，农村养老保障建设任务艰巨、困难多、负担也重。基于现状，本文的实践意义在于： 梳理了中华传统法文化“夫国强而民弱，力不周于物，将有偾事之忧”2的我国古代养老保 障政府行政职责法律制度；结合法哲学思想“人人是会两利相权取其大的”人权衡取大3的德国、 日本、美国养老保障政府行政职责法律制度比较和研究，借鉴吸取其制度建设经验，构建我国 公平优先和兼顾效率的农村养老保障政府行政职责法律制度，并创新提出完善我国政府行政职 责法律体系，制定行政程序法，建立政府行政职责监督评估机制，制定农村养老保障专门法， 明确政府行政职责，畅通农村养老保障政府行政职责救济渠道，降低农村养老保障那个权益救 济成本，提高政府行政职责的法律实践效率。 第二节 国内外研究情况 一、国外文献研究 日本，坂胁昭吉, 中原弘二在现代日本的社会保障一书中介绍了日本的社会保障制度的 形成和确立，及其改革和发展，认为日本社会保障制度的功能在于，从经济途径对疾病、老年， 负伤、生育、残疾、死亡、失业、多子女及其他原因造成的贫困予以保护，并通过政府援助， 保障其最低限度的生活；同时，提出了社会保障应当谋求公共卫生和社会福利的提高，实现和 谐和稳定；日本，武川正吾，佐藤博树企业保障与社会保障 ， 该书以企业保障为中心和重点， 对社会保障、企业保障、个人保障进行了理论探索和实证分析。详细介绍了日本的社会保障、 企业保障、个人保障的内容涉及日本的法定福利费用、法定外福利费用、企业人事管理、减员 行为、企业经营与负担、金融资产、老龄化、个人储蓄等等，提供了比较翔实的实证资料；同 时作者介绍和分析世界各国的社会保障与企业保障，以国际水平为参照，通过国际比较，分析 日本社会保障与企业保障的地位和特点。这两部社会保障著作学者对日本社会保障和企业保障 制度研究提供了系统的借鉴材料支撑，具有很高的学术研究参考价值。 美国，乔治e 雷吉达著的社会保险和经济保障2 0 0 5 年出版，一书中关于政府养老 责任的问题的阐述，主要是社会经济保障和社会经济安全的心理预期满足的角度，来说明政府 积极推进社会养老保障的各项事业社会经济发展职责所在。另外 d a n l . c r i p p e n 在 2 0 0 1 年 1 0 月美国 c b o t e s t i m o n y 上作的s o c i a l s e c u r i t y : t h e c h a l l e n g e s o f a n a g i n g p o p u l a t i o n 汇报中指出，随着美国社会经济发展，人口老龄化带来了诸多挑战，包括政府财政负担逐年增 重、社会成员经济压力增大等等，尤其在老年人医疗保障方面支出越来越大，政府制度和政策 1 中国 1 亿多老年人临养老难题:权益保障法亟待修善， 年 11 月 22 日。 2 朱执信，朱执信集 上集，中华书局，1979 年版，第 316 页。 3 （荷兰）斯宾诺莎,神学政治论，温习增译，商务印书馆，1982 年版，第 212 页。 宁夏大学硕士学位论文 绪论 3 需要不断地调整和改革，以顺应社会发展予以不断改革，充分体现了养老保障制度适应公平与 效率相结合的法治社会发展和经济发展的要求。 德国，霍尔斯特杰格尔社会保险入门论及社会保障法的其他领域刘翠霄翻译一 书，以简明扼要的问题回答方式，将德国社会保障制度的结构、内容、立法的指导思想、法制 原则，以及通过一些数据和事实予以介绍，说明德国正在不断健全完善国家社会保障制度，坚 持社会机会平等、社会公平等法律目的，提高社会经济效率。 二、国内文献研究 国内针对农村养老保障政府行政职责法律制度的研究，主要是以下几个领域入手： （一）在经济学、社会学、政治学等方面考量 代表性著作有：昊湘玲著我国区域基本养老保险协调发展研究 ，此书从一个国家内部各 区域基本养老保险的差异及其相互关系的视角，探讨我国各区域之间基本养老保险协调发展的 现状，提出我国区域政府基本养老保险协调发展的基本模式。探讨我国区域不平衡发展条件下， 构建符合区域发展的养老保障制度体系，此观点对我国自然条件不一、物质经济发展不平衡的 现状，以及城乡二元养老现状，有着积极的指导意义。