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试论我国权利救助的实现机制从物质救助谈起中文摘要 试论我国权利救助的实现机制 从物质救助谈起 中文摘要 社会救助是社会保障体系中的“最后道防线”，也是现代国家和谐发展的重要保 证。在我国救助实践中，其重点是放在内容和模式上，对于救助对象的应有权利却强 调不多，权利救济中的法律救济和行政救济在操作中给予的权利保护完全不够。救助 对象由于自上而下的救助结构和自身的“弱势”，自身又缺乏权利意识，权利很容易被 剥夺或损害。 公民权利是现代社会救助的源头和重要内容，无论是物质救助、精神救助还是能 力救助，隐藏在其后的是公民权利意识的发展，救助的本质是给予救助对象权利的救 助。要求救助实践给予救助对象社会权利方面的考虑，通过“赋权”、“增权”等形式归 还他们的法定权利，增强自身主体地位，实现救助对象的自我发展、平等发展。 关键词：权利救助剥夺增权 作者：朱浩 指导老师：郭强 试论我国权利救助的实现机制肚物质救助谈起英文摘要 a t t e m p t t od i s c u s st h er e a l i z a t i o nm e c h a n i s mo f r i g h t s s a l v a t i o ni no u r c o u n t l 。y f o ms u b s t a n t i a is a l v a t i o n a b s t r a c t s o c i a ls a l v a t i o ni st h el a s td e f c n o f c i a l c 嘣t y 昭s t 锄姐dt h ep l e d g eo fm o d 锄 c o 删虹yh a 册o i l i o d c v c l o p m a l ls a l v a l i o np r 孤慨i no 盯c o u n t r yh 私p a i dm o a 仳训o nt 0c o 曲m ta n d m o d e ，l a c k i i l gt 0 啪p h 硒i z ed c s 脚r ig ：b t so f s c u e dg r o 叩l a w s u c c o ra n d 删s 州v e i n 砌g h 乜鲫c c o r 躺n o te u 曲t o i m p a r tr i g h t s 舯) t e c t i o n i n p r a c t i c c ，w i l i l e 1 h e r i g h 乜 o f 聆u c d g r o u pa 托d 印d v e d a n d d a m a g c df b r f 如皿卜a b o v e - 协b e i o ws a i v a t i 叩s t n k t 山陀a n ds c l w e a k ，舭d 衙t h a n s e l v c ss h o n i 氆o f r i g h t sc o 璐c i o l l s n e 船 t h er i g h 拓o f c j t i z e 丑a 砖也eo r i g i l la n dt h ei m p c i n a n t 鲫】t e mo f m o d 锄s o c i a ls a i v a t i ， w l m t e v e rs u b s t a 嘶a l ，p s y c h i c 趾dc a p a b l e ，w i l i l er i g h t s 咖i o u s i l e s sl l i d d 饥i n s i d e 皿e 鹤s e n c eo f 鼢l v 砒i o ni st oi m p a r tr e u o dg r 0 i l pr i 曲她s a l v a t i o n s ow en c e dt oc o n s i d c rt h e s o c i a lr i 勘晒o f l l e d 掣伽p ，托咖l e g a ld g h t st 0t h 锄b ye m p o w 锄e n t ，豇血a n t h 锄 瓯l b j 础v es 眦璐，锄dt h 吼删i z e t f 珂e v e l o p m e n t 锄dc q l l a l l yd e v e l o p i i l e n l l 蛔，w o r d s ： d g h 协s a i v a t i o nd 印r i v a t i o n 如1 p 0 袱锄c m w 一“钮 b y ：z h uh s 叩e n r i s e db y ：g 啪q i 姐g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：日期： 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：二冬蔓日 导师签名：一- 量孚互至一日 期： 期： 试论我国权利敦助的实现机制一从物质救助谈起 引言 引言 一、选题的缘由 城市社会保障制度已经成为社会稳定的一道重要的“社会安全网”，尤其是最低社 会保障线的设定给予了城市贫民最基本的生存保证，低于低保线的人群都有权利得到 国家救助，而国家和政府有义务向符合条件的贫民提供物质、精神等多种方式的救助。 