（宪法学与行政法学专业论文）非政府组织参与行政立法研究.pdf

摘要 行政立法作为一种重要的行政行为极大地影响着民众的权益。行政立法及其立法 程序的设计对于保障民众权益十分重要。现阶段我国的行政立法由于存在诸如民主化 程度不高，民众参与不充分，利益协调不完全等问题使得行政立法饱受诟病。现行的 有关行政立法的程序虽然设定了许多民众参与的程序，但是这些程序并不能完全保障 民众参与权利的实现和利益的成功表达。非政府组织作为现代社会的一种重要的政策 参与和利益协调的组织理应在行政立法中发挥重要作用。 论文共分为四个部分。第一部分，笔者将介绍一些行政立法中非政府组织参与机 制的一般理论，重点界定行政立法、行政立法程序、非政府组织等重要概念的涵义， 并论证在行政立法中公众参与的民主正当性以及行政立法程序中民主价值的优先地 位。第二部分主要介绍我国非政府组织参与行政立法现状，我国行政立法程序中民主 参与机制存在的问题，产生原因及后果。主要存在的问题有个人参与不充分、公众参 与的途径不多、参与权利的保障不充分，由此引发的我国行政立法的民主性差、行政 立法的执法成本高等一系列问题。并在此基础上进一步论证非政府组织参与行政立法 的优势与意义。第三部分，笔者将在前面研究的基础上提出非政府组织参与行政立法 的程序建构意见，主要涉及非政府组织的行政立法的动议权、非政府组织参与行政立 法的起草、非政府组织在行政立法听证会、座谈会中的参与和利益表达、非政府组织 影响行政立法的表决通过等内容。第四部分，着重论述非政府组织参与行政立法权的 保障和对特定情况下非政府组织参与行政立法中滥用参与权利的规制问题。 关键词：行政立法；非政府组织；公众参与；权利保护 a bs t r a c t a sa l li m p o r t a n ta d m i n i s t r a t i v ea c t ，a d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o ng r e a t l ya f f e c t sr i g h t so ft h e p e o p l e a d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o na n di t sd e s i g n i n gp r o c e s sa r eo fg r e a ti m p o r t a n c eo n p r o t e c t i n gr i g h t sa n di n t e r e s t so ft h ep e o p l e d u et op r e s e n td e v e l o p i n gs t a g e ，s o m ep r o b l e m s e x i s ti na d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o n ，s u c ha st h el a c ko fb r o a dd e m o c r a t i z a t i o n ，p e o p l e sf u u p a r t i c i p a t i o na n dc o m p l e t ec o o r d i n a t i o no fi n t e r e s t s ，w h i c hi n d u c e sal o to fc r i t i c s a l t h o u g h t h ee x i s t i n gl e g i s l a t i o np r o c e s ss e tas e r i e so fp r o c e d u r e s ，m a k i n gp e o p l ei n v o l v e di nt h e p r o c e s si t s e l f , t h e s ep r o c e d u r e sc a n n o tf u l l yp r o t e c tp e o p l e sp a r t i c i p a t i o ni nr e a l i z a t i o no f r i g h t sa n di n t e r e s t sa n dt h e i rp r o s p e r o u se x p r e s s i o n n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ，a sa n i m p o r t a n tm o d e ms o c i e t yp a r t i c i p a t i o ni np o l i c yc o o r d i n a t i o na n di n t e r e s t so ft h e o r g a n i z a t i o ni nt h ea d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o n ，s h o u l dp l a ya ne s s e n t i a lr o l e t h i sp a p e ri sc o m p o s e do ff