2 0 0 6 年 c h i n a & w o r l d e c o n o m y 中载 c h i n a s u r b a n a n d r u r a l o l d a g e s e c u r i t y s y s t e m ：c h a l l e n g e s a n d o p t i o n s ，文章指 出：当前我国农村养老保障制度建设是社会安全的极大挑战，亟待加快农村养老保障制度建设。 刘晓梅著中国农村社会养老保险理论与实务研究2 0 1 0 年出版，一书阐述了养老保险的基本 概念和理论，提供了中国农村养老保险制度建设的最基本理论基础；介绍和分析了瑞典、德国、 英国、美国和日本的农村养老保险制度，及其对中国农村养老保险制度建设的启示；阐述了中 国农村社会保障制度、农村养老保险制度的建立和发展过程，并重点对 2 0 0 9 年 9 月发布的国 务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见进行评析，对今后农村养老保险制度建 设提出建议，同时对中国农村养老保险制度实施时的具体业务进行系统介绍和评价。米红等著 农村社会养老保障制度基础理论框架研究 ，2 0 0 8 年出版，一书针对我国现阶段农村居民身 份的复杂性及农民养老需求的迫切性，借鉴国外农村社会养老保障经验，提出了在新时期构筑 与发展“国家新农保”制度, 应当关注七大理论、实践与方法问题；并根据相关定量分析，提出 了实施“国家新农保”制度推进实施的最佳全覆盖的政策时间是：第一类农村地区在 2 0 1 2 - 2 0 1 3 年、第二类农村地区 2 0 1 5 - 2 0 1 6 年和第三类农村地区在 2 0 1 7 - 2 0 1 8 年。同时作者建议尽快创造 条件, 构建国家新型农村社会养老保险基金理事会或国家新型农村社会养老保险基金政策银行。 （二）法律制度建设方面 养老保障法律研究的著作主要是从社会保障制度体系建设的角度开展，例如，郭成伟、王 广彬著的公平良善之法律规制中国社会保障法治探究 ，2 0 0 3 年出版，是从法律制度设 计的概念分析、一般理论认识、现行制度构想等角度来探究我国养老保险法律制度发展的现状 及其未来构想，对于政府养老责任的问题没有论述，但是该书关于构建“公平良善”的我国社 会保障法治体系，对实现十七大 2 0 2 0 年构建社会主义和谐社会九大目标之一 “基本建立覆 盖城乡居民的社会保障体系”具有现实的指导意义。 （三）养老保障政府行政职责相关法律论述 宁夏大学硕士学位论文 绪论 4 王利军著养老保险政府责任的经济学分析辽宁大学学报（哲学版）2 0 0 5 年第 2 期，该 文以市场失灵和政府失灵理论为基础, 对政府介入养老保险的必要性和政府应适度干预养老保 险的必要性从经济学角度进行了分析，提出政府在养老保险制度中应当担负的适当责任，文章 中对政府行为“效率”予以评述，提出法律监督保障体系的建立是实现政府行为“质量”保障 之一，该观点对现代政府行为法治化具有积极的指导意义。彭高建著的中国养老保险责任问 题研究 （2 0 0 5 年）是一本比较系统的从“责任”角度考察研究中国养老保险的责任问题的丛 书，从制度的宏观理念层面上，来介绍我国养老保险责任问题，关于政府养老责任作者旨在说 明政府职能上立法责任，对于政府养老保障责任问题是从法律第一义务角度出发，予以论述， 但对于实现第一义务的法律救济途径法律责任没有涉及。辛苑著农村养老责任分担的实 践及其制度化障碍载自长春金融高等专科学校学报，2 0 0 9 年第 1 期，该论文探析了我国城乡 二元差异现状，提出亟待构建农村养老保障体系和建立国家、基层组织、个人（家庭）三位一 体的养老责任分担体系，该文中“责任”的含有指“义务”和法律不利后果两面内容，是从养 老保障模式的角度实现农村养老保障职责的体系的划分，对于“法律责任”实现法律价值最后 屏障没有涉及，但是作者提出根据农村发展现状，构建从基本保障（政府责任）补充保障 （基层组织责任）个人或家庭保障的三个梯进的责任承担体系，对我国当前发展不平衡的 农村地区有着积极的实践意义。 