（民商法学专业论文）公路收费权质押法律问题的研究.pdf

堇塑丝鎏墼墨奎堂塑! 堡! 主兰垡丝苎 ! 笙茎壑旦! 坌墅坚茎壑堕塑鲨堡塑壁堕塑壅 内容摘要： 民间有言，“要想富，先修路 ，公路的建设是一个国家走向繁荣复兴的必经之路。 但是我国目前正处于发展阶段，各级政府缺乏庞大的资金修建所有的公路，必须借助 于民间资本，或者说求助于金融机构。因而，公路收费权质押贷款作为一种新型的担 保方式，越来越受到广大银行的青睐。但是由于我国目前对公路收费权质押的研究有 限，法律法规残缺不全且矛盾重重，也给实践中公路收费权质押的运用带来了很多困 难，银行和政府的相关部门在实务操作中都感到现有法律法规已然不能适应实践的需 要，因此构建新的公路收费权质押制度显得十分必要。 基于此，笔者选择了公路收费权质押法律问题的研究作为毕业论文的题目。文章 采用了比较分析，归纳演绎等研究方法，对我国公路收费权的性质、公路收费权质押 的价值、公路收费权质押的相关问题及其完善建议进行了较为深入的研究。 笔者认为，我国政府还贷公路的收费权是行政事业性收费权，而经营性公路的收 费权是行政特许经营收费权。我国当务之急是要积极争取出台相关法律法规，完善公 路收费权质押担保体系。在物权法中明确公路、桥梁等收费权可质押的条款，并 与公路法、担保法等相关法律做好衔接工作；明确公路收费权质押登记部门 为工商管理部门，并规范质押登记的程序和形式；规范公路收费权质权的实现方式， 并鼓励实现公路收费权质权时将公路收费权按年限拍卖、变卖；明确公路收费权价值 评估收益法的相关参数。另外银行还要加快建立一些配套机制，如风险防范机制和收 费账户监管机制。 关键词：公路收费权质押公路收费权公路 首都经济贸易大学博( 硕) 士学位论文 论文题目公路收费权质押法律问题的研究 a b s t r a c t ni ss a i dt l 赋”t 0m er i c h ，b u i l dr o a d s ”t 1 1 i ss h o w sh o wi m p o r t a n ti sr o a db l l i l 弛gt 0 t 1 1 en a t i o i x a l v i v a lo ft 0p r o s p e r i 吼b u tc i l i n ai sc 眦瑚t l yi l ld e v e l o p m e n ts t a g e ， g o v e m m e n tc 锄o t 幽r d t l l eh 培ea m o u n to fm o n e y ，w k c hs h o u l dt u n lt 0t h ec 印i t a l 丘0 m 恤ef o u ( s ，i na i l 弛e rw o r d ，t 0 缸趾c i a l 心t m i o 璐s o ，h i 出唧c h 鹕吨r i g b ti san e w k i r l do fp l e d g e ，w h i c hi so b t a i l 血gi n c r e 嬲i n 西yf i a v o rb y 廿1 em 旬o r 时o fb a n k s h o w e v 盯， d l l et 0m er e s e a r c ho nn l i st o p i ci ss t i n 蛳t e d ，l a w sa n dr e g l d a t i o n sa r eh a r dt 0b e i i n p l e m e n t e d 鹤t 1 1 e ya r ei i l c o i n p l e t e0 re v e ns e l b c o i l 缸a d i c t i o n a nm eb a n 玉【sa n dr e l e v a m g o v e m m e n td e p 砌e m sh 乏e r e a l i z e dt 1 1 a ti ti s 、，i t a lt 0c o 咖c tt h em w s y s t e mt o r e g u l a ：t et h ep l e d g eo f l el l i 西1 w a yc k 啦gr i g h t b 觞e do n 也ea b o v e 北l t e m e n ：t s ，也e 卸t 1 1 0 rc h o s er e s e a r c ha ：b o u t1 e g a li s s u et 0t h e p l e d g eo fe x p r e s s w a yc h a r g i r 培r i g h t 弱m et o p i co ft h i s 铲a m i a t i o n 也e s i s ni sa d o p t e dt 1 1 e a p p r o a c h e so fg e n e r a l i z a t i o n a i l d c o n l p a r i s o nr e s e a r c h t 0c h 揪r i s t i co fl l i g h ，a y c l l 唱i n gr i g h t ，也e 、试u eo fp l e d g ew l l i c he x p