（宪法学与行政法学专业论文）民事行政争议关联案件处理模式探讨.pdf

民事错竣争滚关联寨转处理模戏攘讨 中文提要 中文提要中又提要 蘸前，行政争议和民事争议相互关联靛案件大幅增长。对于此类案件，立法 模糊、简约、粗疏，缺乏明确、具体、系统的规定，理论界及司法实践对该类案 件如何处理亦认识不一。这在一定程度上造成司法混乱，影响法院裁判的权威， 某些争议经过冗长而复杂的多级、多次诉讼仍然无法得到最终的解决，严重影响 了当事人的含法权益和其对司法豹信任。因此，如何处理行政、民事争议关联的 案件就成为了诉讼实践提出的亟待解决的问题。研究这一问题对于立法、实践和 教学都具有重要的意义。本文对民事、行政关联褰件成因进行分析并在对现行处 理方法的局限性进行剖析的基础上，提出了处理行政、民事争议关联案件的构想。 关键词：民事争议行政争议关联案件行政附带民事诉讼 作者：荣 荣 指导教师：黄学贤 t h er e s e a r c ho nd e a l i n g p a t t e r no fc o r r e l a t i v ec a s e s a b o u ta d m i n i s t r a t i v ea r g u me n ta n dc i v i la r g u m e n t a b s t r a c t r e c e n t l y , t h ec o r r e l a t i v ec a s e sa b o u ta d m i n i s t r a t i v ea r g u m e n t sa n dc i v i la r g u m e n t s a r ei n c r e a s i n gr a p i d l y t h eo p i n i o n sa b o u th o wt od e a l 诹也t h i sk i n do fc a s ea l e d i f f e r e n ti nj u d i c i a lr e s e a r c ha r e aa n dt h e o r ya r e ab e c a u s eo ft h el a c k i n go fd e f i n i t e ， c o n c r e t ea n ds y s t e m i cl e g a lr u l e s ，t h i sr e s u r e di nj u d i c i a lc o n f u s i o n a l s o ，i ti n f l u e n c e d t h ea u t h o r i t yo ft h ej u d i c i a ld e c i s i o n s o m ea r g u m e n t sc a nn o tb ef i n a l l ys o l v e da f t e ra l o n g , c o m p l i c a t e dp e r i o do fc o n t r o v e r s y s ot h el e g a lr i g h t so fc i v i lp a r t i e sw i l lb e s e r i o u s l yi n f l u e n c e da n dt h e yw i l ll o s ec o n f i d e n c ef o rt h ea d m i n i s t r a t i o no fj u s t i c e t h e r e f o r e ，h o wt od e a lw i t ht h ec o r r e l a t i v ec a s e sa b o u ta d m i n i s t r a t i v ea r g u m e n t sa n d c i v i la r g u m e n t sh a sb e c o m et h ei m p o r t a n tp r o b l e mt h a ts h o u l db es o l v e di nc o n t r o v e r s y p r a c t i c e 。t h er e s e a r c ho nt h i sp r o b l e mh a sg r e a tm e a n i n gf o rl a w m a k i n g ，p r a c t i c ea n d t e a c h i n g o nt h eb a s i so fa n a l y z i n gt h er e a s o no ft h i sk i n do fc a s ea n d t h el i m i t a t i o no f a c t u a ld e a l i n gw a y s ，t h i sp a p e rp u tf o r w a r dn e wi d e aa b o u th o wt od e a lw i t ht h e c o r r e l a t i v ec a s e sa b o u ta d m i n i s t r a t i v ea r g u m e n ta n