（民商法学专业论文）论我国城镇住房保障制度中的政府责任.pdf

1 内容摘要 我国城市化进程已经进入到加速发展阶段， 城市人口的快速增长带来了对住房的大 量需求。政府作为市场经济体制下的宏观调控者，有责任通过社会福利和社会保障等国 民收入再分配的手段来解决中低收入阶层的住房问题， 维护社会的公平和稳定。 实践中， 由于我国政府责任的缺失，导致房价持续上涨，已经远远超出了中低收入家庭的承受范 围。完善我国城镇住房保障制度，保障公民的住房权是我国政府不可推卸、无可替代的 责任。 本文共分为五个部分。 第一部分是介绍我国城镇住房保障制度的发展历程。 历经 30 年的改革，中国初步建成包括廉租房制度、经济适用房制度、住房公积金制度和公共租 赁住房制度在内的城镇住房保障制度。以及对我国城镇住房保障制度进行评价。 第二部分是研究保障性住房的性质以及政府承担责任的理论依据。 通过公共产品属 性、福利性、社会保障性论述了保障性住房的性质；通过公民的住房权、收入分配理论、 公平正义理论论述了我国政府在城镇住房保障制度中承担责任的原因。 第三部分是介绍西方发达国家的住房保障制度。具体包括英国、美国和德国的住房 保障制度。以及通过研究发达国家住房保障制度，阐述对我国住房保障制度的启示 第四部分是对我国政府在住房保障领域责任缺失的表现和原因分析。 通过经济适用 房制度、廉租住房制度、公共租赁住房制度和住房公积金制度存在的问题阐述，分析了 我国政府在城镇住房保障制度中责任缺失的原因。 第五部分是针对我国城镇住房保障制度中政府责任缺失的现状， 提出强化政府责任 的措施和建议。具体措施包括：第一，加大政府财政投入的力度。第二，完善保障性住 房相关政策。第三，加强政府执行力，提高政府行政执行效率。第四，加大政府在住房 保障领域监管力度。以期完善我国城镇住房保障制度中的政府责任。 关键词：城镇住房保障制度；公共产品；政府责任 1 abstract as chinas urbanization has stepped into a high-speed stage, the explosion of urban population directly leads to the increasing needs of housing. the government, who plays the role of macro-economic controller in the market economy, shoulders the obligation to solve the housing problems for those in the middle-and-low income bracket, through social welfare, social security and other national income redistribution measures, in order to maintain the peace and stability of our society. however, an ansence of governmental responsibility in the practice pushes soaring property prices that has far exceeded the ability low-income families can afford. to improve the urban housing security system is the unevadable and irreplaceable duties of the chinese government. this thesis comprises five parts as follows.the first part introduces the development process of chinas urban housing security system, and evaluates its current situation. it specifically contains four stages: a. 1949-1978, distributing by plan and welfare housing system; b. 1979-1997, the beginning of reform and subsequent implementation on a large scale; c. 1998-2006, the deepening of reform; d. 2007-present, the