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构建创新型政府 摘要 政府改革和创新的历史悠久，但是过去的政府改革和创新一般不是政府 自身主动进行的，而是社会变革的力量激发的。构建创新型政府是化被动为 主动，力求让政府主动适应社会发展变化，推动社会发展变化，而不是社会 发展的阻碍。通过采用类比推理、实例论证、比较论证等方法，分析探究中 外政府创新的事例，尤其是最近二三十年新公共管理运动的经验教训，本文 试图探索出一条构建创新型政府的有效途径，为中国当代的政治发和社会尽 一份微薄之力。 创新型政府是一种新型政府，具有不同一般政府特征的政府。这种政府 是拥有完整的政府创新机制，能够主动自觉的推动政府创新的，并且以政府 创新为主要推动力的政府。构建创新型政府十分必要。现今，世界科学技术 的发展目益加快，经济转向全球化，政治民主化及政府创新成为无可阻挡的 巨大潮流。这些都要求构建创新型政府，去积极应对。我国的科技、经济水 平相对落后，社会主义体制也待完善，有效应对这些挑战的途径就是构建创 新型政府。 创新型政府概念的提出具有定的理论意义。构建创新型政府涉及到公 共管理学、行政管理学、政治学、创新学等，对这些学科的一些理论提出新 的观点和看法，也增添了一些新的内容。构建创新型政府也具有重要的现实 意义。构建创新型政府可以促进政府创新工作的进行，可以加快创新型国家 建没，可以促进社会创新的进行。尽管我国已经进行许多政府创新活动， 但我国还不是创新型政府，还存在着一些构建创新型政府的阻碍。如创新机 制的不完善，守旧的思想文化，等等都阻碍创新型政府的构建。 构建创新型政府是一项庞大的工程。首先要树立创新理念，构建创新文 化。其次要培养创新型领导干部，发挥领导干部的核心作用。第三要完善政 府创新体系，提供仓i 新的人财物保障。第四要聚集大批创新型人才，实旌政 府创新工程。第五要转变政府职能，把创新列为政府的重要职能。第六借鉴 以前政府创新的经验教训，加强当前政府创新的交流与合作。 关键词：构建创新政府 i i c o n s t r u c t i n gi n n o v a t i v et y p eo f u o v e r n m e n t a b s t r a c t t h e h i s t o r y o f g o v e r n m e n t r e f o r m sa n di n n o v a t i o n si s l o n g - a g e d ， g o v e r n m e n tr e f o r m sw e r en o ts p u r r e db yt h e m s e l v e s ，b u tb yt h es t r e n g t h so f s o c i a lc h a n g e si nt h ep a s t c o n s t r u c t i n gi n n o v a t i v et y p eo f g o v e r n m e n t si st oa l t e r t h es i t u a t i o no fg o v e r n m e n tf r o ms t a t eo fp a s s i v i t yt oi n i t i a t i v e sa n dl e tt h e g o v e r n m e n ts u i t sa n dp r o m o t e st h ed e v e l o p m e n ta n dc h a n g e so ft h es o c i e t ya n d n o tl e tt h eg o v e r n m e n tb eah i n d r a n c eo ft h ed e v e l o p m e n ta n dc h a n g e so ft h e s o c i e t y i nt h i sa r t i c l eiu s em e t h o d so fa n a l o g y , e x a m p l e sc o m p a r i s o nt oe x p l o r e t h ee x a m p l e so fg o v e r n m e n t ，a n dt os u m m a r i z et h el e s s o n sa n de x p e r i e n c e so f g o v e r n m e n ti n n o v a t i o n im a k ea na t t e m p ta tf i n d i n go u t ee f f e c t i v ew a yo f b u i l d i n gi n n o v a t i v et y p eo fg o v e r n m e n t s ot h a tic a nd om yl i t t l eb i tf o rt h e p o l i t i cd e v e l o p m e n ta n ds o c i a la d v a n c e so f c h i n an o w a d a y s i n n