（环境与资源保护法学专业论文）论我国环境行政指导.pdf

独创性声明 i l l l li m m ij l l l l1 1 l lill y 2 13 3 2 9 0 本人声明，所呈交的学位论文，在指导教师指导下，通过我的努力取得的成 果，并且是自己撰写的。尽我所知，除了文中作了标注和致谢中已经作了答谢的 地方外，论文中不包含其他人发表或撰写过的研究成果，也不包含在浙江农林大 学或其他教育机构获得学位或证书而使用过的材料。与我一同对本研究做出贡献 的同志，都在论文中作了明确的说明并表示了谢意。如被查有严重侵犯他人知识 产权的行为，由本人承担应有的责任。 学位论文作者亲笔签名：日期： 论文使用授权的说明 本人完全了解浙江农林大学有关保留、使用学位论文的规定，即学校有权送 交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内容， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 保密，在年后解密可适用本授权书。口 不保密，本学位论文属于不保密。 ( 请在方框内打“，) 学位论文作者亲笔签名： 指导教师亲笔签名：日期：互塑l 一厂、乃易 摘要 摘要 环境保护是国家的重要公共职能，世界各国大都注意发挥行政指导的主导作用。 国家管理环境事务时，传统的环境行政管理手段主要是通过计划、限制、扶助和救济 等强制性方式，对与环境有关的活动和行为进行干预，采取对环境污染和环境破坏的 事前预防以及发生污染和破坏后，通过救助、紧急排碍以及其他措施，来实现环境保 护为目的。 随着人类文明和社会经济的高速发展，环境问题日益严重，由此可以看出传统的 强制性环境行政手段已经不能解决和适应社会经济发展带来的日益严重的环境问题 了。在这种情况下，环境行政指导的出现及时地弥补了传统环境行政管理手段的不足， 同时为增加了环境保护方法的多样性。环境行政指导在我国的起步和发展都较晚，对 我国环境行政指导的理论基础和实践困境都产生了重要的影响，为了建立更加成熟的 环境行政指导系统，本文立足于与时俱进的社会主义法制发展过程中，进一步的对环 境行政指导的分析，同时对其不足提出相应的建议，使环境行政指导合法、合理，更 加有效的运用到环境保护中并发挥其作用。 本文第一部分对研究环境行政指导的目的和意义进行了阐述；第二部分就学界对 环境行政指导概念的分歧，进行归纳和总结，并提出了自己关于环境行政指导的概念 的看法。其次就环境行政指导的一般性理论有了概括和介绍，就环境行政指导的必然 性和现状进行了分析。第三部分对我国环境行政指导的问题和法律困境有了相应的分 析。第四部分先对国外环境行政指导的现状和特点进行了一般介绍，并且就其对我国 环境行政指导的启示进行了分析和评价。第五部分针对我国环境行政指导的问题，同 时结合国外环境行政指导对我国的启示，在我国环境行政指导的主体、立法、执法程 序及救济中存在的若干问题，结合我国的立法实践和具体国情，给出了相应的解决办 法和建议。 关键词：环境保护，行政指导，环境行政指导，非强制性。 a b s t r a c t a bs t r a c t e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni sa ni m p o r t a n tn a t i o n a lp u b l i cf u n c t i o n s ，t h ew o r l dm o s to f t h ea t t e n t i o nt op l a yt h el e a d i n gr o l eo fa d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c e s t a t em a n a g e m e n to f e n v i r o n m e n t a la f f a i r s ，e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o nm e a n st h ew a yt h r o u g ht h ep l a n ， r e s t r i c t i o n s ，a s s i s t a n c ea n dr e l i e fs u c ha sm a n d a t o r y , e n v i r o n m e n t r e l a t e da c t i v i t i e sa n d b e h a v i o ri n t e r v e n t i o n ，t a k e np r i o rp r e v e n t i o no fe n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o