adjustment of reform. by now, chinas urban housing system has roughly gone through thirty years reform, and preliminarily built up an urban housing security system including low rent housing system, affordable housing system, housing provident fund system and the public rental housing system. the second part explores the nature of indemnificatory housing and the theoretical basis for the governments taking responsibility。the author analyzes the indemnificatory housing from perspectives of the public products, welfare and social security. then it discusses the reasons why government should take responsibility for the urban housing security system from three angles-the housing rights of citizens, the income distribution theory, the theory of fairness and justice. the third part gives an introduction of the housing security systems in the western countries like the britain, the usa and germany, aiming to learn some valuable experience from them. the forth part focuses on the existing problems in the low rent housing system, affordable housing system, housing provident fund system and the public rental housing system, explaining the manifestations and reasons for the absence of governmental 2 responsibility in the urban housing security system. then the last part, in order to meet the goal of perfecting our nations urban housing security system, mainly proposes some feasible suggestions on strengthening governmental responsibility in china, such as increasing financial investment, improving affordable housing policy, strengthening the executive power and efficiency of the government, and enhancing governments supervision in this field. key words: urban housing security system, public products, governmental responsibility 1 目 录 引引 言言 . 1 一、我国城镇住房保障制度的发展历程及评价一、我国城镇住房保障制度的发展历程及评价 . 2 （一）我国城镇住房保障制度的发展历程 . 2 1.计划分配、福利性住房制度阶段（1949-1978 年） . 2 2.改革的起步与全面推进（1979-1997 年） . 3 3.深入推进住房改革制度(1998-2006 年) . 4 4.城镇住房改革政策的调整（2007 年至今） . 5 （二）我国城镇住房保障制度的评价 . 6 二、保障性住房的性质及政府承担责任的理论二、保障性住房的性质及政府承担责任的理论依据依据. 