dc i v i la r g u m e n t k e yw o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ea r g u m e n t c i v i l a r g u m e n t c o r r e l a t i v ec a s e a d m i n i s t r a t i v es u p p l e m e n t a r yc i v i la c t i o n i i w r i t t e nb y ：r o n gt o n g s u p e r v i s e db y ：h u a n gx u e x i a n 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过鞠研究成票，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本入承担本 声明的法律责任。 研究生签名： i 塾墓 圈 期： 学位论文使用授权声明 苏州大学、中萤科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理拳 研究生签名：鏖垒一蘑 导师签名 期：毗 期：矬影 民事行政争议关联案件处理模式探讨序言 序言 随着经济、社会的不断发展，行政权力在国家管理领域不断扩张，逐渐蔓延 至社会公共事务的各个角落，从摇篮到墓地无所不管。对此，作为法律厘定的解 决不同性质争议的两种诉讼途径，行政诉讼和民事诉讼的界限和各自的范围受到 了深层次的挑战。此时社会争议发生后并不如法律设定般可以“对号入座”，实体 法的划分与社会生活一体化之间出现了矛盾，行政争议和民事争议彼此关联交织， 一旦启动诉讼，应选择行政诉讼亦或民事诉讼? 何者应当为先? 相互既判力范围 如何确定? 各自审判权的范围如何厘定? 程序上如何衔接? 行政诉讼法和民事诉 讼法又应当作出如何的回应和调整，以满足公正与效率之需? 对此，我国立法无 力应对，因此，找到一条科学合理的解决途径，对于维护法律适用的统一性，实 现公正与效率的司法主题，降低诉讼成本，保障当事人合法权益有着至关重要的 意义。 爱事厅致争议关联寨箨楚理模式探讨 一、民事争议与行政争议关联案件概述 一、民事争议与行政争议关联案件概述 ( 一) 民事争议与行政争议关联案件的概念 目前，学界对民事争议与行政争议相互交织、关联并引起民事诉讼与行政诉 讼相冲突的现象如何定义，尚无统一看法。有的学者称其为民事行政交叉案件o ， 有的称竟合( 重合) 诉讼国，有的称民事诉讼中的行政附属问题或先决问题 ，有 的称民事行政关联案件哗。以上各种概念，都是从不同角度对民事彳亍政争议相互 关联现象的定义，都反映了这一法律问题的某些特征。但是无论“交叉”、“竞合 、 “附属 、“先决都只反映民事行政争议关联的菜些情形，不能全面、准确的概 括二者关系。因此，笔者倾向于将这一问题定义为“民事行政争议关联案件”。 民事行政争议关联案件的概念在学界争议不大，通说为：指在人民法院审理 案件的过程中，同时存在需要解决的民事争议与行政争议，其在法律事实上有一 定豹联系，处理结莱互为蓠提条件或互为因果关系懿案件形式。囝 ( 二) 民事争议与行政争议关联案件的表现形式 l 、以行政争议为主，涉及民事争议 这类案件主要出现在行政诉讼中，因公民、法人或其他组织对具有行使国家 行政职权的机关、组织及其工作人员的具体行政行为不服而提起行政诉讼的同时， 又请求法院审理平等主体之间民事争议的诉讼形式。此类案件中，通常民事争议 的处理和解决，取决于行政争议的认定和处理，郎行政争议对民事争议有预决作 用。目前，司法实践中常见的是因行政处罚行为引发的行政争议与民事争议关联 案件。如甲到乙开设的饭店吃饭中毒，相关行政部门对乙进行罚款。甲认为行政 机关处罚过轻，故向法院提起行政诉讼请求加重对乙的处罚，同时提出要求乙赔 偿其医疗费、误王费等民事赔偿要求。 如许尚豪民事、行政交叉案件诉讼程序研究、陈俊、关黎明民事诉讼与行政诉讼交叉问题 探讨、褰塞安论我嚣民事荨行政交叉寨传麴蛰谖鲶理、暴僭转是事、行致救济灌序交叉麓 题之解决 o 如薛刚凌：处理行政、民事争议重合案件的程序探讨、彭诚信、彭贵才民事与行政纠纷竞合竞 诉讼问题研究 穗絮苏覆剐、菇文华鬻辜诿讼巾隧藩阕嚣揲薪、愁德铸：瑟攀诉讼孛憋醛覆润题、方氆繁、 羊琴论行政行为作为民事诉讼先决问题之解决一从行政行为的效力麓异进行分析 彤如陈坚行政、民辫争议关联察件的审判实务 妨江伟、范歇如：民攀暂政争议关联案件诉讼程序研究，( j ，c e p 潮法学，2 0 0 5 年第3 期，第1 6 5 页。 2 民事行政争议关联案件处理模式探讨 一、民事争议与行政争议关联案件概述 以行政争议为主，涉及民事争议的案件的特点是：此类案件既存在行政争议， 也存在民事争议，但行政争议处于核心地位，民事争议具有从属性，二者具有内 在的关联性，民事争议与行政争议有的虽可以分开审理，但民事争议的解决要以 行政争议解决为先决条件和依据，而行政争议的解决不受民事争议的影响，即当 事人应先提起行政诉讼。 