（环境工程专业论文）市场经济条件下的浦东新区排水管理研究.pdf

摘要 浦东新区自改革开放以来，城市基础设施建设、环境面貌、人民素质均有了 很大的提高，城市的排水泵站、排水管道等排水设施也发展迅速。目前全区已建 有雨污水泵站约1 4 0 座，雨污水管道长度超过2 0 0 0 公里，排水基础设施的建设 规模已在全国名列前茅。但浦东新区在排水管理上还存在若干的问题，如城乡分 布不均，重城市化地区管理，但许多乡镇还存在雨污水管道空白区域，导致污水 直排；雨污混流现象严重；政府服务效能不强；监管力度不够。 随着经济社会的快速发展，环境保护日益重要。2 0 0 5 年，浦东成功创建国 家环保模范城区，随后又提出了实施环境优先战略、积极创建国家生态城区的目 标。其中一项重要的工作任务就是全面改善水环境质量，大力推进截污纳管，消 除河道黑臭，确保2 0 1 0 年污水纳管处理率超过8 0 ，因此加强排水管理愈加重 要。 本文在对浦东排水的管理现状进行研究的基础上，列举问题，同时借鉴国内 外的研究成果，运用新公共管理理论和社会中介组织理论对问题加以分析，认为 当前浦东排水管理存在问题的实质是现有管理模式以行政主导为主，导致政府的 服务效能有效供给不足，满足不了市场经济条件下浦东发展的需要。 针对上述实质性问题，提出新的排水管理模式，其核心是通过转变政府职能， 利用社会力量的有效参与，来提高排水管理效能，确保防汛安全和提高公共服务 水平，以适应新区体制改革和水环境保护的要求。 关键词：浦东新区排水管理市场经济 中图分类号：】【2 a b s t r a c t p u d o n gn e wa r e a ，s i n c et h er e f o r ma n do p e n i n gu p ，u r b a ni n f r a s t r u c t u r e c o n s t r u c t i o n ，e n v i r o n m e n t a la p p e a r a n c e ，t h eq u a l i t yo ft h ep e o p l eh a v e b e e ng r e a t l yi m p r o v e d ，t h ec i t y sd r a i n a g ep u m p i n gs t a t i o n s ，d r a i n a g e p i p e s ，a n do t h e rf a c i l i t i e sh a v ed e v e l o p e dr a p i d l y a tp r e s e n t ，t h er e g i o n h a sar a i no fa b o u t1 4 0s e w a g ep u m p i n gs t a t i o n ，r a i nw a t e rp i p e sm o r et h a n 2 0 0 0k mi nl e n g t h ，d r a i n a g ei n f r a s t r u c t u r eh a sb e e nr a n k e dt h es i z eo f t h en a t i o n a lf o r e f r o n t h o w e v e r ，t h ep u d o n gn e wa r e ai nt h em a n a g e m e n t o fw a t e rs t i l lt ob ef u r t h e ro p t i m i z e d ，s u c ha su n e v e nd i s t r i b u t i o no f u r b a na n dr u r a la r e a s ，c i t ym a n a g e m e n ta t t e n t i o n ，b u tr a i ns e w a g eg a p s s t i l le x i s ti nm a n yr u r a la r e a sa n ds e w a g ei sd i r e c t l yd i s c h a r g e di n t o t h er i v e r ：t h ep h e n o m e n o no fr a i n w a t e ra n ds e w a g ef l o w i n gm i x e di ss e r i o u s ： t h ee f f e c t i v e n e s so fg o v e r n m e n ts e r v i c e si sn o ts t r o n g ：m o n i t o r i n ga n d m a n a g e m e n tc o n t r o lisn o ts t r o n g w i t h t h er a p i dd e v e l o p m e n to fs o c i o e c o n o m i c ， e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o nh a sb e c o m ei n c r e a s i n g l yi m p o r t