na n dd e s t r u c t i o n ， a n di n c i d e n t so fc o n t a m i n a t i o na n dt h ed e s t r u c t i o no fr e s c u e ，e m e r g e n c yr o wo fb a r r i e r s a n do t h e rm e a s u r e st oa c h i e v ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o np u r p o s e s w i t ht h er a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n to fh u m a nc i v i l i z a t i o na n ds o c i a le n v i r o n m e n ti s ag r o w i n gp r o b l e m ，w h i c hc a nb es e e nt h a tt h et r a d i t i o n a lm a n d a t o r ye n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v em e a n sc a n n o ts o l v ea n da d a p tt ot h es o c i o - e c o n o m i cd e v e l o p m e n to ft h e i n c r e a s i n g l ys e r i o u se n v i r o n m e n t a lp r o b l e m i nt h i sc a s e ，t h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e g u i d a n c et oe f f e c t i v e l yc o m p e n s a t ef o rt h el a c ko fm e a n so fc o n v e n t i o n a le n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i o n ，a sw e l la si n c r e a s et h ed i v e r s i t yo fm e t h o d so fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c ei no u rc o u n t r ys t a r t - u pa n dd e v e l o p m e n to fl a t e ， h a v eh a da n ：i m p o r t a n ti n f l u e n c eo nt h et h e o r e t i c a lb a s i sa n dp r a c t i c a lg u i d a n c eo nt h e p l i g h to fc h i n a se n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n ，i no r d e r t oe s t a b l i s ham o r em a t u r e e n v i r o n m e n t ，a d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c es y s t e m ，t h i sa r t i c l e i sb a s e do nt h et i m e st h e d e v e l o p m e n tp r o c e s so ft h es o c i a l i s tl e g a ls y s t e m ，a n dm a k er e c o m m e n d a t i o n sa c c o r d i n g l y , s ot h a tt h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c ei sl a w f u l ，r e a s o n a b l ea n dm o r ee f f e c t i v e u s eo fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na n dt op l a yi t sr o l e t h ef i r s tp a r to