博古引进，具以实现今之目标，通过对国内外养老保障法律制度的研究成果的查阅，笔者 从中受益颇多，综合前人成果，纳取精神，考证现实，略得本文之理论和实践支撑。 第三节 研究内容及方法 一、研究内容 本文立足我国农村 8 亿多农民现状，及近年来，农村留守老人的照顾和赡养问题越来越严 重，结合依法行政、构建社会和谐和科学发展的理论。 （一）概念和相关理论阐述：在农村养老保障法律制度中政府行政职责概念认识上，本文 从英汉语义上对职责的概念予以解释，结合国内外学者对“行政职责”的界定，统筹哲学、政 治学、公共行政管理学、法学等学科领域对政府行政职责认识，结合政府行政行为在实体法上 的职权（权力）或职责（义务）经常具有重合性的特征，以及政府行政职责（义务）与行政行 为法律不利后果之间密切关系，加之农村养老保障及其法律制度的社会公共产品属性和社会法 性质，对农村养老保障政府行政职责概念予以界定，认为农村养老保障法上的政府行政职责的 概念界定，应当统筹政治学、经济学、行政管理学、社会法等学科领域的认识。 基于以上概念阐述，本文从社会契约论，公民社会权，养老保障公共产品属性、市场经济 政府行政职责从g d p 到g n h 的行政质量法理转变等理论阐述了养老保障政府行政职责法理基础， 并提出公平优先与兼顾效率农村养老保障政府行政职责法律定位的理念。 （二）古今中外制度比较：首先探看了我国古代“政在养民”的政府养老保障执政思想， 觅得“教育先行”的养老保障民族法律教育思想， “官员考核”提高政府养老执政效率的法制措 施，以及照顾特色养老问题，实现“相对公平”策略。然后梳理我国现行农村养老保障政府行 宁夏大学硕士学位论文 绪论 5 政职责法律制度。 “它山之石，可以攻玉” ，本文从德国、日本、美国其农村养老保障法律建设，在历史、改 革、成绩建设方面各有特色优势，以此三国为借鉴特例，探寻他们在农村养老保障政府责任法 律制度建设方面的启示点，觅得裨益于我国法治建设的良策，包括：农村养老保障政府行政职 责前提，是基于制定了农村养老保障专门法律，实现了公平地享有养老保障法律权利，以及提 高农村养老保障社会实践效率等法律制度建设经验。 （三）我国法律制度问题分析：基于上述概念、理论和古今中外制度的比较研究，本文分 析了我国当前农村养老保障政府责任法律制度中存在的问题，主要包括：农村养老保障政府行 政职责法律制度建设和实践过程中存在的关于法律制度理论建设中意识问题，政府行政职责法 律实践问题，政府行政职责救济问题等等。 （四）制度完善建议：最后，本文结合相关法理内容，创新提出全面完善我国农村养老保 障政府责任法律制度之建议，从意识形态的改革方面，改善农村养老保障政府行政职责法理认 识；立法方面，完善我国政府行政职责制度体系，健全我国农村养老保障政府行政职责法律制 度，包括制定农村养老保障专门法，明确政府行政职责；法治监督方面，构建农村养老保障政 府行政职责质量评估体系，协调好监督和审计行政行政责任机制运作关系，加强追究机制建设， 畅通救济渠道，降低救济成本；制度实践方面，提高政府行政职责法律制度实践的协调性，发 挥政府与农村自治组织协调性提高政府行政职责民间实践效率。 二、研究方法 （一）比较分析研究法。比较分析研究法是认定某些研究对象中的某一特定对象，加以比 较、分析和研究，弄清其特点及其形成过程的一种研究方法。在本文写作过程中，笔者通过对 日本、德国、美国三国农村养老保障政府行政职责制度的比较和研究，寻得对法律制度建设的 启示；另外笔者通过对我国古今农村养老保障政府行政法律理念认识对比研究，发现我国古代 行政法律文化和制度的传统继承性和现代法律文化和制度发展延续性等特点。 （二）调查研究法。调查研究法是对政策、制度实践的社会反响主要验证方式。笔者借助 报刊杂志、网络媒体等信息平台，了解我国各地农村养老保障政府行政实践成果，对比研究我 国东西部农村养老保障差距存在的原因；另外通过走访西北地区陕西省的西安、延安、榆林等 农村地区，以及宁夏银川、中卫、固原等农村地域，了解我国部分地区农村养老保障事业建设 情况及其问题所在，了解政府相关部门在农村养老保障政策、法律制度实践情况。 （三）文献资料研究法。文献研究是进行探索性研究的有效途径。在本文的写作过程中， 笔者主要收集、参考以下几类文献： 有关社会保障理论研究、政府行政职责相关概念和法理基础的研究、农村养老保障制度研 究的著作；有关人口老龄化、农村政府养老保障的国家（政府）文件、研究成果、统计报告， 及相关部门汇报；有关人口发展、农村养老保障制度建设的杂志、报刊、网络等媒体报道。从 中掌握我国农村养老保障法律制度建设的经济、政治、社会等影响因素，以及学科研究现状和 动态。 宁夏大学硕士学位论文 第一章 阐释农村养老保障政府行政职责概念和相关理论 6 第一章 阐释农村养老保障政府行政职责概念和相关理论 政府行政职责，是政府民主管理法治化、制度化，规范化、程序化的一个重要保障，是依 法治国的重要组成部分。为了更进一步理清农村养老保障政府行政职责法律理论研究的问题和 法律制度实践中存在的问题，本节首先从职责的概念分析入手，梯进到政府行政职责概念分析， 然后阐明农村养老保障政府行政职责的法理基础，以及农村养老保障政府行政职责法律价值定 位，以夯实我国农村养老保障政府行政职责法律制度建设的法理基础。 第一节 农村养老保障政府行政职责概念的多角度阐释 农村养老保障法治的发展，无论是从理论研究开始，还是政策制度试验入手，我们首先要 考虑的问题就是：养老的责任归往何处？这是农村养老保障法律体系建设的根本和问题关键所 在。要想在理论上理清我国农村养老保障政府责任法律制度建设过程诸多问题，并使之得以完 善，必须首先明确责任的概念和政府行政职责法理本质。 一、职责的概念 在我国古代汉语无“职责”一词，现代汉语中的“职责”是从“责”字衍生而来，在我国 古代“责”的含义大致有：求，索取；诘斥，非难；义务；处罚，处理；债等五种含义4。例如 韩非子中记载“主道者,使人臣有必言之责,又有不言之责。 ”这里的“责”与现代汉语中的 “职责”含义相近。 我国现代汉语词典将“职责”解释为： “职务和责任”5，本文认为此解释过于笼统， 因此，本文查阅了其他一些词语解释的工具书，认为现代网络词典汉典，对该词的解释比 较准确，该词典认为“职责”是指：职务上应尽的责任6，该解释基本阐明了“职责”的含义。 由于实践中，人们通常将“职责”与“责任”混同，在此，本文认为有必要对“责任”一 词在汉语中的含义予以介绍，现代“责任”与“职责”一样，是由我国古代汉语中的“责”字 衍生而来，我国现代汉语词典中“责任”有两个含义，一是：分内应做的事；二是：没有 做好分内应做的事，因而应当承担的过失 7 。另外现代网络词典汉典对“责任”一词的解释 为：使人担当起某种职务和职责；分内应做的事；做不好分内应做的事，因而应该承担的过失。 在此，本文认为现代汉语词典的解释较为精简，基本阐明了“责任”的含义。 根据上述对比研究，本文认为“职责”与“责任”之间具有一定的重合性，在现代汉语里 的“责任”包含“职责”含义，即为职务上应做的事，或是职务上的责任。因此，在实践中， 很多人将“责任”与“职责”相关的词组概念混同。但是在法律实践中，通常认为职责是与职 务相关的责任，而责任是不仅之职务，而且还涉及到未履行责任涉及的不利的法律后果。 4 童玮，责任政府及其方略研究，东南大学硕士论文，2004 年，第 5 页。 5 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编，现代汉语词，商务印书馆，1981 年，第 1469 页。 6 7 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编，现代汉语词，商务印书馆，1981 年，第 1430 页 宁夏大学硕士学位论文 第一章 阐释农村养老保障政府行政职责概念和相关理论 7 二、政府行政职责的概念 关于政府行政职责的研究，在政治学、行政学、法学等学科都有涉及，因此，对于什么是 政府行政职责的界定是繁杂。