2 、以民事争议为主，涉及行政争议 这类案件既可能是因民事争议而起，也可能是由行政争议引发；既可能发生 在民事诉讼中，也可能发生在行政诉讼中，但无论何种情况，民事争议案件是关 键与焦点，只不过因为行政行为的介入( 如一方当事人以取得行政许可、行政确 认作为自己行为合法的依据) 使纠纷变得更为复杂，因为此时法院面临着是否认 同行政行为效力的问题。此时的行政争议学者称其为附属问题。 ( 1 ) 行政争议的解决为前提的情况 a 抽象行政行为作为附属问题 当抽象行政行为作为当事人行为的依据且对方当事人对此行政行为提出异议 时，法院首先要审查抽象行政行为的合法性问题。如某房屋拆迁公司依据当地政 府的红头文件向法院主张强行拆除公民甲的房屋，而甲则提出该红头文件不合法。 那么，拆迁公司的民事主张能否得到法院的支持就在于红头文件的合法性与否。 b 以实质审查为要件的具体行政行为作为附属问题 所谓以实质审查为要件的行政行为是指，行政主体依法不仅要审查有关事实 材料在形式上是否齐备、完整，而且要对事实材料的真实性作出判断的行政行为。 以实质审查为要件的具体行政行为作为当事人行为的依据的案件通常发生在 以实质审查为要件的行政登记、行政许可和行政确认行为中。例如，公民甲认为 公民乙侵占了自己的宅基地使用权，遂向法院提起民事诉讼请求排除妨碍，诉讼 中乙以自己持有宅基地使用证为由予以抗辩，甲提出乙的宅基地使用证系伪造证 件向行政机关骗取得来。此时，行政机关对宅基地使用证的核发是否合法成为民 事案件要解决的首要问题。 上述两种情形民事争议的解决有赖于行政争议的解决。 ( 2 ) 民事争议的解决为前提的情况 以形式审查为要件的具体行政行为作为附属问题的属于该种情况。 所谓以形式审查为要件的具体行政行为是指，行政主体依法只需审查有关事 民事行政争议关联案件处理模式探讨一、民事争议与行政争议关联案件概述 实材料在形式上是否齐备、完整，不需审查事实材料的真实性的行政行为。 例如，甲将房屋卖给乙，双方持买卖合同等相关证明到房产登记机关进行变 更登记，乙领取了房屋所有权证书。之后，甲以受到乙胁迫为由向法院提起民事 诉讼要求撤消双方的买卖合同，同时向法院提起行政诉讼要求撤消乙的房屋所有 权证书。这个案例中，甲乙之间买卖关系是否成立是两个诉讼的关键问题。因为 行政机关在实施以形式审查为要件的具体行政行为时仅对当事人提交的材料进行 形式审查，即往往注重材料的完整齐全，其登记或确认行为并不能完全真实的反 映权利的实际状况。法院应先解决民事争议，行政争议随之迎刃而解。 以民事争议为主，涉及行政争议案件特点是：无论案件形式表现为民事诉讼 还是行政诉讼，其实质是民事争议，该争议并非由行政行为引起，可能在行政行 为之前就己存在，当事人在民事诉讼中通常是以行政行为违法作为抗辩理由。这 类案件如分别审理，各自判决，可能导致民事裁决与行政处理相互抵触、冲突。 3 、民事争议与行政争议并重的关联案件 这类案件常出现在行政诉讼中，主要是不服行政裁决的争议案件。行政裁决 是法定的行政主体依照法律法规授权，居间裁判发生在平等民事主体间的与行政管 理密切相关的民事争议的一种行政行为。这种行政行为的特殊之处在于其存在是 以民事争议的存在为前提。如果行政相对人对行政裁决不服，需要先提出行政诉讼 请求要求撤消行政裁决，但即使法院撤消了行政裁决，民事争议仍存在，又需民事 诉讼来解决，这样就出现民事争议和行政争议并存的局面。具体有三种：其一是 不服行政机关作出的民事侵权赔偿裁决而引起的争议案件；其二是不服行政机关 作出的关于土地、房屋等行政确权裁决而引起的争议案件；其三是不服行政机关 作出的涉及土地、房屋等征用补偿裁决而引起的争议案件。如城市房屋拆迁管 理条例第1 6 条规定，“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人 达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。该条第 2 款规定，“当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3 个月内向人民法院 起诉。”此时当事人提起行政诉讼意欲撤消行政裁决，同时拆迁人与被拆迁人间的 补偿安置问题仍未解决，可能请求法院就该问题做出判决。 行政争议和民事争议并重的关联案件具有以下特点：第一，这类案件最初是 由民事争议引起，行政机关的裁决行为是为了解决民事争议。第二，行政争议和 。王韶华：民事行政争议关联案件审理程序新构想，e j 3 ，诉讼法论丛，第1 1 卷，第4 3 8 页。 4 民事行政争议关联案件处理模式探讨 一、民事争议与行政争议关联案件概述 民事争议相联系，行政争议因民事争议而发生。第三，对这类案件的审理只有同 时解决行政争议和民事争议，当事人提起诉讼的目的才能实现。解决民事争议是 最终的目的，但因为行政机关已就民事争议作出了有法律效力的裁决，因此不能 忽视行政裁决的存在，应先对行政裁决的合法性作出判决，否则当法院的判决和 行政裁决不一致时，会出现执行的尴尬，民事争议得不到彻底解决。同样，如果 只解决行政争议，法院不直接对民事争议作出判决，诉讼的目的难以实现。正是 在这一意义上，行政争议和民事争议并重。当然，如果行政裁决合法，则不会引 发民事诉讼。 4 、行政行为与民事行为共同侵权 例如一精神病人甲持刀追赶路人乙，乙跑到附近派出所寻求帮助，但值班民 警坐视不管，乙被甲砍伤。