o u rp a r t s i nt h ef i r s tp a r t ，t h ea u t h o rh i g h l i g h t ss o m eg e n e r a l t h e o r yo fn o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sp a r t i c i p a t i n gi nl e g i s l a t i v em e c h a n i s m ，f o c u s i n g o nd e f i n i n gt h ec o n c e p to fn g o s ，e x e c u t i v ea n dt h el e g i s l a t u r e ，a n dt h el e g i s l a t i v ep r o c e s s ， e t c a f t e rt h a t ，t h ea u t h o rd e m o n s t r a t e sd e m o c r a t i cl e g i t i m a c yo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o na n dt h e p r i o r i t yo fd e m o c r a t i cv a l u e si nl e g i s l a t i v ep r o c e s s t h es e c o n dp a r ti n t r o d u c e st h ep r e s e n t s i t u a t i o no fc h i n a sn o n g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o ni np a r t i c i p a t i n gi nl e g i s l a t i o n ，t h ep r o b l e m o fc h i n a s p u b l i cp a r t i c i p a t i o n m e c h a n i s mi n l e g i s l a t i o np r o c e s s ，i t s c a u s e sa n d c o n s e q u e n c e s m a j o rp r o b l e m sa r e i n s u f f i c i e n tp e r s o n a l p a r t i c i p a t i o n ，1 i m i t e dp u b l i c p a r t i c i p a t i n gr o u t ea n dl a c ko fp r o t e c t i o ni np a r t i c i p a t i n gf i g h t ，a l lo fw h i c hr e s u l t si ns e v e r e p r o b l e ms u c ha sa b s e n c eo fd e m o c r a c yi nl e g i s l a t i o na n dh i g hc o s ti ne x e c u t i o n b a s e do n t h ea b o v ed i s s e r t a t i o n ，t h ea u t h o r e x p l a i n ss i g n i f i c a n c e a n da d v a n t a g e so fn g 0 s p a r t i c i p a t i n gi ne x e c u t i v ea n dl e g i s l a t i o n i nt h et h i r dp a r t ，t h ea u t h o rm a k e sas u g g e s t i o no f c o n s t r u c t i n gt h ep r o c e s so fn g o sp a r t i c i p a t i n gi nl e g i s l a t i o n ，w h i c hi n c l u d e sl e g i s l a t u r e s m o t i o no fn g o s ，n g o sp a r t i c i p a t i n gi nd r a f t i n gr u l e s ，d e l i v e r i n gt h e i ri n t e r e s t sa n dr i g h t s i ns y m p o s i u m ，a n dm a k i n gi n f l u e n c eo nv o t e ，a n ds of o r t h t h ef o r t hp a r tf o c u s e so nh o w t o p r o t e c tn g o sp a r t i c i p a t i n gf i g h t si na d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o