法国伟大的哲学家笛卡尔曾说过： “人们的意见之分歧，并非来自 一些人比另一些人更理智，而是因为我们由不同的路径引导我们的思想，或者各人的思想不是 针对同一件事物的缘故。 ” 8 以此，本文从语系、各学科等多角度对政府行政职责的概念与全面 认识。 （一）五大语系上政府行政职责的界定 在五大语系（汉语、英语、法语、德语和日语）上，我国行政法学代表人物之一陈建先教 授对政府行政职责进行了详细分析，认为在现代社会，无论是汉语系的中国，英语系的英国、 美国，还是法语系的法国、德语系的德国、日语系的日本，虽然政治体制、行政体制有一定的 差异，但都追求“政府行政责任”的行政理念与模式，体现了现代政府的“责任”意识； “政府 行政职责”是一种责任形式，以“人民主权”作为其政治信念，以“法治”治理政务，推崇“负 责任的政府” 。政府是责任主体，政府对自己的各种行为或制度设计承担相应的责任形式，并对 政府的消极行为进行制约，如政府可能因自身的行为或制度设计而承担社会责任、经济责任、 制度责任、生态责任等多种形式的责任。 9 这种认识是将行政职责与行政责任的部分内容混同，认为政府行政职责就是行政责任的内 容。该观点的建立是在经济高度发展，科学技术领域的成就越来越多，社会学科分类越来越多， 包括出现了新的学科，以及就有学科的分类越来越细的基础之上的，是当前普遍的现象。 本文认为该观点的认识存在一定的不合理性，该现象的存在也是基于法律责任概念的复杂 性，由于不管是部门法，还是法哲学对法律责任的定义没有一个统一的概念 1 0 ，因此造成对行 政职责和行政责任概念的混同。 （二）各学科领域对政府行政职责的认识 随着“人民主权” ，概念的提出，早期的法学家们对政府行政职责已有深刻的理解，代表人 物洛克认为政府的权力是人民赋予的，因此政府就赋予权责。基于洛克的这一观点，政府行政 职责是政府与人民合同的义务的内容，人民赋予政府职责，政府必须向人民负责。这是政府行 政职责的法律来源学说的界定，是政府行政职责法理的基础。 20 世纪末期，美国著名民主政治学家亨廷顿认为，责任原则是民主政治的核心，责任性要 求“说明真相” ，并坚持“人民不必为更大的善作出牺牲；他们的苦难应该昭诸天下，而且国家 及其官员造成这些苦难的责任必须得到澄清，权力的授予必然伴随着责任的规定。 ” 1 1 该论断是 基于现代民主政治的基础而言，认为民主政治是一种责任政治，政府行政职责是民主政治的衍 生物，民主政治在法治社会里即为政府行政行为需要法律规制，产生出政府行政权力和政府行 政职责，及其法律不利后果。亨廷顿将政府行政职权、政府行政职责和政府行政法律责任三个 概念均纳入到法治政府的行政民主体系中，认为三者之间有着密不可分的联系。 8 （法）笛卡尔，笛卡尔思辨哲学，尚新建等译，九州出版社，2004 年版，第 2 页。 9 陈建先，政府责任的语义辨析，探索，2007 年第 4 期，第 15 页。 10 刘作翔，龚向和，法律责任概念的分析，法学，1997 年第 10 期，第 9 页。 1 1（美）亨廷顿，第三波 20 世纪后期民主化浪潮，上海三联书店，1998 年版，第 267 页。 宁夏大学硕士学位论文 第一章 阐释农村养老保障政府行政职责概念和相关理论 8 我国公共行政管理学界学者认为，政府行政职责即为政府责任或公共责任，是指政府及其 构成主体的行政官员（公务员）因法律、行政法规等规定，承担其公权地位及其公职身份的责 任，以及实现责任过程中的违法行为承担不利后果12。该观点认为政府行政职责和政府行政法 律责任是政府责任的内容，二者之间是没有区别的。 综合上述观点，无论是从洛克哲学观点，还是亨廷顿的政治学认识，及公共行政管理学的 界定，都说明了政府行政职责的存在并非独立，须与政府行政权力和政府行政义务密不可分， 其概念的认识同样存在含糊不清，于是，法学研究领域又开辟出来一个行政法律责任的概念， 作为政府行政责任的分支，认为政府行政责任包括行政职责（义务）和行政法律责任13。 本文认为，政府行政职责的概念应当与政府行政责任的概念中脱离出来，将之界定为根据 法律法规的规定，政府行政主体依法承担的行政职务上的责任。 