r e s s w a yc h a r g i n gr i g l i t s ，础r i c e sf o rt h e i s s u e sr c l a t c dt 0 也ep l e d g eo fe ) 【p r e s s w a yc 哑i n gr i g h t t h c 锄t 1 1 0 rc o n c l u d e ，也ec h a r 咖gr i g h t so f e x p r e s s w a y ，l o a nr e p a i db yg o v e 姗e n ti s t h ec k u 翟池r i g mf 0 r “h 血i s 饿l t i o 玛p r o f i t a _ b l ec h a r g i n gr i g l i to fe x p r e s s w a yi st h e a u _ m o r 娩e dr i g h to fc k 唱i i l g i t sc r u c i a lt 0h a _ v et 1 1 eg o v e 加_ i n e n tl e 酉s l a t e dr e l a t i v el a w st 0 p e r f i e c tt h e c u l es y s t e m ns h o u l db en a l i ld 0 、nt h cp e 皿c l i s s i v eo fp l e d g ef o rt h ec b a r g eo f r o a da r db r i d g e m e a r l w l l i l e ，i ts h o l l l db ec o i l s i s t e n tw 砒l 也ee x p r e s s w a yl a w a n ds e c u r i 锣 l a w n s h o u l db ec l a i i f i e dm a t 让屺d 印a r 哑e mm a l l a g em er e 酉s t e ro ft h ep l e 以eo f l l i 曲w a y c h 2 唱i i l gr i g h ti sab l l s i n e s s “l i i l i l l i s 嘶o nd e p 盯n i 圮n tw h i c hr e g u l a t e sm ep r o c e d u r eo ft h e r e g i 蛐眦i o n 姐d 也ew a yo fi n l p l e m e m a t i o n t h e 仃a n s f e r ，a u 蜮o no ft h ee x p r e s s w a y c l l a r 幽唱r i g h ts h o u l db e c o u r a g e db yar e 叫a t c de v a l u 撕o ns y s t c m m o r c o v c r ，t h e b a n | 【sa r ea l s or e q 皿e dt 0e s t d b l i s hs o m em e c h a i l i s m st 0p r e v e n tr i s k 观d 鲫p 嘲i s et h e d l a 】曲ga c c o 吼t 1 姆w o r d s ：p l e d g eo fe x p r e s s w a yc h a r g i i 培r i g b t sc h a 唱i n gr i g h t so fe x p r e ss w a y e x p r e s 刚、阻y 萱塑丝堕墼墨奎堂量! 堡! 主堂垡望奎 ! 堡壅壁旦! 坌堕坚茎壑星塑婆堡塑垦竺堕壅 1 引言 2 0 0 0 年9 月9 日，某市为了修建高速公路，高速公路管理局便与该市的商业银 行签订了为期6 个月的借款合同，约定借款8 0 0 万元，月息0 6 厘。并约定如若到期 不能还清款项，便以高速公路建成后的收费权为质押担保债权。双方签订了借款合同 和质押合同，并到相关部门办理了质押登记。还款期限届满后，高速公路管理局仅还 了商业银行3 0 0 万元，尚有5 0 0 万元本金及利息未还。2 0 0 1 年3 月1 6 日，商业银行 起诉高速公路管理局，要求其还清剩余的5 0 0 万元本金及利息，并以高速公路收费权 优先受偿。1 在本案中，显而易见的是，商业银行与高速公路管理局签订的借款合同 合法有效，高速公路管理局还款期限届满应按合同的规定偿还本金和利息。但本案的 关键在于高速公路收费权是否可以作为权利质押的标的，如果可以又如何实现这一权 利，又将如何评估高速公路收费权所具有的价值，这些问题都将是本文研究的内容。 现如今，我国公路等公共基础设施突飞猛进的发展。有数据显示，截至2 0 0 5 年 底，我国的公路总长度达到1 9 3 万公里，高速公路4 3 万公里。2 作为一个发展中国 家有这样的成绩确实令人骄傲，但在骄傲的同时资金匮乏的问题也在困扰着我们。我 国的一级公路和二级公路的建设仍在以年均2 9 和1 4 的增长率增长着，以这样的增 长速度，单靠我国的财政投入建设是远远不够的。 