na n dt h eo t h e rh a n d ，r e s t r i c t t h ea b u s eo fp a r t i c i p a t i n gr i g h t si nc e r t a i nc i r c u m s t a n c e k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o n ；n g o ；p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ；r i g h t sp r o t e c t i o n 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经 发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以 明确方式标明。因本学位论文引起的法律后果完全由本人承担。 本学位论文成果归广东商学院所有。 特此声明 学位论文作者签名：嘲王隋 枷年r 月万日 广东商学院硕士学位论文非政府组织参与行政立法研究 引言 选题原因及意义 以非政府组织参与行政立法为研究主题，盖因我国的行政立法存在众多问题，非 政府组织充分的参与行政立法可以在很大程度上避免这些问题。行政国时代的法治， 与其说是“法的统治 ，还不如说是“规章的统治”。n 12 0 世纪以来，行政管制的范 围不断扩大以及管制事务的专业化，立法职能日渐转移到了行政部门，使得行政立法 在社会生活中占据越来越重要的地位。同时，当代市民社会论者认为，赋予法律以合 法性的，并不是已经形成的意愿的总和，而是意愿的形成过程；合法的决定并不代表 所有人的意愿，而是所有人普遍参与讨论的结果。也就是说，市民社会及其非政府组 织对于立法的贡献与其说在于表达社会成员的利益主张之内容，毋宁说在于利益表达 过程本身。因此，市民社会理论所期待的不仅是政治意愿得以实现的制度化机制，更 是一种畅通无阻的意愿交流的制度化机制。后者的目的不是在于达成结论，而是在于 建立起一个发现和解决问题的程序制度。堙1 从此种意义上看，对行政立法而言，市民 社会中公共领域的交流、沟通、协商首先具有程序意义，而该程序直接为行政立法提 供了正当性基础。为此，一个尊重市民社会的政府应该为“商谈”提供制度上的保障， 创造一个“非正式的”行政立法民主程序，并在这一程序下制定行政法规和规章。任 何堪称现代型的民主社会，都不应缺乏一个由大众广泛、有理性地参与行政立法的机 制。在中国，随着多元利益的形成，各类社会主体参与行政立法和其他政治活动的欲 望不断增强，而且这种欲望的增长速度要快于行政立法参与渠道和利益表达机制建立 的速度。因此，如果不及时建立相关参与机制，民众势必开始寻求制度外的参与途径 和方法。这些非制度的甚至非理性的政治参与是任何以稳定为发展前提的国家都力图 避免的。在这一背景下，对行政立法中公众参与及利益表达的程序设计就显得极为重 要。 行政立法是近代以来国家职能发生剧变的产物，其存在具有历史的必然性和合理 性，作为一种重要的行政行为，行政立法一直以来极大地影响着民众的权益。这种行 政行为以其影响范围广，影响程度深而备受关注。然而在现实生活中，行政立法存在 的一些诸如“公共利益部门化，部门利益法制化”等问题虽然饱受诟病，但却一直难 能根本改变。随着我国民主政治的不断发展，民众民主意识的不断提高，行政立法中 的民主参与日益受到广泛重视，加强民主参与，设计出畅通有效的民众利益表达渠道 是完善行政立法程序的一个重要的方向。但问题在于，相对于利益化的部门，民众个 人参与行政立法的成本太高，所取得的效果也往往微乎其微，这在一定程度上挫伤了 民众参与行政立法的热情，进而影响到行政立法的民主性和正当性，增加行政立法的 实施成本。非政府组织，作为一种重要的社会组织，具有重要的利益代表和利益协商 广东商学院硕j ：学位论文 非政府组织参与行政市法研究 整合的作用，兼具参与行政立法的动力、能力和优势。而我国现阶段的非政府组织部 分由于其自身功能的不足，部分由于公众参与行政立法机制的不完善，使得非政府组 织参与行政立法并进行利益表达的效果受到很大程度的影响。同时在某些情况下，作 为某些利益代表的非政府组织有滥用其参与权利，俘获行政立法主体的可能，需要用 法律进行规制。综上所述，笔者以非政府组织参与行政立法机制为研究主题，论证非 政府组织参与行政立法的重要意义，试图在一定程度上完善非政府组织参与行政立法 的程序机制并进一步以此为契机提出完善行政立法程序的思路，并提出对行政立法程 序中非政府组织滥用参与权利行为的规制思路。 文献综述和研究现状 从目前国内公开发表的著作、论文来看，与“非政府组织参与行政立法”这一课 题有关的研究成果主要集中于非政府组织的职权、功能，行政立法中的公众参与机制， 行政立法程序的完善，社会阶层团体的利益表达等方面，尚无系统的关于非政府组织 参与行政立法程序机制的研究。其中，曾祥华博士学位论文行政立法的正当性研究 主要涉及行政立法的程序正当性、形式正当性、实质正当性及正当性保障等方面的内 容，其中论述了行政立法中效率和民主的矛盾问题。曾博士在其发表于2 0 0 4 年第1 2 期中国行政管理上的论公众参与及其行政立法的正当性一文较系统地论述了 公众参与对于行政立法正当性的意义，直言，公众参与是以程序的正当性弥补行政立 法权正当性的不足。