ft h ep u r p o s ea n ds i g n i f i c a n c eo ft h er e s e a r c he n v i r o n m e n to f a d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c ed e s c r i b e d ；t h es e c o n dp a r to ft h ea c a d e m i cd i f f e r e n c e so nt h e e n v i r o n m e n tt h ec o n c e p to fa d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c e ，a n ds u m m a r i z e d ，a n dp u tf o r w a r d t h e i ro w nv i e w so nt h ec o n c e p to fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c e f o l l o w e db yt h e g e n e r a lt h e o r y o fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c eh a sb e e ns u m m a r i z e da n d i n t r o d u c e do nt h en e c e s s i t ya n ds t a t u so ft h ee n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c e t h e t h i r dp a r to fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e g u i d a n c e a n dl e g a ld i f f i c u l t i e sw i t ht h e a b s t r a c t c o r r e s p o n d i n ga n a l y s i s t h ef o u r t hp a r to ft h ef i r s to nt h es t a t u sa n dc h a r a c t e r i s t i c so ft h e f o r e i g ne n v i r o n m e n t ，a d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c e ，t h eg e n e r a li n t r o d u c t i o n ，a n d i t s i m p l i c a t i o n sf o rc h i n a se n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c e ，a n a l y s i sa n de v a l u a t i o n t h ef i f t hp a r to ft h eg u i d a n c ef o rc h i n a se n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n ，c o m b i n e dw i t ht h e f o r e i g ne n v i r o n m e n to fa d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c ee n l i g h t e n m e n t ，i nt h em a i nb o d yo ft h e e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c e ，l e g i s l a t i o n ，e n f o r c e m e n tp r o c e d u r e sa n dr e m e d i e s t h a te x i s ti nan u m b e ro fi s s u e s ，c o m b i n e dw i t ho u rl e g i s l a t i v ep r a c t i c ea n ds p e c i f i c c o n d i t i o n s ，g i v e st h ec o r r e s p o n d i n gs o l u t i o n sa n dr e c o m m e n d a t i o n