（劳动经济学专业论文）关于我国城市化进程中被征地农民社会保障问题的研究.pdf

北京交通大学硕士学位论文 摘要 改革开放以来，在城市化进程中，大量被征地农民变为失地农民。 在我国城市化和工业化进程加快，失地农民面临从农村转向城市的大 背景下，妥善安置失地农民，并对他们今后的生活保障做出制度性的 安排，是我国经济社会发展中不容忽视的长期问题。 现行的被征地农民安置补偿措施未能保障被征地农民的基本权 益，应该把解决被征地农民补偿与安置统筹考虑、实现有发展的安置。 在原有资产作出合理赔偿之外，向他们提供以发展为目的的社会保障 制度。 因此必须对现行土地征用和补偿制度进行改革，强化农民对土地 的所有权和处置权，通过修改相关法律使其物权化；严格执行公益性 建设用地国家征用制度；全面建立经营性建设用地市场。 社会保障基金是社会保障制度得以运行的物质基础，也是社会保 障制度的中心内容。它包括资金来源、运营机制、管理体制以及具体 内容构成等。被征地农民的社会保障基金的主要来源是土地转用带来 的增值收益。此外，被征地农民社会保障基金能否高效运营、保值增 值，关系到广大被保障对象的切身利益能否得到保障。 各地征进行的有关被征地农民社会保障的实践探索存在诸多问 题，应当引起各方的高度重视；同时也应在制度先行、因地制宜、公 平和效率有机统一以及与现行社会保障制度相衔接原则的指引下，加 快推进被征地农民的社会保障的改革。鉴于我国国情，应当首先为被 征地农民建立社会养老保障和医疗保障制度，其他社会保障措施也应 及时逐步建立。 关键词：土地征用被征地农民社会保障 北京交通大学硕士学位论文 a b s t r a c t s i n c et h eb e g i n n i n go fr e f o r ma n do p e n i n gu p ，i nt h e u r b a n i z a t i o np r o c e s s ，al a r g en u m b e ro ff a r m e r sw e r et u r n e di n t o l a n d l o s tf a r m e r s w i t ht h ea c c e l e r a t i o no ft h e i n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o nd r o c e s sa n dt h et r a n s f e ro f t h el a n d l o s tf a r m e r sf r o mr u r a la r e a st ou r b a na r e a s i ti s o u r 1 0 n g t e r m m i s s i o nw h i c hc a nn o tb ei g n o r e di nc h i n a s e c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n tt op r o p e r l yp l a c e1 a n d 一1 0 s t f a r m e r sa n dt h e i rf u t u r e1i v i n g a r r a n g e m e n t s s i n c et h e e x i s t i n gp l a c e m e n ta n dc o m p e n s a t i o nf o rt h el a n d l o s tf a r m e r s c a nn o tp r o t e c tt h e i rb a s i cr i g h t sa n di n t e r e s t s ，w es h o u l d c o n s i d e r c o o r d i n a t i n gc o m p e n s a t i o na n dp l a c e m e n tf o r t h e l a n d 一1 0 s tf a r m e r sa n da c h i e v i n g p l a c e m e n tw i t hd e v e l o p m e n t i n a d d i t i o nt om a k i n ga p p r o p i r i t ec o m p e n s a t i o nt ot h ee x i s t i n g a s s e t s ，w es h o u l do f f e rt h e mt h es o c i a l s e c u r it ys y s t e ma i m e d f o rt h ed e v e l o p m e n t i t i st h e r e f o r en e c e s s a r yt or e f o r mt h e e x i s t i n gs y s t e m o fl a n da c q u i s i t i o na n dc o m p e n s a t i o n ， s t r e n g t h e n1 a n do w n e r s h i pt ot h ef a r m e r sa n dd i s p o s i t