众所周知，公路作为经济学中的公共产品最早是由国家提供，政府出资建设的。 但是随着越来越多公路的建设需求，国家财政根本无法满足这一巨大的建设成本，为 了多渠道的筹集建设资本，法律又创设了依法征税筹集建设资金和向国内外金融机构 或外国政府贷款的途径。如1 9 8 4 年国务院领导主持召开的公路办公会规定的征收车 辆购置附加费( 2 0 0 1 年1 月1 日起，车辆购置附加费征收改为车辆购置税) 作为国 道主干线的建设资金的做法。3 而在这众多的筹款方式中，我国通过向自己的金融机 构贷款又是最常用的。截至2 0 0 9 年末，国家开发银行对公路行业的贷款余额达人民 币6 9 8 0 亿元。4 在上文的案例中，当银行与借款人签订了借款合同，将资金出借用于 公路建设之时，银行就理所当然的成为了这一债权债务关系中的债权人，这时债务人 “责任财产 的多少将时刻影响着这一债权的实现。5 为了防止债务人责任财产的减 少危及到债权人债权的实现，债权人往往要求债务人提供切实可行的担保。可是公路 这种公共基础设施建设成本巨大，建设周期长，投资回收慢，建设和经营管理过程中 还存在一定的风险，实践中根本没有第三人敢于为其提供担保或者保证，要求债务人 提供与其借贷资金具有同等价值的担保物更是没有可能，因此将公路收费权质押作为 1 何志担保法审判实务研究人民法院出版社2 0 0 2 年第二版 2 于莉浅析公路收费权质押贷款的法律问题经济论坛2 0 0 7 ，( 1 8 ) 1 3 1 页 3 史际春、邓峰公路经营权研究鲢! p ；! 塑：垒i i ! ! 塑：堡q 坠望丛苎i ! 皇丛鲤! ! ：垦叠2 i 韭垫q 曼z2 0 0 6 年上传 国家开发银行2 0 0 9 年年度报告业务综述( 三) 5 魏振瀛民法北大高教出版社2 0 0 7 年第三版3 3 7 页 第l 页共4 l 页 首都经济贸易大学博( 硕) 士学位论文 论文题目公路收费权质押法律问题的研究 担保向银行借款就成为了实践中越来越流行的做法。从1 9 8 4 年广东省顺德市容奇镇 公路桥开始，率先进行贷款建桥、收费还贷的改革尝试，开启了以公路收费权质押向 银行贷款的先河。6 随后，国务院又以政策的方式对“贷款修路，收费还贷 这一做 法给予了肯定。而后出台的国务院关于收费公路项目贷款担保问题的批复、中 华人民共和国担保法( 以下简称担保法) 司法解释、关于西部开发若干政策措 施的实施意见、应收账款质押登记办法等文件都对公路收费权质押贷款这一问 题有所规定，但让人失望的是2 0 0 7 年出台的中华人民共和国物权法( 以下简称 物权法) 并未将收费权规定为一种可以出质的权利种类单独立法，而是只在最后 一款中规定了“法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利”。这不免让人产生了 疑问，但这也正是兜底条款的神秘之处。笔者认为，公路收费权质押作为权利质押中 的一种在物权法中的表述模糊不清，不能不说是一种遗憾，是立法上的一大缺陷。 可是立法上的这一缺陷并不能阻挡实践中公路收费权质押贷款行为愈演愈烈的趋势。 对于公路收费权质押这一行为各国也均未作出明确的规定。大陆法系的国家一般 都是将收费权归属于债权和其他权利，将收费权质押涵盖在动产质押中，他们认为只 要是可以转让的财产性权利均可以作为质押的标的，而具体某一种权利的质押设定可 以参照动产质押的方式进行。但是殊不知，公路收费权既类似于其他可以质押的权利 标的，也同它们有着很大的差异，实践中根本无法照搬动产质押的相关规定进行操作； 而英美法系国家索性对权利质押都未作出规定，更不用说具体到“公路收费权了。 作为判例法国家，他们勇于创设出更多的权利质押种类，可以完全依照当事人自治的 原则，将法律未做规定的权利都作为质押担保的标的物。7 至于我国对以“公路收费权”为代表的收费权质押的研究也存在着不同的观点。 有观点认为，应将收费权质押归为应收账款质押当中，具体的操作同应收账款质押的 法律规定。正是由于理论界大量存在着这样的观点，我国物权法草案第七次审议 时，才将公路、桥梁等收费权可以质押这一条文删去了。也有观点认为，应将收费权 单独立法，单独规定收费权可以质押。如王利明教授在收费权质押的若干问题探讨 一文中就持此观点。 由于“公路收费权质押贷款”这一行为涉及到担保法、中华人民共和国公路 法、( 以下简称公路法) 应收账款质押登记办法及国务院的批复等诸多规定， 导致实践中对这一行为如何操作杂乱无章、矛盾重重，再加上对于“公路收费权这 一权利究竟如何定性；公路收费权质押登记的程序、形式及其实现质权时的方式等问 题都没有作出一些详细的规定，使得实践中银行这一债权人的利益不能得到很好的保 护。鉴于此，笔者计划先对公路收费权的概念，特点进行阐述，进而对公路收费权的 性质，公路收费权质押的性质和公路收费权质押的效力进行分析和探讨，试图对我国 6 李妮公路收费权及其担保的法律性质研究2 0 0 6 年2 页 7 高雅收费权质押法律问题研究2 0 0 9 年4 - 5 页 第2 页共4 l 页 首都经济贸易大学博( 硕) 士学位论文论文题目公路收费权质押法律问题的研究 公路收费权质押的法律地位及实践中相关问题的解决提出些许意见，以期对相关法律 法规在这一问题上的衔接及完善起到一定的作用。 