d 12 0 0 3 年苏州大学江舜治的硕士学位论文论我国行政立法程序 中的公众参与与2 0 0 4 年华东政法学院孙文萍硕士的同题学位论文都较为系统论述了 我国行政立法中存在的问题和公众参与的重要性，并各自提出了相应的制度设计的思 路。2 0 0 4 年于立深博士发表于当代法学的行政立法过程的利益表达、意见沟通 和整合则大大加深了大家对行政立法中各利益团体利益表达途径及利益表达的重要 性的认识。杨建顺教授行政立法过程的民主参与和利益表达更是系统的论述了行 政立法过程中民主参与的重要性和利益表达问题。非政府组织的政策参与则是与本课 题有关的另外一个重要的论题，庞正博士的学位论文法治视阈下的非政府组织功能 研究( 吉林大学，9 0 0 6 年) 是系统的论述有关非政府组织功能的研究，其中重点包 括了非政府组织政策参与的功能。沈岿博士1 9 9 9 年发表与法商研究的关于美国 协商制定规章程序的分析，李志种、赵海晶发表于湖北行政学院学报的国外 公众参与地方立法的相关制度及其借鉴意义等文章向我们介绍了相关的域外理论和 实践。西方国家的行政立法一方面由于立法程序的完善，另一方面因为其具有较为成 熟的行业协会、工会、农会等非政府组织的参与，以及较为畅通的利益表达渠道，使 得在行政立法中各种利益表达、协商较为充分，行政立法主体的立法的裁量权受到一 定的限制，立法的公平、民主化程度较高。这些制度设计中有许多地方值得我们借鉴。 试图解决的问题和创新之处 2 广东商学院硕士学位论文 非政府组织参j 行政立法研究 本论文试图解决的主要问题有四个：第一，论证公众参与对于行政立法的重要性。 着力论述公众参与对于行政立法正当性的重要意义，公众参与对于解决我国行政立法 面临的_ 系列问题的重大价值。第二，论述在公众参与行政立法中非政府组织参与相 对于其他参与主体的优势。非政府组织参与行政立法不仅有动力，更重要的是参与能 力更强，效果更好。第三，在上述研究的基础上提出完善我国公众参与尤其是非政府 组织参与行政立法的各种机制，包括参与行政立法的立项、起草、通过等等。第四， 对非政府组织可能滥用其参与权利的担忧提出评价，论证在立法信息公开，各种利益 表达充分，协调沟通充分的情况下，可以有效避免非政府组织在行政立法中俘获立法 主体的可能。本文的创新亦在此，将非政府组织的参与政策制定的功能放入行政立法 的过程中考量，论证非政府组织参与行政立法的重要性和重大意义。 论文的研究方法 论文使用的分析方法主要有二个。一是实证分析法，主要用于分析当下行政立法 中存在的问题。二是比较分析法中的历史比较分析和规范分析。用于分析2 0 0 0 年前后 中国有关行政立法程序的不同及中华人民共和国立法法，行政法规制定程序条例， 规章制定程序条例，行政法规制定程序暂行条例等有关行政立法程序的法律规 范。 3 广东商学院硕j ：学位论文非政府组织参j 行政立法研究 1 非政府组织参与行政立法机制的一般理论 本章主要有四部分内容。分别是几个相关的重要概念的界定，行政立法程序中民 主和效率的定位问题，公众参与制度的兴起以及在行政立法中公众参与的重要意义等 问题。 1 1 几个重要概念的界定 对重要概念进行界定是研究工作顺利进行的基础，为此，在此部分笔者试图厘清行 政立法、行政立法程序、非政府组织等三个相关概念。 1 1 1行政立法 在近代自由主义的法治国家，“依法律行政”一直是主导型行政原理。根据三权 分立的精神，政策应该形成于权力机关，执行于行政机关，裁判于司法机关。在这种 意义上，行政的作用仅仅体现为“执行。“1 然而，随着国家职能的转变， “福利国 家 、“服务国家 、“给付国家的出现，行政机关所发挥的作用已经远远超过了 以前狭义的“执行 。如果我们严格遵照“无法律即无行政 的原则，行政仅以议会 立法为依据，行政机关将难以应对复杂、多变的社会现实，但是如果行政无法律为依 据，又难以避免行政机关独裁、擅断，因此，在法治国家思想的延续下，希望行政机 关积极行为且不违法，以绝对的权力分立限制行政权的理念已不合时宜，待制定法律 后，行政机关才能行政，又明显满足不了行政的紧急性需要。于是，产生行政立法。 综合各种在我国已经出版的学术著作来考察，目前对行政立法内涵的理解有四种： 一是指权力机关和行政机关制定行政规范性文件的活动。这一概念是从实质内容来界 定行政立法的，制定行政法的活动被称为行政立法，这是最宽泛的定义，包含了法律、 行政法规、规章以及其他行政规范性文件的制定活动。二是对刑事立法、民事立法或 经济立法而言的行政立法，指制定行政法律，“行政 代表其内容，以区别于民事刑 事等内容的立法，“法律”是指全国人大及其常委会制定的规范性文件。三是指所有 行政机关制定行政规范性文件的活动。“行政”指行政机关立法，与立法的内容是行 政性的立足点不同。四是指国家行政机关依法定权限和法定程序制定行政法规、规章 的活动。嵋1 这一概念将拥有行政法规和规章制定权的行政机关制定其他规范性文件的 活动排除在外。本论文采用第四种概念，即行政立法是行政主体根据法定权限并按照 法定程序制定和发布行政法规和行政规章的活动。哺1 行政立法目前还只是一个学理概念，非法律概念，但它也绝非学者们纯粹的杜撰， 而是学者对一类现实行政行为的概括。