a n t i n2 0 0 5 ，p u d o n gh a sp a s s e d t h ec h e c ka n da c c e p t a n c ep r o c e d u r ef o rn a t i o n a le n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n m o d e lc i t i e s ，a n dt h e nm a d et h eg o a lo fg i v i n gp r i o r i t yt oe n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n ，e s t a b l i s h i n gt h en a t i o n a le c o l o g i c a lc i t y o n eo ft h em a j o r t a s k si st oi m p r o v et h ew a t e rq u a l i t yo ft h ee n v i r o n m e n t ，v i g o r o u s l y p r o m o t et h es e w a g e p i p es a t i s f i e d ，a n de l i m i n a t eb l a c k o d o rr i v e r ，t o e n s u r et h a tt h es e w a g et r e a t m e n tr a t eiss a tis f ie dc o n t r o lm o r et h a n8 0 i n2 0 1 0 ，s om o r ei m p o r t a n tt os t r e n g t h e nt h em a n a g e m e n to fd r a i n a g e t h et e x th a v es t u d ie dt h es t a t u so ft h em a n a g e m e n to fp u d o n gd r a in a g e ， a n da n a l y z e dt h ep r o b l e m s ，l e a r n e df r o mt h er e s e a r c hr e s u l t sa th o m ea n d a b r o a d ，t h eu s eo fn e wp u b li cm a n a g e m e n tt h e o r ya n dt h et h e o r yo fs o c i a l i n t e r m e d i a r yo r g a n i z a t i o n st of i n do u tt h ec u r r e n tw a t e rm a n a g e m e n t i n p u d o n g ，t h ee s s e n c eo ft h ep r o b l e mi st h a tt h ee x i s t i n gm a n a g e m e n tl e d d o m i n a t e db yt h ee x e c u t i v e ，l e d i n gt ot h ee f f e c t i v ep e r f o r m a n c eo fs e r v i c e s u p p l y ，c a nn o tm e e t t h ep u d o n gd e v e l o p m e n tr e q u i r e m e n t so f m a r k e t e c o n o m y i nr e s p o n s et ot h e s es u b s t a n t i v ei s s u e s ，t h ea r t i c l ep u tf o r w a r da n e wd r a i n a g em a n a g e m e n t ，t r a n s f o r m i n gg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，s t e p p i n gu p m o n i t o r i n ge f f o r t s ，u s i n gt h ee f f e c t i v ep a r t i c i p a t i o no fs o c i a lf o r c e s t oi m p r o v et h ee f f e c t i v e n e s so ft h em a n a g e m e n to fd r a i n a g e ，t oe n s u r et h e s a f e t yo ff l o o dp r e v e n t i o na n di m p r o v e i n g t h el e v e lo fp u b l i cs e r v i c e s ， t om e e tt h er e q u i r e m e n t so fan e ws y s t e ma n dt h ep r o t e c t i o no ft h ew a t e r e n vjr o n m e n t k e y w o r d s ：p u d o n gn e wa r e ad r a i n a g em a n a g e m e n t m a r k e te c o n o m y c l a s s i f i c a t i o nc o d e ：x 2 2 前言 浦东新区位于上海市东部，黄浦江和长江入海口南侧，是长三角洲前缘的一 块三角形地带，面积5 6 9 5 7 k i n 2 ( 不包括位于长江口和东海交汇处的上海市九段 沙湿地自然保护区5 2 8 k m 2 ) 。 