8 （一）保障性住房的性质 . 8 1.公共产品属性 . 8 2.福利性 . 8 3.社会保障性 . 9 （二）政府在城镇住房保障制度中承担责任的理论依据 . 10 1.公民的住房权 . 10 2.收入分配理论 . 11 3.公平正义理论 . 12 三、国外住房保障制度及启示三、国外住房保障制度及启示 . 12 （一）国外住房保障制度 . 12 1.英国住房保障制度 . 12 2.美国住房保障制度 . 14 3.德国住房保障制度 . 16 （二）国外住房保障制度的启示 . 17 1.住房保障制度建立的必要性 . 17 2.政府必须成为住房保障制度的建设主体 . 18 2 3.财政支付能力是决定住房保障制度运行的基础 . 18 四、我国城镇住房保障制度中政府责任的缺失四、我国城镇住房保障制度中政府责任的缺失 . 19 （一）政府责任缺失的表现 . 19 1.经济适用房制度存在的问题 . 19 2.廉租住房制度存在的问题 . 20 3.住房公积金制度存在的问题 . 21 4.公共租赁住房制度存在的问题 . 22 （二）政府责任缺失的原因 . 22 1.政府对于住房保障的主体责任认识不足 . 22 2.政府的实施能力和监管能力有待提高 . 23 3.地方经济利益的干扰 . 24 五、完善我国城镇住房保障制度中的政府责任五、完善我国城镇住房保障制度中的政府责任 . 24 （一）加大政府财政投入力度 . 25 1.明确中央和地方政府在财政投入中的责任 . 25 2.加大中央财政投入力度 . 26 3.落实地方财政投入 . 27 （二）完善住房保障政策 . 28 1.政府在制定保障性住房政策时量化财政支出责任安排 . 28 2.完善土地供应相关政策 . 29 3.完善住房保障税收政策 . 29 （三）加强政府执行力，提高行政执行效率 . 30 （四）政府应加大监管力度 . 31 结结 语语 . 33 参考文献参考文献 . 34 致致 谢谢 . 37 论我国城镇住房保障制度中的政府责任 1 引 言 住房问题是社会发展的伴生性问题。随着我国社会经济转轨和住房制度改革的深 化，市场机制已经在住房领域全方位的渗透开来。由于市场机制存在着内外部的缺陷， 加之城市人口的高度集中产生对城市土地和住房供给的巨大需求，房价迅速猛烈的上 涨，形成了城市住房供应的绝对短缺。住房价格远远高于中低收入家庭的支付能力而引 起了住房有效需求不足。 政府作为市场经济下的宏观调控者， 有责任通过建立完善的城镇住房保障制度来解 决中低收入阶层对住房的需求问题。 1978 年以来， 以改革计划经济体制下的公有住房福 利分配制度为开端，我国城镇住房保障制度经历了公有住房出售和提租补贴制度，到政 府保障与市场供应体系政策的提出，再到实物福利分房制度退出历史舞台，住房保障制 度被异化，直到最终城镇住房保障体系的建立。已经走了 30 年的历程。回顾这一改革 历程所取得的巨大成就。 不可否认，我国政府在住房制度保障中发挥了作用。但是，政府作为公共产品最有 效的提供者，其所履行的责任并没有达到市场实际需要的要求。简单来说，我国政府在 住房保障领域未承担起一个责任政府应当承担的责任。笔者通过对经济适用房制度、廉 租住房制度、住房公积金制度、公共租赁住房制度存在的问题进行分析，找出我国政府 在住房保障领域责任缺失的原因。最后，提出完善政府在我国城镇住房保障制度中责任 的措施和建议。具体包括：第一，加大政府财政投入的力度。第二，完善保障性住房相 关政策。第三，加强政府执行力，提高政府行政执行效率。第四，加大政府在住房保障 领域监管力度。以期完善我国城镇住房保障制度中的政府责任。只有当政府承担了自己 所应承担的住房责任，国家的住房保障制度才会朝着更好的方向发展。 论我国城镇住房保障制度中的政府责任 2 一、一、我国城镇住房保障制度的发展历程及评价 （一）我国城镇住房保障制度的发展历程 住房，亦称住宅用房，即供人居住的房屋，或主要用于人类居住用途的房屋。 1具体 而言，住房由墙、窗和屋顶等主要部件构成，是供人类在其中居住的房地产，是按照用 途划分的房地产的重要构成部分。作为居民生活的基本条件及人类生存、发展所必须的 要素，住房是人们的立足之地、栖身之所，对居民的生活具有重要意义。任何一个国家 或者地区，无论其房地产市场如何发展，都不可能完全靠市场解决所有人的住房问题。 “无房人群”的住房问题，最终还是需要靠政府来解决。住房保障，简单来说就是保证 人人都有房住。住房保障和失业保障、养老保障、医疗保障一样，是社会保障制度的重 要组成部分。住房保障制度，是政府为了达到人人都有房住这一目标而实施的一系列制 度、政策体系的总称。保障性住房，是在市场经济条件下，政府必须提供的一项“公共 产品” 。 