在我国，行政立法事实上已经得到了立法法 的肯定。行政立法名称繁多，在我国，也称政府立法，包括行政法规和行政规章。在 欧美，其名称有部门立法( d e p a r t m e n t a ll e g i s l a t i o n ) 、行政机关立法( 1 e g i s l a t i o nb y 4 广东商学院硕j ：学位论文非政府l l l 织参与行政立法研究 a d m i n i s t r a t i o nb o d i e s ) 、准立法( q u a s i 1 e g i s l a t i o n ) 、次级立法( s u b o r d i n a t el e g i s l a t i o n ) 等不一而足，n 1 通常称为委任立法( d e l e g a t e dl e g i s l a t i o n ) 。在英国， 1 9 4 6 年的立 法文件法( s t a t u t o r yi n s t r u m e n t sa c t ) 将根据某些法律的授权( 或经其批准和同意) 制定的“立法文件 分为三类：1 、枢密院令；2 、法律授权各大臣制定的命令；3 、根 据1 8 9 3 年的规则出版法制定的新规则。阳1 美国1 9 4 6 年制定的联邦行政程序法把行政行为分为两大类，r u l e 和o r d e r ， 其中r u l e 通常译为“法规”，属于我们说的抽象行政行为。美国的法规分为立法性法 规和解释性法规。立法性法规是根据法律授权所制定的法规，它的制定需要经过法定 程序，具有法律拘束力。解释性法规不需要法律授权，没有法律效力，用于解释法律 或者宣布政策，无需经过法定程序，但需公布。区别立法性法规与解释性法规有时是 困难的，因为行政机关虽然得到法律授权，但是仍然可以决定制定解释性法规。1 德国行政组织制定的一般规则分为两类：法规命令和规章。规章是自治组织或者 行政机关制定的内部规则，不需要法律特别授权，一般认为不属于外部法的范畴。法 规命令需要充分的法律授权根据，授权根据违反宪法和无效，都不能成为法规命令的 根据，授权法必须划定“授权的内容、目的和范围，不符合授权条件的法规命令无 效。因此，德国的行政立法是委任立法。n 们 。7 在法国，行政立法不仅有委任立法，还有职权立法。总统和总理所制定的规则称 为命令，其他行政机关如部长、省长、市长、私人团体等所制定的规则称为规定。此 外，还有法律特别授权时所制定的特别条例和总统在紧急情况时所制定的某些紧急条 例，它们称为法令。由于有些具体行政行为也会被称为命令或规范，上述行政机关所 制定的普遍性规则被统称为条例。法国的条例有执行性条例、自主条例、法令条例： 紧急情况条例等四种。1 目前，在我国能够进行行政立法的立法主体主要有：国务院，国务院各部委及法 律和行政法规授权的国务院的某些直属机构，省、自治区、直辖市人民政府，省、自 治区人民政府所在地的市人民政府，国务院批准的较大的市人民政府，全国人民代表 大会常务委员会授权的经济特区市人民政府等。 1 1 2 行政立法程序 行政立法程序是行政立法主体依法定权限制定行政法规与行政规章所应遵循的步 骤、方式、顺序。它既是行政立法的重要内容之一，同时也是行政程序的一个组成部 分，是立法活动和行政活动的统一体。行政立法程序的外在表现形式是行政主体在制 定行政法规和规章时所遵循的方式、步骤、顺序等，而内在“实质则是管理和决定的 非人情化，其一切布置都是为了限制恣意、专断和过渡的裁量。川1 2 1 民众关注的行政 立法程序大多只限于行政法规、规章的制定，往往忽视了行政法规、规章的修改、废 止，而行政法规、规章的修改、废止程序也是行政立法程序之一。行政立法程序是法 5 广东商学院硕士学位论文非政府组织参与行政立法研究 定程序，行政主体进行行政立法时，必须接受行政立法程序的约束，行政主体进行行 政立法如违反法定程序，将产生对行政主体不利的后果。同时，行政立法程序是一种 公众参与程序，它不是行政主体内部程序，而是一种开放式的法律程序，公民只要认 为行政立法内容与其有利害关系，就可以亲自参与或通过自己的代表参与行政立法程 序并发表意见，使行政立法内容更加符合自己的权益要求。在行政立法程序中设置包 括听证程序在内的一系列程序正是这种公众参与制度的体现。在行政立法程序中的公 众参与机制还有公众动议、专家参与立法制度等。但无论采用何种参与程序，其目的 都是在行政机关全面、客观、公正的把握民意的基础上，制定出高质量的行政法规和 规章，并且最大限度地让公众参与行政立法程序表达自己的利益，避免或减少行政权 力对其合法权益的侵扰。n 3 1 本文中，公众指具有主体地位，积极参与行政立法程序， 对应行政机关的不确定主体。 1 1 3 非政府组织 非政府组织( n o n g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n ) 的概念是一个舶来品。这一术语，最 早是在1 9 4 5 年6 月签订的联合国宪章第7 1 款中正式加以使用的。该条款授权联合国 经社理事会“为同那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商作出适当 安排。 