1 9 9 0 年4 月1 8 日，中国政府宣布开发开放上海浦东，提出以浦东开发开放 为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心 之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃。浦东开发开放为上海 发展提供了历史性的机遇。经过十多年开发开放，浦东经济高速发展，城市面貌 发生了惊人变化，浦东新区已成为上海新兴高科技产业和现代工业基地，成为上 海新的经济增长点，成为中国改革开放的重点和标志。 目前，浦东面临着2 0 1 0 年上海世博会、浦东综合配套改革进一步深入等历 史机遇，同时也面临着城市水环境改善、提高城市防汛安全保障水平等挑战。加 强浦东新区排水管理，以适应浦东下一轮快速发展的需要，是当前一项艰巨的任 务。 浦东在排水管理上取得了很大的成果，但是还存在着一些问题。浦东在过去 的1 5 年内累计投入1 6 7 亿元，先后有污水总管4 条( 其中3 条接纳新区产生的 污水) ，污水支线3 2 条建成并投入运营，在目前每天产生的1 0 2 万立方米的污水 中，实际处理量达7 6 万立方米，污水处理率为7 4 6 ( 2 0 0 7 年数据) ，由于污水 排入河道而导致的河道水质黑臭现象已基本消除，内河水质也得到改善。但是浦 东的排水管理依然存在若干问题： 污水处理率和处理程度偏低。目前发达国家如美国、日本、欧洲主要城市的 污水处理率均已达到9 0 以上或者更高水平，处理程度基本都在二级和二级以上 标准。而浦东的污水纳管( 处理) 率虽已达到7 4 6 。同时，浦东每天产生的1 0 2 万立方米污水中还有2 5 4 是直排河道的。 污水治理设施不够完善。浦东近四分之一的污水未经处理直排河道，其主要 原因是中心城区还有少部分地方为污水收集系统的空白区，郊区的污水处理系统 建设更是严重滞后。污水治理设施陈旧老化。竹园、白龙港污水处理厂按国家新 颁标准的要求，正在进行升级改造。 排水系统的溢流污染严重。由于历史原因，浦东新区有部分排水系统为雨水 和污水的合流系统，且管道截流标准偏低，管网老化，雨天溢流污水污染河道的 现象仍较为严重。 污泥尚未达标处理。国外发达国家对污水处理厂产生的污泥，普遍采用浓缩 脱水、干化焚烧、高温堆肥、综合利用等先进技术进行减量化、无害化、资源化 处置。国家新颁标准对污泥处理也提出了严格要求。而目前上海污水处理过程中 所产生的污泥，除个别污水处理厂作了厌氧消化稳定外，大部分采用填埋方式处 理，既浪费土地资源，又造成二次污染。 浦东新区现有管理体系多元化。由于产权多元化导致管理多元化。排水管网 和泵站分属各功能区城管署、街镇、各开发公司等单位。由于政府的管理权限是 大市政的排水管网和泵站，各街镇和开发公司的排水管网和泵站，政府无直接管 理权限。排水管道已经进入市场化操作，养护管理通过招投标工作确定养护单位； 泵站管理一直由政府包办，运行单位是事业单位，该事业单位虽已于2 0 0 5 年1 2 月3 1 日完成改制，转变为企业单位，但管理模式还是按照事业单位进行养护管 理。 目前，浦东还存在着区域性的暴雨受淹、污水排水不畅、污水排入河道等诸 多问题，面临2 0 1 0 年上海世博会的临近，上述问题如得不到及时解决，必将严 重影响新区的城市管理形象，不符合浦东环境优先的发展战略。只有妥善解决浦 东新区在排水管理中所遇到的瓶颈，才能适应新区经济、社会快速发展的步伐。 4 第一章浦东排水管理研究的必要性及研究思路 第一节加强排水管理对城市发展的意义 排水管理是指对排水设施的管理，主要是指排水设施( 包括雨污水管道、雨 污水泵站、立交泵站、污水处理厂) 的建设、养护和运营。排水设施作为城市基 础设施的重要组成部分，对保护环境、促进工农业生产和保障公共安全、人民的 健康，具有巨大的现实意义和深远的影响。如何更加有效地发挥排水管理在城市 管理中的基础作用，是当前应予以重视的课题。为了适应市场经济的发展，排水 设施的管理也应随之发生改变。 从环境保护方面讲，排水设施有保护和改善环境，消除污水危害的作用。随 着现代工业的迅速发展和城市人口的集中，污水量日益增加，成分也日趋复杂， 因污水而引起的环境污染问题陆续出现。随着城市工业化的发展，2 0 世纪6 0 年 代以后，曾发生过多起轰动世界的公害事件，例如日本的“水俣病”、“骨痛病” 等口3 。当时，人们对水环境保护还没有深刻认识，对排水管理更无从谈起。