1978 年以来， 以改革计划经济体制下的公有住房福利分配制度为开端， 我国城镇住 房保障制度经历了以公有住房出售和提租补贴制度为主， 到政府保障与市场供应体系政 策的提出，再到实物福利分房制度退出历史舞台，住房保障制度被异化，直到最终城镇 住房保障体系的建立。 2对这一改革历程进行回顾，总结其中的经验与教训，对于完善我 国城镇住房保障制度，改善人们的居住条件具有重要意义。我国城镇住房保障制度伴随 着社会经济的转轨和住房制度改革进程，经历了起步、发展到不断完善的过程。大致可 以分为四个阶段。 1.计划分配、福利性住房制度阶段（1949-1978 年） 1978 年以前，中国实行的是全民住房保障制度。作为计划经济体制的产物，全民住 房保障制度实质上是一种实物福利分房制度。这种福利性住房制度的特征具体表现为： 首先，以公有制为主导，完全由国家控制。国家在城市住房的投资、建设和分配上都处 于垄断地位。职工个人不承担住房建设投资的责任，通过分配得到住房享有无限期的租 1符启林： 住房保障法律制度研究 ，北京，知识产权出版社，2012 年版，第 1 页。 2康耀江、张健铭、文伟： 住房保障制度 ，北京，清华大学出版社，2011 年版，第 31 页。 论我国城镇住房保障制度中的政府责任 3 赁使用权。 据统计， 从 1949 到 1978 年， 通过国家直接投资提供的住房占全国住房的 90%。 3其次，住房分配的实物福利性。在福利住房的分配过程中，主要以非经济性因素作为分 配的标准。往往较少考虑职工劳动贡献的多少。分配到住房即代表享受到一种福利，住 房支出与职工的工资往往并无关系。 再者， 行政化的住房管理方式。 住房以单位为基础， 按照行政等级进行分配， 而管理则由政府和企事业单位的房管部门来进行。 在此过程中， 房管部门通常忽略经济核算和经济效益因素，体现了住房管理方式的行政化。最后，住 房管理的非营利性。在社会主义意识形态下，住房被视为一种社会福利，职工仅仅支付 很低的租金即可获得住房的永久居住权。当时，政府提供的住房平均每平方米的月租金 仅为 0.13 元，职工缴纳的租金还不到住房维护成本的一半。 虽然国家住房供给制给大多数城市居民提供了较为体面的居住条件， 但在这种非市 场化管理、排斥市场交换和市场机制调节的住房制度下，住房的商品性被否完全认。市 场机制对住房投资、建造、交易、维修和维护具有基础的调节作用，而住房福利分配制 度无疑是排斥这种调节作用的。 实践中， 这种福利性住房保障制度既无效率又缺乏公平。 分到住房后，职工只需缴纳很少的房租。对于房屋的管理和维修成本，职工缴纳的房租 根本不足以支付。 在租不养房的情况下， 只能由政府和职工所在的企事业单位进行补贴。 长此以往，政府财政负担日趋加重。福利性住房制度存在着诸多问题，具体包括：住房 短缺、住房不平等、住房质量差、住房分配过程中存在腐败行为。与此同时，福利性住 房制度还阻碍了劳动力的流动。随着快速的城市化和人口的增长，政府再也无法承受无 偿提供住房所带来的巨大的财政负担，城市居民也无法忍受糟糕的居住条件。于是，对 以国家统包、低租金、实物分配为特征的城镇住房制度进行改革势在必行。 2.改革的起步与全面推进（1979-1997 年） 20 世纪 70 年代末中央政府开始启动住房改革。1979 年，按照建造成本销售新建住 房的改革，在西安、柳州、梧州和南京四个城市开始实施。这项改革由中央政府负责住 房的资金投入， 试点城市政府负责住房的建设与销售。 由此拉开了住房改革的序幕。 1982 年，新的房改试点在郑州、沙市、常州和四平四地设立，以实行新建住房补贴出售为内 容开始改革。通过国家和单位提供补贴的方式，优惠的将住房出售给居民，从而实现住 房的商品化。这一制度后来被简称为“三三制” ，即房价的 3/1 由居民缴纳，地方政府 3“毛时代老百姓的真实住房状况”，2012 年 8 月 13 日，。 论我国城镇住房保障制度中的政府责任 4 和企事业单位共同负担剩下的 2/3。80 年代中期，国家给予了住房改革更多的关注与支 持。1986 年，烟台、常州、蚌埠和唐山成为新的试点城市，进行房租改革的尝试。企图 在不增加居民负担的同时改变住房建设和分配的方式。 1994 年， 我国的改革开放程度进 一步深化，住房改革的目标被重新确定为：建立一个与“社会主义市场经济模式”相适 应的，以市场为导向的住房制度。 始于 20 世纪 80 年代末期的住房制度改革，以实物分配向货币化发展为标志，房地 产市场伴随着社会主义市场经济体制的建立，开始走向商品化、市场化。1980 年 6 月， 中共中央和国务院对全国基本建设工作会议汇报提纲进行批转，允许私人建房，允 许私人拥有自己的住房。 