s k e y w o r d s ：e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n ，a d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c e ，e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v e g u i d a n c es y s t e m ，n o n - m a n d a t o r y 目录 目录 摘要i a b s t r a c t 一i i 1 引言1 1 1 研究的背景1 1 2 研究目的及内容3 1 2 1研究思路4 1 2 2 研究目的4 1 3 研究意义4 1 3 1 理论意义5 1 3 2 现实意义5 2 环境行政指导的一般理论7 2 1 环境行政指导的基本理论7 2 1 1 环境行政指导的概念界定7 2 1 2 环境行政指导的性质界定9 2 1 3 环境行政指导的具体分类1o 2 2 环境行政指导的必要性分析1 1 2 2 1 克服环境行政管理强制性的弊端11 2 2 2 社会公众对环境保护的参与的需要1 2 2 2 3 补充环境立法产生的滞后性1 2 2 2 4 环境保护可持续发展的必然要求1 3 2 3 我国环境行政指导的现状分析1 4 2 3 1 我国环境行政指导的法律依据来源1 4 2 3 2 我国环境行政指导产生的运行模式分析1 5 2 3 3 我国环境行政指导的具体规定1 7 2 3 3 1 我国环境行政指导在立法中的运用1 7 2 3 3 2 我国环境行政指导在实践中的运用1 7 3 我国环境行政指导的问题1 9 3 1 我国环境行政指导的立法困境1 9 3 1 1 理论基础不明确1 9 3 1 2 法律依据不充分1 9 3 2 我国环境行政指导的主体困境2 0 3 2 1 实施主体不明确2 0 目录 3 2 2 权利责任不明晰2 0 3 3 我国环境行政指导的程序困境2 1 3 3 1 决策程序困境2 1 3 3 1 1 环境行政决策透明性差2 1 3 3 1 2 环境行政决策不科学2 1 3 3 2 实施程序困境2 1 3 3 2 1 利益诱导机制不健全2 1 3 3 2 2 环境行政管理透明性差2 2 3 4 我国环境行政指导制度的救济困境2 2 3 4 1 救济途径狭窄2 3 3 4 2 救济措施缺乏2 4 3 4 3 救济制度不足2 4 4国外环境行政指导的现状及对我国的启示2 5 4 1 日、美、加拿大环境行政指导的现状2 5 4 1 1 日本2 5 4 1 2 美国2 6 4 1 3加拿大2 7 4 2 日、美、加拿大环境行政指导的特点2 8 4 2 ，1 注重利用经济手段引导公众参与2 8 4 2 ：2 法律责任的明确性和重视性_ 2 9 4 2 3 表现形式及手段的多样性_ 2 9 4 2 4 注重法律的配套性、系统性2 9 4 3 国外环境行政指导对我国的启示2 9 4 3 1 完善我国环境行政指导的法律法规3 0 4 3 2 对我国环境行政指导的方式要多措并举3 0 4 3 3 要利用经济手段引导公众参与3 0 5 完善我国环境行政指导的对策3 1 5 1 健全我国环境行政指导的立法31 5 2 1 确定理论基础3 1 5 2 2 明确基本原则3 2 5 2 明晰我国环境行政指导的主体3 3 5 2 1 确定实施主体3 3 5 1 2 严格法律责任3 3 5 3 健全我国环境行政指导的程序3 4 5 3 1 构建环境行政指导的决策程序机制3 4 i i 目录 5 3 1 1 制定信息公开和反馈制度3 4 5 3 1 2 制定听证制度3 4 5 3 1 3 专家参与制度3 5 5 3 2 构建环境行政指导的实施程序机制3 5 5 3 2 1 健全环境行政指导利益诱导机制3 5 5 3 2 2 完善构建环境行政指导公众参与机制3 6 5 4 完善我国环境行政指导的救济3 7 5 4 1 明确救济手段的可能性3 7 5 4 2 增加救助方式的多样性3 8 5 4 3 建立行政赔偿制度3 8 5 4 4 完善行政补偿制度3 8 6 结 仑4 0 参考文献4 1 个人简介4 4 致谢4 5 i i i 1 引言 1 引言 环境是人类耐以生存的基础，由于经济和社会的发展而带来的环境问题，让过去 传统的强制性的环境行政手段开始出现弊端，这样的背景下就要求环境行政相对人用 多元化的方式来解决环境问题，并弥补传统环境行政手段的不足。在此基础上产生的 环境行政指导，正是具有非强制性、补充性的新型环境行政行为。 1 1 研究的背景 环境是人类生存和发展的基础，良好的环境是每个人维护自己正常生活的基本要 求；同样，人类文明和经济的发展也离不开优质的环境。但是人类走向文明，经济走 向繁荣，人们要求高的生活质量的同时，也给我国耐以生存的环境带来了不可忽视的 破坏。