我国从古代开始就有着慈善和救助事业，主要方式是物质救助，而这种理念对我国的 救助事业产生了深远影响，物质救助一直是首要的救助方式。随后救助实践中社会救 助工作向精神扶助延伸，从单纯地以经济扶贫为主向精神扶助拓展，进入物质为主、 精神救助为辅阶段，再到综合救助，在城市建立最低社会保障制度和农村扶贫救济制 度。同时按照贫困人群的具体需要，建立分类救助如教育救助、医疗救助等，但社会 结构的转型和变迁对社会救助的实践工作提出了更高的要求。 伴随着从原初“剩余型”理念到“生产经营”理念的引入，促进就业不仅作为一项经 济政策也作为帮贫解困的重要的手段，强调增强救助对象自身能力的增强，通过职业 培训增加就业机会实现自食其力，脱离贫困。 能力救助虽然在理念上改进了传统的儒家救济思想，但仍旧是政府主导型自上而 下进行的，救助对象并没有太多的选择权利，传统的救助“施恩”思想进一步影响了救 助工作方式，真正需要救助的对象没有纳入救助机制中来，给救助者提供就业机会的 行为还没有制度规范化在很大程度具有“施恩性”、“随意性”，也使得最低保障、社会 救助政策在实践中与目标偏离。同时在救助行为没有规范化的情况下，对于救助的领 取资格规定却日趋制度化，建立严格的“资格审查制度”以拒绝“养懒汉，现象，由于主 客观原因，某部分应该救济的对象被排除在制度之外。 其实这涉及的不仅是制度的t 介值”问题，也是救助对象自身还没有形成权利意识 的体现，处于低保线以下的人群他们在生活无以为继的情况下有权利要求国家给予救 济，而国家有义务绘予他们各种方式的救助。就救助方式以及救助理念看来，权利在 救助行为中严重缺失，救助工作的内容在“权利”方面的不足也引起政策工作者的思 考。 堡堡墨里壑型塾壁竺壅里垫塑二丛塑堕苎壁鲨垄 ! ! i 近年来t 弱势群体”这个名词不断出现在公众视野中，弱势更多的是自身地位和权 利的“弱势”，象城市贫民、农民工群体的权利损害现象屡见不鲜，“跳楼秀”、“上访 事件，等从侧面表现了权利损害的数量和“面”，已在某种程度成为了群体现象；2 0 0 4 年“孙志刚事件”引发收容制度的取消，也反映了我国在救助工作中暴露出来的问题， 引发社会和学界对于弱势群体自身权利的关注，这当中自然也包括救助对象。 救助对象在救助双主体中处于“弱权利”地位，自上而下的救济理念严重侵害了救 助对象的主体性，救助对象获取救助是以自身某些权利失去作为代价的。无论是物质 救助、能力救助，最终都要回到救助对象主体本身，强化救助对象的权利意味者强化 救助对象自身寻求发展的自由，面不是以人格的萎缩，被动的等待国家和社会i 团体施 以救济。 我国救助工作在在救助理念上，大多数学者多关注被救助对象的贫困致因上以及 公共政策的理念方面；在救助方式上多集中在物质、精神和能力救助方式，而对于救 助实质包涵的“权利”演进没有给予重视。“权利救济”在法律领域不是一个新名词，“有 权利，必有救济一，但主要是从行政救济和司法救济作为其主要形式，权利更多的是 一种价值存在，其关注的主要是人身权和财产权，而救助对象所缺乏的却是广泛的社 会权利。 所以，笔者希望以救助方式为逻辑起点，从社会救助本身所包涵的应有权利，来 论证权利救助，结合我国救助实践试图实现公力到公助最终回归到救助对象自身主体 性的逻辑尝试。是否国家和社会团体给予救济线下的贫民救助就达到政策效果，还是 救助对象自身有着无法剥夺的权利，如果自身权利被“剥夺”，怎样达到“权利”的回归 和寻求权利的实现? 这正是权利救助所要回答的也是其重要意义所在。 二、文献综述 就目前文献资料而言，以“权利救助”提法出现的并不是很多，在具体使用中“救 助”和“救济”没有太大区别。 “救助”来源于现代救助体系，唐均研究员提出“现代救助制度”以区别于“传统的 救济制度”。前者体现互助、扶助的主动性和公平性，后者带有一定的恩赐观念、被 动性和随意性。社会救助与社会救济目标似乎一致，都是为了克服贫困，保障人民群 2 试论我国权利教助的实现机制从物质教助谈起 引言 众的基本生活权益，维护社会稳定，然而两者却有着层次和内涵上的区别。 既如对贫困的认识不同，存在绝对贫困、相对贫困、基本贫困三种分类，意味着 现实中处于贫困状态的人并不都是三“无”人员，还有的具有劳动能力但不足维持基本 生活的，另外还有一部分是“能满足生理的生存需要，但缺乏进一步进入社会和维持 某种社会角色的能力和机会，无法实现基本的自我价值”的群体，对城市中那些贫困 的人给予救济确保其生活权益就应该包括在帮助困难人群获得生存权之后进入社会 的参与能力。上海市已经在具体实践中作出了调整，低收入线的确定由原先的“一刀 切”，考虑到维护公民进入社会的能力，从普遍补贴改为重点补贴和困难补贴，体现 了救助目标的多层次性，实现了从社会救济向社会救助的过渡，“维护了救助对象的 生存权和社会发展的权利，促进了人的全面发展。可见救助比救济思想更为深入， 包涵的权利内涵也更为丰富。