i o no f t h e j rp r o p e r t yt h r d u g ht h er e v i s i o 门o fr e l e v a n t1 a s ，s t r i c t l y i m p l e m e n t t h en a t i o n a l p u b l i c w e l f a r ec o n s t r u c t i o nl a n d a c q u is i t i o ns y s t e m ， e s t a b l i s hab u s i n e s sl a n da c q u i s i t i o n m a r k e ti na na l lr o u n dw a y s o c i a ls e c u r i t yf u n di st h ep h y s i c a l o p e r a t i o n a lf o u n d a t i o na n dt h ec e n t r a le l e m e n to ft h es o c i a l s e c u r i t ys y s t e m i ti n c l u d e ss o u r c e so ff u n d i n g ， o p e r a t i o n m e c h a n i s m ，m a n a g e m e n ts y s t e ma n dt h es p e c i f i ce l e m e n t so fi t c o m p e n s a t i o nf o r t h e1 a n da c q u is i t i o nf a r m e r sw h i c hw a sp a r t o ft h ea d d e dv a l u eo fs w i t c ho ft h e1 a n dc o n s t i t u t e st h em a i n s o u r c eo fs o c i a l s e c u r i t yf u n d i na d d i t i o n ，t h ee f f i c i e n t o p e r a t i o na n dv a l u ei n c r e a s e 【i l e n to ft h el a n da c q u i s jt i o n 北京交通大学硕士学位论文 f a r m e r s s o c i a ls e c u r i t yf u n d s g u a r a n t e et h ei n t e r e s t so f t h es e c u r i t yo b j e c t s g r e a ta t t e n t i o ns h o u l db ep a i dt ot h e c u r r e n ts y s t e mw h jc hisp u ti n t oe f f e c tb ym a n yd i s t r i c t ss i n c e t h e r ea r em a n yp r o b l e m sw i t h i n a tt h es a m et i m e ，w es h o u l d f o s t e rs o c i a ls e c u r i t yr e f o r mf o rl a n d l o s tf a r m e r su n d e r d i r e c t i o no fs u c hp r i n c i p l e sa ss y s t e mp r e c e d i n g ， a d j u s t i n g 】i l e a s u r e st ol o c a l c o n d i t i o n s ， i n t e g r a t i n ge q u i t yw i t h e f f i c i e n c ya n dl i n k i n gu pw i t ht h ec u r r e n ts y s t e a tf i r s t ， o na c c o u n to ft h ef a c to fo u rc o u n t r y ，w es h o u l de s t a b l i s ht h e s o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c ea n ds o c i a lm e d i c i n es v s t e m a n dt h e n o t h e rs o c i a ls e c u r i t ym e a s u r e ss h o u l db et a k e ns t e pb ys t e p k e yw o r d s ： l a n d a c q u i s i t i o n 1 a 兀d l o s tf a r m e rs o c i a l s e c u r it v 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽本人所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得北京交通大学或其他教学机构的学位或证书而使用过的材 料。