在我国经济社会发展的同时，环境问题也成为严重阻碍我国的经济发展的重大 社会问题之一，经济发展和环境保护之间的关系能否协调好，关系到人类社会能否实 现可持续发展。 从法理学的角度来说，任何一种法律门类或制度的产生和发展都是一定社会历史 条件的产物。自2 0 世纪以来，环境危机在全国范围内频繁、集中且大规模的爆发， 传统行政手段在应对环境危机和困境中都出现了瓶颈。“环境保护，政府先行”是人们 对于环境保护的共识，政府在处理环境问题和危机中处于主导位置。然而人类社会的 发展和经济的迅猛增长造成的环境问题，让我们认识到政府在面对经济和社会发展中 带来的环境问题时，处于过于被动，而造成了环境问题已然横行的现状。 传统的环境行政管理手段一直都是强制性行政，这是政府实施环境管理和解决环 境问题的基本方式，但是就我国在2 0 世纪7 0 年代就开始了环境保护工作的成效来看， 我国在环境问题的治理效果上很不理想，尤其是对经济发展的制约已经成为我们刻不 容缓需要解决的问题。根据，2 0 1 0 年2 月6 日新版的第一次全国污染源普查公报 中，关于近年来我国环境污染的数据报告显示，我国的环境问题十分严峻。这个报告 是由中华人民共和国环境保护部、中华人民共和国国家统计局、中华人民共和国农业 部联合公布，可谓权威之数( 见下图) h j 。 论我国环境行政指导 注a 红线代表水污染情况，黑线代表酸雨量情况，紫线代表土地荒漠化情况 图ll 对近年来环境污染统计表 e n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o nt a b l e si nr e c e n t l yy e a r s 从上图，我们可以看到我国政府在对待环境问题的解决成效中不仅无成效。且有 让环境问题逐年增长的趋势。除了政府行政能力的捉襟见肘外，是不是人们意识中的 传统行政理念和方式都应该随着社会的发展而进步呢? 从以往的经验来看，我们在解决环境问题的过程中，应该对环境行政管理的有效 手段进行探索，例如，支持、鼓励等非强制性行政手段，这样才可以更大的发挥环境 行政相对人为了实现环境保护的目的而发挥的重要作用。由此基础上产生的环境行政 指导，在一定程度上帮助政府及人类在应对环境问题时更加从容及得当。要应对经济 和社会发展中日异月新的环境问题除了经济手段和行政手段外，环境行政指导这一 柔和性的行政手段在环境行政的应用，会是对环境行政领域的创新和融合。 我国环境行政指导的产生来源于行政法中的行政指导。行政指导是我国社会主义 制度建设中新发展起来的以适应民主、文明发展而产生的一项新的行政行为方式，是 我国具有重要意义的一项制度。通过学界对其的研究以及实践中对其的运用，行政指 导在行政主体实行行政管理中起到了巨大的作用。如：( 1 ) 补充和代替作用：补充和 代替作用：我国传统的法律规范系统应在对日渐复杂的社会关系和飞速发展的市场经 济来说，其功能和作用已经有捉襟见肘之势。而行政指导的灵活性和协调性能对我国 传统行政制度的弊端进行补充，这对我国法律发展来说非常重要。( 2 ) 协调和疏通作 1 引言 用：行政指导有利于协调和疏通社会矛盾在市场经济社会中，仅仅依靠传统的强制性 法律手段，如罚款等，来解决现代社会的环境问题似乎会存在解决难或解决后果不如 预期效果的现象。而行政指导的协调作用能有效的解决该问题的同时，更能预防冲突 或事件的发生，从而避免或减少因强制性行政命令给行政相对人造成的损失和压力。 ( 3 ) 对社会危害行为的预防与抑制作用：行政指导的出现不仅协调了各方利益同时也 在一定程度上抑制了危害社会的行为。用行政指导这种非强制性的积极行政手段来处 理尚处于酝酿和萌芽状态以损害社会利益为代价的行为时是最合适的。从另一个角度 来说，行政指导不仅有预防作用，还有抑制作用。 综上所述，现代经济、科技和社会管理领域的行政指导的广泛使用不仅是对法律 体系的补充也是对经济体制有部分调节作用。有了这些积极作用和实践，将行政指导 应用到环境保护当中也不无道理。如果我们能够合理利用行政指导中的积极作用和 有效手段到环境行政管理领域中来，对我国环境行政管理系统的建立和环境事业的保 护都将具有重要意义。从我国现有的法律法规中关于行政指导的规定来看，时代发展 和多学科合作的趋势要求行政指导运用到环境保护领域中来，而行政指导能够在我国 及世界环境保护中得到运用，其重要条件来自于对环境行政管理的内在需求。 就现阶段我国学界对环境行政指导的研究尚处在初级阶段。我国行政指导是从 8 0 年代开始的，当时只有个别学者对行政指导的行政管理角度为切入口对其进行研 究；到了9 0 年代国内各学术刊物中才开始陆续出现对行政指导研究性的文章。由行 政指导基础上产生的环境行政指导起步晚，同时我国对强制性行政手段的模式根深蒂 固，因此在环境行政指导的理论发展和具体实践中都存在很多问题。