2 公路收费权概述 公路早先作为一个国家的公共产品，是完全由政府出资建设的。然而随着对公路 建设的巨大需求，迫于无奈，国家只得借助金融机构的力量。也正是因为如此，在公 路上通行也渐渐的需要交纳一定的费用。本章分为三节，前两节将对公路收费权的产 生背景和概念、特点作简要介绍，第三节将着重对公路收费权的性质进行分析。这也 是本章的重点。 2 1 公路收费权的产生背景 2 1 1 公路收费权的历史 1 8 世纪以前，美国城镇中的公路很少得到维护，但是随着定居点的扩张，和经 济贸易发展的需要，迫切要求改善公路状况；另一方面政府的财政也是捉襟见肘，在 这一情形下，就产生了收费公路。1 8 世纪末的美国诞生了世界上第一条收费公路， 美国的立法机构也认可了收费公路的存在，并开始对公路上通行之人收取一定的费 用，所以我们可以说历史上最早的公路收费权产生于美国。8 之后的事实证明，对公 路通行之人收费的做法确实对建设公路帮助巨大，进而促进了美国经济贸易的发展。 在其他发达国家中，也几乎都有这种收费公路的存在。 2 1 2 我国公路收费权的产生 我国自十一届三中全会之后，经济建设迅猛发展。这其中，公路等重大公共基础 设施的建设一度成为制约国民经济发展的瓶颈，因而，民间当时流传着“要想富，先 修路 的顺口溜。这是因为公路的建设需要大量的资金，单靠当时的国家财政很难拿 出可观的资金用于公路的建设，为了多渠道的筹集公路建设资金，缓解国家财政紧缺 的状况，促进国民经济的发展，我国广东省敢于改革创新，以广东省顺德市容奇镇公 路桥开始，开创了“贷款修路，收费还贷”的时代。1 9 8 4 年1 2 月，国务院又在第5 4 次常务会议上以政策的方式对“贷款修路、收费还贷的做法给与了肯定。从此之后， 这一做法自南向北，自东向西推广开来，从沿海到内地，从先开放地区到后开放地区， 有效地解决了公路建设资金短缺的现象，从而促进了公路的发展，仅用了2 0 年就完 。李妮公路收费权及其担保的法律性质研究2 0 0 6 年1 页 第3 页共4 l 页 首都经济贸易大学博( 硕) 士学位论文 论文题目公路收费权质押法律问题的研究 成了发达国家需要4 0 年才能完成的公路发展历程。而公路的发展对于周边经济的拉 动也是非常明显的，如1 9 9 0 1 9 9 3 年沈大高速公路沿线5 个主要城市的国民生产总 值年平均增长速度为1 4 8 ，同期全省平均增长速度为1 3 6 ；1 9 9 2 1 9 9 3 年京津塘 高速公路沿线天津段国民生产总值年平均增长速度为3 6 6 ，而同期天津全市平均增 长速度为2 5 1 。9 2 2 公路收费权的概念及特点 公路收费权是指公路经营组织依据法律法规或者政府相关部门的特许对特定公 路上通行之人享有的收取一定费用的权利。笔者在此定义中，将公路收费权的取得分 为依据法律法规和政府相关部门特许两种，是因为我国的收费公路依据公路法的 规定分为政府还贷公路和经营性公路。( 下文详细解释) 而经营性公路又分为国内外 经济组织投资建设的公路和依据公路法规定受让政府还贷公路收费权的公路。另 外我国公路收费权也只针对特定公路上行驶的车辆才享有收费的权利。这一点在我国 收费公路管理条例第四条、第十八条中也有相关规定。1 0 根据公路收费权的定义， 笔者将简要介绍公路收费权的特点，以加深对公路收费权的理解，便于对公路收费权 的性质进行分析。 一公路收费权的权利主体有两类。我国的公路收费权不同于一般民事权利的最 大特征就在于其取得方式很特殊。我国的一般民事权利往往基于对物的占有，对人格 利益的享有，或是由当事人双方协商一致后产生；而我国公路收费权的取得方式分为 依据法律法规获得和经过政府相关部门的特许取得两种，所以我国公路收费权的权利 主体自然也应分为两类，法律法规授权的组织和国内外经济组织。但这两类主体的的 组织形式是相同的，一般都是法人。 二公路收费权的客体必须是已经建设完成的公路。如果是未建或正在建设的公 路不得成为收费权的客体。收费权的取得虽然不是经过合同产生，但并未一旦获得公 路收费权就享有向相对人收取费用的权利，只有相对人享受到了公路通行的便利才会 交纳通行费。所以说公路收费权的客体必须是已经建设完成的公路。 三公路收费权的内容就是公路收费权的权利主体享有的对公路上通行之人收取 一定费用的权利。具体费用的多少应根据公路的技术等级、投资总额、偿还贷款的期 限等因素计算确定。 四公路收费权具有一定的期限。公路收费权不是随着公路的存在而永久存续的。 根据收费公路管理条例规定，政府还贷公路的收费权是为了可以按时偿还贷款， 9 史际春、邓峰公路经营权研究鲢! 卫；z 红塑：i ! i ! ! 旦! ：璺鲤：旦签! i ! 皇堕皇至垫! ! ：垦! p 2 i 鱼三垫鱼竖2 0 0 6 年上传 ”收费公路管理条例第四条：全部由政府投资或者社会组织、个人捐资建设的公路，不得收取车辆通行费。 收费公路管理条例第十八条：技术等级为二级以下( 含二级) 的公路不得收费。 第4 页共4 l 页 首都经济贸易大学博( 硕) 士学位论文论文题目公路收费权质押法律问题的研究 偿还集资款。而经营性公路的收费权是为了收回投资并有合理回报。因此规定政府还 贷公路的收费权最长为2 0 年，而经营性公路的收费期限最长也只有3 0 年。 