o v a t i v et y p eo fg o v e r n m e n ti san e wt y p eg o v e r n m e n t 、i t l ld i f f e r e n tt r a i t s c o m p a r e d 、i mg e n e r a lg o v e r n m e n t s t h i st y p eo fg o v e m m e u tp o s s e sf u l ls y s t e m o f g o v e m m e u ti n n o v a t i o nt op u s ht h ei n n o v a t i o no f g o v e r n m e u tc o n s c i o u s l y t h e d e v e l o p m e n to ft h i st y p eo fg o v e m m e u tm a i n l yd e p e n d so nt h es t r e n g t h so f i n n o v a t i o n so f g o v e r n m e n t i t sn e c e s s a r yt ob u i l di n n o v a t i v et y p eo f g o v e r n m e n t n o w a d a y st h ed e v e l o p m e n to fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g yb e c o m em o r ea n dm o r e q u i c k l yi nt h ew o r l d a n de c o n o m i c st l 肌t og l o b a l i z a t i o n t h ep o l i t i cm o v e m e n t o fd e m o c r a c ya n dg o v e r n m e n ti n n o v a t i o n sb e c o m eg r e a tt i d e sw i t h o u ta n y t h i n g c a nb l o c ku p a l lt h i st h i n g sa s kf o ru sb u i l d i n gi n n o v a t i v et y p eo f g o v e m m e u tt o d e a lw i t ha l lk i n d so fc h a l l e n g e s s c i e n c e ，t e c h n o l o g ya n de c o n o m i e so fo u r c o u n t r yi sb e h i n d h a n d ，m o r e o v e ro u rp o l i t i cs y s t e mo f s o c i a l i s mn e e dt oi m p r o v e t h ee f f e c t i v e w a yt o w i nt h e s e c h a l l e n g e s i st ob u i l d i n n o v a t i v et y p eo f i i i g o v e r m t t e n l b u i l d i n gi n n o v a t i v et y p eo fg o v e r n m e n ti so fi m p o r t a n tm e a n i n go ft h e o r y i ti n v o l v es c i e n c eo fp u b l i cm a n a g e m e n t , s c i e n c eo fa d m i n i s t r a t i o n , p o l i t i c a l s c i e n c ea n ds c i e n c eo fi n n o v a t i o n ，i nt h i sa r t i c l eid e s c r i b es o m eo p i n i o no fm y o w na b o u ts o m et h e o r i e s ，a n dia d ds o m em e a n i n g f u ln e wa c h i e v e m e n t so fm y o w n m e a n i n go f r e a l i t yo f b u i l d i n gi n n o v a t i v et y p eo f g o v e r n m e n ti ss i g n i f i c a n t t o o t ob u i l di n n o v a t i v e t y p eo fg o v e r n m e n tc a na c c e l e r a t e t h ew o r ko f g o v e r n m e n ti n n o v a t i o n ，t h eb u i l d i n go