（环境与资源保护法学专业论文）突发海洋环境污染事件应急机制法律问题研究.pdf

突发海洋环境污染事件应急机制法律问题研究 捅要 本文在系统讨论了突发事件的基础上界定了突发海洋环境污染事件的内涵 和外延；在明确了突发海洋环境污染事件应急机制的内涵的基础上系统的阐述了 突发海洋环境污染事件的特征及事实基础，并对突发海洋环境污染事件的危害性 进行了阐述，以强调构建突发海洋环境污染事件应急机制的重要性。 本文在研究了突发海洋环境污染事件应急机制建立与发展的基础上，阐述了 突发海洋环境污染事件应急机制的基本内容：一是突发海洋环境污染事件应急主 体。关于突发海洋环境污染事件的主体，本部分主要是通过介绍的突发海洋环境 污染事件应急指挥机构、突发海洋环境污染事件应急中的社会组织及公民两大类 主体来展开论述；二是突发海洋环境污染事件应急预案。本部分主要是通过阐述 编制突发海洋环境污染事件应急预案的重要意义，来说明编制应急预案的必要性 以及编制突发海洋环境污染事件应急预案的要求及预案内容；三是突发海洋环境 污染事件预警机制。预警机制是突发海洋环境污染事件应急机制的重要组成部 分，本文主要是从预警机制的内容及如何构建完善的预警机制方面展开对本部分 的论述；四是突发海洋环境污染事件信息公开制度。本部分主要阐述了突发海洋 环境污染事件信息公开制度的意义、信息公开中坚持的原则、措施及信息公开的 内同四方面的内容；五是突发海洋环境污染事件应急措施。因导致突发海洋环境 污染事件的诱因不同，所采取的措施也不同。故本文对突发海洋环境污染事件的 应急措施没有泛泛而谈，而是将其分为授益性的应急措施和侵益性的应急措施两 方面展开论述，力争最完整的介绍突发海洋环境污染事件的应急措施；六是突发 海洋环境污染事件宣传教育、培训和演习制度。本部分作者是从突发海洋环境污 染事件的宣传、培训及演习三方面分别加以介绍；七是突发海洋环境污染事件国 际及地区间的合作。突发海洋环境污染事件的应急不仅仅是一国的工作，有时还 需要国际问的合作，本部分主要是从突发海洋环境污染事件应急的国内地区间的 合作及国际间的合作方面展开论述；八是突发海洋环境污染事件应急事后恢复与 重建制度。突发海洋环境污染事件的应急不仅包括事前预防、事中的防治，还包 括事后的恢复与重建。 本文在对突发海洋环境污染事件的基本内容进行了基本的阐述之后，又将突 发海洋环境污染事件应急的预案制度、预警机制及信息公丌机制单列章节进行了 系统的阐述。 在文章的最后部分，本文结合我国在突发海洋环境污染事件应急立法方面的 现状，阐述了我国突发海洋环境污染事件应急立法的缺陷，并提出了相应的完善 措施。 关键词：突发海洋环境污染事件突发事件应急机制海洋环境污染 e m e r g e n c ym e c h a n is mo fs u d d e np oliu tio no ft h e m arin ee n vir o n m e n t a b s t r a c t t h i sa r t i c l ed i s c u s s e st h ec o n n o t a t i o na n de x t e n s i o no ft h ee v e n to f s u d d e np 0 1 1 u t i o no ft h em a r i n ee n v i r o n m e n t ；a f t e rk n e wc l e a r l yt h ee v e n t o f s u d d e np o l l u t i o no ft h em a r i n ee n v i r o n m e n te m e r g e n c yr e s p o n s e m e c h a n i s m，d i s c u s s e dt h ee v e n to f s u d d e np o l l u t i o no ft h em a r i n e e n v i r o n m e n tc h a r a c t e r i s t i c sa n dt h eb a s i ct r u t h ，a n dd i s c u s s e dt h ed a n g e r o ft h ee v e n to fs u d d e nd o l l u t i o no ft h em a r i n ee n v i r o n m e n ti no r d e rt o e m p h a s i z et h ei m p o r t a n c eo fb u i l d i n gae v e n to fs u d d e np o l l u t i o no ft h e m a r i n ee n v i r o n m e n te m e r g e n c ym e c h a n is m t h i sa r t i c l es t u d i e dt h eb u i l d i n ga n dd e v e l o p m e n to ft h ee v e n to f s u d d e np o l l u t i o no ft h em a