与我一起工作的同志对本研究所做的任何贡献已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 本人签名：叠坠垦 日期：塑生年上月互日 绪言 1 绪言 1 1 目前我国被征地农民的现状、问题及原因 我国经济的持续迅速地发展，必将推进城市化和工业化的进程， 改变城乡二元结构，加快实现农村的现代化。在我国城市化过程中因 征地而失地的农民为城市化的发展作出了重大贡献，付出，巨大的代 价。他们完全有理由分享城市化、工业化和现代化发展的成果，分享 凼城市化的阔步前进应该得到的合理补偿，保障并提高他们的生活水 平。但在实际上，被征地农民在失地过程中丧失的权益得不到相应的 保障，现行的被征地农民安置补偿的措施存在不少问题，埘被征地农 民的生活和农村社会的稳定产生一定的负面影响。 1 1 1 被征地农民补偿存在的问题 a 补偿标准低，基本生活难以保证 当前各地采用的征地补偿标准，是中华人民共和国土地管理法 ( 以下简称土地管理法) 第4 7 条所规定的：征用耕地的补偿费用 包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用 耕地的补偿费为耕地被征用前三年平均年产值的4 6 倍。但是，每公 顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值 的1 5 倍。上地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三 年平均年产值的3 0 倍。简而言之，土地补助费和安置补偿费之和， 低限是1 0 倍，高限是1 6 倍，最高不得超过3 0 倍。问题在于，上述 补助费用标准无论是低限还是高限，都远远不足以使被征地农民保持 原有的收入水平，不足以弥补农民因失去土地而带来的机会损失。如 果按照我国东部地区一般耕地每亩地年均纯收入8 0 0 元计算，土地补 偿费和安置补助费两项之和仅有8 0 0 0 元1 2 8 0 0 元，即使达到法律 规定不得超过”的3 0 倍，农民每失去1 亩土地的补偿费也不过2 4 0 0 0 元，仅相当于2 0 0 2 年东部地区农民年均纯收入3 4 0 0 元7 倍。也就是 说，即使按照当前法定的最高补偿标准，也仅相当于东部地区农民7 说，即使按照当前法定的最高补偿标准，也仅相当于东部地区农民7 北京交通大学硕士学位论文 年的纯收入。据浙江省有关部门测算，按照杭州市现行城镇居民最低 生活标准每人每月3 0 0 元计算，当前法定的征地补偿标准只够农民维 持8 年的生活费用。 b 补偿标准弹性空间大，失地农民只得到部分补偿 在土地管理法补偿标准中，我们可以看到“4 6 倍”，“6 一1 0 倍”这样的浮动倍数。由于规定不明确，一些地方政府和单位征地往 往在法定范围内压低征地补偿标准。另外，法律对被征用土地附着物 包括地上建筑物或建筑物拆迁补偿标准来做明确规定，又容易使征地 补偿费用大打折扣。一些地方政府为获取更多的土地收益，或为增加 招商引资吸引力、窄化征地补偿范围、压低征地补偿标准。即使这样 低的补偿费用，能够真正落实到失地农民手上的也仅仅是一小部分。 ( 1 ) 各地在具体执行补偿办法时，往往采取最低限，有时甚至还 远远低于最低限。 ( 2 ) 根据中华人民共和国土地管理法实施条例第2 6 条的规定， 土地补偿费归农村集体经济组织所有：安置补助费归安置单位所有； 地上附着物及青苗补偿费归其所有者所有。在相当一部分地区，土地 补偿费仅发给农民一半，有的地方只发三分之一。安置补助费的发放 更是多种多样，有的不安排就业，但安置补助费只发给某一年龄段的 青壮年劳动力；有的安排到了乡镇企业或者介绍到大城市打工都算安 置。 ( 3 ) 补偿标准存在漏洞，具体来说：第一、没有考虑到农民的补 偿风险。农民的补偿风险来自于种植风险。农业和其他行业比较，有 其自身特殊性，土地的年产值不仅受到农产品价格因素的影响，还受 到自然因素的制约，这就使得土地的年产值很不稳定，农民的补偿风 险很大。另外，前三年种植的作物，尤其是被征地两年前种植的作物 有可能与现状不同，导致土地类别确认上的模糊，产值难以确定，这 又会进一步增加农民的补偿风险。第二、没有考虑土地的外部功能。 长期以来，由于传统经济学对土地价值的认识上仅仅停留在单纯的或 绪言 狭义的经济功能的基础上，忽视了土地所拥有的生态功能、社会保障 功能等这些外在于市场的社会价值与生态价值。由于政府在制订标准 时，未考虑这些因素，导致比较效益低下的农地就不可避免的被占用， 带来安全保障和环境质量的损失。而这些损失对现在的市场机制来说 是“外部成本”，往往被人忽视。第三、没有考虑通货膨胀引发的价 格上涨因素。近几年我国经济发展速度一直保持在8 左右，虽然通货 膨胀不高，但由此引起的产品价格上涨影响失地农民的生活。 c 被征地农民安置存在的问题 对征地后失地农民的安置，各地采用的操作方法主要有两种，即 货币安置和招工安置。这两种措施在实践中都存在弊端。 ( 1 ) 货币安置的弊端。货币安置是指政府或用地单位通过一定数 额的货币来置换农民承包的土地，让农民自己解决就业和生活出路问 题。