目前， 我国的许多地区环境污染也十分严重，2 0 0 7 年5 月，太湖暴发蓝藻引发水危机， 导致无锡市民无水喝的情形，如今还历历在目。其中的原因主要是地方部门对环 境保护不够重视，对排水管理也同样忽视，导致地区水环境的恶化。 从卫生上讲，排水设施的的管理对保障人民的健康具有深远的意义。通常， 污水污染对人类健康的危害有两种方式：一种是污染后，水中含有致病微生物而 引起传染病的蔓延。例如霍乱病，在历史上曾夺去千百万人的生命，而现在虽已 基本绝迹，但如果排水工程设施缺陷，管理不善，水质受到污染，就会有传染的 危险，1 9 7 0 年前苏联伏尔加河口重镇阿斯特拉罕爆发的霍乱病，其主要原因就 是伏尔加河水质受到污染引起的。另一种是被污染的水中含有毒物质，从而引起 人们急性或慢性中毒，甚至引起癌症或其它各种“公害病 。某些引起慢性中毒 的毒物对人类的危害甚大，因为它们常常通过食物链而逐渐在人体内富集，开始 只是在人体内形成潜在危害，不易发现，一旦爆发，不仅危及一代人，而且影响 子孙后代。 从保障城市公共安全方面讲，排水设施的高效运转、管理是减少群众生命财 产损失的重要措施。排水设施中的雨水泵站及其雨水管道是城市防汛体系重要的 组成部分，在汛期充分发挥雨水泵站( 管道) 在区域防汛排水中的功能，保障城 市公共安全具有重要意义。2 0 0 8 年8 月2 5 日，上海遭遇百年一遇强暴雨，造成 中心城区1 5 0 多条( 段) 马路积水，超过1 1 万户居民进水，市中心多处交通一 度严重拥堵。此次大暴雨虽然达到1 3 0 年来的最高纪录，但也反映出目前排水管 理中尚存在建设、应急保障、运行管理等若干薄弱环节。 从经济上讲，排水设施的管理也具有重要意义。首先，现代排水设施管理是 保护水体，防治公共水体水质污染，以充分发挥其经济效益的基本手段之一。目 前，一些国家和地区已出现因水源污染不能使用而引起的“水荒 ，被迫付出高 昂的代价进行海水淡化，以取得足够数量的淡水。从我国天津、青岛等已建成的 海水淡化工厂来看，其成本在5 - 8 元吨之间，价格较高。同时，城市污水资源 化，可重复利用于城市或工业，这是节约用水和解决淡水资源短缺的一种重要途 径。不言而喻，加强排水管理必将产生巨大的直接或间接经济效益。其次，污水 的妥善处置，以及雨水的及时排除，是保证城市正常运转的必要条件之一口1 。由 于工业废水未能妥善处理，造成周围环境或水域的污染，使农作物、水产品大幅 减产和工厂被迫停产甚至倒闭的事例也常见于新闻报道。 由此可见，城市排水是现代化城市不可缺少的重要基础设施，对城市经济发 展具有全局性、先导性影响的基础产业，是城市水污染防治和城市排污、排涝、 防洪的骨干工程。城市排水设施是衡量现代化城市水平的重要标志，是改善城市 投资环境的重要环节。 当前，加强排水管理是浦东新区环境建设和城市管理的迫切要求。根据上海 市第三轮、第四轮环保三年行动计划，其重点任务之一就是加大水环境整治力度， 消除河道黑臭。河道黑臭问题的产生，究其原因是由于大量的污水和雨污水混流 排入河道所致。2 0 1 0 年上海世博会日益临近，在浦东综合配套改革试点的大环 境下，在浦东新区下设六个功能区的新型政府管理体制下，改善城市排水设施的 管理模式，加强雨污水排放的管理工作，是适应新时期城市发展，建立可持续发 展社会的需要。 第二节研究浦东排水管理的必要性 随着浦东经济的快速发展，环境保护日益重要。2 0 0 5 年，浦东成功创建国 家环保模范城区，随后又提出了实施环境优先战略、积极创建国家生态城区的目 标。在此目标下，有几大因素促使我们加强浦东排水管理： 一、浦东新区体制改革的要求 目前国家己把行政管理体制改革作为重点。如前所述，浦东被国家定为综合 配套改革试点区。从浦东的经济社会发展看，行政管理体制改革起到很重要的作 用。前1 5 年，浦东的小政府大社会改革应该说取得了明显成效。从浦东的发展 过程看，我们原来的政府机构设置应该说与整个国家处在经济转型的阶段相适 应。而浦东或者上海或者其他沿海发达城市，经济社会发展水平比较高，浦东已 经达到人均1 0 0 0 0 美元，今后还要向发达国家靠拢。在这样的发展阶段，原来的 6 政府机构设置可能不完全适应。虽然我们已经建立了一个小政府大社会的构架， 但是一些内设机构的设置与市里委办局及国家的部委基本上上下对齐，就是编制 少一点，部门少一点。 浦东新区被国家定为全国综合改革配套试点区，下设六个功能区域管理委员 会，负责功能区域的经济、社会等方方面面的事情。新区各委办局的管理重心全 部下移，事权下放功能区，新区的排水管理也面临着新一轮的挑战。过去，浦东 新区的排水管理由浦东新区水务局统一管理，资金全部由新区财政出资全部。目 前，浦东新区的排水管理模式也在朝着市场化方向转变，但是尚未形成适应市场 化发展的浦东新区排水管理模式。为了进一步转变政府职能，在浦东新区综合配 套改革中先试先行，理顺政府与市场、政府与企业、政府与公民、政府与社会之 间的基本关系，建立适应市场化发展的浦东新区排水管理模式的迫切性与日俱 增。 二、浦东新区规划要求 雨水规划标准和目标 城市强排水地区排水标准： 一般地区：采用1 年一遇，最大1 小时降雨强度为3 6 r a m 。 重要地区：采用3 年一遇，最大1 小时降雨强度为4 9 6 m m 。 特殊地区：采用5 年一遇，最大l 小时降雨强度为5 6 3 m e 。 