2 3 公路收费权的法律性质 一直以来，对于公路收费权的法律性质在理论界是备受争议的。目前对于公路收 费权的性质主要有行政事业性收费权说、行政特许经营收费权说，以及物权和债权之 说。明确公路收费权的法律性质既是法律适用的前提，又是权利人行使权利、义务人 履行义务的依据。这一问题的解决将会促进公路收费权更加顺畅的行使。1 1 物权和债 权自不必说，以下先简要探讨一下行政事业性收费权和行政特许经营收费权。 2 3 1 行政事业性收费权和行政特许经营收费权 2 3 1 1 行政事业性收费权 行政事业性收费权是行政主体依据法律法规授权而享有的管理社会公共活动，履 行国家职能的一种权利。这种权利毋庸置疑是一种公权力的表现。对于行政事业性收 费权的定义，财政部及国家发展改革委员会颁布的行政事业性收费审批管理暂行办 法中的第三条有规定，行政事业性收费权的主体可以是国家机关、事业单位，代行 政府职能的社会团体及其他组织，这些主体可以依据法律、行政法规、地方性法规的 相关规定，根据国务院的相关程序批准，在向公民、法人提供特定服务的过程中，按 照成本补偿和非盈利原则向特定的服务对象收取费用，如高等学校对学生享有的收取 学费、住宿费的权利。 这就是说，有权行使行政事业性收费权的主体包括国家机关、事业单位、代行政 府职能的社会团体及其他组织。这些主体在行政法中分为两种，一种是以国家机关为 代表的行政机关，另一种就是行政法中所谓的其他行政主体。行政机关是依据宪法和 行政组织法的规定设置的直接行使国家职能活动的行政主体。而其他行政主体又分为 两类：包括法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织。而有权收取行政事业性收 费权的其他行政主体中，笔者认为仅指法律、法规授权的组织这一类。因为法律法规 授权的组织和其他社会公权力组织的最大区别就是行使管理国家社会公共活动的权 力来源不同，法律法规授权的组织顾名思义，权力来源于法律法规的授权，而其他社 会公权力组织的权力来源是依据自己的组织章程。因此，根据上述行政事业性收费权 的定义，有权行使这一权力的主体包括行政机关和法律法规授权的组织。值得一提的 u 牟荣华、马红公路收费权质权若干法律问题探讨山东商业职业技术学院学报2 0 0 9 ，9 ( 2 ) 5 9 页 第5 页共4 l 页 首都经济贸易大学博( 硕) 士学位论文 论文题目公路收费权质押法律问题的研究 是，这些主体在行使行政事业性收费权时，不得以盈利为目的。之所以收取费用，并 不是为了盈利，而是为了尽早收回成本或者偿还贷款。况且以盈利为目的也与行政事 业性收费权的性质不符。这也是行政事业性收费权与行政特许经营收费权之间主要的 区别。 正是由于行政事业性收费权是管理社会公共活动，行使国家权力的直接表现，具 有浓厚的公权力色彩，行政主体履行这种收费权既是国家赋予的一项权利，又是必须 要承担的一项义务，具有“权义同一性”，因而这种权力是绝对不可以转让的。另外 行政事业性收费权往往是依据法律、法规的规定取得，即当一个行政主体取得一项行 政事业性收费权之后是具有排他性的，其他主体不得再享有，所以这种权力应该是不 允许出质的。 2 3 1 2 行政特许经营收费权 行政特许经营收费权是指经营主体经政府相关部门特许，享有的为特定对象提供 公共产品或者公共服务而收取费用的权利。行政特许经营收费权的取得具有一定的特 殊性，必须经过政府相关部门的许可，且取得的程序也较为复杂。而且这种权利一经 取得并非完全不受控制，相反收费率的确定还要受到国家价格部门的指导。 行政特许经营收费权主要是由社会公共产品或社会公共服务的投资者享有，这些 投资者虽然对社会的公共产品投资，但是由于这些社会公共产品是广大人民正常生活 的保证，既是物质生产的重要条件也是劳动力再生产的重要条件，将时刻关系到国计 民生，甚至关系到整个社会秩序的稳定，所以并不能获得这些社会公共产品的产权。 可是这些投资者又都并非慈善捐助者，投资必然要求回报，结果这些投资者换来的是 经过政府特许的，可以在一定期限内享有收回其投资并有合理回报的收费权。从这个 角度来说，这种收费权实质是投资者的一种投资收益权。 有学者认为行政特许经营收费权的内容多涉及社会公共产品或公共服务，而且权 利的取得必须经过政府相关部门的特许，因而也应将其归为公权力的范畴，认为是一 种行政权，笔者认为值得商榷。首先，这种收费权的主体并非国家的行政机关或者法 律、法规授权的组织，也并非在履行国家的相关职能，而是被利益驱动的投资者。其 收费最终是以盈利为目的，并非如行政事业性收费权是以收回成本或偿还贷款为目 的。其次，行政特许经营收费权虽然需要政府相关部门的许可才可以取得，但这只能 说明政府的许可行为是一种具体的行政行为，是一种行政权的行使。而与之相对的被 许可的收费权却并非行政权。这种权利在取得后，就完全具备了私权利的属性，权利 人将会与义务人形成一种民事法律关系。1 2 这种权利只是在权利来源上与其他民事权 1 2 高雅收费权质押法律问题研究2 0 0 9 年9 页 第6 页共4 l 页 首都经济贸易大学博( 硕) 士学位论文 论文题目公路收费权质押法律问题的研究 利有所不同，换句话说是投资人投资社会公共产品的一种回报。行政特许经营收费权， “特许 是一种形式，“经营才是实质。