这个案件中乙所受到的伤害由甲的伤害行为和行政机 关的行政不作为共同构成，可向甲的监护人请求民事赔偿和向行政机关请求行政 赔偿，自此，可发生民事争议和行政争议的交叉。若乙分别提起行政诉讼与民事 诉讼，则前诉法院对被告责任的认定必将对后诉法院产生影响，可能造成民事审 判权对行政审判权的干预，或反之。而若两诉法院各行其是，则有可能造成相互 矛盾的判决。 另外，有些学者认为由同一法律事实引发的民事与行政争议之间相对独立的 案件也属民事与行政关联案件。如甲违章建房，侵犯了乙的相邻权，乙提起民事 诉讼请求停止侵害的同时提起行政诉讼请求规划部门对甲进行处罚。此中民事争 议与行政争议相对独立，裁判结果互不影响，法院完全可以分别审理。因此，笔 者认为这类案件在理论和实践中争议不大，没有深入研究的价值，应排除在民事 行政争议关联案件之外。 ( 三) 民事争议与行政争议关联的原因 1 、立法大量授权行政机关管制和约束民事活动 自由资本主义时期，由于自由放任的经济政策及观念的影响，政府以“管得 最少的政府是最好的政府”为信条，只间接地保障经济性市民社会的自律运行秩 序。此时行政机关与相对人之间只存在行政法律关系，行政争议与民事争议关联 的情形无以出现。然而，随着福利国家时代的到来，行政的功能在广度、深度、 宽度等方面都有了显著变化，它不仅渗透到经济领域，而且也渗透到公民生活的 各个领域。国家通过行政手段对市民社会的积极干预成为时代的要求，而公民对 民事行政争议关联案件处理模式探讨 、民事争议与行政争议关联案件概述 行政的依赖程度也越来越高。因此，国家立法大量授权行政机关管制和约束民事 活动。如通过行政许可行为或行政确认行为赋予民事主体一定的民事主体资格( 经 济组织欲以法人名义对外进行经营活动，必须通过工商行政登记行为领取营业执 照) ；再如行政行为作为民事法律行为的法定程序要件( 婚姻、收养关系的成立， 私有房屋的买卖必须履行登记手续才有效) ；又如某些行政行为是享有民事权利和 承担民事责任的依据( 专利权、商标权是通过专利局商标局的授权行为，公安部 门对道路交通事故的责任认定是道路交通事故责任承担的依据) 。据此，行政机 关行政许可、确认、登记、责任认定等行为的合法与否与公民的民事权利密切相 关，一旦行为违法，很可能影响到行政相对人或相关第三人的民事权利，由此引 发的纠纷便使民事争议与行政争议交织在一起。 2 、立法大量授权行政机关解决民事争议 出于专业性和对案件的知情程度以及方便解决纠纷、减轻法院对民事纠纷的 处理负担等角度的考虑，立法大量授权行政机关通过准司法程序居中解决发生在 平等主体间的、与行政管理活动密切相关的民事争议，即行政裁决。目前我国法 律、法规中规定有行政裁决内容的主要有：食品卫生法、森林法、水法、土 地管理法、城市房屋拆迁管理条例、水污染防治法、药品管理法、广告 法、环境保护法、电力设施保护法、专利法、商标法等。( 如前述城 市房屋拆迁管理条例第1 6 条的规定；再如中华人民共和国土地管理法第1 6 条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政 府处理。”) 上述法律中规定的行政裁决具有强制力，非经法定程序不得撤消， 相关当事人如果认为裁决违法应提起行政诉讼请求撤消，即使裁决被撤消，民事 争议依然存在，还需民事诉讼解决，如此，也出现了民事争议与行政争议的相互 关联。 3 、行为人的同一行为同时违反民事法律规范和行政法律规范 有时行为人的同一违法行为会同时违反民事法律规范和行政法律规范，其既 要承担民事责任也要承担行政责任，这时，有可能发生民事争议和行政争议关联 问题。例如甲乙发生纠纷继而相互斗殴过程中，乙受到轻微伤害，公安机关根据 治安管理处罚法对甲进行处罚，甲不服提起行政诉讼以乙的伤害并非自己殴 打所致为由要求撤消行政处罚，同时乙向法院提起民事诉讼，要求甲对自己进行 。苏西刚、付文华：民事诉讼中附属问题探析， j ，行政法学研究，2 0 0 0 年第1 期，第5 9 页 6 民事行政争议关联案件处理模式探讨一、民事争议与行政争议关联案件概述 民事赔偿，两个诉讼如果分别审理，则有可能行政诉讼支持了甲的主张撤消了行 政处罚，而民事诉讼支持乙的主张判决甲对乙进行赔偿，这就出现了民事判决与 行政判决的矛盾。 另外，我国司法的权威性、严肃性缺乏保障；司法的公正性和效率性缺乏有 机的统一和协调：司法人员狭隘的本位观念；法治信息系统不通畅，反应不灵敏； 法院的运作机制上存在着各自为政、互相牵制或其他方面的情况，体制上非常不 协调也是构成民事争议与行政争议关联的原因。 7 民事行政争议关联案件处理模式探讨二、我国对民事行政争议关联案件的处理现状 二、我国对民事行政争议关联案件的处理现状 ( 一) 立法缺失 目前有关民事行政争议关联案件的立法存在着缺失、滞后等问题，现有法律 规定模糊、简约、粗疏，引起理论分歧及实践操作差异。立法并没有对行政诉讼 和民事诉讼两者如何衔接作出明确的规定，对判决的既判力问题也没有涉及。现 有的可以理解为解决该类纠纷的法律条文如，最高人民法院关于执行中华人民 共和国行政诉讼法若干问题的解释第6 1 条规定：“被告对平等民事主体之间民 事争议所做出裁决违法，民事纠纷当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的， 人民法院可以一并审理。”