货币安置一般采取一次性货币安置和分期货币安置两种方法。货 币安置的低成本、易操作性使得其成为现在主要的安置方式。但这种 安置方式却给被征地农民今后的生活和就业埋下了诸多隐患。货币安 置基本上是低水平的生活安排，并存在支付风险。货币安置无法兼顾 农民获得补偿后的就业问题。 ( 2 ) 招工安置的弊端。招工安置是指地方政府或用人单位依据征 地数量安排农转非人员的就业。这是从计划经济体制时期延续下来的 一种老办法。“谁征地，谁安置”的安置方式在实际操作中难度很大， 被征地农民的安置工作也有不少后遗症。其中，特别需要注意的是一 些单位骗取政策补贴，侵害农民利益。政府在征地补偿中会将所截留 的资金用于促进被征地农民的就业。在上海，这笔钱常常用于补贴那 些为被征地农民提供就业岗位的单位。于是出现了一些单位先招收一 批被征地农民，拿到政府补贴，然后不久就宣告破产，结果被征地农 民又成了失业人员。 由上述可见，迄今为止，各地对被征地农民的安置补偿的主要依 据是1 9 9 8 年修改执行的土地管理法第4 7 条的相关规定。这种补 北京交通大学硕士学位论文 偿模式实际上是一种“超低，不完全”的安置补偿措施模式。“超低” 是指给予被征地农民的征地补偿费数额低，“不完全”是指相对土地 所特有的就业保障功能而言，现有的安置补偿模式未能替代土地的这 两项功能，即未能解决好被征地农民的就业和今后生活的保障问题。 农民应有的合法权益得不到有效的保护。 1 1 2 被征地农民安置补偿难的原因 从全国各地征地情况看，造成上述被征地农民安置补偿难的主要 原因有： a 存在法律和社会监督机制的缺位，土地补偿分配不规范 在现有法律规定中的土地产权不清晰、集体土地所有者主体过 多，而且各自所拥有土地的目的不明确、没有产权界定。征地补偿对 象包括集体和农民、两者之间如何分配没有明确规定。这种所有权多 元化造成的产权模糊，以及集体和农民分配关系不规范，为侵权行为 留下法律上的漏洞。在实践中，征地补偿不规范具体体现在三个层次 上、一是乡镇参与征地补偿不合法。乡镇是政府基层组织，并非农村 土地所有者，却不同程度地参与征地补偿的分配。二是村集体与农民 分配不统一。三是被征地农民之间的分配较混乱，不同村进行分配的 依据往往不同、不同的依据引发错综复杂的矛盾。其次，现行法律对 被征地农民的安置明确责任主体，也没有对被征地农民基本生活、就 业和社会保障等内容做出明确规定，更没有对安置程序和安置途径做 出明确规定。征地后，绝大多数被征地农民的生产、生活方式将被迫 城镇化，经过社会转型将成为新市民。但现行征地制度的安置补偿标 准仍然是以农业用地的产值倍数为计算依据，实质是以农村的生产和 生活方式为安置补偿标准，而没有按照市民标准进行安置补偿。因此 在制度设计上就没有充分考虑工业化、城镇化和现代化给被征地农民 带来的深刻变化。在政策上没有设置对被征地农民就业和社会保障制 度的建立、运转提供必要的补偿。最后，征地补偿测算标准严重偏离 市场价值。( 本文第二章论述) 绪言 b 现行政绩考核体制使“经营城市”实际变成“经营土地”，地 方政府是现行征地制度下最大收益者 近年来对地方政府干部政绩的考核，主要看g d p 增长率、看财政 收支状况。为了解决城市建设资金相对短缺，不少城市提出“经营城 市”口号。这一思路当然是正确的，但问题在于、政府掌握的最容易 “经营”的城市资源，当然是土地。根据宪法有关翘定、国家为了公 共利益的需要，可以依据法律规定对土地实行征收或者征用并给予补 偿。而进入2 0 世纪9 0 年代后，经营性的用地项目实行市场化运作， 地方政府可以通过出让国有土地收取土地出让金。但供地政策改变 后，征地政策并没有随之改变，仍然是计划经济下的强制性征地。至 于征地是否用于“公共利益”，由于任何法律都没有明确解释，解释 权自然归地方政府所有。也就是说，地方政府认为具有“公益”性质 的项目，自然成了“公益”项目、都随时可以启动法定的征地程序。 在征地中，征地这个需要向农民挣钱的环节没有按照市场机制来运 作，通过低进高出，地方政府获取了最大利益，而被征地农民利益则 受到严重损失。 c 征地规模超过当地经济发展水平，被征地农民缺乏就业机会 由于地方政府都以经济指标衡量政绩，同时土地是地方政府手中 最有增值的资源，这导致了全国性的“开发区热”和“圈地热”。根 据国土资源部的一份包告，全国开发区的土地有4 3 处于闲置状态， 充分说明了有不少地方的征地规模超越了当地经济发展的需求，不可 避免地导致被征地农民面临的就业机会短缺。加之相对与城市居民而 言，那些被征地农民自身技能的单一性、对就业信息不敏感，在短期 内从农业部门转移到城市其他行业时候，其各方面条件在一时之间难 以适应城市中非农业部门对劳动力的要求，这也会导致被征地农民的 失业现象。 1 2 建立被征地农民社会保障制度 如前所述，现行的被征地农民安置补偿措施未能保障被征地农民 北京交通大学硕士学位论文 的基本权益，即未能保障他们的生存权和发展权。那么，谁来保障被 征地农民的权益? 从理论上讲、对被征地农民的补偿和安置应该建立 和完善三方面的制度体系：直接补偿机制、自动重新分配机制，普遍 的社会安全网。论其三者的关系，本文认为直接补偿机制是权宣之计、 自动分配机制是过渡之计、普遍的社会安全网才是长久之道。应该把 解决被征地农民补偿与安置统筹考虑、实现有发展的安置。