所以说行政特许经营收费权属于私权利的 范畴。 2 3 1 3 我国的两类公路收费权 经过上文中对行政事业性收费权和行政特许经营收费权的分析，二者的区别可谓 显而易见，笔者在这里就不在占用过多篇幅进行对比了。而之所以对这两类收费权占 用一定的篇幅进行较为详细的分析，主要是运用这两个概念来分析我国公路收费权的 性质。 我国的公路法、收费公路管理条例将我国可以收取车辆通行费的公路分为 政府还贷公路和经营性公路。我国的政府还贷公路主要是政府利用贷款建设的公路， 既然这是政府组织的建设行为，是政府自身向金融机构贷款提供社会公共产品，那么 此类公路的收费权必然是政府也就是行政机关在管理社会公共活动的一种表现，只不 过这里比一般的行政机关自身管理社会公共活动要复杂一些。原因有两点，第一点， 政府还贷公路虽是政府自身组织的建设行为，但是资金来源确是金融机构，是通过向 金融机构贷款来建设的。然而我们不能因为政府建设公路的投资资金的来源为金融机 构而否定政府的这一管理社会公共活动的行为，毕竟这只是政府的一种筹集资金的策 略，真正的公路投资者或者说建设者仍然是政府，况且贷款到期后终究是要偿还给银 行的。第二点，收费公路管理条例第十一条规定，这种政府还贷公路应该按照政 事分开的原则，由政府依法设立的不以营利为目的的法人组织来建设、经营公路，也 就是说由法人组织来收费管理。根据上述对行政事业性收费权的分析，很明显这是行 政法规即收费公路管理条例在授权法人组织代替政府行使管理社会公共活动，履 行国家职能的权力。所以说这种政府还贷公路的收费权是行政事业性收费权，这一权 利的行使仍然是政府在管理社会公共活动，履行国家职能的行为。另外，2 0 0 3 年交 通部发布的关于印发公路收费站点清理整顿指导意见的通知中的附件公路收费 站点清理整顿指导意见也明确指出，政府还贷收费公路的收费为行政事业性收费， 要使用省、自治区、直辖市财政主管部门统一印制的车辆通行专用票据，还规定收费 资金要实行收支两条线管理，也就是说收取费用后要直接列入国家财政。 经营性公路，是国内外经济组织投资建设的公路或者受让政府还贷公路收费权的 公路。由于这种公路的投资建设人是私人组织，而非政府机关；并且公路的投资建设 人对公路上通行之人收取的费用也不只是要收回投资建设的成本，最终的目的是要盈 利，要有所回报，所以此种公路的收费权必定不同于政府还贷公路的行政事业性收费 权。再加上私人组织经营建设的又是关系到国计民生甚至能够动摇一个国家社会经济 秩序的公共产品，因而这种建设公路的行为和收取费用的行为必须经过政府相关部门 第7 页共4 l 页 首都经济贸易大学博( 硕) 士学位论文论文题目公路收费权质押法律问题的研究 的审批许可，并严格遵守法律所规定的程序。不过，这种权利一经获得，私人组织就 能够完全掌控，其作为权利人与在公路上通行之人形成一种民事法律关系，每一个在 公路上通行之人都有义务交纳车辆通行费用。所以说经营性公路的收费权是行政特许 经营收费权。由于这种私人经济组织在实践中往往会本着利润最大化的原则经营，政 府又必须在他与义务主体建立民事法律关系的过程中设立一道障碍，也就是收费权费 率必须由政府相关的价格部门做出指导。 通过上述的分析，笔者得出以下结论：我国的公路收费权应该分为两类，政府还 贷公路的收费权是行政事业性收费权，行使这一权利是行政主体在管理社会公共活动 的行为，是一种公权力，因而不得转让或者出质；而经营性公路的收费权是行政特许 经营收费权，虽然在权利取得上不同于一般的民事权利，必须经过国家规定的严格程 序要件，但是就其性质来说仍为一种私权利。 2 3 2 公路收费权一种未来的债权，非典型的债权 传统民法中，物权和债权这两个截然相对的概念构成了财产权，与人身权并列搭 建起了民法的核心权利。物权是权利人直接支配物的权利，具有排他性，权利人 能够享受直接支配物所带来的收益。权利的行使完全通过实物形态存在的财产即可， 不需要通过相对人的配合。显而易见，公路收费权不是物权。它并不是通过直接支配 物而产生的收益，光有实物形态存在的财产也不能实现公路收费权所具有的价值。 债权是债权人请求特定义务人给付的权利。债权产生的原因大多为合同或者侵 权，也有因为法律规定，如无因管理之债和不当得利之债。而公路收费权的产生是由 于政府相关部门的特许，并履行了一定的法律程序而取得，并非因为合同或者侵权等 原因。也正是由于公路收费权取得上的特殊性，使得公路收费权产生之后，公路尚未 建成之前，还并未有特定义务人的存在，并不能与特定的义务人形成民事法律关系。 所以说公路收费权是先有权利产生，才有特定的义务人，才能发生民事法律关系。而 债权往往是先有特定义务人的存在，再确立民事法律关系( 如签订合同) ，才能产生 权利。所以说债权和公路收费权在逻辑上就是根本不一致的。 而之所以逻辑上不一致，都源于公路收费权取得上的程序性。公路收费权一旦取 得，权利人就获得了一种对未来享受一定服务的不特定主体所享有的请求权。但是这 种请求权只是一种未来的请求权，换句话说它是一种未来的债权。但是我国“债权 的定义是指普通的债权，因合同或侵权等原因而产生的，是一种现实存在的债权。所 以严格地说公路收费权也并不属于我国的债权，或者说应该是一种非典型的债权。 