f i n n o v a t i v et y p eo f n a t i o na n dt h ew o r ko f s o c i e t yi n n o v a t i o n a l t h o u g h o u rg o v e r n m e n tc a r r i e do u tl o t so fw o r ko fg o v e r n m e n t i n n o v a t i o n s , o u rg o v e r n m e n ti sn o ti n n o v a t i v et y p eo fg o v e r n m e n t t h e r e 瓣 h i n d r a n c e st oi m p e d et h eb u i l d i n go fi n n o v a t i v et y p eo fg o v e r n m e n t f o re x a m p l e ， t h ei n c o m p l e t ei n n o v a t i v es y s t e mo fg o v e r n m e n ta n dt h ec o n s e r v a t i v ei d e aa r e h i n d r a n c e st oi m p e d et h eb u i l d i n go f i n n o v a t i v et y p eo f g o v e r n m e n t b u i l d i n gi n n o v a t i v et y p eo fg o v e r n m e n ti s o n ei m p o r t a n tw o r k f i r s t s e t t i n gu pc o n c e p to fi n n o v a t i o n ，c u l t i v a t i n gc u l t u r eo fi n n o v a t i o n s e c o n d n u r t u r i n gt h ei n n o v a t i v et y p eo fc a d r ea n dl e a d e r , d e v e l o p i n gt h e i rf u n c t i o no f c e n t e r t h i r dp e 疵甜i l gi n n o v a t i v es y s t e mo fg o v e r n m e n t ，p r o v i d i n gt h ep r o p e r t y o fg o v e r n m e n ti n n o v a t i o n f o u r t hg a t h e r i n gl o t so fi n n o v a t i v et y p eo ft a l e n t s ， i m p l e m e n t i n gp r o j e c to fg o v e m m e mi n n o v a t i o n f i f t hc o n v e r t i n gt h ef u n c t i o n so f g o v e r n m e n t 1 0 0 k i n gi n n o v a t i o na so n ei m p o r t a n tf u n c t i o no fg o v e r n m e n t s i x t h d r a w i n gl e s s o n sf r o mg o v e r n m e n ti n n o v a t i o nb e f o r e ，e n h a n c i n gt h ec o o p e r a t i o n a n di n t e r f l o wo f g o v e r n m e n ti n n o v a t i o nn o w k e yw o r d s ：c o n s t r u c t ；i n n o v a t i o n ；g o v e r n m e n t i v 构建创新型政府 引言 创新是人类进步的阶梯，社会各个系统都在创新中哿到发展。政府创 新是推动政治发展的重要方式。构建创新型政府是时代发展的需要，具有 重要的现实意义。 二十世纪中后期以来，人类文明发展到一个新阶段。首先新的科技 革命以更加迅猛的速度向前发展，社会的各个系统都受到了强烈的冲击。 作为其中代表性的例子是信息技术和互连网的兴起，深深改变了人类社会 的面貌。其次伴随着生产力的发展，经济走向全球化，跨国公司和对外贸 易的影响越来越大，知识经济成为社会经济发展的主要方向。再次，世界 各国都掀起了政府改革和创新的运动，以适应人类发展带来的挑战。对于 我国而占，科技发展水平和经济发展水平与发达国家相比还很落后，社会 主义市场经济体系和民主政治建设正在进行中。在这种情况下赶超发达国 家，要走一条创新型的道路。政府在社会发展中起主导作用，构建创新型 政府是一条可行的道路。构建创新型政府具有重要的意义。首先构建创新 型政府可以促进政府创新工作的顺利进行，使政府更好的管理社会。