此条被部分学者认为是行政附带民事诉讼的规定，另外 也有部分学者认为解释中使用“一并审理”的字样，恰恰说明最高人民法院并不 认可行政附带民事诉讼制度。因此造成理论界众说纷纭，司法实践操作也各行其 是。即使6 1 条可以算做是最高人民法院对行政附带民事诉讼制度的认可，也因其 规定太过简单，适用范围仅包涵行政裁决引发的复合案件，远不能应对各种类型 的复合型关联案件，另外程序问题无所涉及，使实践操作无所适从。 另外，民事诉讼法第1 3 6 条第1 款第( 5 ) 项规定，“本案须以另一案的审理 结果为依据，而另一案尚未审结的，人民法院应当中止民事诉讼。此条规定同样 简单、不确定。另一案是否包括行政案件? 何种情况属于“须以另一案的审理结 果为依据 ? 民事诉讼中出现了“须以另一案的审理结果为依据 ，但另一案尚未 提起诉讼时如何处理? 这条规定对于解决民事行政争议关联案件更是力不从心。 2 0 0 2 年5 月2 1 日最高人民法院对北京市高级人民法院请示所作的关于专利 法、商标法修改后专利、商标相关案件分工问题的批复，规定“确定人民法院审 理此类案件的内部分工既要严格执行有关法律规定，又要照顾当前审判实际，避 免对涉及同一知识产权的行政审判与民事审判结果发生矛盾。对于人民法院受理 的涉及专利权或者注册商标专用权的民事诉讼，当事人就同一专利或者商标不服 专利复审委员会的无效宣告请求复审决定或者商标评审委员会的裁定而提起诉讼 的行政案件，由知识产权审判庭审理；不服专利复审委员会或者商标评审委员会 的复审决定或者裁定的其他行政案件，由行政审判庭审理”，该司法解释考虑到两 类案件基于同一基本事实，具有密切联系，对案件分工作出规定，并考虑以同一 民事行政争议关联案件处理模式探讨二、我国对民事行政争议关联案件的处理现状 合议庭审理的方式避免两种司法裁判互相矛盾，但只适用于知识产权案件，且实 践操作中诸多制度衔接处理并未明确。 2 0 0 2 年6 月4 日最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第7 0 条 规定“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定 案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中 止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。 该条规定对如何认定民事诉讼和行 政诉讼裁判文书之间关系有指导意义，但显粗略，其具体适用情形和范围也待推 敲，也未能对如何认定行政诉讼和民事诉讼的既判力给出全面指导。 可见，现有的法律根本无法应对司法实践中民事诉讼行政诉讼联系日益紧密 的现实，司法解释也是零星规定，根本无法形成系统化的解决模式。我国行政诉 讼尚未类型化，行政诉讼和民事诉讼制度本身还尚在完善中，缺乏统一的价值判 断和处理模式成为必然。 ( 二) 司法机关各行其是 现实案件裁判的需要迫使法院在处理民事行政关联案件时进行了许多探索， 但由于缺乏统一的价值选择( 公正和效率) 和对价值实现模式的共识，出现了司 法操作不一、司法机关各行其是的状况。行政诉讼和民事诉讼是由同一审判组织 一并审理还是附带审理? 两类审判组织分别审理时何者优先? 诉讼时效和起诉期 限如何计算? 两类审判权各自范围如何界定? 裁判的既判力范围如何界定? 诸多 问题着实困扰着实务界，司法裁判间互相矛盾，严重损害诉讼当事人权益的现象 并不少见。 1 、目前我国法院在司法实践中处理民事行政争议关联案件的常见做法 ( 1 ) 在民事诉讼中发现涉及行政行为的合法性争议问题，即中止民事诉讼， 告知民事诉讼当事人另行提起行政诉讼，待行政诉讼终结后依行政裁判结果作出 民事判决；也有的法院将有关行政行为合法性问题直接移交给行政审判庭处理。 ( 2 ) 在民事诉讼中发现涉及行政行为的合法性争议问题，不予审查，充分尊 重行政权，对行政确认等文书作为法定依据予以采纳，并据此作出民事判决。 ( 3 ) 在民事诉讼中发现涉及行政行为的合法性争议问题，对其不做任何评价， 而直接依民事实体法作出判决。当民事判决与行政行为发生冲突时，由当事人凭 生效民事判决书到有关行政机关申请变更行政行为，以使行政行为所确认的权利 状态与民事判决所确定的民事权利义务内容致。 9 民事行政争议关联案件处理模式探讨二、我国对民事行政争议关联案件的处理现状 ( 4 ) 将关联案件交行政审判庭审理，通过行政附带民事诉讼的方式将民事争 议一并解决。 2 、目前法院各做法的优势与弊端评析 ( 1 ) 第一种做法遵从了行政行为公定力原理，肯定了行政行为一经作出即具 有公定力、拘束力和执行力非经法定程序不得更改的效力优先性，但是，若中止 民事诉讼，等待当事人提起行政诉讼，会出现由于当事人出于某种原因迟迟不起 诉而使民事诉讼无限期中止搁置的尴尬；若直接移送行政审判庭，又有违不告不 理原则，侵犯了当事人的诉权，而且，是移交本院的行政审判庭亦或按行政管辖 原则移交有行政管辖权的法院审理也是一个不容忽视的问题：由本院行政审判庭 审理会侵犯有行政管辖权法院的管辖权；由有行政管辖权的法院审理可能会出现 法院之间的矛盾，如该法院拒绝接收案件等。