通过本章的阐述和分析，力求对公路收费权能有一个较为深入的理解。只有理解 了公路收费权的概念、特点、尤其是性质，才能对下文的分析有所帮助。行政事业性 收费权和行政特许经营收费权的区分将决定着该种收费权是否可以转让是否可以质 第8 页共4 1 页 首都经济贸易大学博( 硕) 士学位论文论文题目公路收费权质押法律问题的研究 押，而对于公路收费权是否为我国一般意义上债权的探讨将决定是否有必要将此类权 利的质押单独立法。 3 公路收费权担保方式的合法性探讨 公路收费权质押这种担保类型是顺应经济发展的产物，近几年在实践中呈现上升 趋势。这一担保模式虽然在担保法、国务院关于收费公路项目贷款担保问题的 批复中都有所规定，但是在物权法中的规定却模糊不清，这在奉行物权法定原 则的中国不能不说是一大缺憾，而且在理论界对于是否有必要将公路收费权为代表的 收费权单独立法一直存有很大争议，因而探讨公路收费权质押的合法性是非常有必要 的。本章中首先对公路收费权担保的各种学说进行区分，笔者支持了权利质押学说。 随后对公路收费权质押的价值进行了详细的阐述，并将公路收费权质押与应收账款质 押，账户质押等容易混淆的概念进行了比对，最后对公路收费权质押合同的相关事项 作出一定的说明。本章的重点在于论述公路收费权质押的价值，并将公路收费权质押 与实践中易混淆的质押形式进行比对，意在说明收费权质押在理论上和实践中存在的 必要性，并应将其单独立法。 3 1 有关公路收费权担保形式的三种学说 对于以公路收费权作担保的性质，学界一直存在很大争议。目前主要有债权转让 说、用益物权抵押说和权利质押说三种。1 3 债权转让说认为，公路收费权属于债权范 畴，以公路收费权的方式融资就是将公路收费权转让给银行，条件成立时由银行来收 取公路通行的费用。“用益物权抵押说认为，公路收费权是一种新型的用益物权，这 种收费权完全是相对人基于对不动产的利用而产生的，并附属于不动产本身。1 5 以公 路收费权作担保，就是将这种新型用益物权作抵押。权利质押学说则认为，公路收费 权完全符合可质押的权利特征。笔者对于上述前两种学说并不赞同，理由如下： 首先，以公路收费权作担保并非债权转让，上文曾提及公路收费权不属于我国严 格意义上的债权，它是一种未来的债权，那么连公路收费权都不是普通债权又何谈公 路收费权担保是债权转让呢。另外债权转让后原债权人就会从法律关系中脱离，民事 法律关系的主体就变成了新的债权人和原债务人，是两个人之间的民事法律关系。而 以公路收费权作担保之后，民事法律关系涉及到三方，收费权人( 质押人) ，银行( 质 1 3 牟荣华、马红公路收费权质权若干法律问题探讨山东商业职业技术学院学报2 0 0 9 ，9 ( 2 ) 5 8 页 “梁慧星是“债权转让”还是“权利质押” 照! ! p ；璺垫i 娶垒! ! i 望堕! i 塑：旦b ! q 望g ! 垒b 里! q 翌g 垂曼塾坠l 坚望：垒旦g 垒主釜g z ! ! 垒曼墨：b ! 堕! 坫梅夏英收费权担保制度的定性与立法模式选择 塾主主卫；z z 曼曼旦塞坚：垒垒i 亟婪：璺q 墼y i 呈! 墨皇垦垦曼曼皇圣垒垒皇堇互皇至z 坠垒q 垫墨堡垒皇：垫羔堡! 第9 页共4 l 页 首都经济贸易大学博( 硕) 士学位论文论文题目公路收费权质押法律问题的研究 权人) ，公路通行之人，收费权人并不因将收费权作担保后而从民事法律关系中脱离 出来，实际上真正行使收费权之人没有改变。 其次，公路收费权担保也并非用益物权抵押，原因很简单，因为公路收费权根本 就不是用益物权。用益物权就是权利人通过对财产的占有和使用获得收益的权利。而 公路收费权并非权利人对财产( 公路) 直接使用就能获取收益，它是因为第三人使用 该财产。也就是说公路收费权人是基于他人的使用，要求收取费用的一种权利。另外 用益物权是在他人之物上设定的权利，通过占有、使用他人的财产来实现这种权利的 价值。而公路收费权是经过政府相关部门的许可取得的权利，是在自己投资建成的财 产上实现这种价值的。所以说公路收费权担保既不是债权转让，也不是用益物权抵押。 那么公路收费权担保只可能是权利质押。下文将从权利质押的条件详细分析公路收费 权担保是一种权利质押的担保方式。 3 2 公路收费权质押的价值分析 3 2 1 权利质押的价值 价值是一个表征关系的范畴，它反映的是人类活动中一种需求与被需求的关系， 揭示的是人在实践活动中的动机和目的。埔所以说权利质押的价值反映的就是它与人 之间的一种需求和被需求的关系，揭示权利质押对人类活动的意义所在。 这样看来我们只要论证出权利质押带给人类的价值，再论证公路收费权是符合权 利质押的条件，可以质押，就可以说明公路收费权质押的价值所在了。 著名的担保法法学家p h n i prw 0 0 d 曾说过，担保法蕴含了浓厚的理念：在债务人 支付不能时来保护债权人；限制虚假的赖债行为；促进企业资金的流动；鼓励自我救 济以保证银行的安全，等等。1 7 权利质押作为担保制度中一类重要方式同样具有这些 优点，它能够使市场中的交易更加趋于安全。所以说“安全 是权利质押的第一个价 值所在。 实践中，权利质押与动产质押对债务人的心理压力具有同等效力，而且权利质押 更具有着动产质押所没有的优势。