其次 构建创新型政府可以促进创新型国家的建设，使国家科技水平快速提高。 再次构建创新型政府可以促进社会创新工作的进行，加快杜会的进步。 本文试图从五个方面去探讨创新型政府的构建：一是探讨创新型政府 的内涵：二是探讨构建创新型政府的必要性；三是探讨构建创新型政府的 意义；四是探讨我国构建创新型政府存在的阻碍；五是探讨构建创新型政 府的途径。 一、创新型政府的内涵 2 0 0 6 年1 月9 日，胡锦涛主席在全国科学技术大会上号召全国为建设创 新型国家而努力奋斗。而创新型政府的建设能为创新型国家的建设提供制 度保证，在创新型国家的建设中具有重要意义。 1 、创新型政府含义的探折 了解创新型政府的含义首先需要了解“创新”的内涵，创新是一个 民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。那么什么是创新呢? 对于创新的概念学者们做了许多不同的界定。最初的创新是指创造出一种 新产品或新技术新方法等的活动，主要指经济领域的概念。熊彼特是最早 系统提出创新理论的学者。后来创新的概念慢慢向社会的各个领域渗透， 创新的内涵和外延也随之扩大。有的学者把创新界定为做以前人们想所未 想的某种事情，更多的学者把创新界定为主体运用知识产出一种与以前不 同的给社会带来收益的活动。因为涉及到许多领域，创新的分类方法很多。 以领域划分可分为政治创新、军事创新、经济创新、文化创新等等。也可 分为理论创新、技术创新、体制制度创新等等。按涉及的主体又可分为企 业创新、政府创新、团体创新、个人创新等等。所谓政府创新是按主体划 分的创新，是政府及其人员运用相关的行政管理等知识改进政府自身及社 会，从而仓q 造出社会效益的活动。这晕的政府是指广义的政府即国家机关。 而创新型政府是与政府创新是既有区别又有联系的概念。首先它们 是有区别的，创新型政府是一种类型的政府，以创新为其主要特征，而政 府创新是政府的一种活动。当然政府的活动不只是创新活动，同样也不是 只有创新型政府才有创新活动，非创新型政府也有一定的政府创新活动。 其次它们是有联系的。创新型政府要进行很多政府创新活动，政府创新的 主体是政府。 仓4 薪型政府和创新政府也是不一样的。“创新政府意味着意识形态的 变革，制度的创新以及治理行为的有效更新。创新政府是行政效能提高以 及经济发展的重要源泉，无论是公共部门还是私营部门，创新的更深层涵 义是把研究和开发的成果应用于组织实践，荠且创造出大于组织变革成本 的社会效益。”在这里创新政府是一种活动，是对政府的革新。这和创 新型政府是不一样的。 什么是创新型政府呢? 学者孔令强、刘平雷认为创新型政府是一种 2 不但自身不断创新而且积极引导社会创新的政府。他们指出：“现代社会 是一个知识不断更新和科技同新月异的社会。作为社会发展事业领导的政 府，它的制度、决策、理念也必然需要不断的创新来促进整个社会的发展， 谋求政治、经济、文化动态平衡和相互促进的局面。政府创新包括理念创 新、制度创新和决策创新。其中决策创新对社会发展起直接的作用。创新 型政府就是在行政理念、行政制度、行政决策上不断科学创新并积极引导 社会经济文化事业创新的政府。”“1 我认为他们的概括虽然指出了创新型 政府的一些动念特征及作用，却未能指出创新型政府的静态特征即结构特 征，称不上是完整的概括，有待进一步探讨。 我国著名学者俞可平对创新型政府的界定如下：“创新型政府的主要 特征，就是政府部门将创造性的改革作为提高行政效率、改善服务质量、 增进公共利益的基本手段。一个创新型的政府，必须在体制机制方面对公 共部门进行持续不断的改革和完善。因此它必然是一个改革型的政府；一 个创薪型的政府必须随时破除那些僵化的和不合时宜的观念和制度，因此 它必然是一个开放型的政府；一个创新型的政府，必须通过不断的学习来 更新思想观念和行为方式，因此它必然是一个学习型的政府。”矧俞可平 教授重点强调了创新型政府是以改革作为基本手段来发展的政府，同时还 描述了创新型政府的改革、开放、学习等特征。俞可平教授对创新型政府 的界定也是较深刻和有启发意义的，但也没能从结构上去把握创新型政府 的特征。我们还需要继续探索。 我认为界定创新型政府必须从动态和静态两个方面来进行，郎根据 结构和功能理论从结构和功能两个方面去把握。 从结构上说，刨新型政府必然具有它不同一般政府的结构特征。这 种结构特征是什么呢? 作为一个创新型组织必须有完整的创新机制去推 动创新型组织持续不断的自觉的创新。创新型政府是一个创新型组织，它 就要具备完善的刨新机制去推动政府刨新的进行。 从动态上说，作为创新型组织，创新必然在这种组织中具有广泛性 和深刻性，创新活动要渗透到每个部门、每个员工，对组织的发展起到基 础性的推动作用。作为创新型组织的创新型政府，它的政府创新活动也必 然具有广泛性和深刻性，政府创新活动要渗透到每一个政府部门和员工， 要对政府和社会的发展起基础性的推动作用。 基于以上的分析，我们将创新型政府的概念做如下界定：创新型政 府是具有完整的政府能够自觉的持续不断的进行政府创新的政府，并且是 政府创新渗透到政府的每个部门和员工，政府创新在政府和社会发展中起 基础性推动作用的政府。 2 、创新型政府的特征 通过对创新型政府含义的分析，我们认为创新型政府具有以下特征： 第一，从机制上看，创新型政府具有完整有效的政府创新机制。 