在以发展 为目标的安置中，政策目标并不是恢复或赔偿特定的损失、而是使离 开家园的农民重新建立生产力，并提高他们的生活水平。从这个意义 上说，赔偿是实现这一目标的手段之一，但并不充分，要想实现真正 实现加速的发展，就必须在原有资产作出合理赔偿之外，向他们提供 以发展为目的的社会保障制度。由于社会保障制度作为普遍的社会安 全网、因而可以探索先建立健全针对被征地农民的社会保障制度、以 解决被征地农民的长远发展问题。 1 2 1 建立被征地农民社会保障制度的必要性 a 现行的土地保障替代物无法发挥应有的作用 在我国农村社会保障制度尚难以建立大情况下、长期来土地实际 上担负着农民最基本的生活保障功能，具有无可替代的地位。中国实 行改革开放后，农村实行家庭承包经营责任制后，社会保障仍然严重 缺位，在工业化进程加快以及农村剩余劳动力转移城市的过程中，并 没有出现大批农民涌向城市、在城市周围形成大规模贫民窟、社会犯 罪严重、导致政局动荡和社会不安定的所谓“拉美化”现象，究其原 因，农民承包土地的作用功不可没。就次而言，土地承包经营制不仅 具有解放生产力、调动农民生产积极性，提高经济效率的作用，而且 还具有极为重要的社会保障功能。同样在保障农民基本生活，维护农 村进而维护社会的稳定，缓解工业化过程中的社会阵痛方面发挥着不 可替代、无法估量的作用。后一种作用对于中国这样一个肩负着几亿 农村剩余劳动力转移x 艮巨任务的发展大国来说，显得格外重要。但是 随着城市化和工业化的双重提速，大量农民被迫离开相依为命的土 绪言 地。农民失去土地也就丧失了最基本的社会保障。现行法定的农民生 活的替代保障，事实上并未能实现上述目标和功能。因而，近年来因 土地补偿安置所引起的冲突，逐年变成农民与基层政府之间日益尖锐 的矛盾、对当地乡镇产生了很大的压力，既影响了社会稳定，又阻碍 了城市化和工业化的进程。本文认为，根本解决问题的出路应在土地 征用后为被征地农民提供长远的社会保障制度，让他们享有生存权的 前提下更好地实现发展权，真正达到提高农民的生活水平和维护社会 稳定的目的。 b 实现社会公平和社会保障城乡一体化的重要途径 由于历史的原因，我国长期以来各种制度中都存在城乡二元结 构，社会保障制度也不例外。当城市居民享受以养老保险、医疗保险 和失业保险为主的一系列社会保障待遇时，农村中只有小部分人被覆 盖到农村老年社会保障和农村医疗合作制度中。 从改革开放以来的统计数据中可以看出，随着城乡居民人均收 入、消费和财产差距的不断扩大，城乡之间的社会保障水平差距也随 之而扩大，长远来说，城乡间应该最终实行统一的社会保障制度。 由于我国经济总体仍处于一个较低的水平，目前把所有农村居民 全部纳入社会保障制度，实现与城市居民同等的社会保障待遇是不切 实际的。一个理性而现实的选择是优先解决因城市化而产生的被征地 农民的利益，让他们也能从土地农转非而产生的增值和城市发展中获 益。 被征地农民，尤其是未就业的被征地农民是一个介于农民和城市 居民之间的特殊群体。其特殊性在于，他们失去了赖以生存的土地， 尽管有了城市户口、进入了城市生活，已经不是传统意义上的农民， 但同时他们又没有完全融入城市，享有城市居民应有的一切权利，被 征地农民的地位具有过度性质，是体现城乡二元结构，利益差别到最 终实现城乡完全融合、同等待遇的利益主体。但本质上，被征地农民 仍代表着农民的利益。 7 北京交通大学硕士学位论文 因此，要实现公平的社会保障制度，体现城乡居民间平等权，就 必须首先为被征地农民提供适当的社会保障，并与城市现有的社会保 障制度保持兼容性，为最终的“接轨”奠定基础。城乡社会保障制度 的一体化是历史的必然趋势，因此探索建立被征地农民社会保障制度 是实现社会公平、社会保障城乡一体化的途径，只有先将被征地农民 纳入社会保障制度，使被征地农民的未来生活得到保障，才有可能实 现城市社会保障与农村接轨，才有可能实现城乡一体化的社会保障制 度的最终建立。 c 建立被征地农民社会保障制度已具备最基本的条件 资金的筹集问题始终是推行社会保障制度最大的难点，也是至今 城乡社会保障尚未一体化的关键所在，在这方面国家是心有余而力不 足。但在城市化过程中，被征地的农民、集体组织获得了一定数量的 补偿金，国家也从土地出让中获取了高额利润，现在有必要从有能力 为被征地农民建立社会保障制度。 1 2 2 建立被征地农民社会保障制度应坚持的几项原则 从实践看，为被征地农民提供安全有效的制度保障，其必要性和 紧迫性并没有受到有些地方政府的高度重视。目前绝大多数地方仍然 采取现行的安置补偿措旋。但也有一些地方已经或正在进行积极有益 的探索，取得了卓有成效的成果，提供了丰富的实证资料，为建立被 征地农民的社会保障制度奠定了实践基础。本文根据各地有关被征地 农民的社会保障制度的改革实践，以及实证资料中，不难发现其中存 在的一些问题，归纳起来有以下一些方面：目前各地推行的所谓改革 措施往往不顾农民的真实意愿和利益，强制性地扣留农民的土地征用 补偿费，实行政府主导型的保障措施。在小范围和缺乏标准规范的情 况下，把农民纳入社会养老保险制度的试点，基层政府往往拍脑袋， 缺乏与农民的沟通。还有种最让农民不满的做法是，征用补偿费有 村级集体组织提留，用于继续发展村集体经济投入，被征地农民则从 将来的利润中获耿红利，以此达到“由集体安置”的目的。农民对此 绪言 很不放心，因为除了可能出现腐败之外，投入本身就是一种带风险的 市场行为；保障方式单一，水平很低。