r i n ee n v i r o n m e n te m e r g e n c ym e c h a n i s m ，a n d d i s c u s s e dt h eb a s i ce l e m e n t s o ft h es u d d e np o l l u t i o no ft h em a r i n e e n vir o n m e n te m e r g e n c ym e c h a n is m ： f i r s t ，t h ee m e r g e n c ym a inb o d yo ft h e e v e n to fs u d d e np o l l u t i o no ft h em a r i n ee n v i r o n m e n t i nt h i sp a r t ，t h i s a r t i c l em a i n l yi n t r o d u c e dt h ee v e n to fs u d d e np o l l u t i o no ft h em a r i n e e n v l r o n m e n te m e r g e n c yo r g a n l z a t l o n s ，c 1 v 1la n ds o c l e t yo r g a n l z a t l o n s1 n t h ee v e n to f s u d d e np o l l u t i o no ft h em a r i n ee n v i r o n m e n te m e r g e n c y s e c o n d ， t h ec o u n t e r p l a no ft h ee v e n to f s u d d e np o l l u t i o no ft h em a r i n e e n v i r o n m e n t t h i ss e c t i o nm a i n l yt h r o u g hi l l u s t r a t i n gt h ei m p o r t a n tr o l e o ft h ec o u n t e r p l a no ft h ee v e n to f s u d d e np o ll u ti o no ft h em a r i n e e n v i r o n m e n t ，t ot e l lu st h ee x i s t e n tn e e d i n g ，r e q u i r e m e n t sa n dc o n t e n t o ft h ec o u n t e r p l a no ft h ee v e n to f s u d d e n p o ll u ti o no ft h em a r i n e e n v i r o n m e n t t h i r d 。y e l 1 0 wa l e r t sm e c h a n is mo ft h ee v e n to fs u d d e n p o ll u ti o no ft h em a r i n ee n v i r o n m e n t y e ll o wa l e r t sm e c h a n is mo ft h ee v e n t o f s u d d e np o l l u t i o no ft h em a r i n ee n v i r o n m e n ti si m p o r t a n tp a r to f e m e r g e n c ym e c h a n i s m ，t h i ss e c t i o nm a i n l yt 0 1 du sh o wt ob u il day e l l o w a l e r t sm e c h a n i s m f o r t h ，i n f o r m a t i o n sp u b li cs y s t e mo ft h ee v e n to f s u d d e np o l l u t i o no ft h em a r i n ee n v i r o n m e n t t h i ss e c t i o nm a i n l yi n t r o d u c e d t h e i m p o r t a n c e s ， t h e p r i n c i p l e s ，t h em e a s u r e sa n dt h ec o n t e n t s o f i n f o r m a t i o n sp u b li cs y s t e mo ft h ee v e n to f s u d d e np o l1 u t i o no ft h em a r i n e e n v i r o n m e n t f if t h ，m e e ta ne m e r g e n c ym e a s u r e so ft h ee v e n t0 f s u