区域排涝标准：城乡一体化地区采用二十年一遇2 4 小时最大雨量2 0 4 6 m m 。 雨水排水系统总体目标是：优化布局，蓄排结合，安全高效，水清景美。至 规划年限末，环线内形成以强排为主，自排为辅的格局，系统达标率达到9 0 以 上；环线以外地区将充分利用河道的调蓄库容，以区域排涝为主，强排为辅的格 局，排水设施建设与小区开发同步，片区外围排涝设施达标率达到9 0 以上n 1 。 上述目标分三阶段实施完成，如下表1 所示。 目标近期( 2 0 1 0 年)远期( 2 0 2 0 年) 系统管道达标率( 外环线以内 8 0 9 5 地区) 片区外围排涝设施达标率 7 0 9 0 区域排涝设施达标率( 外环线与小区建设同与小区建设同 以外地区)步步 表1雨水排水系统达标实施计划 污水处理系统规划目标 污水量 根据浦东新区综合发展规划纲要，浦东新区到2 0 2 0 年人口为3 0 卜3 5 0 万人， 7 本次污水量计算以3 5 0 万人口计。 规划污水量按规划用水量来确定，规划污水量规划用水量的比值为9 0 。 据此，浦东新区污水总量为1 5 8 万m 3 d ，其中赵家沟以北地区2 8 5 万m 3 d ，赵 家沟以南地区1 2 9 5 万m 3 d 。 地下水渗入量 上海地区地下水位较高，应适当考虑地下水渗入量，一般地区按平均日污水 量1 0 计，一些旧管道较多的地区，可适当提高地下水渗入量与平均日污水量的 比例。 排放标准 污水排入长江口、杭州湾，执行国家污水综合排放标准( g b 8 9 7 8 一1 9 9 6 ) ； 并满足水体自净能力和其他规定的要求。 工业废水的纳管标准必须满足污水综合排放标准( g b 8 9 7 8 1 9 9 6 ) 三级排 放标准或污水排入城市下水道水质标准( c j 3 0 8 2 - 1 9 9 0 ) 。 污水治理目标 污水治理总目标是：布局合理，雨污分流，覆盖全区，全面达标。根据上海 市污水专业规划，浦东新区的污水排放将充分利用竹园片、白龙港片中的污水管 网，按总管划分服务范围，就近纳入所属排放系统，经处理后外排长江n 1 。 区域服务面积目标近期2 0 1 0 年远期2 0 2 0 年 ( k m 2 ) 内外环间 5 2 0 4污水收集率8 5 9 0 ( 赵家沟以污水处理率8 5 9 0 北) 外环外 2 5 6 0污水收集率8 5 9 0 污水处理率 8 5 9 0 合计 7 7 6 4污水收集率8 5 9 0 污水处理率8 5 9 0 表2竹园污水排放系统( 浦东部分) 8 服务面积 区域目标近期2 0 1 0 年远期2 0 2 0 年 ( k m s ) 污水收集率 8 5 9 0 内环内 3 4 0 l 污水处理率 8 5 9 0 内外环间( 除 1 6 8 8 2污水收集率8 5 9 0 赵家沟以北)污水处理率8 5 9 0 2 0 2 8 3污水收集率8 5 9 0 小计 污水处理率 8 5 9 0 外环外的 7 7 3 9污水收集率7 5 9 0 中心镇污水处理率7 5 9 0 外环外 3 3 2 3污水收集率6 0 9 0 一般集镇污水处理率 6 0 9 0 3 1 3 4 5污水收集率 8 0 9 0 合计 污水处理率 8 0 9 0 表3白龙港污水排放系统( 浦东部分) 三、上海市第四轮环保三年行动计划的要求 新一轮环保三年行动计划( 2 0 0 9 - 2 0 11 ) 水环境治理工作，浦东将在上海市 创建国家环境保护模范城市、完成“十一五”c o d 排放总量控制目标和水务“十 一五”规划目标的统领下，围绕世博，以2 0 1 0 年创建国家“生态城区”为目标， 以确保环境安全、优化系统布局、完善设施功能为重点，针对本区水环境治理和 保护方面尚存的问题和薄弱环节，进一步深化、完善和提升水环境治理措施，严 格控制污染物排放总量，进一步加强水环境保护体系建设，改善区内内河水质， 恢复城区生态环境，加快资源节约型和环境友好型社会建设。 排水管理工作将以调整和完善系统布局为抓手，进一步优化排水管网；以 雨污混接改造为契机，进一步加大全区c o d 减排力度；以示范性多形式调蓄、截 流设施工程研究为引导，启动区域初期雨水治理。 为此，浦东新区将继续完善水环境治理基础设施建设，以截污纳管为重点， 实现建成区污水收集管网全覆盖；加快建设污水支线、污水干管工程，确保各镇 可靠的污水出路：通过实施雨、污混接分流改造等工程，提高全区的污水收集处 理率，并迸一步提升水环境质量，有效恢复水生态环境。至2 0 1 1 年，新区污水 纳管处理率确保达到8 3 ，力争8 5 。 四、公民的生活质量的需求 随着经济的发展，公民对自己的生存环境提出了越来越高的要求。由于污水 9 排放河道，造成黑臭河道，严重影响人们的生活，尤其在夏季，黑臭河道散发出 的臭味让河道周边的居民更加难以忍受。因此，加强污水纳管显得尤为重要。 暴雨积水严重影响人们的财产安全和出行。例如2 0 0 8 年“8 2 5 ”暴雨积水， 新区多处道路、民居严重积水，交通严重拥堵。因此，对于提高城市排水能力要 求越来越高。 第三节目的和意义 当前，全世界对环境的关注度越来越高，我国在抓经济发展的同时，也进一 步注重对环境的建设。近年来新区在各方面也都十分重视环境建设，提出了“环 境优先”的发展战略，并投入了大量财力、物力进行建设。