从目前各地推行被征地农民的 保障方式来看，最主要的是提供一定程度的养老保障，而医疗等其他 保障方式则鲜有涉及，为征地未就业农民提供就业培训也只是在个别 地方实行；缺乏制度的安全性。一是社会保险的统筹层次太低，除借 用商业保险外，各地试行着的社会保险措施仅停留在村级范围，二是 缺乏明确的监督运行机制。有关被征地农民的社会保障制度目前尚缺 乏明确规定，各地的具体措施差别很大，尤其是其中的运行、管理、 监督等制度混乱无序，各行其是。 鉴于上述分析，严格地讲，目前各地还没有真正建立被征地农民 的社会保障制度。既有的有关实践只能称为“生活保障制度”，其与 以社会性、福利性、公平性和互助性为本质特性的“社会保障”相差 甚远。因此本文认为，建立被征地农民的社会保障制度应当坚持以下 几项原则： a 坚持健全法律的原则 有无健全完善的法律规范，是个国家社会傈障制度成熟与否的 一个基本标志，只有机制、体制和法制“三制”健全完善，才能保证 社会保障制度的建立与发展。目前各地有关被征地农民的社会保障的 改革措施层出不穷、缺乏统一性、发生纠纷时缺乏通畅、公正的纠纷 解决机制，这都源自没有统一的制度作为行动的指引、随意性很大， 往往是“拍头脑”的改革，这与法治的目标是背道而驰的。社会保障 制度的改革、运行和管理只有以法律为依据才能公平、高效、健康地 发展。国家有关部门应当及时制订统一的有关被征地农民社会保障的 法律制度。 与此同时，也应该注意到我国的传统文化风俗、民众心理以及道 德观和西方国家完全不同。我国民众尤其是农村民众提倡“百行以孝 为先”，注重子女对父母长辈的赡养义务。被征地农民的社会保障制 度不为也不能完全替代家庭养老的功能。 北京交通大学硕十学位论文 在建设被征地农民的社会保障制度时，法律和道德应该相互配 合、互相促进、兼施并重，不应顾此失彼。具体地说，被征地农民的 社会保障制度建设不可完全模仿西方国家强调法律规范，忽视家庭价 值观念，又不可片面强调子女的责任而忽视社会对此的义务。 b 坚持实事求是的原则 建立被征地农民的社会保障制度要从我国生产力水平不高的国 情出发，充分考虑各地经济发展水平的差异，考虑现有财力与被征地 农民的物质和精神需求。从具体建立过程看，保障范围要从小到大， 项目水平要从低到高。各地经济发展水平不同，城市化程度不同，经 济发达的沿海地区可先走一步，建立较完善的、层次较高的社会保障 制度；发展水平一般的地区应从满足最低需求的基本项目着手，再逐 步展开其他项目；对经济落后地区，要注重社会救济项目，增强当地 民众的自我发展能力。 但另一方面，尽管我国各个地区的差异较大、全国性地推行统一 的社会保障制度是不切实际的，应该容许存在差距，但差距又不能过 大，否则有失制度的公正性，导致资源配置新的不公正。尤其需要指 出的是，建立被征地农民的社会保障制度也不能不切实际地搞理想化 工程，或者盲目地照搬所谓的成功经验，它必须与当地的经济发展水 平相适应。应坚持实事求是、因地制宜，量力逐步推进的改革思路。 c 与现行社会保障制度相衔接 现阶段我国存在几种社会保障制度并存的格局。当城镇职工享有 统一的社会养老和医疗保险为核心的保障制度时，农村中则存在着低 水平的农村合作医疗制度和“五保户”养老制度。尽管个别经济富裕 农村实行着村级层次的自助型的分期分红性质的养老保障措施。这些 不同的社会保障项目是根据不同的社会群体而建立的，这就造成了社 会保障项目林立，破坏了体系的完整性和协调性，给制度运行操作带 来不便。这种格局不可避免地增加管理成本和运营成本，是低效率的、 对资源的一种浪费。这种制度的二元对立并存的格局严重阻碍了城乡 绪言 一体化的社会保障制度目标的实现。 因此，被征地农民的社会保障制度必须与当前的农村社会保障制 度以及城市社会保障制度在体制上衔接起来，保留一定的兼容性，不 能自行其是。更深一层地看，被征地农民的社会保障问题是“三农” 问题在城市化、工业化过程中的尖锐反映。被征地农民是二元体制到 城乡一体化进程中的利益承载体，他们的根本利益与农民这一群体是 相一致的，两者都需要被统一的社会保障制度覆盖。但从可行性角度 分析，由于土地农转非的巨额增值使得被征地农民的社会保障更有资 金的支持。于是，被征地农民的社会保障制度是农村社会保障制度建 设的个突破，是建立农村社会保障制度的一块基石。无论是被征地 农民的社会保障制度，还是农村社会保障制度都会最终统一到城乡一 体化的社会保障制度中。 北京交通大学硕士学位论文 2 现行征地补偿制度的经济学分析 被征地农民的社会保障制度，可以被看作为征地补偿的社会保障 形式。它也是一种价格安排。征地补偿的决定不但没有因为选择采用 社会保障模式而被替代，而且构成了社会保障的基础。显而易见，被 征地农民的社会保障体系所需的资金来源于由征地所带来的经济补 偿。如果征地补偿金额偏低，被征地农民只能享有偏低水平的社会保 障。据有关专家测算，假设征地成本是1 0 0 ，被征地农民得到的补偿 只占到5 至1 0 。如果不从根本上改变现行征地补偿机制，仅仅将一 次性补偿改为分期补偿，被征地农民的利益不可能增加。 2 1 征地制度的一般理论基础 理论界关于土地征用主要有两种观点：一是新制度经济学派的产 权制度理论；二是土地补偿中的“涨价归公”思想。 