n 钉1 9 5 2 年联合国经社理事会在其决议中将非政府组织定义为“凡不是根据 政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。在当时，这主要是指国际性的 民间组织。在这之后的十多年里，非政府组织本身的活动以及它们同联合国的关系都 处在较低的水平，没有多少实质性的发展。直到1 9 6 8 年，在联合国经社理事会通过的 1 2 9 6 号决议中，规定了联合国同非政府组织关系的法律框架。该决议肯定了非政府组 织的范畴，同时允许非政府组织在联合国经社理事会以及联合国体系中的其他机构中 获得咨询地位。自此以后，非政府组织的活动被有意识地、越来越广泛地引入了联合 国体系的运作中。在联合国经社理事会中，专门设有一个非政府组织委员会，负责审 核批准接纳非政府组织，认可它们在联合国的咨询地位和观察员身份。1 9 9 6 年，联合 国经社理事会通过的1 9 9 6 3 1 号决议对联合国同非政府组织之间的咨询关系再次作了 规定。1 9 6 8 年决议只承认国际性非政府组织，而1 9 9 6 年决议则进一步承认了在各国和 各地区活动的非政府组织。允许各国和各地区的非政府组织以自己的名义独立地在经 社理事会发表意见，而不必像以往那样必须通过在经社理事会里有咨询地位的国际非 政府组织去间接地表达自己的主张。该决议要求非政府组织支持联合国的工作，加强 了经社理事会非政府组织委员会的作用，并为非政府组织参加联合国组织的正式国际 会议及会议准备阶段制定了规则。 国内外对非政府组织有着不同的名称( 如第三部门、非营利组织、公民社会、民 间组织、社会中介组织) 和理解。目前世界上还没有一致的、普遍认可的定义。对于 非政府组织的定义大致可概括成四种，一是最广义的非政府组织，主张用剩余法定义 6 广东商学院硕士学位论文非政府组织参与行政立法研究 非政府组织，即将独立于政府和企业之外的其他所有组织都称为非政府组织；二是狭 义的理解，即非政治、非宗教、非营利的组织，政治组织和宗教组织则不在此范畴； 三是介于广义和狭义之间的，指活跃在社区基层的组织，包括“草根”组织；四是从 发展的角度理解，非政府组织这个概念最早是从国际社会人道救援组织开始的，这些 组织帮助第三世界落后国家解决生存等最基本的问题。本文认为，以上理解各有侧重， 但均不够全面，非政府组织既包括非成员组织又包括一些类型的成员组织，即非政府 组织除了应包括符合第二种定义的各种社会组织之外，还应将那些社会基层的成员组 织如民众自助组织、合作组织以及其他一些社区组织等包括在内。因此，本文认为： 非政府组织是依法建立的基于一定的社会宗旨，非政府的、非营利的、非党派性质的， 并且具有一定自愿性的、致力于解决各种社会性问题的社会组织。非政府组织涉及的 范围广泛，数量庞大，可分为三种类型：第一类是维护其成员利益的组织，如工会、 协会、商会、社区组织等；第二类是利益协调组织，如各种中介组织；第三类是纯公 益型志愿组织，如形形色色的扶贫、慈善、公益基金、环境保护、动物保护等组织。n 鄙 非政府组织具有非营利性、民间性、自治性、合法性、志愿性、非政党性等特征， 并且在现代社会具有越来越重要的作用，其中和本论文主题密切相关的作用有两个： 一是影响政府的决策过程。以国际间的非政府组织为例，第二次世界大战以后至今， 在全球发展决策过程中起决定性作用的，一直是政府间国际组织，特别是联合国体系 内的各组织。以往非政府组织在联合国体系中的主要作用是促进决议和条约的实施， 而近十多年来，非政府组织不再仅满足于在联合国体系中提供信息和服务，而是试图 对决策过程施加影响。它们积极争取参与决策的制定，对国际决策过程发挥着越来越 大的影响。进入2 0 世纪9 0 年代后，联合国体系在确立议程、制定政策以及执行政策 等方面越来越多地吸收非政府组织参与。二是在不同的利益冲突角色之间促成协调和 妥协。还以国际间的非政府组织为例，在许多国际事务中，当事各国政府往往会由于 经济的、政治的、文化的以及意识形态等方面的原因而争执不下，互不相让，有时甚 至兵戎相见时，非政府组织可以利用其民问的身份，在当事国政府之间进行斡旋，缓 和紧张气氛，促进相互沟通与理解，打破僵局，推动问题的解决。国内的非政府组织 在参与政策制定，行业内利益保护，环境保护等方面均产生过重要的影响。 1 2行政立法中民主与效率的定位 行政立法程序从根本上来说应该是一种公众参与、利益表达的程序，行政立法程序 的价值定位民主优位抑或效率优位直接关系到行政立法程序中的公众参与机制存在的 基础，故本文对行政立法程序中民主与效率的价值定位有探讨的必要。 行政立法兼具行政和立法的性质，然而行政与立法是价值追求不同的两种行为， 充斥着难以调和的矛盾。立法行为是集中人民意志的过程，应以民主为基本原则；行 7 广东商学院顾t 二学位论文非政府组织参j 行政立法研究 政则重在执行，理应以效率为追求的第一目标。行政立法程序的不同价值追求决定了 立法者对立法资源的不同态度。民主要求反映人民的意志，立法者必须充分地获取并 分析立法资源，最大限度地满足公民、利害关系人、专家等各方面利益主体的要求； 而效率要求缩短立法周期，降低立法成本，从而对立法资源的获取和分析可能就不充 分。不同的价值追求定位，对立法资源的利用程度不同，因而反映到立法内容上，当 然也会有所差别。那么，在民主与效率之间，谁处于第一位阶? 笔者认为，现阶段我 国行政立法程序的价值追求应侧重民主优位。 