d d e n p 0 1 l u t i o no ft h em a r i n ee n v i r o n m e n t s i x t h ，t h es y s t e mt h a tp r o p a g a n d i z e e d u c a t i o n ，e x e r c i t a t i o na n dm a n e u v e ro ft h ee v e n to fs u d d e np 0 1 l u t i o no f t h em a r i n ee n v i r o n m e n t s e v e n t h ， c o o p e r a t i o nb e t w e e ni n t e r n a t i o n a la n d l o c a la b o u tt h ee v e n to f s u d d e nd o l l u t i o no ft h em a r i n ee n v i r o n m e n t e m e r g e n c y e i g h t h ， t h er e h a b i l i t a t i o na n dr e c o n s t r u c t i o na f t e rt h ee v e n t o fs u d d e np 0 1 l u t i o no ft h em a r i n ee n v i r o n m e n t t h ee m e r g e n c yo ft h ee v e n t o f s u d d e np 0 1 l u t i o no ft h em a r i n ee n v i r o n m e n tn o to n l ya d v a n c et h e p r e v e n t i o n ， c o n t r 0 1o ft h i n g s ， i n c l u d i n g t h er e h a b i l i t a t i o na n d r e c o n s t r u c t i o na f t e r w a r d s a tt h el a s t p a r to fa r t i c l e ，1 w i l lb ei n t r o d u c et h ee m e r g e n c y 1 e g i s l a t i o nd e f e c t so fo u rc o u n t r y ，t h e nt h r o u g hs t u d y1 a wo fn a t i o n sa n d w e s t e r nc o u p t r i e s e x p e r i e n c e sa b o u tt h i sa s p e c t ，a sw e l la ss u mu pt h e e x p e r i e n c e so fo u rc o u n t r y ，b r i n gf o r w a r dt h em o d ea b o u tt h i sa s p e c to f 0 u rc o u n t r v k e yw o r d s ：t h es u d d e np o ii u t i o no ft h em a ri n ee n v ir o n m e n t ，s u d d e n e v e n t e m e r g e n c ym e c h a n iz e p ol iu tio no ft h em a rin ee n vir o n m e n t 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 l 注；如遗查墓丝重要挂别主咽鲍：奎拦卫窒2 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签 ：加d ( 7 年6 月弓日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息 研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公 众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 一躲习己蝎 签字日期：加o 年易月日 新擗砺扒 签字吼加。7 年易月如 突发海洋环境污染事件应急机制法律问题研究 随着工业化程度的不断提高及人类改造自然能力的不断增强，近年来，世界 范围内的突发海洋环境污染事件频频发生，并且有愈演愈烈之势。而我国的海洋 环境也面临着严重的形势。由于海洋环境的特殊性，突发海洋环境污染事件也具 有其自身的特殊性，主要表现在：一突发性，突发海洋环境污染事件因其发生迅 速，人们缺乏事前的预测、预防、应对措施而可能造成更大的社会恐慌、社会危 害。二高危性，因海洋环境的特殊性，突发海洋环境污染事件一旦发生，其危害 范围是相当广泛的。