4中共中央和国务院的批转，对确立了住房商品化政策的实行， 具有重要意义。紧接着，1991 年 12 月 31 日，国务院颁发了关于全面推进城镇住房制 度改革的意见 5。 意见提出了建设经济适用房的新思路，即以集资合作建房的方式 为主建设经济适用房，这对促进住房制度改革、解决广大城镇职工购买较低价格的住房 问题起到了积极作用。1994 年国务院颁布了关于深化城镇住房改革的决定 ， 6把我国 住房福利性实物分配的体制转变为工资性货币分配的体制。至此，同我国社会主义市场 经济体制相适应的城镇住房制度得以基本确立， 形成了以市场供应和政府保障为内容的 体系制度框架，促进了住房的商品化发展。这一时期的住房制度改革使得住房市场化程 度提高、房地产业迅速发展、外资大量涌入、人民的住房条件有了较大改善。但与此同 时，一部分企事业单位内部，仍以传统的实物住房分配制度为主，导致了住房制度“双 轨制”的形成。企事业单位中职工往往寄希望于单位进行住房分配，继而通过公房出售 的方式，以商品房 1/10 左右的价格获得住房。住房制度 “双轨制”的形成在严重阻碍 了新的城镇住房制度的建立。 3.深入推进住房改革制度(1998-2006 年) 1998 年 7 月， 国务院颁布了 国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建 设的通知 7，明确了深化城镇住房制度改革的指导思想和目标。 通知的颁布宣告了 我国自建国以来一直实行的福利分房制度的终结；标志着住房分配货币化的开始。 国 41980 年 6 月，中共中央、国务院在批转全国基本建设工作会议汇报提纲中提出： “准许私人建房、私人买房、 准许私人拥有自己的住房” ，宣布实行住房商品化的政策。 51991 年 12 月 31 日，国务院颁发的关于全面推进城镇住房制度改革的意见 。 61994 年国务院颁布的关于深化城镇住房改革的决定 。 71998 年 7 月，国务院颁布的国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知 。 论我国城镇住房保障制度中的政府责任 5 务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知 在中国住房制度改革和住 房保障制度完善过程中具有重要意义。 这一时期的城镇住房保障制度具体包括以下四个 方面：首先，以经济适用房为主的城镇住房保障体系得以建立和完善。其次，政府或者 单位对最低收入家庭提供租金低廉的普通住房。 廉租住房的保障对象须具有城镇常住居 民户口，租金由政府来确定。再者，建立健全属于职工个人的住房公积金账户，在政府 的推动下住房公积金制度不断完善。最后，住房补贴的发放。在房价收入比高于四倍的 情况下， 对于无房和住房面积未达到规定标准的职工， 由政府和单位对其发放住房补贴。 国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知指出，我国应建 立这样的住房保障体系： 由政府向城市 10%左右的低收入家庭提供廉租住房； 向城市 80% 左右的中低收入家庭提供经济适用房；由开发商向剩下 10%左右的高收入家庭提供商品 房。 8房地产开发商向城市 10%左右的高收入家庭提供商品房，这种由开发商提供商品房 的模式原本是为城市高收入家庭设计的， 但它却在短短几年内一跃成为我国房地产市长 最主要的住房供应模式。从 2004 年开始，经济适用房的开发投资出现负增长，有的地 方甚至停止了经济适用房的建设。廉租住房制度同样不容乐观，全国范围内有 70 个地 级以上城市廉租住房制度一片空白， 廉租住房在全国的覆盖面竟不足 5%。 与此同时房价 呈发疯似的暴涨，引起了广大城镇居民的严重不满。住房问题成为社会中较为突出的 民生问题，同时住房保障政策措施不配套、经济适用房制度不完善、廉租住房制度极其 滞后，使得城镇低收入家庭的住房问题愈发凸显。 4.城镇住房改革政策的调整（2007 年至今） 2007 年开始， 面对社会中日益凸显的住房矛盾， 我国政府果断的加大了宏观调控力 度。2007 年 8 月 13 日，国务院发布国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干 意见 ， 9意见明确规定解决城市低收入家庭的住房困难，是各级政府的重要工作； 是住房改革制度的重要内容；是政府为公众服务的重要职责。 国务院关于解决城市低 收入家庭住房困难的若干意见将“保障性住房”提到了一个前所未有的高度，是中国 房改历程中的又一个里程碑。 