根据结构和功能的理论，结构是功能的基础，功能是结构的表现。创 新型政府要具有不断创新的功能就必须具备完备的创新结构即创新机制。 具有完整而有效的创新机制是创新型政府的最根本的特征，创新机制是政 府创新工作顺利进行的保障。一个完整的政府仓u 新机制是一个庞大的政府 创新体系。包括政府创新机构，政府创新制度，政府创新规则等。政府创 新机制可分为政府创新产出机制、政府创新激励机制、政府创新评价机制、 政府创新风险控制机制、政府创新推广机制等等。没有完善的政府创新机 制就不能保证政府创新工作的有效进行，政府的管理水平也就跟不上社会 的发展水平，从而阻碍社会的进步。 第二，从职能上看，创新型政府已经把创新及对创新的管理作为政府的一 项重要职能。 政府的职能是政府根据要处理的事情设立的，这就是因事设职的原则。“政 府的职能反映的是社会的需要。社会在进步，人们的观念在变化，因而政 府的职能也在不停的转变。” 今天社会的各个领域都在发生急剧的变化，都在进行各种创新。政 府自身的创新及政府管理社会创新的工作越来越成为政府的重要工作。既 然政府创新已经是政府经常的必不可少的工作。创新就理所当然的成为政 府的一项重要职能。因此从职能上看，创新已经成为创新型政府的一项重 要职能。 第三，从时间上看，创新型政府能够根据社会等的环境变化，不断进行创 4 新。 现在这个时代是快速变迁的时代，社会的各个领域都在发生着变化。 创新型政府就是这样一种紧跟时代潮流不断变化不断创新的政府，甚至是 高瞻远瞩，引领变化的政府。因此创新型政府能在变化的世界中引领社会 和谐发展。如果仅仅有次数有限的创新，随后就停止不荫的话，就跟不上 时代潮流的发展，就会使社会的发展受到、阻碍，这样的政府也就不是创 新型政府。 第四，从空间上看，创新型政府的创薪活动融入到政府工作的各个方面， 并引导社会创新。 人类已经进入信息社会，各个领域的发展日新月异，政府的各种工 作都面i 临挑战，作为一个创新型的政府必然是一个全面创新的政府，而不 是在一两个领域创新的政府。只有全面的创新才能跟上各个领域的发展， 促进社会的全面进步。如果政府在一些领域创新而在另外一些领域不创 新，就会使政府对某些领域的管理处于落后状态，这些领域的发展就会缓 慢，社会就会变成畸形发展的社会。 第五，从人事上看，创新型政府的每位工作人员都参与到政府创新中来， 政府也为员工积极创新提供条件。 由于信息技术和电子政务的发展，政府工作人员已经从手抄手写中 解脱出来，每个工作人员已经有充足的时间和精力去思考工作更深层次的 问题，而不是简单的重复低水平的工作。时代的发展为人人创新创造了条 件。另外只靠专职人员的创新不能发挥所有员工的潜力。因此，创新型政 府为了更好的创新，也积极创造条件鼓励普通员工工作创新。所以从人事 上说，创新型政府的特征就是人人剞新。 第六，从反应上看创新型政府的创新活动是主动进行的创新活动，而不是 被动的创新，具有主动性。 从自发到自觉是一个飞跃，是一个把握真理的过程。工人阶级从自 发到自觉的斗争标志工人阶级的成熟。作为一个政府从受到社会的挑战被 动的创新到根据形势的发展主动的创新标志着创新型政府的成熟。刨新已 经成为政府的自觉行动，这就是创新型政府的显著特征，这也是政治领域 5 从必然王国向自由王国转变的标志。只有积极主动的进行政府创新活动才 能使社会发展的一些消极影响将到最低，甚至把消极影响消灭在萌芽中。 第七，从效果上看，创新型政府是通过政府创新取得巨大社会效益的政府。 创新是取得较好效益的活动，创新型政府必将通过政府创新取得较 显著的社会效益，否则就称不上是创新型政府。创新型政府的创新活动最 起码的要求是能够成功应对社会的各种挑战，使社会稳定发展。其次创新 型政府必将是相对来讲更廉洁、更透明、更民主、更有效等等的政府，因 为不合理的消极的成分必将在政府不断的创新中被清除。如果一个政府通 过他的活动没有给社会带来利益，反而给社会带来消极影响，这些活动就 不是创新活动，这样的政府也就不是创新型政府。 构建创新型政府的必要性 1 、世晃形势的发展需要构建创新型政府 世界正在发生飞速的变化，对各国政府的管理和统治能力提出巨大挑 战。技革命促进了生产力的迅速发展，特别是信息化的发展，给世界带来 了深刻的变革。整个世界经济开始一体化，以知识为基础的知识经济发展 越来越猛烈。许多在政治领域，民主化浪潮正席卷全世界，以新公共管理 和善治为代表的政府创新活动，在世界各国政府中普通展开，所有这一切 的发展变化，都给政府带来了压力和挑战。 ( 1 ) 科技革命和信息化的影响要求构建创新型政府， 当代科技有加速发展的趋势，并且科学技术的发展和社会的联系越 来越紧密。“有关专家研究指出，1 8 世纪知识更新的周期为8 0 一9 0 年，1 9 世纪初至2 0 世纪初为3 0 年，2 0 世纪5 0 年代以来为1 5 年，7 0 年代以来则进一 步缩短为5 一l o 年。还有研究称，过去在校时可获得一生8 0 的知识，工作 后的继续教育再获得2 0 。现在则j 下好相反。”1 世界每年发表的论文，申 请和批准的专利数量也在迅速增多。“根据科学引文索引( s c i ) ，社会科学 引文索引( s s c i ) 和美国科学信息研究所( i s i ) 收录的期刊科技论文统计， 1 9 8 8 2 0 0 1 年全球论文数量几乎增 j 1 4 0 。” 