三可控性，从突发海洋环境污染事件发生后人们的应对来看 是可控的，人们可以通过增强预警能力，增强应急处理能力，来减轻或者预防突 发事件的危害，降低或消除突发事件带来的负面影响。突发海洋环境污染事件的 特殊性使得我们必须加强对海洋环境污染突发性事件的重视，但是目前由于人类 对突发海洋环境污染事件的重视程度不够，使得突发海洋环境污染事件频频发生。 而且现阶段突发海洋环境污染事件应急机制的研究还处于不成熟的阶段，特别是 我国在突发海洋环境污染事件应急机制方面不仅在理论上而且在实践中也存在很 多的问题，因而突发海洋环境污染事件应急机制的研究就成为了必要。同时由于 突发海洋环境污染事件的特殊性也使得其预防和治理成为了可能。我们可以通过 预先的制定突发海洋环境污染事件应急计划、通过形成突发海洋环境污染事件的 预警机制、通过完善突发海洋环境污染事件的应急措施以及通过加强国际地区间 的合作等种种手段，来有效的预防或者是减轻突发海洋环境污染事件给海洋环境 造成的危害。而这种种的手段正是突发海洋环境污染事件应急机制研究的重要方 面。我们只有通过深入研究突发海洋环境污染事件应急机制，才能不断的完善现 有的并形成新的防治或者减轻突发海洋环境污染事件的危害各种措施，从而达到 防治或者减轻海洋环境污染的效果。 突发海洋环境污染事件成急机制法律问题研究 第一章突发海洋环境污染事件及其破坏性 第一节突发事件、突发环境污染事件与突发海洋环境污染事件 一突发事件 一般而言，人类社会没有预料或难以预料而突然发生的事件往往都可以称为 “突发事件 ，但这个意义上的“突发事件 并非一个专用的法律术语。法律调 整范围内的突发事件通常是指突发公共事件。目f j i 学界对突发事件的概念有多种 界定。有的学者试图通过举例的方法对突发事件进行界定，认为突发事件是指突 然发生的危及到生命财产的重大事件，诸如飞机失事、火车脱轨、轮船沉没、毒 气泄漏、食物中毒、火灾、爆炸坍塌、漏水、漏油等恶性事故。有的学者认为， 突发事件就是在特定情况下，由于系统内部条件和外部环境发生急剧变化，系统 的稳定性和可控性遭到破坏，系统出现异常情况而发生的一类无秩序的意外事件； 有的学者认为，突发事件，是指超常规的、突然发生的、需要立即处理的事件， 会对其相关的政府组织构成威胁，重大的、涉及面广的突发事件还可能使政府组 织处于危机状态。有的学者从要素分析方法的角度出发，认为突发事件是指在某 种必然因素支配下出人意料地发生，给社会造成严重危害、损失或影响且需要立 即处理的负面事件。中华人民共和国突发事件应对法第3 条规定，突发事件 是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应 对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。但综合上所述，似可 对突发事件作如下的界定：突发事件是指在某种必然因素支配下出人意料地发生， 给社会造成严重危害、损失或影响且需要立即处理的负面事件。突发事件至少应 该包含以下几个基本要素：突然爆发、难以预料、必然原因、严重后果、需紧急 处理。 国陈维旭：突发事件戍对法律问题研究，硕士论文，2 0 0 8 年5 月。 。陈维旭：突发事件胞对法律问题研究，硕十论文，2 0 0 8 年5 月。 赵伟鹏、戴儿祥：政府公共关系理论与实践，天津人民出版社，2 0 0 1 年4 月 秦启文等：突发事件的管理与应对，新华出版社2 0 0 4 年版，第5 页。 西秦启文等：突发事件的管理与应对，新华出版社2 0 0 4 年版，第5 页。 2 突发海洋环境污染事件应急机制法律问题研究 二突发环境污染事件 突发环境污染事件，是突发事件的一种。目前理论界对突发环境污染事件的 界定并不明确。有的对突发环境污染事件的界定采取了列举的方法，如国家突 发环境事件的应急预案对突发环境事件进行了界定，突发环境事件是指由于违 反环境保护法律法规的经济、社会活动与行为，以及意外因素的影响或不可抗拒 的自然灾害等原因致使环境受到污染，人体健康受到危害，社会经济与人民群众 财产受到损失，造成不良社会影响的突发性事件。根据突发环境事件的发生过程、 性质和机理，突发环境事件主要分为三类：突发环境污染事件、生物物种安全环 境事件和辐射环境污染事件。突发环境污染事件包括重点流域、敏感水域水环境 污染事件；重点城市光化学烟雾污染事件；危险化学品、废弃化学品污染事件； 海上石油勘探开发溢油事件；突发船舶污染事件等。常纪文先生所指的环境污染 突发事件是突然发生，造成或者可能造成环境、公私财产和社会公众健康严重损 害的环境污染、生态破坏、外来物种侵袭以及转基因生物危害等事件。 国家突发环境事件应急预案中对突发环境污染事件的界定采取了举例法 进行阐述，比较直观、形象，但并不具有概括性；常纪文先生的定义中混淆了种 属关系，外来物种侵袭与转基因生物危害属于危害生物多样性的环境问题，也应 属于生态破坏的范畴 。 因此，我们认为突发环境污染事件应是指：突然发生的因人为因素致使生态 环境受到严重破坏，会严重危害公众人身、财产安全或有危害之虞的生态破坏、 环境污染事件。 三突发海洋环境污染事件 突发海洋环境污染事件属于突发环境事件的范畴。