如目前新区的人均公 共绿地面积已超过2 6 m 2 ，是全市平均水平的两倍多；在全市也率先投入大量资金 开展雨、污水分流纳管工作。应该说，新区各方面都较重视包括排水在内的环境 建设管理工作，但从目前新区排水管理所面对的困难来看，既有建设管理多头的 管理体制缺陷，也可以发现新区的排水管理服务有效供给不足，其在质与量两方 面都不能满足社会的需要。究其原因，显然一味增加投入不能解决问题，是现有 的排水管理模式，由政府直接提供排水服务所造成的排水服务供给效率低下导致 的。 本文针对浦东排水管理过程中的服务效能不高等问题，从完善市场化管理的 角度，对浦东排水管理进行研究，以寻求有悖于传统管理方式的新模式，提高政 府服务效能，适应当前市场经济、社会发展的需要，符合新区“环境优先 的总 体发展战略。这将有助于浦东排水的健康发展，对新区水环境的建设、城市面貌 的改善、2 0 1 0 年世博会的顺利召开将发挥重要作用，排水服务效能的提高对其他 公共服务行业的管理也具有借鉴意义。 第四节研究的思路与方法 改革开放以来，我国政府进行了多次行政改革，已开始从与计划经济相适应 的全能政府向与市场经济相适应的有限政府过渡。但是我国政府仍然管了很多不 该管、管不好、管不了的事【4 】，导致社会权力相对萎缩，社会功能和自治能力弱 小【1 7 】。目前，浦东的排水管理也存在着类似问题。 本文针对当前浦东排水管理中存在的这一问题，借鉴国内外排水管理的成功 经验，利用新公共管理理论和社会中介组织理论，按照社会主义市场经济发展的 发展要求，限制政府的权利和职能，重塑政府与社会间的权力关系，进一步利用 1 0 市场经济条件下的社会力量来充实浦东排水的管理力量，转变政府排水服务模 式，提高排水服务效能，做一些研究分析，以便对浦东水环境的改善提供一点建 议。 论文在研究期间通过文献法查阅了浦东现行的水务规划、排水规划、国内外 部分城市具体实践经验以及相关制度、研究成果等，同时通过与管理部门沟通、 实地走访等了解排水管理当中存在的一些具体问题等。全文首先对国内外的研究 成果以及排水管理经验作综述，其次对运用的新公共理论和社会中介理论加以介 绍和阐述，最后针对浦东排水管理现状及问题加以分析，并提出适应市场经济的 排水管理模式及保障措施。 第二章国内外排水管理研究成果综述 第一节理论研究成果 2 1 1国外理论研究成果 b e l l ，d 和h e l d ，v 两位学者就公共服务行业尤其是污水排放管理领域提出 了自己的见解，在污水排放管理过程中政府应有效利用社会投资力量强化管理， 利用竞标等方式来控制企业服务报价，并通过有效的监管来规范服务程序、服务 效率。以这种管理方式来鼓励社会投资，促进社会分配效率，刺激企业管理、生 产效能啪3 。 b e h n ，r d 针对污水排放系统具有系统性、区域性这一特征，强调在排水管理 中应该注重规模效应及总体规划。污水处理有一定的地域性，如果相应地区人口 少，污水量小，可以建立小规模的污水处理厂及相应的管网系统，对此地区进行 污水排放的管理。但是从统一管理、减小管理成本上考虑，也可以由几个地区合 作共同建设一个区域性的大规模污水处理企业及相应的管网系统。例如，瑞典两 个大型污水处理企业哥德堡市g r y s 【a b 公司和斯德哥尔摩市v a t t e n 公司都是由多 个市政府拥有，为多个城市提供污水处理服务馏。 2 1 2 国内理论研究成果 丁惠英，丁民结合欧美法等国家的排水以及水务管理状况提出在管理过程中 应该强调：1 、依法治水是城市水务协调发展的前提；2 、政府与民营机构联手是 管理城市水务的较好模式；3 、既受政府控制又按市场经济规律办事符合水的资 源特性；4 、水质水量统一管理是城市水务管理的有效形式；5 、大力发展节水是 城市水务管理的重要环节；6 、水环境保护是城市可持续发展的重要任务啼1 。 岳崇新，刘刚，谢飞武三位同志对中国城市的排水现状及发展作了一定的 研究，并撰写了中国城市排水现状分析及发展建议一文，针对当前排水管理 中对城市排水的重要性认识不足、立法工作严重滞后，法制不够健全、管理体制 和运行机制落后、污水处理能力不高，处理效率低、资金渠道单一、建设、运行 管理资金筹集困难等问题作了阐述，并提出了具体建议：( 1 ) 端正态度，从思 想上正确认识城市排水的重要作用；( 2 ) 制定相应的政策保障措施：( 3 ) 加强 城市排水的统管理。同时强调在排水管理过程中一定要加强精细化管理哺1 。 杨金梅同志针对黑龙江伊春排水体制落后，排水设施不完善以及城市排水设 施的养护费用在城市维护费支出，而城市的道路建设叉挤占了大量资金，使得排 水管理部门很难维持j 下常的维修养护，养护工作只能治表，导致重建轻养的问题 进行了分析，并提出对城市排水应加强宣传，引起重视，同时健全相应的管理制 1 2 度，并转变管理方式，解决重建轻养的矛盾。 郭松、宝东光就改变传统管理模式、实现污水处理设施的企业化、专业化运 营方面作了深刻研究，结合当前污水处理当中的近乎行政事业性质的管理模式提 出了要使污水处理设施的建设和运营由现在的行政干预变为社会的自觉行为随3 。 2 1 3 小结 在上述理论研究的成果中，有很多列举的问题在浦东排水管理中也同样存 在，研究成果中提出的很多具体建议对浦东的排水管理很有启发意义，例如加强 依法管治、建立政府干预与市场经济调控有效结合的管理方式、强化系统管理、 注重建管并重等方面都值得借鉴。