另外，由于我国的法律、法规在多 数情况下只赋予行政机关形式审查的权力，并不要求其对当事人提供的材料真伪 性及民事权利义务的真实归属进行实质性审查，从材料充分、合法角度来看，行 政行为可能是无可挑剔的，但如果遇到当事人故意隐瞒真实情况时，该行政行为 就不一定是正确的。如我们在前面提到的案例：甲在乙的胁迫下与之签订买卖合 同并办理产权变更登记，之后甲起诉请求撤消与乙之间的买卖合同。该案如果先 进行行政诉讼，无论如何审查，行政登记行为都是正确的，而若维持行政行为则 甲的民事权利无从保护。从这里可以看出，在有些情况下民事权利义务的真实状 态与具体行政行为的合法与否是没有联系的。 ( 2 ) 第二种做法固然尊重了行政权，但如果不问行政行为合法与否一律予以 采纳，由于我国行政执法人员素质参差不齐，难免有违法、错误的行政行为存在， 被法院作为有效证据采纳后，若当事人又提起行政诉讼，该行政行为被撤消，当 事人又会依行政判决来请求民事重审撤消民事判决，如此反复，浪费大量的人力、 物力、财力，也大大的损害了司法的权威性。 ( 3 ) 上述第三种做法是我国民事审判的传统做法，该做法虽然可以避免上两 种做法的不当，能够协调民事判决与行政行为之间的不一致，但当法院作出与行 政行为不一致的判决时，并未通过法定程序撤消还在发生法律效力的行政行为， 在实质上却否定了行政行为，这与公定力的原理不相符。 ? ( 4 ) 第四种做法可以实现诉讼经济，减轻讼累，但同样存在第一种做法的弊 端，即民事权利义务的真实状态与具体行政行为的的合法与否是没有联系的。并 1 0 民搴行政争议关联案件处理模式探讨二、我国对民事行政争议关联粜件的处理现状 且由于缺乏相关立法，法院对于行政附带民事诉讼的范围及程序理解不一，做法 不同。 曾经引起广泛关注的高永善诉焦作市影视器材公司一案回就是目前我国对民 事行政争议关联案件处理方式混乱的最好例证。该案涉及的民事诉讼，从原告1 9 9 3 年5 胃向法院起诉开始，到1 9 9 6 年8 胃中院作出终审判决结束，历时3 9 个胃； 行政诉讼从1 9 9 3 年1 2 月原告起诉开始，到1 9 9 6 年8 月法院作出终审判决，历时 3 2 个月，先后作出8 个判决，严重影响了当事入的合法权益及司法权威。该案的 行政诉讼和民事诉讼均在同一法院同时进行，而民庭和行政庭之间却没有任何协 调；在二审法院也发生了同样的情况；高院提审时，只裁定中止了中院行政判决 的执行，两未中止民事判决的执行，这说明法院的运作机制上存在着各自为政、 互相牵制或其他方面的情况，体制上非常不协调。另外，本案的审理严重超出审 理期限，而法院却无相应的责任追究制度。 ( - - ) 司法队伍素质参羞不齐 由于民事行致争议关联案件错综复杂，涉及嗣法权与行致投豹磁撞，为避免 麻烦，有些审判人员往往回避敏感问题，只求尽快结案，不考虑案件质量，仅从 方便审判角度考虑，如有些法院的民事审判庭对于物之权属争议，只要有行政登 记之类的权剩证书存在，裁以不属民事审判为由，拒绝受理或直接依证书所载权 利判决，这样的做法无视当事人的利益，常常使当事人状告无门；还有的法院之 间或法院内部互相推委办案，如：赤峰市林西县电信局予2 0 0 1 年1 1 胄2 8 四向林 西县人民法院提起行政诉讼，要求撤销林西县房地产管理所为林西县邮政局颁发 的7 5 3 7 号房屋所有权证。林话县人民法院予2 0 0 1 年1 2 月2 5 网作出一审判决：撤 销林西县房地产管理所为林西县邮政局颁发的7 5 3 7 号房屋所有权证。椿西县房地 产管理所不服该行政判决，向赤峰市中级人民法院提出上诉。在二审审理期间，林 西县电信局又向林西县人民法院提起民事诉讼，要求对其与林西县邮政局争议的 房屋进行确权，林匿县人民法院予2 0 0 2 年2 胃2 8 冒俸出民事判决，认定双方争议 之房屋属于林西县电信局所有，林西县邮政局不服该民事判决，上诉于赤峰市中 级人民法院。赤峰市中级人民法院行政审判庭以“本案的审理需要民事审理结果 为依据”为由，予2 0 0 2 年4 月l l 旦裁定孛止审理行政案件。赤峰帝中级人民法院 。委光辉：令案箨，傍裁决苁一今案镶番符竣诉讼与民事落讼势交叉与协调， j 】，绎辨法学，1 9 9 8 年笫2 期。 1 1 民事行政争议关联案件处理模式探讨二、我国对民事行政争议关联案件的处理现状 民事审判第三庭以“本案的审理需要行政审理结果为依据 为由，于2 0 0 2 年8 月 2 日裁定中止了民事案件。后经多方协调赤峰市中级人民法院行政审判庭恢复了行 政诉讼，作出了行政判决，民事审判庭又依据行政判决作出了民事判决。 综上所述，我国目前对民事行政争议关联案件的处理现状令人堪忧：过长的 诉讼周期对当事人来说是一种难以忍受的精神和经济上的负担， 因此可能削弱当 事人求诸诉讼的信心；相互矛盾的民事判决与行政判决损害了法律秩序的威望及 社会公众对司法程序的信任；而不同法院对于关联案件各行其是的做法又极大地损 害了司法的权威。 。最高人民法院行政审判庭行政执法与行政审判( 总第1 4 集) ， m 】，法律出版社，2 0 0 5 年版，第3 9 页。 