就国外环境行政 指导的发展来看，欧美发达国家对环境行政指导的研究一直处于前列。尤其是日本的 环境行政指导制度在国际上处于领先的地位，他们的制度发展到应用都是最早并且最 成熟的，特别是在公众参与机制以及对环境污染的预防上都有显著的成效；美国的环 境行政指导紧随日本之后发展迅速，就其环境行政指导的激励机制的运用十分具有实 践意义。其他国家的环境行政指导基本上都采用了鼓励、支持、奖励等多样化的方式， 国外环境行政指导的成功经验非常值得我国的借鉴和学习。 总之，无论是传统的环境行政行为还是现行发展起来的环境行政指导，所有环境 保护中的行政行为和法律规章，总归到底是为了保护我们耐以生存和息息相关的环 境。但应该重点讨论和分析的是，如何运用人类的智慧和完善法规及行为，使其更好 的运用到环境保护当中去，否则就是纸上谈兵了。所以本文通过行政指导产生和发展 的历史背景下，同时环境保护对非强制行政手段的需求，探讨环境行政指导制度在我 国的运用。 1 2 研究目的及内容 作为一种典型的环境行政管理方式，环境行政指导在环保实践中得到运用并发挥 论我国环境行政指导 着其他强制性环境行政管理方式无法替代的作用。不过从当前环境法理论研究与实践 现状来看，国内外关于环境行政指导的研究成果并不多，因此，无论是理论上还是实 践上环境行政指导研究都相对滞后薄弱。而，对于一种在环境保护管理领域中新颖、 特别的管理手段来说，无论是理论或者实践上对环境行政指导研究的缺乏都会对人们 对其全面的认识和理解产生滋扰。这样，环境行政指导在环境行政管理中的优势和作 用都得不到有效发挥与凸显，更不用说从法治的角度对其进行科学、合理的规范。所 以，当前亟待在理论和实践上对环境行政指导进行全面、系统的研究，使其不仅能够 获得理论支撑，还具有实践中的可操作性。 1 2 1 研究思路 本文将力图从理论和实践操作中全面探讨环境行政指导，对其存在的必要性，以 及在我国的具体实践中存在的问题，并对相应问题提出了完善建议。无论是从理论探 i , - t 至l j 实务研究，笔者在研究与写作过程中，将进行全面的规范性分析、数据分析、实 证研究、战略研究；在研究方法上，从法律、经济、行政和多学科的分析角度，侧重 于环境行政指导运作中的先进成果回顾和总结并讨论，再形成自己的结论和建议的若 干理论问题和实际问题。 本文在文章结构的编排上以此为序，首先，在对环境行政指导产生的背景和研究 意义进行分析后，阐述了笔者对环境行政指导的一般理论的基础分析，尤其是对其概 念、性质、分类以及其必然性进行了分析，其后对我国环境行政指导的产生原因和实 践规定以及实践运行进行了概括。其次，在对我国环境行政指导从立法、主体、程序 以及救济各方面的问题进行了归纳总结。第三，对国外环境行政指导的现状及其特点 进行了总结，再次就其对我国环境指导制度的启示进行了概括。第四，从我国环境行 政指导存在的问题以及对国外环境行政指导的借鉴上粗略的表达了对其的完善建议。 1 2 2 研究目的 本研究立足于概括环境行政指导的理论体系及法律制度系统的梳理，同时对于学 界有争议的问题提出了自己的看法，同时从环境行政指导的具体表现形式的弊端发现 问题、解决问题，希望通过对环境行政指导的讨论，可以完善我们环境保护法律体系， 对具体环境保护尽绵薄之力。 1 3研究意义 目前，日益严重的环境危机已成为一个重要的社会问题，全面威胁小康社会的建 设。虽然这种被动局面产生的原因是多种多样的，但从法律的角度来看，并不能单靠 单一手段的执法来限制市民的行为。在研究环境行政指导时，其产生和发展无疑更与 中国的国情相一致，并在执法、效率、成本方面有更好的结果。笔者发现，正是在这 样的行政指导环境管理的一个新的行为，并包含平等的以人为本的理念，自治，协商， 4 1 引言 合作必将从保护环境和自然资源的保护和利用的重要作用。在此背景下，环境行政指 导的理论，但也有一些理论和实践意义。 1 3 1 理论意义 第一，对环境法学基础理论体系进行完善。在梳理环境行政指导制度体系的同时， 从环境法学和行政法学的角度，对“环境行政指导”的概念以及“环境行政指导的可诉 问题”进行了探讨，并基本的讨论了环境行政指导产生和发展的必要性及合法性，将 有助于对传统的强制性行政行为不足进行分析以及如何完善提出了自己的观点。 第二，本研究对我们关于传统行政行为的弊端有深刻反省外，对现代社会经济全 球化之后产生的交叉学科，有重要的意义。传统的行政行为以及法律界定，对各自部 门法中的主体、客体和对象有着严格的规定。但是如环境法本身来源于经济法，知识 产权法来源于民法一样，现代社会的发展要求人们用更多的智慧和手段帮助我们解决 生活中产生的问题和困境。就环境行政指导来源于行政法，也会让我们除了对环境法 借鉴行政法中有特殊意义和效益方式的突破外，也可以看到随着市场经济的民主化， 传统的强制和命令行政行为在适应市场经济的发展和社会进步中，已经有心无力。