推动县乡财力均等化的实践与思考.doc

推动县乡财力均等化的实践与思考县乡财政是国家财政的基础，是我国经济发展的最大潜力和希望所在。县乡财政的发展与否，事关国家财力的振兴和政权的稳定等大局利益，也事关社会主义新农村建设的质量和小康社会能否如期实现等局部利益。因此，推动县乡财力均等化，有助于完善乡镇财政管理办法，有助于调动乡镇政府开拓财源、聚财和理财积极性，有助于缓解县乡财政困难、确保乡镇机构及农村基层组织正常运转；总归一句话，有助于巩固农村税费改革成果，深化县乡财政体系改革和农村综合改革，用县乡财力均等化换取公共财政服务“三农”均等化目标的实现。一、操作的方法抚远县所辖5乡4镇共9个乡镇。乡镇财政供养人口630人，其中在职446人、退休184人。2006-2008年乡镇人均财力分别为3.3万元、5万元和5.8万元。人均财力略超县本级，实现了县乡财力均等化，确保了乡镇政府运转，促进了社会稳定，促进了乡镇管理事业的发展，向城乡统筹发展迈进。(一)调整和完善财政管理体制，进一步调动乡镇聚财理财积极性。实行统收统支加激励机制的乡镇财政管理体制。目前，由于我县各乡镇经济发展总体水平较低，缺乏主体税源，财政收入总体规模较小，不适合实行比较规范的分税制财政管理体制，而实行统收统支加激励机制的乡镇财政管理体制则相对较为适宜。因此，为充分调动各乡镇发展经济、培植财源的积极性，制定了招商引资和发展乡镇级经济的奖励办法，按各乡镇的招商引资成果和发展的经济项目所获得的经济效益、税收完成情况等指标对各乡镇给予奖励。各乡镇奖励经费主要用于偿还政府债务、补充各乡镇机关运转经费、改善投资环境等基础设施建设、以及个人奖励方面，以达到共同促进我县财政收入稳定增长和各乡镇政府可支配财力增加的目的。（二）锁定财政供养范围，奠定农村工作基础精简机构，分流人员。从2004年下半年起，通过向省财政借一点、县财政筹一点、开展乡镇财政挤一点和单位资产变现（抵顶）贴一点的办法，支持乡镇开展配套改革，探索以精简机构、分流人员为主的乡镇行政事业单位改革路子。到2004年10月底，全县共精简分流人员109人，其中提前退休68人，下派到村任职21人，领办企业4人，辞退11人，辞职自谋发展5人，年均减少公用经费6万元。事业单位人员由291人减少到241人，行政单位人员由264人减少到205人。部分被分流人员直接纳入财政社会保障，给分流人员创造生活出路。通过改革，锁定乡镇财政供养在职人员446人，明确规定，今后乡镇领导人员职数一定五年不变，乡镇进人必须在核定编制内全面向社会公开招考，从源头上建立起乡镇财政供养机制和乡镇控编进人管理机制。(三)推进乡镇财政管理方式改革，实行“乡财乡用县监管”自2004年开始，我县按照省财政厅关于对乡镇实行“乡财乡用县监管”的要求，开始对所辖乡镇实行了“机构上划、预算共编、帐户统设、资金统调、集中收付、县乡联网”为主要内容的乡镇财政管理体制。推行“乡财乡用县监管”是巩固和深化农村税费改革的重要举措，是缓解县乡财政困难，提高乡镇财政管理水平的重要途径。(四)规范管理，稳步推进部门预算1摸清底数，做好部门预算编制基础工作。2提早编制预算，提高预算编制质量。3规范编制方法，推行综合预算和零基预算。4从基层编起，严格实行：“两上两下”。5制定管理办法，规范项目预算编制。(五)建立和完善监督考核机制完善对乡镇党政领导考核监督机制，把控制财政供养人口增长和化解乡村债务纳入乡镇党政领导业绩指标体系。要加强乡镇财政的自身监督和审计监督，自觉接受人大监督，建立健全“乡财乡用县监管”的各项规章制度，严明财经纪律，违法乱纪行为一经发现，必须严肃处理。二、取得的成效推进县乡财力均等化，离不开改革开放的大环境因素，尤其离不开农村综合改革、县乡财政与财务管理体制改革这些系列前提，可以毫无顾忌地说，在今天的形势下积极推动县乡财力均等化正逢其时。正因为如此，县乡财力均等化工作的推动过程，也是县乡财政保障能力大幅提高的过程。