目前学界上对突发海洋环 境污染事件的定义尚未形成统一的认识，但我们根据突发环境事件的概念可将突 发海洋环境污染事件界定为：突发海洋环境污染事件是指突然发生的，因自然原 因或者人为原因引起的，会使海洋环境遭受严重破坏、给社会生产或者生活造成 回国家环境保护总局：国家突发环境事件府急预案，2 0 0 6 年1 月。 。常纪文：我国突发环保事件应急立法存在的问题及其对策( 之一) ，宁波职业技术学院学报，2 0 0 4 年1 月。 张润吴：突发环境事件应急机制法律问题研究，中南林业科技大学，硕士论文，2 0 0 6 年6 月。 3 突发海洋环境污染事件戊急机制法律问题研究 重大威胁的海洋环境污染事件。 从突发海洋环境污染事件产生的时间因素，过程因素及结果因素分析，突发 海洋环境污染事件具有如下特征： ( 一) 突发性 突发性是指突发海洋环境污染事件是突如其来的，来势凶猛，通常很难确切 知道突发海洋环境污染事件发生的时间、地点及破坏程度，因而其发生是难以预 测的。突发性是突发海洋环境污染事件的最显著的特征。 ( 二) 累积性 突发海洋环境污染事件的发生虽然具有偶然性，但偶然之中孕育必然，突发 海洋环境污染事件的发生往往有迹可循，是长期的累积作用的结果。海洋环境的 自净能力虽然有限，但并非同一主体一次污染物的超标排放就可能导致突发海洋 环境污染事件，而是不同主体的多次排放后累积产生的。 ( 三) 高危性 相对于其他海洋环境污染事件而言，突发海洋环境污染事件因其发生迅速， 具有突发性，人们往往缺乏有效的事前预测、预防及应对措施，因而突发海洋环 境污染事件造成的危害程度是相当深刻，危害范围是相当广泛的。因海洋环境的 特殊性，突发海洋环境污染事件发生后，污染物质伴随自然因素的物理运动，比 如洋流等，扩散的范围更广，速度更快，造成的危害也相对其他环境事件更为严 重。 ( 四) 可控性 控制指掌握住使之不超出范围，突发海洋环境污染事件的发生虽然具有突发 性、偶然性，但其发生之前并非没有任何征兆可寻，这就使得突发海洋环境污染 事件具有可控性的特征。突发海洋环境污染事件的可控性可以从两个方面来理解： 首先，从突发海洋环境污染事件的产生来看是可控的，突发海洋环境污染事件的 产生往往是人们长期的环境污染行为和滥用资源行为所致，针对这种状况，我们 可以防忠于未然，提前约束人们自身行为使之符合可持续发展的要求；其次，从 突发海洋环境污染事件发生后人们的应对来看是可控的，人们可以通过增强预警 能力，增强应急处理能力，来缩短突发海洋环境污染事件的进程，减轻突发事件 。张润吴：突发环境事件应急机制法律问题研究 ，中南林业科技大学，硕士论文，2 0 0 6 年6 月 4 突发海洋环境污染事件应急机制法律问题研究 的危害，降低或消除突发事件带来的负面影响。 第二节突发海洋环境污染事件的危害 突发海洋环境污染事件不同于一般的环境污染事件，它没有固定的排放方式 和排放途径，都是突然发生，来势凶猛，在瞬间或者短时间内大量地排放污染物 质，往往对海洋环境造成严重的污染和破坏，给人民的生命和国家财产造成重大 的损失，具有极大的危害性。其危害性主要表现在以下几个方面： 一突发海洋环境污染事件对海洋生态环境破坏严重，使海洋生物死亡或发生畸 形，改变整个海洋的生态平衡 因突发性海洋环境污染事件具有突发性的特征，它往往在瞬间或者较短的时 间内就造成较大的环境污染，会造成海洋生活环境瞬间改变，导致海洋生物的大 量死亡。如海洋溢油事故往往会导致海鸟的大量死亡，海上有毒有害化学药品的 泄露往往会导致大量的鱼类被毒死等。而重大的突发海洋环境污染事件，对海洋 生态环境的破坏强度会更大，往往造成一定区域的海洋生态失衡，有的甚至造成 长期的危害，致使海洋生态环境难以恢复。一次污染事故可以让一个海湾失去生 机，如1 9 8 9 年阿拉斯加威廉王子海湾发生的油泄漏事故，导致超过1 0 万只海鸟 死亡，仅大约8 0 0 只能够洗去油污重返大自然，约有4 0 0 0 只海獭死亡，仅有小到 2 0 0 只获得新生，据分析，如要使大多数生物群落与生态系统恢复到漏油前的状态 和结构特征，至少需要5 2 5 年的时间。 二突发海洋环境污染事件直接威胁人们的生命与健康 突发海洋环境污染事件的重要危害之一是威胁人们的生命和身体健康，特别 是突发性的有毒物质污染事故。突发海洋环境污染事件对人们的生命和身体健康 带来的威胁表现在两个方面，一是直接造成事故现场的人员受伤害，特别是那些 突发性的有毒有害物质造成的海洋环境污染事件，因其发生往往具有突发性，人 们事先缺乏有效的防护措施，缺乏相应的准备，因而会造成事故现场人员的伤亡。 。张润吴：突发环境事件应急机制法律问题研究，中南林业科技大学，硕士论文，2 0 0 6 年6 月。 。刘岩：虑对突发性水污染事件对策研究，吉林人学，硕上论文，2 0 0 8 年3 月。 5 突发海洋环境污染事件心急机制法律问题研究 二是对未直接暴露在事故现场的人们健康造成严重影响，因海洋环境的特殊性， 突发海洋环境污染事件造成的污染往往会随着洋流的运动而扩散，造成事故现场 意外海域的污染，而且还通过食物链最终危害到人们的生命和身体健康。如使海 洋食品中聚积毒素，人食用后得病。 