这也是我们用到“救助慨念的原因。 权利救助的逻辑本身需要对权利概念本身有着深刻的理解，而其最初的原因是因 为存在“社会剥夺”、“权利损害”，希望通过救助的方式对损害对象进行“权利保护”， 归还其损失的权益，以求“权利实现”。“救助行为在实践中有着诸多分类，形成救 助，如物质救助、能力救助、教育救助等”，o 我们在这里强调的是救助对象的社会权 利，故此使用“权利救助”这个名称，也在某种意义上以别于法学研究上的“权利救济”。 下面将与文章主题相关的理论文献进行适当的综述。 1 国内外对社会教助的研究 现有国内文献对社会救助的研究主要归结为以下三个方面： ( 1 ) 从社会救助史的发展来总结救助的阶段特征并进面探讨现代救助体系的内 容结构，如唐钧研究员中国社会救助制度的变迁和评估、郑功成教授社会保障 学、王卫平教授论中国古代慈善事业的思想基础、王君南教授中国古代社会保 障体系研究论纲等，对古代救助思想进行详细的总结和评析。 ( 2 ) 从社会救助观念和思想来讨论救助的公共决策和贫穷原因，主要集中在制 度公平和效率、贫困文化和结构贫困等方面，吴忠民贫困与公正、杨宏山公共 政策的价值目标与公正原则、王斌构建公平与效率统一的社会保障体系、周怡贫 困研究：结构解释与文化解释的对垒等，另外还有社会学学者采用社会排斥和社会 啪德容；从社会救济到社会救助城市社会救助体系探索 ，中国民政 ，1 9 9 6 年第5 期 鼍宋剑明：论我国社会救助制度l 湘潭大学硕士论文集，2 0 0 4 年4 月。 ， 试论我国权利救助的实现机制从物质救助谈起 引 言 分层理论来分析贫困原因，例如李强社会分层与贫富差别。 ( 3 ) 社会救助实务研究，主要集中在救助模式、救助内容以及法律法规和制度 管理等探讨上，如慈勤英、陈晓灿城市贫困人口社会救助方式选择的反思、唐钧 中国的城市贫困问题与社会救助制度、刘翠霄t 政府有责任为农民提供最低生活 保障、洪大用完善社会救助，促进社会和谐等。 另外，近期农民工保障成为热点，关于农民工这个特殊群体的救助研究十分丰富。 国外关于社会救助方面的文献集中在福利制度的研究上，强调权利”、“福利”。 作为工业社会的产物，从强调贫民生存权的济贫法开始到德国现代社会保障制度 的建立，漫长的社会发展过程中救济对象的权利内容不断扩展，从生存权到发展权， 再到公民权利、社会权利的理念变迁，而在实务方面几个主要国家如美国、英国、德 国等社会保障制度都以社会保险为主，社会救助的内容基本上是一揽子计划和济贫结 合起来。西方最新研究更多是把救助作为社会福利的一项支出，就分配和目标定位等 进行分析，如e 删y t 在2 1 世纪初的社会保障、罗兰德斯哥( r o l a n ds i 韶) 主编 的地球村的社会保障。 2 现有文献在权利救助方面的相关研究 华中师范大学徐勇教授在村民自治的深化：权利保障和社区重建里提到构建 多层次的权利救助机制，但没有深入叙述；瓮志义在架构以人为本的社会救助体系 一文中提到“转变社会救助的权益观念，转变社会敦助的主体观念，转变社会救助的 身份观念，棚) 虽是从观念转变上提出建议但已相当程度上涉及到救助工作中权利救助 的内容。 其实现有文献表明，权利救助相当的研究成果分布于“权利”、“权利救济”、“权 利保护”等理论研究。 ( 1 ) 权利救济理论 “权利救济”更多是在法学领域内的研究，有权利，必有救济”是权利救济思想和权 利救济理论的集中表述，正因为有权利损害而由政府机关和个人进行合乎法律程序的 补救措施，维护权利人的合法权益，在这里权利救济本身也是一种权利。主要是从两 个方面来论述的：一是从国家的公共权力来论证国家救济主体地位：二是从功能主义 鸯瓮志义，架构以人为本的社会救助体系 ，兰闸民政局同，2 0 0 5 年9 月5 日 4 试论我国权利敷助的实现机制从物质教助谈起 引 言 的角度出发试图对社会纠纷解决机制给予结构上的整合，体系安排上以司法救济为中 心，兼以行政救济。权利救济依从不同标准有着诸多的分类，在这里重点说明以救济 性质为标准划分的，公力救济和私力救济、公助救济。 公力救济主要依靠国家公权力来实现，而私力救济基本是权利人本人，公助是通 过公力权力的协助来完成自我救济。梁慧星认为私力救济在公力救济之先，在国家组 织尚不发达的时候主要是通过私力救济，自然法理论的“天赋人权”在某种程度就表明 了权利最初是私人的概念，然后通过权利转让给代理人( 通常情况下是政府) ，这样 就实现了权利从私力向公力的转移。公力救济以司法和行政救济为主要救济方式，通 过制度化的机构权利者来实现自上而下的救济，权利入对权利的要求也过渡到向公力 机构的请求权。“当人的自然权利被否定或者受到损害时，人们应当依靠一个权威的 仲裁机构才能予以救济，那种自主式或自救式的救济 ；导以否定。棚社会救助首先是政 府行为，体现了政府的一种公共政策取向社会公平。公共权力的基本目标是对权 利实施必要的救济，但当权力失去它的这种目标时，权力就成为新的侵权形式，这也突 显私力救济的必要性。私力救济在某种程度是被公权力所否定的，在法律上是被禁止 的。