（一）深化了公共财政支出改革。推行县乡财力均等化，进一步深化了公共财政支出改革。统一管理和核算乡镇财政资金、统一支出定额标准、统一财务核算制度，以及规范乡镇政府采购行为，完善了乡镇预算编制管理，提高了有限财政资金的使用效益，丰富了县级公共财政支出改革的内容，并使公共财政支出改革进一步向乡镇延伸和深化。（二）强化了县乡政府的宏观调控能力。由于实行县乡财政预算共编，县乡财政上下一盘棋，对乡镇财政状况有了全面准确的把握，为加强对乡镇财政的监管提供了有力保障。同时，在实行新体制时，对各乡镇既得利益重新进行了调整，统一了县乡之间的工资标准，统一了公用经费定额标准，重新核定乡镇财政收支基数，初步实现了县乡之间人均财力的均等化，解决了乡镇之间苦乐不均的问题。由于帐户统设，县财政能合理地调度资金，既保证了乡镇的需要又避免了过去那种年初花钱无计划，年终举债发工资的被动局面。（三）保证了乡镇职工工资的发放和乡镇政府正常运转的经费需要。实施改革后，县财政拿出相当部分财力用于统一县乡之间工资标准和公用经费标准。乡镇职工工资纳入县级统一发放，彻底解决了拖欠工资问题，调动了职工的积极性，保证了乡镇政府的正常运转，初步实现了保工资保稳定的目标。（四）规范了乡镇财政行为，提高了财政资金使用效益。乡镇花钱首先要向县财政部门申请，经县财政部门审核后，再由财政所监督使用，使财政资金使用的全过程都置于县财政的监督之下，提高了乡镇理财的透明度，优化了支出结构。（五）抑制了乡镇债务的增长，并且化解了一部分债务。实行乡财县管后，乡镇财政收支全部置于县财政监督之下，失去了举债的途径和手段，乡镇债务得到有效控制，而且化解了部分陈旧债务。（六）控制了乡镇机构、编制和财政供养人员的增长，减轻了乡镇财政负担。合理设置了乡镇机构和确定了领导职数，精简了富余人员，从而使工作效率得到了极大地提高，财政负担得到了进一步地减轻，政府的服务职能得到了充分地发挥。 （七）有效防止了腐败现象的发生。推行县乡财力均等化，进一步深化了公共财政支出改革。从制度上对财务收支的运作程序做出了明确、系统的规定，尤其是在容易出现违纪违规的环节，建立了必要的控制机制，从而使财务管理体制增强了预防功能，能够避免或减少违纪违规现象发生。（八）增强了财源建设自觉性由于县乡财力均等化的实施，极大地调动起乡的财源建设积极性，特别是乡镇，面对财政收入增长缓慢，持续财源断档，财政支出不断膨胀的新形势，许多乡镇积极探索，着力研究破解围绕乡镇财源建设的三道难题。1、用闯过“四个误区”破解观念转变难题。抚远镇、鸭南乡、通江3个乡镇通过勇闯“急功近利”、“只求数量漠视质量”、“重工轻农”和“重投入轻管理”等四个误区，更新了思想观念，树立起科学发展观，指导财源建设。尊重经济规律，谋划长远可持续发展利益；注重发展非公有制经济和企业的科技含量，杜绝了项目建设中人力、财力、物力浪费现象，巩固了招商引资成果。2、用科学发展观破解“三个关系”难处理问题。海青、通江、别拉洪3个乡和县级财政部门在财源建设中落实科学发展观，认真破解“逐步退出与合理介入”的关系，“政府目标与财政能力”的关系，“外延扩张与内涵发展”的关系。在学习实践科学发展观中，他们共同认识到，按照公共财政的要求，财政资金要退出竞争性生产经营领域。但并不等于要退出经济建设领域，而是要把生产经营领域的投入转到公共设施建设和提供教育、科技、卫生、文化等三个公共服务及健全社会保障体系上来。提高了认识也增强了信心，这三个乡不在疏远财源建设，并通过加强政策引导和强化管理服务，转变了支持方式，更加科学合理地介入到财源建设中。按照市场经济的要求，绝不举债搞财源建设，遏制了以政绩需要代替市场需要，以财政风险代替企业风险的“越位”行为。县级财政努力适应经济增长方式的转变，注重发展企业内涵，扶持企业开展技术改造和产品升级换代，走集约化经营之路，对于企业外延扩大再生产，积极在财力允许的情况下通过严格科学论证审慎进行决策。