6 在过去1 0 年多里，专利活动 6 也大大增强。“1 9 9 2 - 2 0 0 2 年，在美国、日本和欧洲的专利局申请登记的专 利件数从约6 0 万件增加到超过8 5 万件，提高了4 0 以上。“7 1 科学技术对经 济的贡献率也越来越高、2 0 世纪初一些发达国家的科技对经济增长的贡献 率只有5 一2 0 。现在我国科技对经济的贡献率已经达到3 嘶一4 0 ，而世界 主要发达国家的科学技术对经济的贡献率都在7 0 0 5 以上。 科学技术的发展越来越快，科学技术对社会的作用越来越大，迫使 各国制定发展科学技术的政策和战略，促进本国科技的发展。而一个国家 体制的好坏直接影响到该国科学技术的发展。一些著名者甚至认为制度创 新决定技术创新。“在技术创新与制度创新的相互关系中，新制度经济学 认为。制度的创新决定技术创新，而不是技术创新决定制度创新，好的制 度选择会促进技术创新，不好的制度选择会将技术创新引离经济发展的轨 道，或遏制技术创新。新制度经济学家经过重新解读历史，充分论证了制 度创新对技术创新的决定作用。”虽然新制度经济学的观点有待证实， 但是一个事实不容否认，即制度创新对技术创新的影响重大。因此，一个 有效的促进技术创新的手段就是推进本国的制度创新。一个国家要想在科 技领域获得优势地位，必须进行不断的并卓有成效的制度创新。而不断的 卓有成效的制度创新，恰恰是创新型政府的职能之一。所以科技革命的影 响要求构建创新型政府。 信息化是科技革命的一部分，随着计算机制造业、通讯业和软件业 等的发展i 信息产业本身已经成为一个重要的产业。当代社会已经成为一 个信息化社会。信息在社会发展中的作用越来越大。由于互联网和电话的 普及，信息的交流变得更加迅速，更加及时。我们已经成为历史的见证人。 世界大事的发生发展过程往往就在我们耳闻目睹下进行。信息化也使信息 传播的费用大大降低，寻常百姓也能轻而易举地获知天下事，点评天下事， 普通人足不出户便知天下事已成为现实，信息化也使世界各个组织团体和 个人的联系更加紧密，大家共同生活在这个地球上，好像就在一个村庄里 一样，真是“天涯若比邻”。 信息化冲击着世界的每一个角落，也时时影响着各国政府本身，信 息化打破了传统官僚制以及信息传播的方式，使信息可以向各个地方扩 7 散，也可以收到各个地方的信息，带来了政府变革的可能。例如信息化为 行政透明政务公开提供了可能。人们可以登陆政府网站了解政府的信息资 料，办理各种事情。信息化也为民主行政提供了可能。人们可以通过上网， 或打热线电话等方式发表自己的见解，提出自己的观念和要求等等。信息 化还要求政府加强对信息的管理，注意网络安全，预防和打击网上犯罪。 总之，信息化给政府带来了巨大的挑战，政府要回应信息化的挑战 就必须变革，构建创新型政府。 ( 2 ) 经济全球化和知识经济兴起的影响要求构建创新型政府。 经济全球化已经成为不可逆转的世界潮流。“目前，贸易、投资、金 融、技术跨国公司等把世界各国的经济发展融为一体，发达的交通运输网 络缩短了产品生产和销售之间的空间距离，将世界各国的市场融为一个整 体，先进的电子通讯技术和覆盖全球的新闻和文化媒体在世界范围内传递 着日益扩大且种类繁多的数据和信息，联系着不同的人和国家。可以说当 今世界各国的经济芷在全面融入全球化的经济体系，成为世界统一系统中 的组成部分，各个国家在客观上已难脱离这个系统而独自发展。人类历史 发展过程中真j 下的经济全球化时代来临了。”叫经济全球化对一国经济发 展有利也有弊。经济全球化加剧了企业的竞争，使企业在世界范围内展开 竞争，这种竞争从好的方面讲，有利于资源的优化组合，合理配置等等。 但从坏的方面讲，国家的一些弱势产业面i 临被别国公司吞并控制，甚至淘 汰的命运，对发展中国家尤其如此。经济全球化还带来了经济的不稳定和 金融风险。一国经济的发展，不但受国内因素的影响，而且又要受到国际 因素的影响。由于经济全球化，一国经济的好坏很快影响到另一国家，从 而使全球经济的不稳定性增大，另一方面，金融风险也在加大。由于没有 完善的世界性金融调控组织和协议，金融资本在全球范围内流动，很容易 给一国会融带来风险。特别是小国更容易受投机资本的影响。而作为防范 市场经济不利影响的福利制度更没有在世界范围内统一建立起来。 在经济全球化中，政府面临提高本国的企业竞争力，防范金融危机 及经济波动的压力。如何应对这些挑战，就需要政府进行创新。通过政治 手段改变不适宜的政策、法令、制度等，建立新的制度，颁布新的法令， s 制订新政策来达到克服经济全球化的弊端，发扬经济全球化的优点，也就 是说经济全球化要求政府创新，建立创新型政府。 二十世纪术，知识经济首先在美国开始兴起，由此开始了知识经济 时代。知识经济时代是继农业经济时代、工业经济时代之后的又一个新的 经济时代。“知识经济在本质上是以智力资源的占有、配置以科学技术为 主的知识生产，分配和消费( 使用) 为最重要的因素的经济。”“知识经 济与工业经济明显不同。知识经济是以信息和网络技术为核心的经济。信 息和网络技术是知识经济的基础。在知识经济时代，科技对经济增长的贡 献率越来越高，知识已经成为最重要的生产要素。在知识经济时代，服务 业将成为经济的核心，知识经济的发展不是受制于自然条件，而是受到知 识的限制。 