行政立法程序应注重民主，这是行政立法作为一种立法行为的本质体现。民主不是 一种有效率的体制，但民主胜过任何一种有效率的体制。行政立法程序实质上是一个 民众参与并利益表达的过程，立法的民意代表性在相当程度上依靠立法程序的民主性 来实现，只有充分发扬民主才能充分表达民意。立法程序的民主性能够最大程度上以 权利限制权力，最大限度地排除立法者的恣意、专断，从而避免“公共利益部门化， 部门利益法制化等不正常现象的存在。行政立法程序是社会各方利益主体不同利益 的协调过程，所以立法程序的民主性意味着社会各利益主体在法定的程序之内解决利 益冲突并将利益分配格局法定化，避免了程序外利益冲突的激化和矛盾的加剧，避免 了社会在无序的冲突中相互损耗社会资源。但是行政立法毕竟不同于议会立法，行政 立法程序也应重视效率。( 当然，这并不是说议会立法就可以不考虑效率。) 现代社 会行政事务日趋复杂，行政节奏越来越快，高效率的行政管理是适应社会高效运转的 必然要求，也是行政管理有效性的前提，行政立法行为作为国家行政机关进行行政管 理的一种重要方式，也必然要求高效率。低效率的行政立法难以及时制定出行政法规 范用以调整随社会发展不断复杂化的社会关系。民主和效率在行政立法程序中的矛盾 似乎是难以调和的、对立的，但实际上却又是统一的。一方面，民主要以公正的程序 限制行政立法中的自由裁量权，而完成一定的程序要花费时间、金钱而牺牲效率，从 这一方面说，民主和效率是对立的；另一方面，如果行政立法过程中实现了公众的参 与，则为所立之法能深刻、全面地反映民意提供了前提条件。只有所立之法能够深刻、 全面地反映民意，公民才能积极主动地去守法，使得行政机关在行政执法的多数时候 能够获得相对人的主动履行或协助，行政机关的效率也自然提高。反之，如果在行政 立法过程中缺乏公众的广泛参与，以致民意基础先天不足或公众不甚了解而使行政立 法最终难以获得公众的普遍认同，执法就要付出高昂的成本，从这一方面说，民主和 效率又是统一的。在行政立法程序中应重视民主，也应重视效率。如果只注重效率而 忽视民主，最终不可能有真正的效率；只注重保障民主而忽视效率，这种虚荣的民主 最终也难以持久。因此，民主和效率不可偏颇。 民主和效率都是行政立法程序的价值追求，在两者的矛盾关系中，两者不是并重的， 两者的主次关系因立法者所处的社会条件的不同而不一。就当前我国行政立法的实践 8 广东商学院硕t 学位论文 非政府组织参与行政立法研究 而言，在民主与效率之间应确定民主优位。我国行政法理论一直将行政立法的性质界 定为抽象行政行为，属于一种行政行为，行政立法程序当然遵循行政行为的原则，侧 重追求效率。但是行政立法行为毕竟不同于其他行政行为，其结果是制定出属于法的 范畴的行政法规和行政规章，行政立法作为一种资源配置的手段，涉及到巨大的社会 利益，如果行政立法程序中一味地追求效率，立法的质量将难以保证。不良的法不若 无法，它会给司法、行政带来严重的后果，不仅无效率可言，更无民主可言。所以， 我们现在更应该强调的是民主，而不是效率。效率应当为民主服务，只有有效率的立 法，才能及时地调整社会关系，保护民众的权益，但是，无民主的高效率的行政立法 只能助长专制。由此，我们认为民主是行政立法程序的终极价值目标，行政立法程序 更应强调民主而不是效率。我国的行政立法质量不高，主要表现就是行政立法机关立 法的出发点不是广大民众的利益而是部门私利。行政立法成为部门利益合法化的工 具，而解决这一问题的根本途径只能是充分发扬民主，最大限度地让广大人民群 众参与行政立法。只有发扬民主，才能保证立法质量的提高，防止“恶法的产生。n 们 在实践中，行政立法主体往往为一时的权宜之计，匆匆立法以规范实践中亟需解决的 问题，但事实有时却事与愿违。应急立法，仓促立法等追求效率而忽略民主的行为只 能导致诸法之间缺乏统一性、协调性、公正性、公开性，不仅有损这些行政法规、规 章的效力，而且因忽视公民权益的保护而失去公众的信任。 1 3 行政立法程序中公众参与的兴起 二战以前，行政立法主要被作为一种命令，几乎不存在相对人的参与，二战后随 着各国福利制度的发展及行政程序法的制定，行政参与被广泛接受，这种体现民主精 神的参与式立法的兴起，有着深刻的原因： 首先，政府与市民社会关系的重构是行政立法民主参与机制兴起的社会背景。在 近代，资本主义国家经历了市场失灵与政府失灵的双重打击，面对这一困惑，西方国 家普遍认识到政府实现公共服务的方式是“掌舵 而不是直接“划桨 ，其控制的权 力将从集中走向分散。除政府外，非政府组织等第三部门和私营机构也承担起了社会 公共事务管理责任，这些现实共同促使了在公共行政领域公众参与的兴起。 其次，行政法公权利的发展和行政管理体制的改革是民主参与机制兴起的前提条 件。与行政权力相对应，行政相对人享有的是行政法上的公权利。德国学者g 叶连内 克在2 0 世纪初将私人公权利分为：消极地位的自由权、积极地位的收益权、能动地位 的参政权。n 从承认个人自由到承认收益权，再到承认参政权为基本权利或人权，这 是人类对人权认识的历史发展过程。n 刚参政权作为现代人权的灵魂，其发展经历了由 政治参与向行政参与转变的过程，公民在与政府( 国家) 的关系上不仅要获得整体地 位的平等，而且要在行政地位方面获得平等的参与权。