o 张晓茹： 蜜豁对民事行政争议关联案 譬的处理模式 l 、普遵法系国家 以英、美国家为代表静普通法系罄家是采单轨涮韵葡法体制，其长期受酲象 曼法的影响，不承认公私法韵划分，民事争议与行政争议的审理统一适用民事诉 讼程序的规定，无普逶法院藕行政法院的管辖投之分。因此，避免了民事案件翻 行政案件的划分，但英美模式最大的阉题也是最核心的问题就是如俺处理行政机 关与普通法院之闻熬关系羯题。翻予英国翁窜理行政案件熬法窘并不精通行敢管 理方面所涉及的专业技术知识，普通法脘的法富很难适应行政活动的需要，但却 坚持普逶法院管辖所有案件，其中最主要舱勰决办法就是在行敢梳关与普通法院 之间设立中介机构，英国为行政裁判所，美国为独立管理机构。英国的裁判所体 系庞杂，共有5 0 多种，两干多个，涉及社会备方嚣。其既是懋家行政管理的组 成部分，叉和普通法院有着千丝万缕的联系，有时行政裁判所很难和法院区别， 尤其是秘低级法院，英国裁判所存在程序简便、办案时间迅速、费用低廉、具有 专业知识、符合社会需要的优点，在处理行政纠纷方面发挥着重要的作用。另外 英美国家是坚持“穷尽行政救济原则 ，在过滤民事与行政争议关联案件方面起到 重要作用。 2 、太陆法系国家 ( 1 ) 法国 法国有普逶法院和行政法院之分，行政法院专门审理行政案件，其法官专门 经过培训，精通行政管理技巧，他们不仅精通法律而且对行政管理技巧方面键非 常熟悉，这也使得法国的行政法院的法官能了解行政活动，适应行政活动的需要。 。援承秀：域羚晁搴与豁欢争议交叉察结憋处理及痘承，e j ，淮i 煤炭嬲范学院学报，2 0 0 7 筚2 月，第7 7 受。 1 3 民事行政争议关联案件处理模式探讨三、国外对民事行政争议关联案件的处理模式 对两个法院系统之间可能产生的管辖权争议和判决冲突，通过设立一个权限争议 法庭，该权限争议法庭的职权有两个方面，一是解决行政法院和普通法院之间对 案件管辖权的争议；二是解决两个系统法院之间的判决的冲突。为划分行政法院 与普通法院的受案标准，在法国提出许多学说、观念。在权限争议法庭确定案件 管辖权归属时，必须依据一定的标准。法国划分普通法院和行政法院管辖权的标 准采用了采公共权力标准、法律关系标准、私人活动标准、公务标准、新公共权 力标准、公共利益说标准等多元标准，以适应千变万化的现实生活中所产生的各 种案件。法国在学说上采多元标准，尽管比较难以把握，但这些学说对确定普通 法院和行政法院的管辖权方面起着重要的作用。而对于我们提到的民事行政争议 关联案件在法国称其为附属问题。即有时一个行政争议的解决要依赖于一个普通 法院管辖的问题，也可能一个普通法院诉讼的解决，依赖于属于行政法院管辖的 问题，这两种情况的共同点在于一个案件本身的判决，须依赖于另外一个问题， 而后面的这个问题不构成诉讼的主要标的，但是直接影响乃至决定判决的内容， 这就是附属问题。附属问题，既可以发生在两个不同系统的法院之间，也可以发 生在同一系统内部的两个法院之间，并且在管辖权问题上分别受不同的原则所支 配。即前者受审判前提问题规则支配，后者受先决问题原则支配。所谓先决问题 原则即把附属问题作为先决问题，由受理诉讼案件的法院决定。而审判前提问题， 是把附属问题作为诉讼案件的前提，由按照正常管辖规则对附属问题有管辖权的 法院裁决，不由受理主要诉讼案件的法院决定。审判前提问题的存在，无疑会妨 碍诉讼案件的j i r 厮l j 进行，所以不是一切应由其他审判系统法院决定的附属问题， 都是审判前提问题。审判前提问题的存在，必须符合下列两个条件：第一，问题 确实存在。审判前提问题，必须是这个附属问题的法律解释或者合法性的认定真 正发生困难。如果问题的意义清楚、法律的适用明白，受诉法院本身就可以决定， 不成为审判前提问题。第二，附属问题的解决对诉讼案件的判决必不可少。如果 虽然有困难的附属问题存在，而困难的解决对于案件的判决无关，这类附属问题 不构成审判前提问题。对于审判前提问题，受诉法院必须停止诉讼的进行，由利 害关系人就附属问题向有管辖权的法院起诉。原来受诉的法院根据其他法院对附 属问题的判决，作出案件本身的判决。对附属问题有管辖权的法院，必须就原审j 法院所提问题，作出明确的决定。答复的范围不超过原审法院所指定的审判前提 民事行政争议关联案件处理模式探讨三、国外对民事行政争议关联案件的处理模式 问题。如果被请求作出决定的法院认为自己无管辖权时可能出现消极的权限争 议，由权限法庭裁决有管辖权的法院管辖。法国对行政审判中的附属问题和司法 审判中的附属问题加以区分，即凡在行政法院审判过程中出现民事附属问题全属 审判前提问题，应由普通法院决定；而在司法审判中的出现行政附属问题有的是 审判前提问题，由行政法院决定，有的是先决问题由受理该诉讼案件的普通法院 决定。 ( 2 ) 德国 德国在设立法院时采纳了分权原则和专门原则，设立了五种专门法院，分别 为普通法院、行政法院、社会法院、财政法院、劳动法院，各州还设有宪法法院。 德国行政法院独立于普通法院但属于司法系统范围。德国行政法院法规定：“对 受诉争执的判决的一部或全部取决于另一法律关系是否存在，而该法律关系为另 一具有诉讼系属的案件的标的，或须由另一行政机关作出确认的，法院可将诉讼 中止，直至理由诉讼的审结或行政机关作出所有决定。符合诉讼集中原则时，法 院也可根据申请，将诉讼中止，以便对程序或形式瑕疵作出补正。”