2 1 1 产权制度理论 经济学界对于产权的定义有多种不同的解读，本文采用新帕尔格雷 夫经济学大词典中把产权定义为“一种通过社会强制而实现的对某 种经济物品的多种用途进行选择的权利”。它强调产权是一组权利， 且这种权利的有效性取决于对此权利强制实现的可能性以及为之付 出的代价，没有经过产权主体的许可或给予补偿，任何人都不能合法 地使用或影响那些产权归其所有的物品的物质性状。 产权制度是产权关系和产权规则的制度体系，包括产权的界定、 获取、组合，调节和保护等一系列的法律规范。市场交易的本质是在 交易者平等和自愿的基础上追求效用最大化的产权交易。清晰的土地 产权可以明确界定和区别产权各主体之间，产权主体与非主体和非主 体之间的权利和义务区间。产权制度一方面促进市场交易，减少交易 障碍和交易成本，提高交易效率；另一方面它又能建立完善公平有效 的交易规则，约束和规范交易行为，保证交易的有序进行。同时，产 权主体的权利义务对称而清晰，在行使产权时可以全面衡量成本和利 现行征地补偿制度的经济学分析 益，形成明确的预期，以效用最大化原则来使用和处置产权。 2 1 2 “涨价归公”思想 它发端于孙中山先生的“平均地权”思想。后人曾把“平均地权” 概括为“规定地价、照价征税、照价收买，涨价归公”。实质上，“涨 价归公”意味着地价上涨时，国家通过土地增值税将上涨部分收归国 有。孙中山先生曾说过：“地价高涨，是由于社会改良和工商进步。”， “所涨高的地价，应该归之大众，不应该归私人所有。”。这种“涨价 归公“思想来源于英国经济学家约斯穆勒和美国经济学家亨利乔 治的主张：土地的价值是由社会发展创造的，社会可以把它全部拿来。 人们运用“涨价归公”思想分析征地时，认为农地转非农业用途 之后的价值变化为自然增值；此种增值的投资，来源于整个社会。从 而，体现此种增值的投资来源于社会所有而不应当归属农地所有者所 有，也不应当归农转非之后的土地使用者所有，否则，皆有失社会公 正。 2 2 现行法律在征地方面的规定及缺陷 2 2 1 现行法律概要 宪法是任何一个国家法律体系的根本。它的思想及内容同时影响 了征地在法律上的规范与解释。现存法律涉及征地制度的主要有两 部，一部是中华人民共和国农地承包法( 以下简称土地承包法) ， 另外一部是中华人民共和国土地管理法( 以下简称土地管理法) 。 征地所涉及的土地转让权问题意义重大，不仅为此制定和修订上述两 部法律。甚至对宪法中相关条款也需改动。在此将这些法律一并简述。 a 有关土地承包法 尽管农民家庭土地承包经营权在2 0 世纪7 、8 0 年代的农村改革 中形成并确立，但直到2 0 0 2 年全国人大通过农村土地承包法，才 第一次有了比较完备的法律表达。该法确认并宣布保护农户的土地使 用权、收益权和转让权。由此，农村土地集体所有制已全面变革为土 地私人承包经营机制。 北京交通大学硕士学位论文 农村土地承包法对农户私人土地转让权有了全面承认和清楚 界定，该法中明文规定：“土地转让权属于承包方7 ( 即农户) ， 而不属于发包方”，“土地转让的形式可包括转包、出租、互换等 多种形式”，“转让权的价格由当事人协商确定”，“转让权的收益归承 包方所有”。从而在法律上规定了集体土地承包给农户私人经营的程 序、期限、形式，以及在承包期内发包方与承包方各自的权利和义务。 根据产权经济学理论，包括使用权、收益权和转让权在内的产权 构成了法律范畴的财产所有权的实质。产权的界定决定着人们的经济 行为。在法定承包期内，只有承包方才有权使用和经营土地、获取收 益并通过市场交易自主转让土地经营权：发包方无权终止农户承包 权，截流因承包带来的收益或干预承包权的转让。 但是农村土地承包法关于私人土地承包权和转让权的规定， 局限于“土地的农业用途”。该法在总则中宣布：“未经批准不得将承 包地用于非农建设”：在土地承包经营权的转让问题上规定“不得改 变土地的农业用途”。很明显，法律只确认和保护土地用于农业用 途时，农户的承包经营权。 b 有关土地管理法的规定 以上涉及农地转为非农业用途时的土地转让问题与土地管理 法有关。经过十多年的修订，1 9 9 8 年全国人大正式通过了土地管 理法。 在土地管理法中，仅在第2 条规定“土地使用权可以依法转 让”。除此而外，在法律并没有就土地使用权转让的具体内容作出规 定。与此同时，涉及农业用地用于非农业用途时，土地管理法明 确宣布“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非 农建设”。当经济发展要求农地用于非农用途时，根据土地管理法， 唯一的方法是把土地从集体所有制属性变为国有制属性。 c ，有关宪法的规定 农村土地承包法和土地管理法的内容和实质由中华人 d 现行征地补偿制度的经济学分析 民共和国宪法的条文、精神所决定的。新中国成立以来颁布的各部 宪法对土地产权的规定决定了征地的依据和方式。 1 9 5 4 年制定的我国第一部宪法宣布：“国家为了公共利益的 需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征 购、征用或者收归国有”。在当时，城乡土地大部分仍为私人所有， 宪法也承认其合法性。根据这一点，农地征用只是把农地转为建设用 地的一种形式。该部宪法对于征地有一限制，“为了公共利益”。其意 义非常明确：当出于非公共利益进行土地征用对，宪法承认和保护私 人对土地的转让权。 