更 加深入的来说，法律的执行和实施不再是政府“一个人”的事，在全民信息化的时代， 非强制性为更加适合公众参与和法律行为的实施。 因此笔者认为，就现阶段我国环境保护法律体系虽然还算完善，但要应对经济和 社会发展中日异月新的环境问题，除了经济手段和行政手段外，环境行政指导这一柔 和性的行政手段在环境行政的应用，会是对环境行政领域的创新和融合。 1 3 2 现实意义 第一，提高对环境执法的质量与效果：环境行政指导是全球经济与社会发展前提 下产生的一种适应社会发展和民主进程的新型行政手段。其中的非强制行政行为的想 法的提出很大的改善了环境执法的效果和质量。特别是不再是一味应用的传统的强制 手段来达到环境保护的目的，而是把环境保护变成“全民环境保护”的理念。我相信， 它的研究有助于我们更加注重相对人的行政权利，建立一个新的管理理念，有利于环 境，改变他们的行为的行政机关，促进行政机关对行政主动被动行政环境；改善环境 的行政效率，实现环境管理的目标。第二，提高效益价值：环境行政指导，不仅可以 有效地帮助环境行政机关来解决环境问题和达到保护环境的目的，而且还帮助环境行 政机关协调环境问题和环境管理的行政机构之间的矛盾。既可以指引环境行政相对人 采用遵循“可持续发展”的要求来利用自然资源，还提高了环境行政相对人参与环境保 护的积极性。从其对我国环境保护的效益价值来说，在法律和社会上都实现了其应有 的效益价值。 环境的保护一直偏向于人性化和生态化，仅仅依靠公众被动的遵照强制性环境行 为制度颇僵硬化，缺少灵活性和主动性。此制度的引进意在促使公众发挥其主动性， 论我国环境行政指导 真正将环境保护的意识深入人心，可以保证社会主义法制的各项制度在环境保护中发 挥其应有的作用，同时对促进环境法治和环境民主也有好处，为实践科学发展观，实 现生态文明，构建和谐社会和公民社会添砖加瓦。 2 环境行政指导的一般理论 2 环境行政指导的一般理论 行政指导是行政法中近年来发展起来的一项重要制度，在讨论环境行政指导之 前，我们有必要先探讨行政指导的一些基本内涵。关于行政指导的概念最早出现在日 本，随着日、韩和我国台湾地区行政程序法的制定，行政指导成为了正式的法律 概念 2 1 。我国学者结合日本地区和台湾地区的众学者的见解，通过中国自身行政指导 的发展下，也提出了对行政指导概念的些许见解，如：杨海坤教授认为“行政指导就 是国家行政机关在其所管辖事务范围内，对于特定的人、企业、社会团体等，运用非 强制性手段，获得相对人的同意或协助，以实现一定行政目的的行为。p j ，罗豪才教 授认为：“所谓行政指导，是指行政主体在其职责、任务或其所管辖的事务范围内，为 适应复杂多变的经济和社会生活的需要，基于国家的法律原则和政策，在行政相对方 的同意或协助下，适时灵活地采取非强制手段，以有效地实现一定的行政目的，不直 接产生法律效果的行为。【4 j ， 我国学界对行政指导的认知倾向于两方面，即肯定行政主体的主导性同时对行政 相对人的协助也予以肯定。就我国对各学者对行政指导的性质也有共识：第一，非强 制性。这是行政指导和传统的行政行为相比最重要、最突出的性质，笔者认为，非强 制性，就是行政相对人对行政指导指令的服从具有选择权，换句话说，行政相对人不 是必须依照行政指导和法规作出行为，且没有服从义务。虽然行政指导的主体是公权 力，但行政指导的基本性质是，行政指导是行政相对人有选择权的非强制性的行为。 第二，权力性行为。正如学者包万超所言：“强制只是行使行政权力的一种手段，否 则，我们在逻辑上是在支持专制。 5 1 1 ”行政指导的效力不能直接推导出“行政指导非权 力”的结论，表面的非强制性行政指导不等于非权力性，行政指导不具有法律效力， 但事实上它是一种的权力性行为。 从以上对行政指导性质的分析及概念的综述，笔者认为行政指导就是行政机关在 法律所赋予的权力范围内，而为实现一定的行政目的，对行政相对人采取的一种非强 制性行政手段并付之以利益诱导，而使行政相对人对此行为的产生与否有选择自由的 新型行政行为。 2 1 环境行政指导的基本理论 对于如今的行政指导在行政法中的应用，毫无疑问得到了学者们、行政主体和公 众的支持。就如社会不是孤立的发展一样，任何知识和学科也不是孤立存在的，既然 如此对行政指导在环境管理领域的应用就有迹可循了，下文中先从环境行政指导最基 本的理论：概念、性质以及分类来探讨。 2 1 1 环境行政指导的概念界定 “概念是反映事物的属性，通过词语来表达的一种思维形式，它是人们在实践基 论我国环境行政指导 础上通过感性认识上升到理性认识中形成的。人们通过时问从接触到的各个事物中抽 象出某种共同属性，形成概念，从而有助于判断、推理和论证。任何一门学科都需要 有自己的概念，法律科学也是如此【6 ”。