3、用抓好“五个重点”破解方向选择难题。一是建基础培育市场，给财源建设创造良好外部条件。县乡普遍将基础设施建设视作经济增长点，通过改善投资环境，为产业发展、财源建设创造良好的外部条件。二是扶企业壮骨干，建好支柱财源。县乡财政力所能及地捆绑使用财政资金，支持骨干企业结构调整，创造产业特色、规模和优势；坚持以市场为导向，以产品为龙头、以提高效益为目标，推动产品产业结构由单一品种向系列化、规模化转变，由低技术含量、低附加值、夕阳产业向高技术含量、高附加值、朝阳产业转变。三是发展特色农业，巩固基础财源。抚远县以财政模式转变为契机，发挥好财政支农资金、农业综合开发资金、扶贫开发资金的功能作用，按照发展市场农业和优质高效农业的方向支持产业引导农业产业结构调整，拓宽市场空间；推进农业产业化经营，提高了农业对财政的贡献率。四是发展个私经济，培植群体财源。县乡财政努力用足用活政策。为个体私营经济发展提供必要的政策和资金支持；以扩大个体私营企业规模，提高产品技术含量和外向化水平，培植群体财源。五是增加科技投入，培植新兴财源，在取得“科技是生产力”、“科技是经济发展的动力”的共识基础上，我县立足长远，配套完善发展高新技术产业的优惠政策，增加科技投入，开展“院县共建”活动推进科研成果转化，促进产业升级；特别坚持集中财力、扶优壮强，引进和运用高新技术，发展技术产业化的龙头企业；通过创名牌，以“名、优、特、新”四大要素，提高市场份额占有率，将技术优势转化为产业优势和财政优势。三、存在的问题构建社会主义和谐社会，重心在基层；全面建设小康社会，重点在农村。县乡财政是国家财政的重要组成部分，是加强基层政权建设、维护社会稳定、提高基层政府基本公共服务能力的物质基础。我县目前实现的财力均等化，仅局限于乡镇财政供养人口人均财力略高于县本级，而非广义上的实现城乡基本公共服务均等化的要求。基本公共服务均等化，是指全体公民享有基本公共服务的机会均等、结果大体相等，同时尊重社会成员的自由选择权。“通常，公共服务的目的在于为集体的所有成员提供普遍利益。”主要包括基本民生性服务、公共事业性服务、公益基础性服务和公共安全性服务等基本内容，集中体现在就业服务、基本社会保障、义务教育、公共卫生、基本医疗、公共文化等，公益性基础设施、生态环境保护、生产安全、消费安全等各个方面。基本公共服务均等化是建设社会主义和谐社会的基本理念，是落实以人为本的科学发展观的具体体现，对缩小区域和城乡发展差距、促进社会公平公正、维护社会和谐安定、确保人民共享发展成果都具有重大的政治和经济意义。尽管抚远县在推动县乡财力均等化方面做了一些工作，并取得了一定的收效，但从推动县乡财力均等化的目标，即以县乡财力均等化的实现最终换取公共财政服务“三农”均等化目标的实现这一角度看，县乡财力要实现均等化仍旧颇为困难，农村还面临着公共需求全面快速增长与公共服务供给匮乏的突出矛盾：农民难以获得公共医疗、义务教育、最低保障等基本公共服务，并由此导致了他们最基本的生存权和发展权得不到保障。（一）最终目标：县乡财力均等化公共服务均等化实现难由于每个地区的自然条件、基础设施、资源禀赋、管理水平以及企业素质和财政队伍素质等因素的不同，每个地区的经济发展水平与财政保障能力不一样，因而财政提供的公共服务水平也就不一样。抚远县各乡镇的情况亦如此，近傍“哈抚”国家公路沿线的寒葱沟、浓桥、浓江等乡镇基础设施水平相对高一些，而资源禀赋水平则要相对低一些；海青、抓吉、通江和抚远镇等乡镇因位于沿边沿江地带，虽然自然条件差，但资源禀赋水平相对高一些。那么，以实现县乡财力均等化换取提供均等化公共服务为目标的财政政策，必须被赋予调节职能，转移支付就是实现调节职能的一种手段。无论是县乡财力均等化，还是公共服务均等化，都不等于平均化，而平均化会导致效率损失，也从另一个方面影响公平的实现。那么，这就存在一个均等化的临界点问题。从理论上说，该点代表着适应总体经济社会发展程度的公共服务水平。