在文革结束前后，1 9 5 7 年宪法条款中表达为：“国家可以依 照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者 收归国有”。而之后颁布的1 9 7 8 年宪法同样没有明确城市土地全 部为国家所有。 直到1 9 8 2 年宪法修正案第1 0 条才确立了“城市的土地属于国家 所有”这一原则。这是第一次在法律上确立国有土地范围，从“矿产、 水流、国有森林，荒地”，扩大到全部城市土地，这也为土地管理 法规定征地是农地转用的唯一合法形式提供了依据。自那以后，国 家开始了规模浩大的土地资源国有化。 2 2 2 相关法律条文中的缺陷 对于现行征地所存在的问题，各地方在长期实践中积累经验的基 础上对具体实施措施进行改进，但如果不从法律源头上解决，终究只 是：“治标不治本”。 a 现行法律对于“公共利益”的矛盾 根据宪法，我国土地属于公有制。具体有两种形式，一为国 有制、另一种则是农村集体所有制。如前文所述，1 9 8 2 年以后的宪法 及修正案皆照搬1 9 5 4 年宪法对征地的限制条件一“公共利益”，而征 地中的“地”则是农村集体所有土地。土地管理法第4 3 条明文记 载“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用 北京交通大学硕士学位论文 国有土地”。这意味着因建设需要使用农村集体所有土地的任何单位 和个人，即使其使用土地的目的并非为了“公共利益”，也必须申请 政府统征为国有后的原农村集体所有土地。此时，矛盾便形成了：用 于非公共利益的农地转用不采用征地形式是违宪，因为转为城市用的 农地如仍为集体所有就违背了“全部城市为国有土地”的宪法准则； 经过征地也违宪，因为不合“为了公共利益才可征地”的宪法准则。 b 关于“征地补偿”条文的不合理 国家征地补偿的法定水平相对于国民经济的增长，特别是城市二 级土地市场价格的更快增长来说，还是偏低。土地管理法规定， 征用土地补偿费，为该土地被征用前3 年平均年产值的6 10 倍；安 置补助费为该土地被征用前3 年平均年产值的4 6 倍；征地补偿的 最高限制为土地平均年产值的3 0 倍。 这样的征地补偿没有反映土地资源的稀缺性。现行的补偿基准为 被征土地原有用途的收益，也就是土地的农业产出。它导致征地需求 脱离征地成本的制约。征地需求来自对土地非农用时未来收益的预 期，而征地成本意味着土地原所有者放弃农业用地的代价。在这个补 偿基准上，土地不同用途之间的市值差距决定着土地资源配置的效率 损失。同时，农地所有者一旦无法分享城市化土地的增值，会抑制该 部分群体的收入增加，恶化了国民收入的分配结构。 补偿倍数有关土地收益的年期，现行土地制度下，政府所征土地 可以分期批租，永久收益。但给予农民的补偿以最高3 0 年为限。这 一期限虽考虑到农户承包土地的年期，但没有意识到农民在承包期结 束之后拥有继续承包的优先权。如征地补偿没有包含这项权利所带来 的利益，也对公平和效率带来消极影响。 c 法律规定的征地补偿存在对市场变化不够灵敏的缺点 土地用于非农业时的价值取决于当地经济发展水平以及所处的 地理位置。由土地管理法统一规定征地补偿标准不可能做到公正 合理。毕竟，土地市场的价格机制起着决定性作用。 现行征地补偿制度的经济学分析 d 法律条文中对“农地产权”的界定不当 农村土地承包法规定：“农民集体所有的土地依法属于村农 民集体所有的，由村集体经济或村民委员会发包”。这充分说明农民 是农村集体经济的所有者，其代表是村民委员会或村集体经济组织。 任何个人或组织一旦拥有某项资源的产权，那么他将自动获得该项资 源的使用权、收益权和转让权。现行的法律制度，一方面承认农民拥 有土地的产权，另一方面又在征地过程中剥夺了农民的该项权利，导 致了对“农地产权”的不当界定。 另外，在某些特殊条件下，没有经过征地变为国有土地，农地可 以合法转为建设用地。根据土地管理法，以下三种情况下农地可 以直接转为建设用地。自用于办企业、住宅，公共设施和公益事业的 土地，农地转为建设用地，同时保留集体所有权：农村集体组织“与 其他单位、个人以土地使用权入股，联营等形式共同举办企业的”， 可以在符合土地利用规划、通过行政审批的条件下，合法将农地转为 非农建设用地：“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业， 因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的”，可以不受“农民 集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”的法律规定 所限，即符合条件的农村集体土地使用权可以出让、转让或者出租。 在目前城市急剧发展的情况下，当初创办乡镇企业的农村，已经 或可能成为城市的部分。一旦出现此类情况，土地管理法中允 许存在的三种条件下的土地转让，又将与征地制度相混淆。因为农村 土地划入城市范围，土地必属于国家所有，原来的已发生的土地转让 是否需再经过土地征用转为国有土地，已成为现行法律的“真空地 带”。 2 3 土地征用制度的经济学分析 2 3 1 基本分析框架 土地征用制度涉及多方主体：国家、用地单位( 企业) 、集体以 及农户。这一制度的实旌本质上是以上儿方行为主体在相互博弈中寻 北京交通大学