三突发海洋环境污染事件容易造成社会的不稳定 突发海洋环境污染事件影响社会安定主要表现在：突发海洋环境污染事故发 生后，会对污染影响的周围海域的居民造成巨大的心理压力，使其产生恐慌心理， 往往会导致正常生活和生产受到严重的影响；突发海洋环境污染事件有时会带来 经济的巨大损失或者人员的严重伤亡，可能由此导致大量的海洋环境污染纠纷， 造成各种混乱，危害社会治安，导致大量的社会不和谐因素；有些特别重大的突 发海洋环境污染事件会导致周围海域的极其严重的污染，严重影响周围海域居民 的生存条件，引起大量居民被迫迁移，而这会带来相关的社会问题，产生大量的 社会矛盾；因海洋环境的特殊性，某一地区或者国家的海域发生的突发海洋环境 污染事件有时会引起临近地区或者国家的海洋环境的污染，而这些突发海洋环境 污染事件常常会导致地区间，甚至国际间的污染纠纷，引起国际矛盾，影响国家 的声誉。 四对渔业生产、养殖业造成严重的危害，导致重大的经济损失 突发海洋环境污染事件，特别是溢油事件及有毒有害化学物质的泄露事件， 往往会严重的污染周围海域的海洋环境，导致海洋生物的大量死亡，对渔业资源 造成极大的损害。而近海地区的突发海洋环境污染事故往往会沿海渔民的养殖产 业带来巨大的危害，导致重大的经济损失。 。刘岩：应对突发性水污染事件对策研究，吉林大学，硕士论文，2 8 年3 月。 6 突发海洋环境污染事件应急机制法律问题研究 第二章突发海洋环境污染事件应急机制 第一节突发海洋环境污染事件应急机制的内涵 一突发事件应急机制 关于突发事件应急机制的界定学界也有不同的认识。 有学者从动态视角分析，突发事件应急机制是指国家建立专门的常设行政机 构通过有效利用社会资源进行预防和控制突发事件而形成的一整套机制的总和； 是社会经济系统本能的紧急应对突发事件的机制，是必须具备的一种功能，应急 机制具有潜态和实态两种状态，平时处于潜态，突发事件发生后，迅速转变为实 态，事件平息后，又转变为潜态。其中潜态包括：物质的储备制度、应急教育制 度、预警监测制度、应急预案制度、日常管理制度等。实态包括：紧急状态制度、 启动应急预案等。 有学者从静态视角进行概括，突发事件应急机制是有关管理部门为了更好的 应对各种突发事件而建立起来的一套行之有效的处置办法和制度安排；是处理突 发事件的应急法律制度。有的学者所称的美国突发公共事件应急机制主要是由美 国联邦应急事务管理总署、联邦应急计划和有关的法律、法规组成的总体，其实 也是从静态视角来界定应急机制的。 和普通行政体制相比，应急机制具有鲜明特色。在价值目标上，普通行政体 制追求民主、公正、理性和效率等多元价值，而应急机制则更强调理性和效率； 在权力配置上，普通行政体制以行政权为核心，而应急机制则在扩大和强化行政 权的同时，将立法权也吸纳其中：在组织结构上，普通行政体制具有多元化色彩， 强调相对分权，甚至自治，而应急机制则实行一元化领导，统一指挥，严格层次 节制，其结构类似于军事指挥系统：在管理手段上，普通行政体制强调刚柔并济， 甚至更倾向于柔性手段管理，而应急机制则主要依赖刚性手段，通过命令、许可、 强制和制裁等手段实现应对危机的目的。 。 c a m p b c l l m o h n ，b r c c n ，f u t r e u ，s u s t a i l l a b l ee n v r i r o n m c n t a ll 丑w w e s tp u b l i s h i n gc o ，1 9 9 3 国 if a r a z m a n d ，e d h a n d b o o ko fc r i s i s 柚de m e 曙e n c ym a n a g e m e n t ，n e w y 0 r k m a r o e ld e k k e r 2 0 0 1 国 n o t e s ：l a t e n th a 姗sa n dr i s k ：b a s e dd a m a g c s ，h a r v 删l a wr e v i c w ，v 0 1 1 1 1 固任静：突发公共事件应急机制：美国的经验及e 启示，国家行政学院学报2 0 0 4 年版，第8 2 页。 囝马怀德：应急反应的法学思考一“非典”法律问题研究，中国政法大学i i 版社，2 0 0 4 年5 月 7 突发海洋环境污染事件心急机制法律问题研究 二建立突发事件应急机制的事实基础 危机导致正常状态的中断，这将会影响全体公民并对整个社会的正常生活构 成威胁，从而进入一种紧急状态。作为一种具有正当性的可以对人权保障标准予 以克减的紧急状态法律制度是在所有的法律系中得到广泛承认的，突发海洋环境 污染事件引发的紧急状态是突发海洋环境污染事件应急机制启动的事实和法基 础，或者说只有在紧急状态下，政府才能行使国家紧急权，启动突发海洋环境污 染事件应急机制圆。 ( 一) 紧急状态的概念 1 从国内法角度来看紧急状态的界定。 针对紧急状态，在世界各国的立法实践中的理解是不一样的 。如在美国，全 国紧急状态是在遭到入侵、发生战争和在外敌支持的内部暴乱的情况下实施的一 种紧急处置制度。而根据州法律，紧急状态主要适用于发生自然灾害、流行病等 性质的突发事件。在英国，。其法律将紧急状态分成两大类：一是战争紧急状态， 适用于战争或外敌入侵的情况；二是普通紧急状态，它的适用范围则很广，涉及 各种性质的突发事件。法国法律中的紧急状态更侧重于针对公共秩序遭到严重破 坏以及水灾、地震、爆炸等重大自然灾害、公共灾难性事件。 