法律主要是建构一种秩序，在某个时候阻碍着权利救济的时机和进程，作为拥有 权利( 特别是涉及到人权) 的人，自身的救济应该是允许的，只是对于权利应该有着 良好的界定，不能只是个人理解的权利，同时也反对使用暴力手段来实现私力救济。 ( 2 ) 权利保护方面的研究 权利保护与权利救济出现融合的趋势，体系安排以司法救济为中心。权利救济 的主体是国家和政府以及社会团体，多从国家和政府的角度来论述国家施与救助的义 务，如国家至善论、权利义务论、冲突论等。相对上权利保护更加偏向于制度化手段， 借助宪法、基本法等法律法规来作为保护的基本依据。对于权利保障无一例外采取两 种方式：其一是权利宣告，其二是对公民权利的实现提供条件。“人们自觉地意识到或 认识到了自身的正当利益，就要采取或表现为被社会所允许的一种积极主动的行为去 获取它。对被遭受攻击的具体权利的保护，不但是权利人对自己的义务，也是对社会 的义务，权利人通过自己的权利来维护法律，并通过法律来维护社会不可或缺的秩 序。囝法律、法规为社会保护提供了一种话语依据同时也提供一种制度化途径。最早 。贺海仁：从私力救济到公力救济：权利救济的现代性话语 中国论文下载中心，2 5 年8 月2 5 日 o 王方玉、杨春福：中嗣农民权利保护途径及其成囡分析 ，中国农村研究腭 5 试论我国权利救助的实现机制一从物质教助谈起 引 言 提出制度保障是德国学者c 施米特，他在论述人权保障措施时认为不仅要在宪法中 保障个人的权利，而且要规定一定的客观制度，有制度来保障公民个人权利的实现， 他还将制度上的保障分为公法上的保障和私法上的保障。制度保障是多要素多层次的 保障，不仅体现在政府和司法机关的法律保障，同时也体现在集体、社区以及个人层 次上的保障。 我们现阶段更多的研究关注于弱势群体的权利保护，因为他们权利损害最多的 群体。根据人的本性，应平等的享有权利。平等地受到保护，这是人权普遍性的最本 质精神。“我们认为基本权利除包括政治权利以外，还包括经济、社会和文化权利”， 4 经济、社会、文化权利的享有使国家负有特定的义务为弱势群体提供享受劳动权， 受教育权利的机会，甚至直接提供某些基本需要( 如最低生活保障) ，使弱势群体能 够逐步实现经济上的自立。 弱势群体因为自身“脆质”性特征需要国家和政府给予各种形式的保护，同样他 们自身的主体性也是救助工作所不能忽视的，但当前文献对于私力救济的实现途径比 较谨慎，不太主张权利人的私力行为，更多的是主张依从法律制度上的救济。 三、理论支持和研究方法 ( 一) 理论支持 1 “社会剥夺”和“社会排斥” 剥夺( d e 叫v 撕如) 是社会学的一个重要概念。社会剥夺( s o c i a ld e p r i v 撕) 一 词最早由英国的汤森用于研究贫困的定义和变量o 。社会学家李强指出，社会剥夺有 绝对剥夺、相对剥夺之分绝对剥夺有两种形式：制度合理型剥夺和制度缺位型剥夺， 前者指合乎制度法规的剥夺，后者则是说由缺乏相关的制度而使利益主体合理利益遭 受剥夺o 。近来剥夺理论多用与弱势群体的研究中，譬如李强教授的社会学的“剥夺” 理论与我国农民工问题等。当然也涉及到以贫困者为对象的社会救助。以笔名“往 事如风”在光明观察发表的弱势的逻辑一从社会剥夺的视角看失地农民问题成因 就谈到农民工是如何被社会制度剥夺和排斥的。其实，在野蛮的收容制度取消之前， 峰占华：弱势群体权利保护的宪政关怀 ，人大研究，2 0 年第1 2 期 。石彤：中国社会转型时期的社会排挤以国企下岗失业女工为视角) ，北京大学出版社2 0 0 4 年版 。往事如风：弱势的逻辑从社会剥夺的视角看失地农民问题成因 ，h 卸：鲫池粤m w 2 0 0 6 年7 月1 8 ，日 6 试论我国权利救助的实现机制一从物质救助谈起 引 言 救助对象在制度上自身的权利还有尊严等被严重损害剥夺，“收容遣送”到“救助管理” 的转变强化了政府的救助责任和义务，废除了行政部门剥夺限制公民人身自由的权 力。另一方面单一的“贫困线”划定把应该救助的对象被排斥在救助内容外，制度的不 健全和不规范剥夺了一部分救助对象的“受救助权”，两个方面表明了社会剥夺在救助 中的存在，也成为权利救助的重要逻辑依据。 “社会排斥”与“社会剥夺”通常都是联系在一起的。它是指由于经济、政治及社会 的原因，某些社会群体被排挤、被边缘化为弱势群体的机制、过程和状态。一般认为 社会排斥分为社会和个人两个层面：社会层面主要是经济、文化等制度因素，而个人 层面则是因为个人能力和心理等因素。 2 增权理论( 锄聊州棚l e n t ) “增权是在社会工作中常提到的一个理论。“无权可以看作是社会工作介入的对 象，获得权力是社会工作介入的目标，增权则是社会工作的途径。增权的视角强调个 人的主观能动性和潜能，强调个人有能力、有机会为自己的生活做出决定，并采取行动 同时，增权的核心就是通过资源的提供、知识和能力的培养，个人能够从生活的被动的 弱者，变成主动的强者，这样他们控制自己生活的能力就会得到提高 ( 二 研究方法 本文主要采用文献法和个案研究方法等方法，同时兼以理论引证和逻辑的推演方 法。