三、农村养老保障政府行政职责的概念 本文对政府行政职责概念从政治学、经济学、公共行政管理学、法学等学科领域予以认识， 但是基于本文农村养老保障法与公法和私法的不同特性， 及其本身的社会公共产品属性等特征， 本文认为农村养老保障法上的政府行政职责需要进一步予以阐明，此概念应是建立在融合多学 科领域的统一的概念 基于以上认识，本文再从社会保障法对政府行政职责的概念予以补充。从世界范围来看， 社会保障法律制度的建立和发展是政府行政行为的一种，政府在社会保障制度发展中起着重要 的推动作用，目前，世界有 160 多个国家建立起了社会保障制度，社会保障制度已是政府维护 公民基本权益、保障社会稳定、保证社会公平、促进经济发展、提高公民社会幸福值的有效政 府机制，在社会保障法律制度发展的过程中，政府行政职责即政府作为行政主体，承担的职务 上的责任。 统筹上述观点，本文认为农村养老保障政府行政职责应当为：在农村养老保障法律制度建 设和发展过程中，依据国家宪法、法律、行政法规等法律制度，政府行政机关及其工作人员行 使法定职权就必须履行法定义务（职责） ， 是政府在农村养老保障体系建设过程中承担什么样的 职务上的责任，具体而言，为政府实现社会公平的农村养老保障行政法治职责、健全农村养老 保障法制职责、财政和政策及制度等支持职责、行政监管职责。这一点从我国社会保障法著名 学者董保华教授对政府行政职责的认识予以了充分的说明，他说，政府行政职责是国家行政部 门基于行政权力在社会保障领域的一种管理行为，从职能分工上来看，它是指政府的一类职能。 14 第二节 农村养老保障法律制度政府行政职责法理分析 上述内容中，本文从哲学、政治学、管理学、法学等学科以及现实需求上对“政府行政职 12 黄群，对我国政府行政职责制度完善途径的研究，财经界（下半月刊），2006 年 7 月，第 256 页。 13 刘艳霞，行政法律责任制度研究，硕士学位论文，山西大学 2005 年，第 4 页。 14 董保华：社会保障的法学观，北京大学出版社，2005 年版，第 78 页。 宁夏大学硕士学位论文 第一章 阐释农村养老保障政府行政职责概念和相关理论 9 责”概念都予以了梳理和分析。 在社会保障法领域谈论政府行政职责，养老保障法是社会法的重要组成部分，因为“社会 法则是以人之生存保障为宗旨的法律，不论在法律结构上称为社会保障、社会安全、社会福祉” 而“社会法属于分配正义的范畴” ， “带有社会资源重新分配之色彩” 。 1 5 可见，养老保障法 律制度中的政府行政职责，是源自国家责任在市场经济发展过程中的角色转变，尤其是在经历 了三次世界经济危机之后，政府在市场经济发展、国民资源分配等等领域的角色发生了很大变 化，由不干涉有限政府政府责任的转变。此节，本文结合哲学、政治学、管理学、法 学对政府行政职责认识，综合论述在农村养老保障法律制度上政府行政职责的法学理论内容。 一、政府行政职责法律本源论 基于政府权力与政府职责的重合性，在实践中行使权力的行为，转换个角度则是履行职责 的行为，法律规定政府行使权力行为，必然意味着相关的职责行为，只要权力，就对应着相关 的积极职责。结合西方法学理论和中华民族法律文化传统，以及社会主义法治理论，关于政府 行政职责的本质法学理论主要包括以下三个方面。 （一）西方学者社会契约论 法国社会契约论学者卢梭在爱弥儿里说的： “以一种新的契约形式来恢复和保障人的自 由和平等，主权在民，政府当是主权体的公仆。 ” 1 6 政府的权力来源于公民和政府的契约，政府 及其公共权力源于民众的公意达成和主权让渡，政府治理社会的权力来源于公民的授权。养老 保障法上为“公民权利本位，政府义务本位， ”17作为公民主权的行使者政府，在农村养老 保障法律制度中，其职责在于保障公民老年生活不受贫困所袭，保障基本生活水平，均有相对 公平的享有老年生活的权利。它体现了现代法治民主社会中，政府权力和责任（职责）的重合 性，政府行政职责的履行也是政府权力的实现途径之一。 从社会契约理论出发，公民与政府之间的关系是契约与责任的关系，美国政治学家梅里阿 姆认为，政府的职责是基于人民的同意。