2 从国际人权法上的角度来看紧急状态的界定。 如果说，世界各国法律对紧急状态的规定更多是从维护社会秩序、国家主权 与民族独立的角度出发的话，那么国际人权法上关于紧急状态的规定则主要是从 如何更有效地保障紧急状态下的人权的立场出发。在三大世界性与区域性的人权 公约中都规定有紧急状态条款，明确指出了国家在实施紧急状态时所应承担的人 权保障义务。三个国际人权公约中的“紧急状态条款体现了在公共危机情况下 捍卫国家利益与保护个人权利之间的一种妥协。 公民权利和政治权利国际公约第4 条第1 款规定：“在公共紧急情况威胁 到国家的生存并经正式宣布时，本公约缔约国得采取措旋克减其在本公约下所承 担的义务，但克减的程度以形势的严格需要为限，这些措施并不得与它根据国际 。j a i m e0 f 龃，h u m a nr i g h t si ns t a t co fe m c r g c n c yi ni n t c m a t i o n a l l a w a a 他n d o np 佗鼹，1 9 9 2 张润吴：突发环境事件戍急机制法律问题研究，中南林业科技人学，硕士论文，2 0 0 6 年6 月。 徐高等：外国紧急状态法律制度，法律出版社1 9 9 4 年版，第4 页。 张润吴：突发环境事件心急机制法律问题研究，中南林业科技大学，硕十论文，2 0 0 6 年6 月。 西郑勇： 论国际人权公约中的紧急状态，中国国际法年刊( 1 9 9 4 ) ，法律出版社1 9 9 4 版，第4 7 页 8 突发海洋环境污染事件应急机制法律问题研究 法所负有的其他义务相矛盾，且不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗 教或社会出身的理由的歧视。” 欧洲人权公约第l 章第1 5 条规定：“在发生战争或者其他威胁国家生存 的公共紧急情况时，任何缔约国可以在公共紧急情况所严格要求的范围内采取有 损与其根据本公约所承担的义务的措施，但上述措施不得与其根据国际法所承担 的其他义务有所抵触。” 美洲人权公约第3 章第2 7 条第1 款规定：“在发生战争、公共危险或威 胁到一个缔约国的独立和安全的其他公共紧急情况时，该缔约国可以采取措施， 在公共紧急情况所严格需要的范围和期间内，克减其根据本公约所承担的义务， 但是这些措施不得同该国际法所承担的其他义务相抵触，并且不含有以种族、肤 色、性别、语言、宗教或社会出身为理由的歧视。 这三大人权公约虽然并没有使用紧急状态一词，但是在相关的文件以及国际 人权机构的判例中都将公共紧急情况发生后国家所实施的应对措施称之为紧急状 态。可见，这三大人权公约所规范的紧急状态是从公共紧急情况的角度出发的， 国家在公共紧急情况发生后所采取的人权克减措施就属于紧急状态的范畴。 以上，从国内法和国际人权法两方面对紧急状态概念进行的比较，可以看出， 无论是作为一种法律制度、法律规范、法律术语还是法学研究对象的紧急状态都 不存在一个具有普遍性的、内涵与外延都很清晰的概念上的界定。这种现状不仅 使得对紧急状态的研究缺乏一个基本的概念基础，而且更重要的是影响到了紧急 状态下的人权保障这一重要任务。 国际人权法学研究中对紧急状态概念的理解是比较一致的。乔费茨帕克认 为，紧急状态强调了与j 下常的法律制度相比较的例外性 ；杰米欧阿认为，国际 人权法上的紧急状态事实上指的就是人权的克减状态，因此人权机构在相关案例 中对该条款的解释从两方面着手。克劳迪奥格罗斯曼认为紧急状态是由于发生 了某种对国家构成威胁的非同寻常的事由，政府中止人民的某些权利 。郑勇先生 也认为对国际人权法上的紧急状态概念应该从国际人权法的有关规定和国际人权 。张润吴：突发环境事件心急机制法律问题研究，中南林业科技人学，硕士论文，2 0 0 6 年6 月。 o 郭春明：紧急状态法律制度研究，中国榆察出版社，2 0 0 4 年1 2 月。 四s c e ，l o a nf i t z p a t r i c l 【，h u m a nr i g h ti l lc r i s i s ：t h ci n t e m a t i o n a ls y s t e mf o rp r o t e d i n gr i g h t sd u r i n gs t a t co f e m e r g e n c v ，u n i v c r s i t vo fp e n n s v l v a n i ap r c s s ，1 9 9 4 蛳j a i m eo r a a ，h u m a n 黜2 l l ti ns t a t eo fe m e r 2 e n c vi ni n t e m a t i 彻a ll a w a a r e n d o np r c s s 1 9 9 2 克劳迪奥格罗斯曼：紧急状态：拉丁美洲与美国，郑戈等译，三联书店1 9 9 6 版，第2 2 3 页 9 突发海洋环境污染事件心急机制法律问题研究 机构的判例两个方面进行理解，认为紧急状态是在公共危机情况下，为克服危机， 缔约国所采取的克减其在人权公约下所承担的义务的特别措施以及措施所造成的 影响。 国内学者针对紧急状态这一概念的理解争论很大。