就抚远而言，现阶段这种县乡财力均等化水平尚处于初始较低水平上，因此实现公共财政服务“三农”的均等化水平，不但低于我国发达地区，而且低于省内部分地区，乃至低于全国公共财政服务“三农”的平均水平，这样的财政困难，上级财政就有必要给以扶持。（二）主要特点：财力不足负担却重第一、经济总量小，税基规模小。我县是一个以农业为主的县，在工业方面，县级工业基础差，产业结构不合理，税源结构单一；在农业方面，农业基础设施建设落后，产业化水平较低。整个税源零星分散，征管难度大。由于县乡财政困难，在通过提高公共服务、改善投资环境等手段吸引各类市场主体到辖区内发展方面明显不如财政状况好的县乡，从而形成“县域经济发展缓慢县乡财政困难县域经济发展更加缓慢”的恶性循环，由于县乡财政困难，在保工资发放和政权正常运转情况下，对文化、教育、科学、卫生等社会公共事业的投入必然少，对农村基础设施建设、环境保护、生态建设等方面的投入必然不足，致使农村的公共产品和公共服务与城市相比，差距不断拉大，基本公共服务均等化难以实现。第二、财力支出责任不对称，县乡“小马”难拉动“大车”。 虽然实现了县乡财力均等，因乡镇政府事权过大，不能满足乡镇的需要。一是乡镇政府本身就是一个小社会，承担着农村社会的稳定和农村经济发展的工作，并且工作的覆盖面大，还有安全、消防、防火、计划生育和接送上访费等项业务必须开展，而上述的各项费用支出分摊到乡镇工作人员的人头上，业务费用自然就比县级工作人员高，一个乡镇的工作人员基本上在40-60人之间，乡镇农村人口少则几千人，多则几万人，行政成本自然也大；二是虽然机构精简，减少了乡镇的工作人员，但上有千条线，下有一根针，乡镇的各项业务并没有减少，上级部门交办的各项工作每项都是不能或缺的，一些工作还是一票否决；三是基于我国在计划经济时期实行的政策，对乡镇农村的道路、农田等基础设施财政资金投入的偏少，为了维护乡镇政府的工作和环境，势必要对办公用房进行修缮，对乡镇道路进行维修，势必要增加乡镇财政的支出。第三、乡镇政府负债异常沉重，现有的财力无力化解。沉重的乡镇债务，影响了乡镇政府的正常工作秩序，成为制约乡镇经济和事业发展的结症。因乡镇财政收入增长缓慢，乡镇政府现有财力只能保证乡镇政府的正常运转，就是能够偿还的也是杯水车薪，降低乡镇政府的诚信，在不能增加农民负担、又没有其他资金来源的情况下，乡镇财政确实无力偿还如此沉重的债务，乡镇政府的领导为应付债权人疲于奔波，影响了正常工作的开展。 第四，财政支出结构不合理。考虑经济社会发展、履行公共职能的需要，为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会服务。建设社会主义新农村、促进区域协调发展、建设资源节约型和环境友好型社会等，都与国家财政投资相关，需要增加国家财政投资规模。考虑财力状况，统筹安排好财政资金。如按照轻重缓急，应首先提供基本公共产品，保障国家政权稳定、政府机构运转，然后才是建设和发展。有关机构曾对我国财政支出结构与国际上的高、中、低收入国家进行了比较研究，结论是：我国行政管理方面的一般性支出高于几乎所有国家，社会公共服务方面的支出则低于绝大多数国家，特别是教育、卫生保健等方面的支出更低；经济服务方面的支出明显高于其他国家；资本性支出所占比重高于绝大多数国家，经常一般性支出占比相对较低。这说明财政支出结构不合理是我国基本公共服务供给不足和不均的重要原因。四、对策的思考实现县乡财力均等化和基本公共服务均等化，是落实以人为本的科学发展观的需要，是弥补市场失灵的需要，是建立社会主义和谐社会的需要，是公共财政“公共性”的重要体现。（一）合理划分事权就是要以现有事权格局为基础，逐步建立基本支出以县为主，重点支出分级投入、省级统筹、管理以县为主的模式，保证县乡基本财力与事权相适应。1、要按照政府与市场的责任分工，合理确定政府的责任范围。