在动产质押中，债务人须将动产移转于债权人，债 权人通过对动产的实际占有而对债务人产生一定的心理压力，迫使其到期还清债务； 权利质押是债权人通过对债权凭证、有价证券的占有而迫使债务人产生心理压力，进 而督促其定期还款。在动产质押期间，由于动产已移转于质权人占有，出质人无法对 自己所有之物继续使用和收益，这样一来，不仅浪费了资源的使用效率，也与担保制 1 6 张文显法理学北大高教出版社2 0 0 7 年第三版2 9 3 页 p h i l i prw 0 0 dc o 叩a r a t i v el 狮o fs e c u r i t ya i l dg u a r 卸t e e s踟e e t m a 肼e 1 1 ，l d o n1 9 9 53 第1 0 页共4 l 页 首都经济贸易大学博( 硕) 士学位论文论文题目公路收费权质押法律问题的研究 度设置的最佳方案不符。而权利质押期间，出质人只是将一种权利的凭证移转于质权 人占有，自身并不会丧失对这种权利的使用和收益，也就不会造成对这种资源使用价 值的浪费。因而权利质押相比动产质押更能体现资源的使用效率，更具有优势。另外 它的存在也缓解了资金短缺的压力，促进了资金融通和商品流通，加快了资金融通和 商品流通的速度。金融机构还可以有效地减少或避免信贷的风险，加快资金利用率， 使双方的利益都能有所保障，达到“双赢”。1 8 所以“效率 是权利质押的第二个价 值所在。 当然如果能够证明公路收费权符合权利质押的条件，可以质押，就当然能够证明 公路收费权质押具有权利质押所具有的“安全 和“效率两大价值所在了。下文我 们将论述公路收费权是否可以作为权利质押的标的，最终使公路收费权质押的价值有 一个圆满的答案。 3 2 2 公路收费权质押的价值 我国的公路分为政府还贷公路和经营性公路。政府还贷公路的收费权因其公权力 色彩浓重，是行政主体管理国家社会公共活动的一种权力，在实际收费中都是采用我 国财政部门统一印制的票据，属于行政事业性收费权，因而不能转让也不能出质。实 践中虽然也常有将这种公路收费权出质贷款的情形发生，那是因为我们对公路收费权 的性质认识不清，并未对我国两类公路收费权的性质加以严格区分，并且未能全部理 解我国相关法规的内涵。另外由于政府还贷公路的收费资金要实行收支两条线管理， 将这种公路收费权质押向银行贷款也经常使银行的利益得不到保护。所以笔者得出以 上结论，政府还贷公路的收费权不得质押。该收费权并非本文重点，笔者在此不过多 论述。本文的重点在于经营性公路收费权，而这种经营性公路的收费权是否可以作为 权利质押的标的，还要看它是否符合权利质押的条件。 权利质押规定在我国物权法第四编第十七章中的第二节，也就是说是担保物 权中的质权里的权利质权。而物权法中规定可以出质的权利包括证券债权，普通 债权( 应收账款) ，股权，知识产权中的财产权。可见我国物权法中对可以出质 的权利采用的是类型化的方法正面举例，不过最后仍然是留下一个兜底条款“法律、 行政法规规定可以出质的其他财产权利 。 上述可以质押的四种权利是具有共性的，换句话说能够质押的权利必定有着共同 的特征。这共同的特征学术界普遍将其概括为：( 一) 该权利为私法上的财产权。财 产权也就是可以用金钱衡量的权利，必须有价值，严格的说必须有一定的交换价值。 当债务人不能偿还债务时，债权人能够将该权利拍卖、变卖以优先受偿。另外还必须 1 。郭明瑞担保法法律出版社2 0 0 4 年第二版4 页 第l l 页共4 l 页 首都经济贸易大学博( 硕) 士学位论文 论文题目公路收费权质押法律问题的研究 是“私法上的财产权。公法上的财产权可能会涉及到行政主体履行国家管理职能的 权利，是行政主体在行使国家权力的一种表现，公权力色彩浓重，关系重大，即使这 种权利具有财产权的属性也是不可以出质的。( 二) 该权利须为可让与的财产权利， 且具有稳定性。如若该权利不可让与，债务人又无法清偿债权，出质权利的价值就无 法实现，将有损债权人的利益。另外该权利必须具有稳定性，如果没有稳定的价值， 那么债权人的利益同样得不到保障。( 三) 该权利须为可适于设质的财产权利。也就 是说该权利须有权利凭证或者有明确的登记机关进行登记，以公示权利的状态。这既 是能够质押的权利的特征，又是判断某一项权利是否可以质押的条件。 经营性公路收费权财产性质明显，而且是“私法 上的财产权，是一种对公路上 通行之人收取费用的请求权。政府相关部门的特许程序，也使其具有一定的稳定性。 公路法、收费公路管理条例、收费公路权益转让办法也均有关于公路的 收费权益可以转让的规定。而国务院关于收费公路项目贷款担保问题的批复也规 定了收费权的登记部门，所以经营性公路的收费权完全满足上述权利质押的条件，是 可以出质的，因而经营性公路收费权质押也完全具备权利质押所体现的价值。那么联 系上文本文可以得出以下结论：因公路建设成本大、建设周期长、投资回收慢、建设 和经营管理过程中还存在一定的风险等特点，实践中无法找到合适的第三人为其提供 担保，也没有价值如此之大的担保物可以担保此项债权，因而只得将公路收费权作为 质押。公路收费权质押是顺应经济发展的产物，能够适应经济发展的潮流，在实践中 已经得到了广泛的应用。它的价值在于解决建设资金短缺的困难，使得“资金 这种 资源能够得到充分的利用，加快资金利用的效率；而且出质人即使将公路收费权质