因此，农村养老保障政府行政职责的实现是政府行政 管理职能的履行，是广大农民群体与政府合约的标的，基于此政府在实现社会管理的过程中， 必须履行管理农村的职责，承担其对农村老年人生活保障的责任，促进农村社会稳定和科学发 展。 （二）中国古代政府与人民之间“舟与水”关系论 虽然，在中国古代社会政府权力几乎不受到任何制约，政府行政职责的法律规制不多，但 是古代传统社会统治思想认为，君主王朝的统治与其人民的关系是“舟与水”的关系，即唐代 魏征所言： “水能浮舟，亦能覆舟” 。在我国古代君主的王朝统治，倡导善待人民， “保民，利民” 的行政责任，以维护王朝统治的稳定。 关于养老保障等社会福利制度，我国古代君王将国库财政的一少部分投入社会救济和福利 中来，中和民众对君王财富聚集的不满，否则，人民会推翻该政府的统治。于是，在儒家法治 思想中，君主王朝统治下的政府养老执政思想是： “老吾老，以及人之老”的大同思想。 15 黄越钦，劳动法新论，中国政法大学出版社，2003 年版，第 357 页。 16 （法）卢梭，爱弥儿，李平沤译，商务印书馆，1983 年版，第 711 页。 17 邱建庆，关于建立责任政府的若干思考 k/editers/2004- 09- 07/000002.html，萧山党委网。 宁夏大学硕士学位论文 第一章 阐释农村养老保障政府行政职责概念和相关理论 10 （三）政府“人民公仆”理论 中国社会主义法治建设，要求政府实现“人民公仆”职责，社会主义中的政体是人民民主 专政，是以人民代表大会的形式，实现人民的权利，政府是人民权利的执行机构，是人民的公 仆。政府的责任实质上是“公仆责任” ，这种公共行政的职责取向从实质上决定了政府的公共行 政活动必然受制于民众的意愿和需求，悖于此，则政府丧失了其存在的基本依据。 因此，在社会主义政府管理社会的权力，是基于人民民主专政，工农联盟的阶级基础上而 言的，政府行政机构权力行使是代表工农阶层利益的实现，是提升工农阶层社会经济生活水平 的重要机构。基于此，农村养老保障政府行政职责的法理本质是行使“人民公仆”职责，保障 农村衣食住行等生活权利的实现，并使得农村生活得到更大提升。 因此，本文认为，从政府权力的契约来源的角度来说，政府有责任保护公民的私权利，实 现公民对私权利的期望。农民养老保障权利而言，农民老年生活权利保障这一社会权，政府有 责任帮助其实现，并且要承担其不积极行为的法律不利后果。 二、公民社会权的政府行政职责论 公民社会权是现代宪法所确立的人的基本权利，公民权利本位的法律理论，体现了国家政 治的社会进步性，强调了社会进步的同时，政府保障个人利益，维护社会发展，促进公民权利 实现的责任，是在宪法上的体现。 可见，现代国家宪法赋予了政府以积极的作为义务（职责） ，通过各种途径实现全体公民在 社会、政治和经济方面的实质平等，相 对于政府的这种作为义务（职责） ， 就是公民的“社会权” 。 社会权是指公民依法享有的，主要是要求政府对其物质和文化生活积极促成以及提供相应服务 的权利，是人权体系的重要内容。 养老保障权利是公民社会权的组成部分，我国宪法顺应历史潮流，也规定了详细的公民社 会权，其中也包括养老保障权。因此，基于公民社会权，政府有承担公民养老保障的一定职责， 是对宪法责任的实现，也是保障农民宪法权利的职责。 谈及到我国农村养老保障中政府行政职责，一方面是基于现代宪法精神中“公民社会权” 理论全球化趋势，我国广大农民享有养老保障权利，相对与政府而言，政府有保障农村养老保 障权益实现的职责；另一方面，根据我国宪法规定，政府积极努力构建和谐，处于弱势地位的 农村地区，政府应当大量投入，促使农村养老保障公民社会权利得到保障和实现，是实现法治 公平和全体公民社会权的政府行为的有效体现。 三、农村养老保障公共产品属性论 养老保障是现代社会治理的公共产品，公共产品是社会共享的成果，直接关系到人的发展， 是政府对社会资源的再次分配的结果，用以保障国家机器的正常运转，及维护社会秩序的稳定 和长期科学的发展。养老保障作为国家运行的公共产品，其建立