国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见 81998 年颁布的国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知规定，由政府向城市 10%左右的低 收入家庭提供廉租住房；由政府向 80%左右的中低收入家庭提供经济适用房；由开发商向剩下 10%左右的高收入家庭 提供商品房。 92007 年 8 月 13 日，国务院发布国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见 。 论我国城镇住房保障制度中的政府责任 6 是我国房改政策回归正确方向的标志性文件。至此，我国房改政策实现了由“轻保障、 重市场”向“保障、市场并重” 转变。与此同时，我国的房改模式也实现了由“重买 房、轻租赁”向“租、售并举”回归。 102008 年 3 月，温家宝总理在十一届全国人大一 次会议上指出，我国应该要更注重加强社会建设，以着力保障和改善民生为出发点，加 快住房保障体系的建立。 112009 年 12 月 14 日， 国务院发布促进房地产业健康发展的 “国 四条” ，要求继续大规模推进保障性安居工程建设。力争到 2012 年末基本解决低收入住 房困难家庭的住房问题。2010 年 1 月 10 日，国务院办公厅发布了国务院办公厅关于 促进房地产市场平稳健康发展的通知 12，明确提出要加快推进保障性安居工程建设， 抓紧编制 2010-2012 年住房建设规划，重点明确中低价位、中小套型普通商品住房和限 价商品住房、公共租赁住房、经济适用房、廉租住房的建设规模，并分解到住房用地年 度供应计划中。2010 年 6 月 8 日，由住房和城乡建设部等七部门联合制定并发布了关 于加快发展公共租赁住房的指导意见 ，旨在解决城市中等偏低收入家庭住房困难。 通过 30 年的住房改革，我国政府意识到单纯的市场化道路无力解决城镇居民的住 房难题，在推行市场化的同时还应加快完善城镇住房保障制度。商品房和保障房是住房 市场的重要组成部分，二者缺一不可。正如房地产业和城镇住房保障制度是住房改革的 两个基本面，二者相互支撑，缺一不可。现实中，若二者发展不平衡就会出现一系列问 题。政府在努力稳定房地产市场的同时，必须下大力气建立针对中低收入群体的城镇住 房保障制度。 （二）我国城镇住房保障制度的评价 以 1998 年为起点，中国住房制度进入了全面社会化、商品化和市场化的历史新阶 段。作为中国渐进式改革的重要组成部分，住房全面社会化、商品化和市场化的改革对 于促进房地产业和相关行业市场的发育， 改善城镇居民的居住条件起到了极大的推动作 用。30 年过去了，我国城镇住房保障制度有了进一步发展。1998 年， 国务院关于进一 步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知 ，第一次明确提出了构建新的住房供应 10张元瑞： “纪念中国住房改革 30 年” ， 上海房地产 ，2010 年第 4 期，第 8 页。 112008 年 3 月，温家宝总理在十一届全国人大一次会议上作政府工作报告时指出：要更注重加强社会建设，着力保障 和改善民生，抓紧建立住房保障体系。 122010 年 1 月 10 日，国务院办公厅发布国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知 。 论我国城镇住房保障制度中的政府责任 7 体系。 13通知指出最低收入家庭由政府提供廉租住房进行保障，中低收入家庭由政 府提供经济适用房进行保障，高收入家庭则由交市场来解决其住房问题，有房地产开发 商为其提供商品房。1998 年之后，我国城镇住房保障制度继续不断完善。至今，建成了 包括廉租房制度、经济适用房制度、公共租赁房制度和住房公积金制度在内的中国城镇 住房保障制度体系。其中，廉租住房是指政府和单位向城镇最低收入家庭提供的，租金 相对低廉的普通住房。其保障对象是具有城镇常住居民户口的最低收入家庭。经济适用 房是指列入国家计划，由城市政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造，以微利 向城市中低收入家庭出售的住房。公共租赁住房，是指政府用低于市场的价格或者承租 者能够承受的价格，向新就业职工等出租的普通住房。住房公积金是指公家机关、国有 企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业、事业单位等单位的在职职工缴存 的长期住房储金。目的在于帮助普通工薪阶层弥补购买力不足的问题，较早、较快的实 现购房目标。 14 国家在保障性住房制度建立之后，加大了对保障性住房建设的投资力度。