在排水管理中应重点考虑排水设施的系统性， 加强统一规划。在浦东现有体制下存在六个功能区，如何统一好六个功能区的排 水协调管理，是需要从管理模式上进一步深入研究的。 第二节实践成果 2 2 1 英法模式 水的管理是一个系统工程，排水管理只是其中的一个分支，英法充分认识到 这一点，将对排水的管理综合到对整个水系统工程的管理，并从服务水平以及社 会监管力度上加以提高和深入。 第一，提出管理理念现代化。水是地球生态系统的重要组成部分，水与地表 ( 如土地) 、大气层( 如云系) 和动植物( 如人) 共同构成了相互作用与影响的 生态系统，破坏其中任何一个环节，不仅对水系本身，而且对整个生态环境都会 造成灾难。因此，必须对水提取( 如饮用水) 、水利用( 如水利灌溉) 、水排放( 如 废水) 、水控制( 如洪水) 、与水相关的动物数量与种类、植被的密度等加以全面 的管理。 第二，提出管理综合化。法国按水系综合管理流域内的水量、水质、水处理 和水工程，以生态平衡为基点，以水资源可持续开发和利用为手段，以社会经济 可持续发展为目标，统筹规划流域范围的水开发和水管理。政府采取“以水养 水政策，在全社会树立“谁用水，谁付费”、“谁排放，谁出钱 、“谁污染，谁 治理”的理念，确保了水管理有规划、有资金、有治理、有监督。 第三，实行公共服务市场化。水与电一样属于公共产品，英国将水务管理中 的水生产和水处理从政府手中剥离出来推向市场，由私营公司经营管理。在行政 与经营分开前体下，实行公共服务市场化。政府、企业、协会、公民分工明确， 政府管市场准则( 战略、法规、政策和监督) ；企业管经营；协会和公民提建议 和实行监督。 第四，公共管理民主化。法国的水务管理方式是民主协商，如巴黎的水管理 政策的制定，要经过巴黎市政府、各类用水消费者协会以及自然保护协会等的协 商，以保证各类水用户共同参与并管理水资源。 第五，社会监管法制化。英国和法国都形成了一整套从欧盟到本国和地方的 完善的水法体系和监督机制，从而保证了全社会公民、企业、协会、政府 对水务管理机构、水公司、水项目、水环境进行有效的监管3 。 2 2 2 深圳模式 1 9 9 1 年夏季，深圳市发生严重干早，导致】o 多万居民连续7 天没有见过一 滴自来水，给深圳人留下谁以抹平的创伤，也促使深圳决策层对水问题进行了深 刻反思。1 9 9 3 年7 月，深圳成立了全国第一家水务局，从水源地一直管到水龙 头，基本解决了规划难协调、建设难同步、调度难统一、责任难分清的现象，使 有限的水资源得到高效配置。2 0 0 1 年底，为创新机制，深化水务投融资改革， 解决市政府水基础设施建设资金的不足，深圳市政府将市城管办属下的污水处理 厂及排水管网整体合并到市自来水集团，成立了新的深圳水务集团。深圳水务集 团总资产6 0 亿元，拥有滨河、南山、罗芳、盐田4 家污水处理厂，大涌、梅林、 东湖、笔架山、沙头角5 家净水厂及绝大部分供排水管线。深水集团是深圳供排 水服务的统一提供者。 深圳模式特点是：改革起步早、开全国之先河。按现代企业制度的要求建立 了较规范的国有独资性质的公司制企业，走规模之路，组建了庞大的供排水集团。 资产规模大，技术力量强，有利于提高其在水务市场的竞争能力；用供水行业较 高的投资回报，补贴污水处理项目的不足。 但这种模式也有其缺点：首先，深圳水务局并不具有排水行业监管的权利， 这一职责由深圳市城管办具体行使，使得供水与排水在行政管理上仍然是分离 的；其次深圳排水服务的一体化形成了区域性垄断，不利于竞争的形成n 驯。 2 2 3 小结 在一定程度上，浦东的排水管理与深圳有类似之处，如深圳的排水行业监管 职责由城管办行使，而浦东的排水管道的管理与养护也由六个功能区城管署管 理，泵站又由排水管理所负责运行，十分不利于统一的行业监管，新区的环保局 水务处由于是政府部门，也不可能进行真正的行业管理，不利于行业的发展。但 深圳在改革过程中一方面成立了专门的事务性管理部门，对水务进行全方位的规 划、指导、监管，有利于对资源的高效配置，另一方面运营权进行下放，利用污 水厂的企业化管理来解决资金不足、管理成本高等不利因素。这对浦东的排水管 理都有借鉴意义，但在管理中还须借鉴英法等模式当中比较好的管理理念，强调 1 4 系统化管理，并在管理过程强化监管机制，促进排水管理的有序发展。 第三章新公共管理理论和社会中介理论介绍 第一节新公共管理理论 排水管理是政府提供的一种公共服务，传统意义上由政府提供。自2 0 世纪 8 0 年代以来，西方各国为应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字，均开始 了大规模的政府改革。自从8 0 年代中期以来，发达国家的公共部门管理已经发 生了转变，曾经在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那 种刻板、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的新公共管理 形式。新公共管理在实践上代表着与传统公共行政模式之间的决裂，在理论上也 普遍被认为是一种不同于传统公共行政理论的新的理论范式刀。 