首先对社会救助方式的发展进程进行历史文献的查阅并进行搜理，再就是借助权 利”救助或救济中的理论作为分析的基础，对于权利被剥夺的原因和救助的具体实现 机制则进行论述；然后引证现有大连民政m o s t 实践的个案研究资料进行论证权利 救助的实现途径，而在救助对象主体性发挥方面，则是通过相关理论的探讨实现资料 的归纳。 四、研究内容、思路及框架 笔者从物质救助、精神救助、能力救助这三种主要救助方式的历史发展搜理，来 展现敦助工作隐藏的权利内涵以及救助对象自身的主体性力量。基于救助对象的权利 缺失的现实，借助权利剥夺、能力等理论分析权利是如何缺失的，最后通过权利救助 。阵树强：增权：社会工作理论与实践的新视角 ，社会观察。撕年第l 期 7 试论我国权利救助的实现机制从物质教助谈起引言 的方式实现权利从公力向公助、自力方式的回归，无论这种权利实现形式是自上而下 还是救助对象自身的努力，在某种程度上权利都要回归到其主体本身。 论文的主体框架分为以下几个部分： 第一章主要介绍物质救助、精神救助以及能力救助等方式内容在救助实践中的发 展过程中凸现的权利内涵； 第二章主要介绍权利的概念界定以及内涵，再在分析救助对象的权利现状的基础 上说明引入权利救助的必要性： 第三章和第四章是文章的主体部分，主要论述权利救助的实现机制，在对公力、 私力救济两种实现方式分析的基础上，结合大连社区建设的实证材料，试图希望通过 自上而下的救助和个人主体性发挥的结合来实现救助对象的权利，并突出自力救助的 作用；而具体的实现机制是通过组织增权、劳动增权和多渠道表达以及“寨主”能力发 挥等途径。 第五章则是总结文章主旨，指出权利救助主要是实现权利从公力到自力救助的回 归，通过公力、公助和自力的救助方式来实现救助对象自身主体能力以及权利意识的 增强，真正达成权利人的权利维护和实现。 试论我国权利教助的实现机制从物质救助谈起 第一章我国社会救助工作方式的发展轨迹 第一章我国社会救助工作方式的发展轨迹 我国的救助工作经过了漫长的发展阶段，在古代的时候就有了政府举行的救济和 民间的互助行为，但基本是帝王时代的“施恩”行为而且带有很大的随意性在近代民 国政府也举办了各项救助事业但因为时局混乱没有得到良好执行；建国后新政府重新 把救助工作放在重要地位，初期根据国情主要采取实物救济通过实物的发放维持救济 对象的生存水平，很大程度上还是救济，只是在近年来精神的内容引入到救助工作中 来。正是随着救助工作的深入，传统的救济理念过渡到现代救助的阶段，其内容也从 单一的经济救助向精神救助、能力救助再到综合救助。我们这里所说的物质救助、精 神救助、能力救助的阶段划分主要是依从救助的内容发展以及救助观念的转向为标准 的，在实旆过程中这三种手段有可能被综合运用。在下面我们对几种救助手段的历史 发展进行适当的搜理以对其发展的线索有着明确的认识，并对其阶段间的传承伴随着 的救助理念的发展和权利内涵进行适当的总结。 一、传统救助以物质救助为主的阶段 ( 一) 我国古代传统型救助 在我国很早有历史记载的时候有了救济的内容，在原始社会的末期就有天命主义 的禳弥论即统治者实行巫术救荒，在诸多文献资料都能发现救济的思想，如西周时候 的民本思想，统治者实行保民、惠民政策，专门设置部门管理荒政和救济事务，对灾 民以及老幼残疾、鳏寡孤独、贫穷疾病之人实行救济与帮助。在当时生产力水平比较 低下的情况下，救助主要是灾荒救济和贫困救济，并以灾荒救济为主，呈现出以政府 为主导的、各种社会力量共同参与的特点。救济事业是以政府的救济与各种形式的慈 善事业组成的，古代救济由于朝代更替和更多体现统治者的“施恩”，具有很大的随意 性和不稳定性，使得民间力量相对上需要发挥更大的作用。同时，在古代的救济行为 中比较重视人们之间的互助，儒家思想中“老有所终，壮有所用幼有所长，鳏寡孤 独残疾着，皆有所养”，也在某种程度上表现了“大同”社会的理想状态是倡导人们之 间的和谐互助。 9 试论我国权利救助的实现机制一从物质救助谈起 第一章我国社会教助工作方式的发展轨迹 政府实行的灾荒救济的主要内容为：生活救济，就是为缺农少食的灾民提供钱粮 衣物。住房救济，就对因灾毁屋者提供房屋救济。按辑流民，就是遣返安置流离失所 的灾民。死难救恤，就是对因灾死亡者救助钱绢布帛，作为收殓安葬之用，免就是困 灾歉收或绝收时，官府减免税赋，免除差役，休养生息，放贷就是对灾民贷粮、贷款 及贷弄作物种子，帮助灾民渡过难关，以工代赈，就是为灾民提供劳动机会，按劳付 酬，且报酬多有优惠，帮助灾民尽快恢复生产生活秩序，同时还兼有其他救荒备荒措 旋，如建立仓储制度。贫困救助的主要内容是：救助鳏寡孤独人员，尊祟优待高龄老 人、赈贷、租借生产和生活资料帮助贫民解决生活困难、设置救助设施收养鳏寡孤独 和穷困人员等。 我国古代的救济实践在维护人们的基本生存和社会安定方面作出了重要贡献，但 救济行为很大程度是统治者维护社会安定的手段，在具体实施的过程中也多体现其 “施恩”思想，主要救济内容为灾荒和贫困，其施与救济的方式多是物质救助，由政府 给予金钱和财物等。古代救济有几点是积极的，一是重视群体间互助；二是民间力量 的参与尤其是慈善力量；三是在提供维持灾民和贫民生存物品之余也注意增强其自身 能力，如贷款和以工代赈在一定程度上体现救济工作的可持续性，有利于救济对象的 自助脱困，这都是我们现代救助工作值得借鉴和思考的。 ( 二) 近代的救助工作及其内容 到了近代由于我国社会性质的变化，清朝政府的“天朝“迷梦被打碎中国知识分子 在反思中开始积极的学习引入西方思想，西方的慈善理念开始传入我国，逐渐形成了 种独特的中国式的“补救型”社会福利思想。“通过中西慈善事业的比较，认识到西 方国家教养并重慈善理念的合理性”，o 中国也在慈善方面作出了改革，出现了大量 独立的、具有制约监督机制的慈善救济团体。而赈济灾民的方式也不再仅仅是施粥以 保其活命，而是通过提供包括居住、教育、帮助就业等方式，使得他们具备在城市里 “自力养生”的能力。以孙中山为首的民族资产阶级当政后，将救济行为上升到国家政 策自嘿面，规定国家有对弱者救济的义务，孙中山在三民主义的“民生”纲要中认为： “社会之人，为社会劳心劳力，辛苦数十年，而至衰老、筋力残弱不能事事，垂 。王卫平、黄宏山：中国古代传统社会保障与慈善事业 群言出敝杜t2 0 0 4 年版第3 页 】0 试论我国权利敦助的实现机制从物质敦助谈起第一章我国社会教助工作方式的发展轨迹 暮之年，社会当其天年，则可补贫穷者家庭之缺憾。”无疑在思想认识上取得了很大 的进步，但由于复杂的社会政治环境，这些理念在一段时间里被搁置，国民党取得政 权后政局相对稳定之后，救助工作才在一定程度得到发展，天赋人权思想在很大程度 已经被人们所接受，社会救济也由强调国家的义务转向与之对应的民众的权利，救济 行为作为国民的一项权利以法律的形式确定下来。1 9 4 7 年中华民国宪法规定： 人民之生存权、工作权及财产权，应予保障。虽然国民政府在后期的独裁统治其救济 工作并没有实施，民众的权利也无从谈起。 由于近代自然经济的破产产生大量失业工人和流民，这部分群体也成为救济工 作的重点对象。所以，近现代社会救济工作除了传统的灾民救济和老弱病残救济外， 还不得不扩展到失业救助、就业辅导、民众训练和难民救济等方面。相对上，在近代 救济中的权利思想开始上升到社会政策层次，但还只是形式上的规定没有在具体工作 得以体现；同时就是对破产农民等进行的失业救济，救济对象的范围进一步扩大，在 古代救济实践的基础上，我国的救济工作得到了进一步发展，救济思想逐步完善。 ( 三) 建国初期七世纪八十年代末的救助政策和其内容 新中国建立前期在国家财政十分困难的情况下，政府仍旧把大量精力放在社会 救济上。1 9 5 0 年就成立中国救济总会拨出大量的粮食和经费，对不同类型的困难群 众给予不同的救济，确保贫苦的人民有吃有穿，有住。在国民经济恢复后，原有的救 济内容和救济范围都在一定程度上得到扩大，由解放初期强调自助原则到开始向政府 救济转移。政府救济一j 贤分为长期的定期定量救济和临时救济两种，在城市是两种 救济兼有，在农村则主要是临时救济，也有极少数的定量救济。”。 到2 0 世纪5 0 年代后期，中国与计划经济相配套的传统社会救济制度框架基本 确立。在城市基本上实行单位福利，即就业和保障一体化的单位保障制，基本上是针 对的城市“三无”人员。相对上在农村更加注重依靠集体的力量，落实到公社和生产队， 由国家下拨救济物资：同时在农村实行五保制度，集体保障使得在农村的救济行为多 是灾荒和贫困救济。 o 唐钧：中国社会救助制度的变迁与评信，中国社科院社会政策研究中心，2 0 0 5 年5 月 “ 试论我国权利救助的实现机制从物质教助谈起第一章我国社会救助工作方式的发展轨迹 单位保障集体保障 社会救 城市人口农村人口 社会救济 济对象对象 随着七十年代末改革开放后福利开始社会化，社会保障也开始突出社会保险的 内容，而救济虽然形式没有多大变化，但对救济标准进行了明确规定。这时期在农村 有更多的出新之处，以八五扶贫计划为重点的一系列农村扶贫但是主要包括4 个方 面：救灾、五保和扶贫。救济和扶贫工作综合实施，这时期贫困人数大为减少，工作 取得重大成效。但相对上救济的经费和标准偏低，救济工作没有得到根本上改进。 二、以物质救助为主、精神救助为辅的阶段 ( 一) 2 0 世纪8 0 年代末精神救助开始进入我国救助工作的视野 在我国到8 0 年代末前的救助工作多是物质类型的救助，即多以实物的发放为主 加少量的辅助措施，目标是维持救助对象的物质生存，很少涉及到精神和心理救助的 内容。救助的过程中尤其是灾害救济中发现大量救助对象面临着严重的精神和心理问 题，迫切在经济救助的同时给予精神救助或心理治疗。 随着社会工作理念引进到救助领域，救助个体本身的地位得到重视。在8 0 年代 末我国的救助工作开始把救助对象的精神和心理问题纳入到救助工作中来。精神救助 方式最早发生在灾荒救济行为中。灾民在获得生存的基本生活资料之余，面临着更多 的精神和心理问题。灾难过后的强烈惊吓和悲恸剌激会使人处于一种非正常的心理状 态，应该有及时的心理、精神救助，避免心理健康和恐慌进步恶化。与此同时发现 不仅是灾荒中的救助对象，城市贫民同样也面临着精神萎缩，丧失生活信心等一系列 贫困导致的精神和心理闯题。广泛存在的现象使碍精神和心理救助正式作为一种方式 和手段，和物质救助一样成为社会救助的主要内容，相关的社会工作者也进入到该领 域发挥着重要的作用。 ( 二) 精神救助的主要内容 精神救助比物质救助更明确的指向教助对象自身，采取的多为社会工作的方式 1 2 试论我国权利救助的实现机制从物质教助谈起第一章我国社会救助工作方式的发展轨迹 方法如案主中心论等，目标是救助对象重新获取生活和工作的信心和动力，拥有良好 的社会和个人认知。 其主要内容主要有：首要是加大救助对象的参与力度，使得他们形成和其他成 员之间的良好沟通，避免闭塞和社会排斥。其次是社会工作者和志愿者进入社区和家 庭，对目标对象进行心理和精神方面的疏导和治疗。再次是通过多种形式展开思想教 育，举办座谈会、讲座等同时编发宣传材料，使他们认清形势，了解社会发展现状指 导其摈弃旧观念逐渐增强自谋职业，自主包业的意识和创造新生活的信心。 精神救助形式中很注意发挥社会工作者和志愿者的作用，前者专业的服务队伍 针对案主的情况可以有效的疏导和调理，尤其在当前贫富分化严重，社会道德集体滑 坡，人们之间的情感关系淡薄使得救助对象的社会挫折感和疏离感增强，专业社会工 作者可以实现“过程式”的参与治疗能够有效的改善这种情况的恶化，而后者则在某种 程度充当润滑剂的作用，可以减轻群体磨擦，改善救助对象和他人之间的关系，这种 关注和帮助不容易使其产生情感孤立。 精神救助开始关注救助对象本身是救助观念的一大进步，有效的改善了贫困者 因为贫困而带来的精神和心理问题，但随着经济和社会环境的变化，实行职业培训， 增强救助者自身的能力逐渐增添到社会救助工作内容中来。 三、以能力救助为主要内容的阶段 ( 一) 2 0 世纪9 0 年代中期救助政策和就业实现结合 世界银行1 9 9 0 年世界发展报告以贫穷问题作为评述重点，提出减轻贫困的 战略：“回顾以往的发展经验，要迅速改善穷人的生活素质，并能在政治条件上保持 不断提高，最有效的途径是实行两个方面减轻贫困的战略，第一方面是寻求一种能保 证穷人最丰富的资产一劳动力用于生产建设的发展模式。第二方面是广泛的向穷人 提供基本的社会服务，特别是初等教育，基本卫生保健和计划生育。第一方面是提供 机会；第二方面是提高穷人利用这些机会的能力。加这是首次以正式报告形式提到贫 困致因主要是机会和能力缺乏，至此消除贫困的政策方向开始从消除收入贫困逐渐向 消除能力贫困转变。1 9 9 6 年，联合国开发计划署( u n d p ) 的在人类发展报告中首 。谭兵；社会教助的理念与功效关于香港综援制度与内地低保制度的思考。广东社会科学 2 5 年第3 期 1 ， 试论我国权利教助的实现机制从物质救助谈起 第一章我国社会救助工作方式的发展轨迹 次使用的“能力贫困”( c 印a b i l 毋p o v e r c y ) 的概念。u n d p 在该报告中指出，收入的匮乏 只是贫困的一部分，强调贫困不仅仅是缺少收入，更重要的是基本生存与发展能力的 匮乏与不足，“就象人类发展围绕着生活的各个方面、远比收入宽泛得多一样，贫困 也应该被看作有多个角度”。并且建议使用一个新的综合指数能力贫困指标用于 考察人口中缺少基本发展能力的人口及比例，在这份报告中，能力贫困指标所定义的 “能力”集中体现在三个方面，一是基本生存的能力，即获得营养与健康的状况；二是 健康生育的能力；三是接受教育与获得知识的能力，以此来反映人口健康、教育、安 全、参与等基本能力的缺乏状况。 这和阿马帝亚森的能力理论有着一致的地方。他认为“真正的机会平等必须通 过能力的平等，才能实现，能力是一种“自由的概念”，它代表了一种真正的机会。该 理论的核心是“学者必须考察个人在实现自我价值功能方面的实际能力，因为能力不 足才是导致贫困的根源。柏在森看来，贫困意味着贫困人口缺少获取和享受正常生活 的能力，贫困的真正含义是贫困人口创造收入能力和机会的贫困。他曾经指出，造成 贫困人口陷入贫困的原因是他们获取收入的能力受到剥夺以及机会的丧失；低收入是 导致贫困人口获取收入能力丧失的一个重要因素，但并不是全部因素，疾病，人力资 本不足、社会保障系统的软弱无力，社会歧视等都是造成人们收入能力丧失的不可忽 视的因素。同时森也对物质贫困提出了自己的看法：对收入而言的相对剥夺，会产生 对可行能力而言的绝对剥夺。我国学者刘爽在对u l 旧p 的“能力贫困概念研究分析 的基础上，认为在现代社会，无论对“能力”的理解还是“贫困”的界定都应该比u l 虹) p 的“能力贫困”指标更宽泛、更深刻，她进一步指出在现代社会，“能力贫困”是一种 更深层次的、综合性的社会贫困现象，是相对于社会发展、进步及其要求而言的动态 范畴。 理念的成熟进一步反映到实践中来，在七八十年代西方国家就大力实行就业 和救助相结合的政策，推行就业培训工程，积极创造就业机会，提供补贴和税收优惠 等，取得非常好的成效，避免了救助对象不劳而获的福利依赖思想。 以上理论和政策实践为我国的救助和就业政策的方向调整和改革提供了重要的 理论依据，有力的推动着这方面的实践与此同时。随着我国改革的深入和经济的发 。马用浩：消除能力贫困：解决城市贫困问题的新视舟 ，理论与改革) ，2 0 0 3 年第2 勰 。