当行政行为成 为民事诉讼先决问题，并经行政法院判决确定者，民事法院应受其判决约束，若 未经行政法院判决，民事法院应当自行作出判断，若当事人已经诉至普通法院， 并不得就此先决问题请求法院确认行政处分是否违法。 即在产生纠纷管辖权冲突 时有两个解决方法，一是普通法院和行政法院对民事与行政争议关联案件管辖权 发生冲突时，当发生的是积极冲突时，采系属在先原则，即不管案件是私法上的 法律关系还是公法上的法律关系的争讼，先起诉到哪个法院，哪个法院就对该案 进行裁判，裁判之后，其他法院不能就同一个诉讼标的做相反的裁判；当发生的 是消极冲突时，自认为无审判权的法院应将案件移送与有审判权的其他法院，此 移送产生拘束力，受移送的法院不得再移送回原法院或其他法院。德国的行政争 议是采“穷尽行政救济原则”，即尽量在行政机关内部解决行政争议，同时对行政 争议也赋予公民有司法救济权。 ( 3 ) 日本 日本初期受大陆法系的影响比较大，二战后受英美法系影响也深，使得日本 的解决纠纷的裁判体制兼具有两大法系的特点而形成一种混合制的裁判体制。其 普通法院对刑事、民事、行政案件都有权审理，但分别采用不同的审理程序，这 。王名扬：法国行政法， r m ，中国政法大学出版社，1 9 8 8 年版，5 9 0 5 9 4 页 o 吴庚：行政争讼法论， m ，台北三民书局，1 9 9 9 年版，第1 3 3 页。 1 5 民事行政争议关联案件处理模式探讨 三、国外对民事行政争议关联案件的处理模式 一点与我国极为相似。当出现类似于法国的附属问题或先决问题的情况下到底如 何处理，日本民诉法虽然没有对此作出明确的规定，但是一般仍将其视为产生诉 讼中止的原因。日本在处理民事与行政争议关联案件最具特色的是其所确立的当 事人诉讼制度。日本的当事人诉讼是指“有关确认或形成当事人之间法律关系的处 分或裁决的诉讼，且依法令的规定以该法律关系的一方当事人作为被告的诉讼亦 即有关公法上的法律关系的诉讼。日本的当事人诉讼包括两种情况：其一是实质 性的当事人诉讼，即公法上的当事人诉讼，是有关对等当事人之间在公法上的法 律关系的诉讼。如行政上的损失补偿请求诉讼；其二是形式性的当事人诉讼，如 有关土地征用者和被征用者之间的补偿纠纷的诉讼。这种诉讼之所以列为行政诉 讼，是因为当事人对行政厅处理行为不服，但由于这种诉讼所涉客体是私法关系， 所以诉讼程序上准用民事诉讼程序。在形式当事人诉讼中，相对人以民事争议的 对方当事人为被告，而不是以行政主体为被告，但行政主体应当作为第三人参加 诉讼。法院在审理民事争议的同时解决行政行为的合法性问题，因此，它主要适 用民事诉讼的程序和判决，但必要时也部分适用行政诉讼的规定，法院的判决对 民事纠纷的主体及行政主体均具有约束力。 ( 二) 对国外解决民事行政争议关联案件处理模式的评析 1 ，对英美法系模式的评析 英美法系国家的民事、行政案件统一由普通法院审理，法院内部也没有行政 庭与民事庭之分，这种司法体制使程序的公正性得到充分体现，使“自然公正原则” 得到最大限度的发挥，避免了对民事争议、行政争议的艰难划分，并且坚持法律 面前人人平等的法治原则，行政机关违法与普通公民一样承担法律责任，对民事 案件与行政案件的处理适用相同的法律原则。其“穷尽行政救济原则”“过滤了 民事与行政争议关联案件的数量，即行政争议必须先经过复议，对复议不服才能 寻求司法救济，尽量将行政争议解决在行政机关内部。这对民事与行政争议关联 案件的数量有所限制，同时也减少了处理民事与行政争议关联案件的复杂程度。 其行政裁判所处理行政案件适用准司法程序，裁判具有一定的独立性，且简便程 序收费低廉，同时，即使对裁判不服的当事人还可以提请司法审查。行政裁判所 处理行政案件与我国的行政裁决相似，但对行政裁判所裁判不服的无需先通过独 立的行政诉讼将其撤消。但正是法院这种单一化的处理争议的机制对注言提出了 。杜承秀： 域外民事与行政争议交叉案件的处理及启示， j ，淮北煤炭师范学院学报，2 0 0 7 年2 月。 1 6 民事行政争议关联案件处理模式探讨 三、国外对民事行政争议关联案件的处理模式 过高的要求，英美国家法官只是职业的法律专家，无行政管理经验，当行政案件 涉及到技术性、专业性等问题时，法官机械地运用法律处理行政纠纷不能取得很 好的社会效果。另外就是英国的行政裁判所和美国的独立管理机构的性质和地位 比较模糊，既是国家行政管理的组成部分，又很难和法院区别，尤其是和低级法院。 2 、对大陆法系模式的评析 大陆法系国家在解决民事与行政争议时采用二元制的审判体制，可以很好的 解决英美法系国家法官无行政管理经验的问题，其行政审判法官都是文官出身或 国家行政学院的毕业生，同时在担任行政法院法官后可再到实际行政部门任职， 然后回到行政法院，这样行政法院的法官不仅懂得行政管理，而且是精通法律的 专业人才，在解决行政争议方面显示出一定的优越性。德国的行政法院的法官任 命时也考虑这两个方面。另外，法国的权限争议法庭可以很好地解决民事与行政 争议交叉案件的管辖问题，防止两种系统的法院相互争抢案件或者相互推委案件。 对于先决问题的解决大陆法系国家立法也有详尽、细致的分类。但法国这种司法 制度最大的问题就是行政审判在形式上违反自然公正原则与审理程序的司法化， 即法国