有的学者认为，紧急状态 实质上即为非正常的社会关系秩序，它与正常秩序相对，其最大的特点就是，紧 急状态是一种不为社会行为规则所肯定的社会秩序，或叫作非法秩序。；紧急状态 是由于自然或人为因素使国家安全、经济形势和公民的生命、健康、财产处于极 端危机之中或造成极大灾难的情况。这些学者的一个共同点是认为紧急状态是一 种事实状态，仅是对事件发展态势的描述，而不包括国家紧急权的行使。有学者 就认为，紧急状态是指发生了威胁到国家生存的紧急情况时，国家所宣布的一种 关于行使国家紧急权而扩大国家权力行使与克减人权保障标准、并受到国际人权 法约束的临时性的应对状态，这一概念包含两方面的内容：人权克减与国家紧急 权力的行使。这一概念认为紧急状态是一种法律事实，紧急状态本身包含有国家 紧急权力的行使，包含有人权的克减。我们认为后一种对紧急状态的界定更合适 些。因为只有当紧急状态上升为法律事实，使其具有产生、变更、终止法律关系 的效力之时，紧急状态才能与平时状态真正得以区分，使得国家紧急权的行使与 对人权的克减具有法律根基。 学者们普遍认为紧急状态应包含以下类型：重大突发性自然灾害；重大突发性 工业事故及灾难事故；重大突发性社会骚乱；重大突发性政治动乱、暴乱；战争 威胁及战争状态；其他重大突发性危机事件 。根据我们以上对突发海洋环境污染 事件的界定，突发海洋环境污染事件显然也属于引发紧急状态的原因之一。 ( 二) 突发海洋环境污染事件引发的紧急状态的构成 紧急状态的构成是法律上对紧急状态的成立所规定的实体和程序上的要求。 紧急状态是种与正常的国家权力行使状态有着很大不同的状态，紧急状态下的 国家权力行使具有一定的集中性、独裁性与超宪性，因此，只有在法定条件下， 囝郑勇： ，法学杂志2 0 0 4 版，第1 8 页。 1 0 突发海洋环境污染事件应急机制法律问题研究 并且符合法定的程序政府才能宣布紧急状态。 1 实体要件 突发海洋环境污染事件引发的紧急状态，首先，该海洋环境污染事件必须是 突然发生的；其次，该突发海洋环境污染事件必须威胁到正常的社会秩序，会造 成严重的危害；第三，紧急状态的宣布必须是最终手段；第四，紧急状态必须是 种临时性的应对措施，在突发海洋环境污染事件消失后要及时解除。 2 程序要件 突发海洋环境污染事件引发紧急状态的程序要件主要包括：紧急状态的请求、 紧急状态的批准、紧急状态的宣布、紧急状态的期限及延长、紧急状态的变更与 撤消、紧急状态的终止等。 紧急状态的请求，是指在发生了因突发海洋海洋环境污染事件导致的紧急情 况时，由有关的国家机关向有权批准实施紧急状态的国家机关提交请求实施紧急 状态的申请，由有权机关对是否实施紧急状态作出审查。 紧急状态的批准是指有权批准实施紧急状态的国家机关在接到其他机关提交 的实施紧急状态的申请后对该决定进行实质性的审查，在对紧急情况的危险程度 作出判断之后，作出批准或不批准该紧急状态决定的决议。 有权机关在批准实施紧急状态或者做出实施紧急状态的决定之后，还必须按 合法的程序进行宣布，这就是紧急状态的宣布程序。宣布的内容包括实施紧急状 态的原因、范围、开始和结束时间、将要采取的具体措施、基本权利的限制等。 因紧急状态的实施不可避免的会导致公民的基本权利的行使会受到相当程度 的限制，因而有权机关在宣布紧急状态时，一般都要明确界定实施紧急状态的开 始和结束时间。但是，这个时间并不是不可更改的，尤其是在面对某些严重的紧 急情况时，有时不仅会在宣布期限内无法完全恢复正常的社会秩序，而且紧急状 态导致的紧急情况还可能会进一步的恶化，因此各国对此都规定了紧急状态的期 间的延长程序，规定紧急状态的期限依据法定的程序可以适当延长，直到完全恢 复社会的正常秩序。中华人民共和国宪法并未对紧急状态的期限、延长、决定 权等问题作出任何规定，显然是默认紧急状态的决定机关可以就紧急状态的期限 张润吴：突发环境事件应急机制法律问题研究，中南林业科技大学，硕士论文，2 0 0 6 年6 月。 张润吴：突发环境事件应急机制法律问题研究，中南林业科技人学，硕上论文，2 0 0 6 年6 月 张润吴：突发环境事件戍急机制法律问题研究，中南林业科技大学，硕士论文，2 0 0 6 年6 月。 突发海洋环境污染事件心急机制法律问题研究 和延长任何规定。 紧急状态的决定与其他的国家权力行使行为一样，都可以通过法定的程序予 以变更或撤消。紧急状态的变更是指在紧急状态实施之后，由于紧急情况的变化， 国家将有关紧急状态的期限、地域范围、人民权利的限制与保障等紧急状态宣布 的内容中的一项或几项予以变动，使之与紧急情况的客观需要相适应。而紧急状 态的撤消则是指由于紧急状态的实施不符合宪法与法律所规定的实体要件或相关 的程序要件而被有权机关终止其效力。圆 紧急状态的结束，意味着国家的正常统治职能以及宪法和法律的正常效力的 恢复。当紧急情况消失后或者紧急状态期限届满后，紧急状态当然结束。 ( 三) 突发事件引发紧急状态的分级制度 有的学者指出：“紧急状态法的总则部分应当对原则性的实体条件作出规定。 最基本的应当是比例原则，它要求决定进入紧急状态应当具有控制紧急危险的必 要性和与紧急威胁危害程度相符合的适应性。分级制度就是对这一原则的应用脚。 紧急状态一般应分为两级：中央、省一级和