a i t i a 啊ak s ：“c a p a b i 母柚dw c l l - b c i n r 皿t h cq i i a l 时o fl 如c d m a n h an u 路n 岫da i n 矾y i s e n ( o x f o r d ：c l a r 哪d p r c s s 1 9 9 ，) ，即3 0 - 5 0 咎刘爽：试论能力贫困与西部大开发，中国人口科学，2 0 0 1 年第5 期 1 4 试论我国权利救助的实现机制从物质救助谈起 第一章我国社会救助工作方式的发展轨迹 展，尤其是随着经济结构的调整和农村劳动力向城市的转移，产生了大量的失业人口， 原有建立在充分就业基础上的社会保障政簧适应不了新形势的要求，在该背景下我国 劳动和保障政策开始调整，以“待业”的模糊名词，在某种程度上默许了社会主义国家 失业现象的存在，并开始借鉴与西方国家的某些经验和政策，推行就业培训，多渠道 实现就业的政策。尤其在1 9 9 8 年我国实行国有企业改革，产生大量的下岗人员。为 此政府推行、城市低保政策以及再就业工程，在某种程度上己开始将救助和就业结合 起来，开始强调解决贫困和失业的根本之道是提高个人的能力，而不是单纯的救济， 通过大力开展职业培训和就业平台的构建来减少贫困人口，取得了重大的成就。 ( 二) 能力救助的主要内容 能力救助首先是建立在对“能力“和“贫困，概念的重新晃定上，“能力”的内涵除 了u n d p 所提出的三个方面外，还应该包括“经济发展能力，能力赢得收入、参与决 策的能力、社会认知能力、支配个人生活的能力等诸多方面”，其次就是贫困“不仅仅 是指社会所不能接受的低的物质生活状况而应是更宽泛意义上的短缺、匮乏和劣差的 同义词。正是因为存在着能力贫困才有能力救助。能力贫困包括“健康生活能力的 贫困、获取、吸收和交流知识的能力贫匿、维权能力贫困、社会认知能力贫困等几个 方面。”相应的能力救助的内容应该包括： 1 政府推行就业培训工程，创造多渠道就业的平台和机会，劳动和社会保障、 民政等职能部门要发挥积极作用，实行优惠政策和配套机制，要把提供劳动机会或工 作岗位纳入救助内容，积极推动救助对象通过就业培训实现脱贫达成自我救助，增强 自身的“社会嵌入”等。 2 通过政府买单的形式组织救助对象参加职业培训，学习职业技能同时也要学 习生活知识，适应社会形势的变化系统，同时增强救助对象对社会的了解和认知。2 0 0 2 年全国掀起的创建“学习型城市”热潮，就是通过提高居民的知识水平和技术水平达到 提高全民素质的过程。救助对象更应该成为知识培训的重点群体，通过知识的获得来 增强其生活的技能和信心，进一步增强其社会认知和参与社会的能力 3 通过法律法规等手段来维护救助对象的权利，保护其权利不被损害或在损害 。刘爽：试论能力贫困与西部大开发 ，中国人口科学) 瑚1 年第5 期 1 s 试论我国权利救助的实现机制从物质教助谈起 第一章我国社会救助工作方式的发展轨迹 的时候有申诉的依据。弱势群体的权利损害现象是比较严重的，不仅体现在权利损害 的数量和程度上，也体现在弱势群体在表达自身意见和社会参与方面的缺乏，使其难 以有效运用法律武器来维护自身权益。政府通过正式法律制度的完善来维护弱势群体 的权利是一方面，另外社会团体的力量也非常重要，如权利救济中心还有各种慈善组 织等能有效减少或减轻权利损害及后果。 四、对现有社会救助方式的评述 ( 一) 物质救助的不足和缺陷 由于受经济发展和传统观念的制约，我国在行政理念和发展战略上长期存在着重 物轻人的倾向，在农业经济和农业经济向工业经济时代迈进的过程中，人们往往更关 注的是“物”，是经济指标的增长幅度，而活生生的人则往往只被视为物的附属晶。在 实践中，至今还存在着以钱( 数) 定人( 数) 而不是按需( 要救助的困难程度和人数) 定救( 助金) ，使用频率最高的一句名言是“有多少钱办多少事”。在这种思想主导下， 许多困难群众被挡在社会救助制度之外。 当然，在我国物质救助在很长的一段时间内都将还是救助的主要手段，这是与我 国现有的国情相联系的，同时也是与物质生存的基础性密不可分的，有了基本的物质 生存，才能有精神上的需求，然后才有发展的权利需求。马斯洛的需求层次在某种程 度上成为我国救助工作的逻辑，但是随着我国经济的发展和生活水平的提高，物质救 助的形式以及救助的内容都在不断的变化，救助标准的不断提高，各地实行的不同“模 式”如上海模式都在表明救助在现有情况下的复杂性和不均衡性，不仅是救助方式、 救助内容更主要的是救助的发展阶段不同，对旧有单纯物质救助方式的突破不仅是物 质救助的不足和缺陷，更重要是教助对象的自身需要要求给予精神救助、能力教助， 他们拥有的不仅是生存权，更有发展权以及广泛的社会权利。 救助虽然在形式是主要是自上而下的，但与传统救济的“施恩“理念不同，当前 的救助更多的转向人们的需要自身，单纯的物质救助满足不了人们丰富的需求，需要 多种手段或方式并用，其实在古代的救助中就可以发现有以工代赈等现代救助的内 容。所以在救助实践中，物质救助仍旧占有重要地位，但不能忽视其他手段的运用， o 瓮志义：架构以人为本的社会救助体系，兰州民政局两，2 0 0 5 年9 月5 日 1 6 试论我国权利救助的实现机制驰物质救助谈起 第一章我国社会救助工作方式的发展轨迹 更不能一味的物质救助