经济基础决定上层建筑，当我们步入知识经济时代时，以工业经济 为基础的上层建筑就面i 临着巨大的挑战，例如如何促进知识的创新、扩散 和应用? 如何培育更多的仓4 新型人才? 如何优化知识经济的软环境等等。 转变为适应知识经济的上层建设，政府就必须在实践中不断摸索创新，即 建立创新型政府。 ( 3 ) 世界政治民主化和政府创新的影响 根据亨廷顿的观念，民主政治在世界范围内的迸程，共出现了三次 高潮。1 9 世纪初n 2 0 世纪2 0 年代是第一次民主化浪潮。“到2 0 世纪2 0 年代， 世界上约有3 0 个民主政府的国家。第二次世界大战之后出现了第二次民主 化浪潮，直到6 0 年代末，世界上约有三分之一的国家是民主国家。1 9 7 4 年葡萄牙的尉官运动拉开了第三次民主化浪潮的序幕。”1 第三次民 主化浪潮先后席卷了南美洲，东亚、前苏联和东欧地方以及非洲地区。第 三次民主化浪潮现在仍在继续向中东等伊斯兰地区推进。世界民主化浪潮 虽然有西方有美国为首的资本主义国家向世界各地输出意识形态的原因， 但民主形式在世界范围内开始被接受和采纳，尤其一些成功转型为民主政 体的国家的良好发展的确使民主颇具吸引力。 我国是在中国共产党领导下的，实行人民民主专政的国家。我们也 积极进行了政治民主化改革。在民主化运动日益深入人心的今天，如何完 9 善我们的中国共产党领导的人民民主专政制度，使他更具有吸引力，更好 的完成他的政治使命，的确是一个较大的挑战。这是一项前无古人的事业。 我们因此要进行政治体制创新，构建创新型政府，来回应这个挑战。 伴随着第三次世界民主化浪潮，西方国家也开始了政府创新运动。 最先由英国掀起的新公共管理运动影响世界各国，许多国家都掀起了政府 创新活动。“政府创新也是政治发展的一种普遍趋势。近年来，联合国一 直致力于倡导和推动政府创新或政府再造，自1 9 9 9 年首次与成员国共同兴 办全球政府创新论坛以来共举行了五届论坛。”“” 各国举行的政府创新活动，提高了行政效率，促进了国内经济等的 发展，取得了良好的效果。促进了国内经济等的发展。以美国为例，克伦 顿总统实施的政府创新活动使美国政府效率大大提高，并使美国经济持续 较快增长。政府创新活动提高了一国的竞争力，在全球化的今天，不进行 政府创新的国家其竞争力就要相对落后，因而在发展中处于不利地位。因 此世界各国进行政府创新活动也必然影响我国的竞争力，我国为了在竞争 中摆脱不利地位也正积极开展政府创新活动，构建创新型政府。 世界在变化，变化已成为永恒。科学技术和信息革命在加快发展， 经济全球化和知识经济在日益前进，世界政治民主化和政府创新活动也不 会停步不前，所有这一切都对我国政府构成了挑战，这些持续不断的挑战 就要求我国政府持续不断的进行政府创新，从而要求我们构建创新型政 府。 2 、国内社会发展的现状需要构建创新型政府 我们处在全球化时代，这是一个充满竞争的时代，与发达国家相比， 我们的科技发展水平和经济发展水平还很落后。社会主义制度兴起的时间 较短，还不完善。如何应对全球化革命的挑战，就需要我们的政府发挥主 导作用努力促进科技、经济的发展，完善社会主义制度。而政府主要作用 的发挥就需要政府进行构建创新型政府。 ( 1 ) 改变落后的科技发展水平需要构建创新型政府。 我国的科学技术经过五十多年的努力，发展很快并取得显著的成效， 但与世界上发达国家相比仍有较大差距。例如从论文上看，“尽管中国的 i o 论文数量上升很快，但中国在各个学科的论文篇均被引频次均低于全球平 均水平，论文质量还有待提高，有待于进一步加强原始创新研究和技术集 成创新研究能力。”“”从专利看，我国也较落后。“通过对不同时闽段各 国向世界产权组织( w t p o ) 、美国专利商标局( u s p t o ) 、欧洲专利组织( e p o ) 提出专利申请量的统计，美国、日本、德国、法国、英国、韩国、意大利、 加拿大、荷兰、瑞士、瑞典是全球专利领域中最主要、最活跃的国家，中 国向海外提出的专利申请量远远落后于这些国家，与中国台湾、中国香港 相比也有较大的差距。”“再从科技对经济增长的贡献率上看，中国也落 后于发达国家许多。我国现在科技对经济增长的贡献率在3 0 到4 0 ，而发 达国家都在7 0 以上。 在今天的国家竞争中，科技的作用越来越大，如何改变我国落后的 科技水平提高我国的竞争力是政府面临的一大挑战。诺斯认为技术创新的 动力主要在于体制创新。因此加强政府体制创新，构建创新型政府非常必 要。 ( 2 ) 提升落后的经济发展水平需要构建创新型政府 经过五十多年的经济建设，我国形成了完整的国民经济体系，取得 了令世人瞩目的成就，人民生活水平也得到极大改善。但是与世界许多国 家相比，仍然处于落后水平。例如“按人民购买力平价计算，2 0 0 1 年我国 人均g d p ( p p p ) 4 3 2 9 美元，人均g d p 排名6 2 位，2 0 0 1 年每1 万居民中因特网 用户为2 6 0 ，因特网用户排名5 9 位。”2 0 0 6 年7 月1 日世界银行公布的2 0 0 5 年全球g d p 排名情况，中国以2 2 2 9 万亿美元的g i ) p 总量成为全球第四大经 济体。但是中国人均g d p 仅为1 7 4 0 美元，排名为全球1 2 8 位。 