传统的公共管理理论认为政府应该提供所有的公共产品，只要是具有非排他 性和非竞争性的产品，都是政府应该提供的公共产品，政府是外在于市场的公共 机构，这一观念造成了政府与市场两者脱节，政府运作缺乏市场效率，市场运作 缺乏公共支持等问题。例如，一直以来，政府部门在排水管理上主要是以行政主 导模式为主为公众提供排水服务。排水工程的建设、运营等全部由政府财力出资 解决，没有竞争机制和公众参与机制，存在的弊端就是行政管理效能低下、有效 供给不足、投资建设缓慢，导致排水管理步伐跟不上社会、经济发展，主要体现 是雨、污水混接，部分地区污水没有可靠出路，区域性暴雨受淹等问题。新公共 管理理论是通过公共理念与市场理念的融合，是以追求经济、效率和效益为目标 的管理改革模式，打破了传统管理理论的思维模式。这种市场观念将政府纳入整 个市场体系中加以通盘考虑，将政府的管理看作是市场机制与行政机制的结合， 关注政府如何以公众为对象，引入竞争机制，提高政府的能力与效率，使公众获 得更多高质量的服务，打破传统公共行政理论的思维模式。新公共管理理论，将 政府服务的质量提到了前所未有的高度阳1 。根据新公共管理理论和国内外水务管 理的发展方向，浦东的排水管理完全可依据新公共管理的观点，引入竞争机制， 把属于社会的职能交于企业，提高服务效率，政府在宏观上发挥指挥和监管作用， 形成既受政府控制又按市场经济规律办事的排水管理。 可以看出，新公共管理理论对于如何理解由政府提供公共物品的供给有了新 的看法。依照传统观点，由于诸如排水这样的服务因具有公共物品的属性而被认 为应当由政府提供。新公共管理理论依然坚持这一观点，但其与传统观点不同的 是认为政府提供的形式是多样的，不必然是政府直接提供。政府完全可以利用市 场机制，对排水实施有效管理，以更加富有效率的方式提供社会所需的包括排水 在内的公共服务。 由此看来，浦东新区的排水管理模式应该按照新公共管理的经济、效率、效 1 6 益的三大目标诉求，加强政府对社会力量的利用和推进公共服务的社会化，要求 政府进行社会、市场管理和政府职能优化，建立和完善信息系统，发展社会中介 组织，将权力进一步分散和下放，站在社会与公民的立场，要求公共管理的主体， 特别是政府如何为公民服务，对部门内部的组织结构进行改革等等，这些都体现 了新公共管理的理论要求。 第二节社会中介组织理论 2 0 世纪7 0 年代以来，在政治民主化、经济市场化、文化多元化、社会信息 化的影响和挑战下，许多西方国家政府纷纷掀起一股行政改革浪潮，各种类型的 非政府的社会中介组织也应时而生、蓬勃发展，在各国及国际间的社会经济政治 生活中发挥着越来越重要的作用，与政府共同承担着公共事务管理的责任u 引。 所谓社会中介组织是指在企业和政府、企业和市场、企业和企业之间发挥着 服务、沟通、协调、公证、监督等作用的社会组织。社会中介组织其性质决定了 其范围的广泛性，它涵盖了社会的各个领域阻1 。 社会中介组织，一般来讲就是独立于政府之外的社会组织，它依照国家的法 律和法规成立并运行，以公平、公正为宗旨，并确保其服务的优质与高效，在国 家( 政府) 与社会之间发挥功能传递作用，在市场主体之间发挥服务纽带作用。 从发达国家的经验来看，社会中介组织的发展、壮大和成熟程度，从侧面反映了 市场经济发展和公司社会的成熟的程度。在比较典型的市场经济体制中，企业的 发展和社会的成熟都离不开社会中介组织。在政府职能转变的过程中，无论向市 场，还是向社会转变职能，都需中介组织作为载体，形成政府一社会中介组织一 市场这样一种三层次的连动体系，从而才能使社会发展以一种均衡的状态进行 【g 】 o 针对新区排水管理的现状，引入新公共管理理论，将社会的职能由社会承担， 其中势必要有社会中介组织的参与，促使其在政府和企业、企业和市场、企业和 企业之间发挥服务、沟通、协调、公证、监督等作用，并制订行业内部的技术标 准、行为规范，与政府管理部门就有关建议进行沟通和协商，做好管理部门的参 谋，更好地为企业服务，提高浦东排水管理的效率。 总之，社会中介组织在完善市场机制中起着重要作用，通过社会中介组织的 作用，可以促进市场机制的完善，克服市场垄断和降低交易成本，提高市场活动 的效率，维护公平竞争的市场秩序，同时促进市场体系的不断完善。在新公共管 理经济、效率、效益的三大目标诉求下，浦东的排水管理应进一步发展状大社会 中介组织，完善新区水务工程协会的各项中介职能，促进市场对资源的有效配置 和市场经济的健康发展n 5 1 。 第三节对浦东排水的借鉴意义 根据新公共管理理论、社会中介组织理论的观点，可以看出，新公共管理理 论认为政府提供公共物品的形式是多样的，不必然是政府直接提供。政府完全可 以利用市场机制，对排水实施有效管理，发挥社会中介组织的服务、沟通、协调、 公证、监督等作用，以更加富有效率的方式提供社会所需的包括排水在内的公共 服务。 当前，加快政府职能国家是行政体制改革中的必由之路。政府转变职能主要 是指这些职能结构的重心所发生的变化和方向转移。政府职能应从微观管理转向 宏观管理；从直接管理转向间接管理；从部门管理转向行业管理；从“管为核 心转向服务与监督为主体，运用经济杠杆、规划协调、监督和服务的职能为社会 提供排水服务。 浦东排水管理要充分考虑市场的作用，运用新公共管理理论和社会中介组织 理论，建立政