n 钔 9 广东商学院硕上学位论文非政府组织参与行政垃法研究 再次，公众参与是现代民主的重要形式。古典民主等同于多数决定，是典型的多 数人的统治，现代民主则有所改进，在强调多数决定的同时注重保护多数人统治下的 少数人的权益。现代民主意味着更多的民主选择权、更多的公众参与权。民主已经从 古代的直接民主过渡到近代的代议制民主，发展到今天的直接民主和间接民主相结合 的新阶段，而公众参与就是这种新阶段的重要表现之一。行政法治则是法治的核心组 成部分，民主与法治相互促进，公众参与与行政法治相互依赖。公众参与是实现行政 程序法治的有效途径，行政程序法治是公众参与的保障。行政立法程序中的公众参与 机制对于行政机关和公众两方面都是必要的。对于行政机关来说，通过推进参与机制， 可以在更加全面、客观、公正地把握民意的基础上制定出高质量的行政法规和规章。 这不仅有利于推进民主行政、科学行政和依法行政，而且利于实现合理行政，建设法 治政府、责任政府和服务政府。对于公众来说，它不仅可以实现宪政意义上的参政权， 而且可以通过直接参与行政立法的方式来表达自己的利益，避免或减少行政权力对其 合法权益的侵扰。 在我国，行政立法程序中的公众参与机制已经在立法上得到了一定的确认。 立 法法、行政法规制定程序条例和规章制定程序条例等法律法规赋予了公众 参与行政立法程序的权利。实践中，各地政府立法项目的征集、立法听证的举行以及 专家咨询论证等活动对传统的行政立法模式产生了巨大的影响。由于立法法、行 政法规制定程序条例、规章制定程序条例在公众参与行政立法保障方面存在诸 多不完善的地方，而且虽然准备多年，但是至今统一的行政程序法依然未能面世， 导致在行政立法信息公开、行政立法动议、行政立法听证、专家参与立法等方面在实 践中存在明显的非法治化倾向。检视我国公众参与行政立法的立法和实践得失，构建 行政立法程序中的公众参与机制成为我国当前行政程序法治建设的重要问题。这也是 本文选题( i i 政府组织参与行政立法研究的现实意义所在。 而且，信息化的迅猛发展为公众参与的进一步发展提供了可能。随着“电子民主 时代”的到来，时空限制不再是影响公众参与的重要因素，网上的电子论坛、聊天室 等言论场所人人都可以相对无拘无束地发表言论，个人表达自由及言论自由第一次真 正大规模大面积得以实现。经济能力对公众参与的限制也显得微不足道，人人都拥有 了一个平等对话的机会，电话、电视、互联网电子空间不仅能使一定地区，如一个县、 一个省的公众参与讨论毫无困难，就是全国公众就某一公共问题参与讨论也变得易如 反掌。行政立法程序中运用较多的座谈会、论证会、听证会等参与形式，在信息化手 段的帮助下，将形成跨部门、跨地区相互配合和共同参与的局面。在公众广泛的参与 下，行政立法草案的形成、讨论过程中所涉及的各种深层次问题将逐一暴露，利益在 公民、法人和其他组织及其利害关系人与行政机关之间博弈，最终形成平衡各方利益 的方案，避免公共利益部门化、部门利益法制化以及公共利益与公民利益的失衡。因 1 0 广东商学院硕上学位论文 非政府组织参与行政屯法研究 此，信息化的发展为公众参与的进一步发展提供了极大的可能性，公众参与行政立法 可以充分获取行政立法公开的信息，可以通过各种信息化工具对行政机关的行政立法 立项提出建议，甚至向行政机关提出自己的行政立法草案建议，可以通过各种信息化 工具参与行政立法听证，可以让公众参与立法的途径和方式大为拓展。 1 4 公众参与在行政立法中的功能 宪政民主国家中，国家行使公权力的正当性来自民众的同意。当行政国家的任务 日趋庞杂专业，国会越来越倾向于授权行政机关基于其专业与效率，订定具体的实行 细则等行政命令，以因应行政机关动态的决策需要。不过，当立法机关将越来越多的 重要决策，授予民意基础与公开程度都不如自己的行政机关作为时，其正当性何在? 如何提升行政决策的正当性? 根据各国立法实务理论的趋势，强化公民参与行政决策， 是一个可能的出路。啪1 公众参与这种源于美国的参与民主制的理论，甫一面世便日益 展示出其巨大的成功。真正的公众参与就意味着在行政过程中提出意见并在某种范围 内实际制约和控制着行政机关的决定。2 0 世纪中叶以后，随着经济、科技的发展和通 讯、信息、大众传媒事业的发达，公众直接参与政治和立法活动的机会增多，于是， 一些国家逐步把公众参与机制的理论引入立法活动中，建立起公众参与机制，并把它 纳入立法活动的必经程序之内。在行政立法中，公众参与具有以下五方面的功能： 第一，公众参与可以以权利制约权力。早在古希腊时期，著名哲学家亚里士多德 就从人性恶的角度分析了权力制约的必要性。为了有效消除执政者的欲望，防止执政 偏向，他曾提出了选举、限任和监督等一系列权力制约的思想萌芽。1 8 世纪法国孟德 斯鸠更是权力制约理论的集大成者，其“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条 万古不移的经验。一乜1 1 世人更是耳熟能详。制约权力的核心是分权，用以权力制约 权力，但是资本主义的分权制度不完全适合我国的国情。以权利制约权力是民主社会 所独有的一种权力制约手段，它意味着在正确理解权利与权力关系的基础上，恰当地 配置权利，以使得权利能够起到一种制约权力之滥用的作用。这种权力制约机制不仅 体现了人民主权的原理，更体现了对少数人权利的尊重和保护。代议制民主是一种以 表决形式体现的、少数服