j 博登海默曾说过：“没有概念我们便无法将 我们对法律的思考传达给他人，如果我们试图完全摒弃概念，那么整个法律大厦就会 化为灰烬。1 7 ” 在国内对环境行政指导的研究中，我国环境法学者们对其研究涉猎尚浅，对环境 行政指导的概念更是百花齐放，主要有以下几种观点： 观点一：环境行政指导是环境保护行政主管部门和其他环境保护相关主管部门在 法定职权内，通过制定诱导性政策、计划、纲要、名录等规范性文件，以及采用具体 的示范、建议、劝告、鼓励、提供、限制非强制性方式，诱使或促使环境行政管理相 对人自愿作出或不作出某种行为，以实现环境行政管理目标的间接性权力的行政行为 【8 】 0 观点二：他认为环境行政指导是指环境行政管理机关依照法律法规授予的职权或 依照国家环境法律法规的精神，在与行政管理相对人充分协商，征得行政管理相对人 同意的基础上，因地、因事、因时制宜地采取灵活的行政措施，以实现环境保护的目 标【9 】o 观点三：环境行政指导是环境行政机关在其职能或职责范围内，为谋求环境保护 目标的实现，而对相对人采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建 议等非强制性行为1 1 。 一 观点四：环境行政指导是环境行政主体为实现一定韵行政目的，在其职权和所管 辖的事务范围内，通过制定诱导性法规、政策、计划、纲要等规范性文件以及采用具 体的示范、建议、劝告、鼓励、提倡等非强制性方式并辅之以利益诱导，促使相对人 作出或不作出某种行为，从而实现行政目标的一类权力性行政行为【1 1 1 。 观点五：环境行政指导是指环境行政主体在其职责、任务或所管辖的事务范围内， 为适应行政管理之需要，基于国家的法律原则和政策，在行政相对人的同意或协力之 下，采取非强制性手段，不直接产生法律效果的行为【1 2 】。 观点六：环境行政指导是环境行政主体为了实现环境公益，期待相对人为一定行 为( 作为、不作为) ，而实施的不具有法律约束力，但可对相对人直接起作用的事实 行为【1 3 。 上述不同学者给环境行政指导的定义是不同的，概括学者们在表述对环境行政指 导的观点时，在许多问题上有共识但是也有认识上的分歧。其共识表现在：第一，环 境行政指导必须是环境行政主体在法律所赋予的职权范围内所实施的行为；第二，非 强制性是环境行政指导的特殊性质；第三，环境行政指导是实现其行政目的的手段之 一；第四，环境行政指导是一种灵活的行为。其差异性表现在：一些人认为环境行政 指导在行政行为中是权力性性质；还有些人认为环境行政指导是一种事实行为。 2 环境行政指导的一般理论 因此笔者认为将行政指导应用于环境保护体系中时，在保留行政指导的各项基本 性质的前提下，结合环境法中的特性才能代表环境行政指导最准确和最科学的概念和 性质。就此前对行政指导的概念和性质的简单界定，将环境行政指导认为是环境行政 机关在我国法律规定中对其所赋予的权力范围内，做为执法机关为实现一定的行政目 的，对行政相对人采取的一种非强制性行政手段并付之以利益诱导，而使行政相对人 对此行为的产生与否有选择自由的新型行政行为。 2 1 2 环境行政指导的性质界定 要对环境行政指导的性质属性进行定性，首先由上述学者对环境行政指导的认 识，我们已经总结出学者们在表述对环境行政指导的观点共识。而关于环境行政指导 的性质，笔者更赞同环境行政指导是将行政指导应用在环境管理中，充分发挥其非强 制性的特性应用在环境保护中，能更好的解决环境问题，同时也是多学科发展和社会 发展的要求。就对学者们的认知差异，其原因分析如下： 环境行政指导的非强制性特点。在这一点上，崔卓兰教授认为：“非强制性行政 行为就是由一定的行政主体依其职责权限，主动发出的，不以行政相对方服从、接受 为特征的行政行为。【1 4 ，崔教授对非强制性行政行为的解释也可以应用到环境行政指 导中来。在传统的环境行政管理中，都是将强制性作为行政行为的基本特征，但与现 代管理实践的发展，这种观念已逐渐失去了它的绝对真理。因此在环境行政指导中的 非强制性就应当是环境行政相对人对行政指导指令的服从具有选择权，换句话说，环 境行政相对人不是必须依照行政指导和法规作出行为，且没有服从义务，环境行政指 导是没有约束力的。 第二，环境行政指导是一种行政行为，而不是事实行为。林纪东教授认为：“所 谓事实行为，谓不发生法律效果，或虽发生法律效果，然而效果之发生，乃系于外界 之事实状态，并非由于行政权心理作用之行为。1 1 5 ”目前学术界的观点都认为环境行 政行为是具有明确目的非强制行为。行政机关在行使行政权力时的目的也是为了达到 国家行政管理的目标，从这一点来看，将环境行政行为看成是一种事实行为，显然是 不合适的。笔者认为，传统的行政命令与环境行政机关作出的行政指导不同的是，行 政行为的成立并不需要通过行政相对方的同意，直接影响法律效果的变化也不是环境 行政相对人法律权利和义务的变化，因此环境行