从以上数据可以看出，尽管我国的经济发展较快，我国的经济水平 还是比较落后。“诺斯认为，有次序的经济组织是经济增长的关键，而有 效率的经济组织需要在制度上做出安排和确立产权，以便造成一种刺激的 机制，将个人经济努力变成个人利益。因此，提供适当的个人刺激的有效 的制度是促进经济增长的决定因素。制度变迁比技术变迁对经济增长起着 更为优先且更为根本的作用。在没有技术变化的前提下，通过制度创新也 能提高劳动生产率并促进经济的有效增长。诺斯强调，产权是生产制度中 的决定因素，有效率的产权结构能促进经济增长。国家的作用最突出地体 现在提供产权保护与制度安排，国家对经济发展起促进还是阻碍作用主要 通过影响产权结构的效率来进行。”“”诺斯的理论强调了制度创新对经济 增长的作用，在我国经济落后的情况下如何快速发展经济指出了条道 路，即进行制度创新。这与生产关系反作用生产力的马克思主义观点有相 似之处。因此我们必须加快政府创新，构建创新型政府，从制度和体制上 解放生产力，发展生产力，促进经济的快速发展。 ( 3 ) 完善社会主义制度体制要求构建创新型政府。 经过二十多年的改革开放，我国正在摆脱过去的苏联政治经济模式， 建设适应社会主义市场经济的体制和制度。这是一个艰难的历程。我们取 得了辉煌的成就，但不可否认，体制的一些影响至今还存在，而新的体制 和制度还未完整地建立起来，我们正处在一个向新体制过渡的阶段。 旧体制的影响还有很多。如权力高度集中，以党代政，党政不分现 象仍存在；官僚主义和以权谋私，权钱交易现象仍存在；政府职能还有统 的过多的现象：特别是彳亍政机构及行政人员队伍庞大，行政及工作人员费 用支出所占比例过大现象仍存在。改变旧的体制，牵扯到许许多多人的切 身利益，决非易事，要想短时期内消除旧体制的弊端是难以做的。 适应社会主义市场经济的政治经济体制建设正在摸索中前迸，尤其 是政治体制和制度改革必须顾全稳定的大局。“应该看到，以人为本理 念指导下的制度建设和制度创新对于中国来说还处在起步阶段，国内各界 在与制度建设相关的许多问题上还存在着分歧和不同见解。硬力量建 设仍然是中国政治发展的首先选择，国家层面制度发展战略还没有提上议 事日程，基本还处于自为的潜意识状态。川”3 政府的职能转交正在进行中， 政府缺位越位错位现象仍然存在。以法治国的建设还在进行中，随着行 政许可法的颁布和实施，以法治国将进一步推进。民主政治建设任重道 远，如何进一步完善人琵代表大会锘8 度，扩大人民民主正在探索中，行政 体制还不完善，需要随政府职能等的转变而进一步深化改革。 根据新制度经济学的理论，制度的建设的好坏对经济发展和技术进 步具有决定性意义。根据马克思主义的观念，上层建筑反作用于经济基础， 1 2 生产关系反作用于生产力。所以建立适应社会主义市场经济和我国国情的 社会主义制度和体制意义就特别重大。而这是一前无古人的开拓性事业， 没有先例可以借鉴，这就需要我们摸着石头过河，不断进行政府创新，从 而构建创新型政府。 创新型政府提出的重大意义 创新型政府概念的提出，具有重要的理论意义和现实意义。 1 、创新型政府提出的理论意义 创新型政府的研究涉及到公共管理学、行政管理学、政治学及创新 学等学科，我对这些学科的理论做了一定的探讨，力图给这些学科带来有 益的探索。 ( 1 ) 丰富了中国特色的公共管理理论。创新型政府模式是对公共管 理薪治理模式的总结和发展。自二十世纪七十年代掀起公共管理改革运动 以来，主要出现了四个公共管理新治理模式。“市场式政府强调政府管理 市场化，参与式政府主张对政府管理有更多的参与，弹性化政府认为政府 需要更多的灵活性，解制式政府则提出减少政府内部规则。”“”这四种模 式都是对传统政府模式改革的结果，事实上仅靠单一的新治理模式推行管 理的政府是不存在的，现存的政府治理模式都是几种模式的复合体。而创 新型政府概念的提出揭示了这几种模式的本质是创新，是对这几种模式的 总结。创新型政府模式立足现实的发展变化，去适应变化、引领变化而不 拘于一点，这就形成一种新的政府模式。现在我国学者提出了许多新的政 府理念，主张建立新的政府模式。如责任政府、法治政府、有限政府、服 务政府、透明政府、诚信政府等等，现在有提出学习型政府。这些政府模 式分别强调了政府活动的一个或几个方面的特征或应遵守的规则，都是对 当前政府发展的有益探索。创新型政府侧重的是通过持续不断的创新来应 对社会的挑战，也是对这些模式的补充和发展。 ( 2 ) 对中国特色的行政管理学理论做了一定的探索。首先刨薪型政 府把创新职能列为政府的重要职能。一般行政管理学都把行政职能分为政 治职能、经济职能、文化职能、社会职能。在创新型政府里把创新职能列 为政府的重要职能，这是因为创新职能的重要性而特地加以突出。社会在 加速发展，政府只有创新才能管理好社会，同时肩负着指导社会创新的任 务，因此有必要突出政府的创新职能。其次创新型政府把创新作为政府解 决问题的一种主要的行政管理的手段。一般政府的行政管理的手段分为行 政手段、经济手段、法律手段、思想教育手段等。在创新型政府中把创新 列为政府的一种行政管理手段。这是适应政府的创新职能已经成为政府的 重要职能的情况下进行的。通过创新手段实现政府的创新职能，达到促进 社会和谐快速发展的目标。 ( 3 ) 对中国特色的政治学理论做出一定的探讨。首先对政治发展理 论做出一定探索。政治发展是人类