凡是市场不能解决或不能有效解决的，交由政府解决；凡是可以通过市场解决的，政府不应介入，已经介入的要坚决退出；介于二者之间的，政府要积极引导市场解决。2、要按照基本公共产品和公共服务的层次性及受益范围，合理划分各级政府的事权范围。属于全国性的基本公共产品和公共服务由中央政府来提供；属于地区性的基本公共产品和公共服务由地方政府来提供；介于两者之间的由中央和地方共同提供。3、农村税费改革以来各级政府所做的适应性调整及形成的事权与支出格局，给我们的启示是：在体制尚处变动调整的过渡性阶段，以现有事权划分为基础，借鉴农村义务教育经费保障机制改革中分项目按比例分担的经验做法，探索研究原则而富有弹性的事权模式，不失为灵活有效的解决办法。即根据支出的不同性质、规模大小、满足程度等因素，按照共同但有区别的原则，分别确定两种不同的保障形式：一是基本支出以县为主的模式；作为基层的县乡政府，负有促进经济发展、加强社会管理和提供公共服务等基本职责，对于维持正常运转和提供公共服务等过程中发生的，在县乡财力承受范围之内的，经常性的基本支出，应实行以县为主的投入体制。上级政府出台增支减收政策给县乡财政造成的缺口，应由上级全额补足。二是重点支出分级投入、省级统筹、管理以县为主的模式；对于义务教育、医疗卫生、社会保障等公众需求高、受益群体广、受惠人口多、支出规模大的重点民生保障任务，应综合考虑收入规模、人均财力水平和财政供养系数等因素，将支出重心适当上移，加大中央和省市政府的责任，逐步建立起重点民生支出分级投入、省级统筹、管理以县为主的模式。县乡主要承担具体的组织实施工作，保证上级有关政策和资金落到实处。（二）建立县乡财力增长机制体系建立县乡财政收入稳定增长机制、县乡基本财力保障机制和引导财力向下转移的诱导激励机制，促进县乡基层政府财力均等化。1、合理划分和规范省级财政与县乡财政收入，建立县乡财政稳定增长机制。按照财力与事权相匹配的原则，以事权定财权，以责任定财权。在保持中央财政收入占全国财政收入比重相对稳定的前提下，按照不同税种的宏观调控功能、税源的流动性和分布情况，以及税收征管效率等因素，适当调整中央与地方收入的划分。可根据不同地区财政经济状况，逐步完善税制，充实地方税体系，将税种较广、收入稳定、流动性不大的税种作为县级政府的主体税种，收入主要留给县乡，将非税收入中来源稳定，具有明显税收特性的排污费、水资源费、教育费附加、矿产资源补偿费等收费项目实行费改税，并划为地方固定收入。通过财政收入结构调整，改变目前县级无税可分和缺乏主体税种的局面，以深入调动县乡政府发展经济积极性，实现县乡财政收入的稳定增长。2、科学测算县乡基本财力保障水平，依此建立县乡基本财力保障机制。县乡政府是农村公共服务供给最直接的责任主体，承担着较大的供给责任。考虑到县乡财政仍然比较困难，在测算县乡财力最低保障水平时，一方面应按照辖区内财力均等化的要求，以省为单位分别测算；另一方面以保工资、保公用经费、保正常运转，以及提供必要的公共服务和社会管理等方面的支出责任为依据，合理测算县级人均财力最低标准。对低于底线标准的由省级财政“托底”补齐，既保证省域内县级财力的基本平衡，又保证基层政府维持正常运转和履行公共服务职责的最低财力需要。3、在进一步完善转移支付制度的基础上，建立引导财力向下转移的诱导激励机制。应增加一般性转移支付，取消直接用于竞争性领域的专项转移支付项目，整合投向相同、零星分散的专项转移支付，按照财力向公共需求倾斜，向基层倾斜的原则，加大中央财政对县乡的财力性转移支付力度，缩小地区间、城乡间财力差异，增强财力薄弱地区的财政保障能力，增强县乡政府履行职责提供公共服务的能力。健全完善引导财力向下转移的激励机制，关键是否适应以城带乡、以工促农的要求，建立起省市对县乡多予、少取、放话的体制和机制。多予，就是强化省级政府调节省内财力差异、统筹省内财力均等化的责任，加大省市对县乡的转移支付力度，确保县乡有可靠的财力保障；少取，就是在收入划分上赋予县乡较大的空间，并保持政策的连续