在保障性 安居工程支出方面，2008 年中央财政安排了 181.9 亿元的财政支出；2009 年中央财政 安排了 550 亿元的财政支出；2010 年安排了 992.58 亿元的财政支出。中央财政用于保 障性安居工程的支出呈逐年上升趋势。 在保障性住房用地供应方面， 2009 年全国实际供 应保障性住房用地 1.04 万公顷。2010 年全国保障性住房用地供应达 2.45 万公顷，比 2009 年增加了 123%。中央政府在加大廉租住房制度、经济适用房制度建设的同时，还 将公共租赁住房建设提上了议事日程。2009 年 3 月，温家宝总理提出“积极发展公共租 赁住房”的号召。2010 年 6 月 8 日，住房和城乡建设部等七部门发布关于加快建设公 共租赁住房的指导意见 。于是，全国各地展开了大规模的公共租赁住房建设。北京市 住房保障办公室于 2010 年底公布：“十二五期间北京市将建 100 万套保障房，其中公 共租赁住房占公开配租、配售保障房的 60%以上。”重庆市规划在“十二五”期间建设 4000 万平方米公共租赁房。 从 2010 年起的三年内每年建设 1000 万平方米， 之后视社会 需求再建 1000 万平方米或更多面积的公共租赁住房。预计建设公共租赁房 80 万套，满 足 200 万人的住房需求。目前，我国已建立起以经济适用房制度、廉租住房制度、公共 租赁房制度和住房公积金制度为主要内容的城镇住房保障制度基本框架。 131998 年， 国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知 ，第一次明确提出了构建新的住房供应 体系，即为最低收入家庭提供廉租住房，为中低收入家庭提供经济适用房，为高收入家庭提供商品房。 14康耀江、张健铭、文伟： 住房保障制度 ，北京，清华大学出版社，2011 年版，第 31 页。 论我国城镇住房保障制度中的政府责任 8 二、保障性住房的性质及政府承担责任的理论依据 （一）保障性住房的性质 1.公共产品属性 公共产品指消费中不需要竞争的非专有物品，是经济学上的一个重要概念。其主要 特性包括“非排他性”和“非竞争性” 。 其中， “非排他性”是指一项公共物品一旦被 提供出来，就不可能排除任何人对它的不付代价的消费；而“非竞争性”是指一旦一项 公共物品被提供出来，增加一个人的消费既不会减少其他任何消费者的受益，也不会增 加社会成本，其新增消费者使用该公共物品的边际成本为零。 15 公共产品是一种共享性产品,由全体社会成员共同消费,不是专门为任何个人所单 独消费的产品或劳务。 16在这样的定义下，公共产品意味着资源的集体运用，成本由集 体中的成员共同承担，收益也由集体中的成员共同分享。现实生活中，政府为解决中低 收入家庭的住房困难问题，提供限定标准、限定价格或限定租金的保障性住房。保障性 住房由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成，是我国城镇住宅建设中较具特 殊性的一种类型住宅。保障性住房通常是根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统 一规划、统筹，提供给特定的人群使用。该类住房的建造标准和销售价格或租金标准均 给予限定，最终起到社会保障的作用。实践中，在确定了保障的范围或者条件之后，居 民户之间便产生了竞争性和排他性，但在获得受保障的身份得到保障房之后，受保户之 间的非竞争性和非排他性则出现了。 保障性住房对中低收入阶层在住房上给与某种形式 的援助，使得他们居住条件和居住环境得到改善，有利于社会稳定和经济发展。根据公 共产品的界定, 保障性住房具有公共产品的属性。 2.福利性 社会福利既是社会意识形态范畴的一种价值追求，也是人们日常生活的现实需要， 还是一种国家的政治立场和制度设置。社会福利属于一个集合了抽象与具体、理想与现 15姜在君、余斌： “房地产中的公共经济学” ， 建筑经济 ，2007 年第 7 期，第 50 页。 16蔡冰菲： “政府住房保障责任的理论基础论析” ， 社会科学家 ，2008 年第 3 期，第 38 页。 论我国城镇住房保障制度中的政府责任 9 实、个体与集体的多维度概念。 17从价值视角看，社会福利是以福利为基础的社会性生 活状况；从权利视角看，社会福利可以理解为是国家通过保障公民权利而改善社会成员 的生活质量；从制度视角看，社会福利是国家旨在实现社会功能的一系列制度体系。实 践中，社会福利通常是作为制度来定义，其特点具体包括：第一，在目标对象上主要关 注社会困难群体和弱势群体，具有选择性。第二，在保障内容上侧重于保障基本生活， 具有救助性。 第三， 在制度定位上主要为弥补市场和家庭保障机制的不足， 具有补缺性。 保障性