（宪法学与行政法学专业论文）论行政国家.pdf

摘要 论行政国家一文通过对行政国家的概念和行政国现象的描述，对分析 国家类型更替的法治基础，指出法治是现代行政国家的基础，通过法治防 止行政国家的异化，同时，行政国家的提出也为法治提出了新的，现实的 含义 第一部分：行政国家的概念。在这一部分中首先笔者简述了国家类型 的发展变化的历史，从国家的政治，经济和行政管理各方面考虑，在经历 每个国家类型阶段，它都具有自己不同于其他阶段的明显特征。本文结合 了各个有影响力的分类，如德国学者奥托迈耶的划分方法，他在将国家 分为邦君权国、警察国和法治国德国学者汉斯j 沃尔夫，奥托巴霍 夫和罗尔夫施托贝尔对德国所经历的国家类型进行了更加细致地划分： 古代国家、中世纪国家、等级制国家、警察国、公民法治国、绝对领袖国 等等；汉斯彼得斯将国家分为立法国、司法国和行政国。哈特穆特毛 雷尔的绝对国家时期、自由国家时期和社会法治国家时期。综合考虑学者 们对国家类型特征的描述和现实研究的需要，笔者对近代国家进行如下划 分：第一，警察国家( 或称行政国家) 一一集权，警察和公务员对领主承 担绝对的责任，行政活动范围广泛深入市民社会的方方面面，行政权力表 现为不受法律约束或是法律赋予行政机关和领主特权。第二，自由法治国 家一行政权力对市民社会的干涉被最小化，仅在明确授权的情况下可以 对公民的权利加以干预，行政权力表现为最大限度的缩小和限制。第三， 法治行政国家行政权力扩大，国家权力提供公民所需要的经济、社会、 文化等等条件。行政活动深入社会各个方面，行政权力表现在受法律的有 效的约束。 其次，根据这个国家类型的发展变化，可以看到行政国家这概念在历 史上曾经两次出现了因此，在第一部分的第二个小部分，笔者根据历史 背景、现象、国家行政权力行使的目的、行政权力的范围、行政权力的基 础的分析，对行政国家这概念的两次不同的内涵进行分析 第三，论述了现代行政国家产生的原因从行政国家产生的宪政的、政 治的根源，经济根源以及秩序和管理根源多个角度进行分析，认为现代行 政国家的产生不仅仅是写在国家宪法上的几句话，也不仅仅是经济发展的 必然，它还是社会备方面多元化发最的产物，诸多因素造就了现代行政国 家的产生 第二部分：行政国现象本部分中，笔者收集了美国和法国这两个比较 典型的行政国家的公务机构和公务员数量的数据，通i , t _ a t t 蹄数据图的方 式表明，在现代行政国家，公务棚构和公务员的数量，特别是公共服务部 门的人员数量大增同时，行政机关的职能范围扩大，行政事务日益庞杂， 不仅行政活动领域扩大，体现在工业，金融、交通、农业、外贸、卫生， 社会保障，习觉等等；而且，行政权力呈现与司法权和立法权的融合，体 现在行政立法和行政裁判方面；同时，政府行政的主动性增强及自由裁量 权的扩大 第三部分：法治理念下的行政国家。首先，分析国家类型更替的法治 基础，近代以来，国家类型的发展的历史实际上就是行政权力不断变化的 历史。总的来说，可以概括为从集权到限权，再到控权的过程。在集权的 近代封建社会末期，国家强干预占据权力结构的主导。从资产阶级革命之 后，昔日封建主阶级的专政已经被资产阶级政权所取代，国家不仅在政治 机制上发生了根本的变革，资本主义经济的发展需要自由的空间，因此， 限制政府的权力变得非常的必要，资产阶级根据自身经济发展的需要限制 政府的权力，为经济和社会发展提供空间，一方面是出于对个人自由的保 障，另一方面出于对封建特权的统治的后怕，而更加信任议会资产阶级 不仅在经济领域，而且在社会国家观念的领域都最大限度地体现了对行政 权力的限制经济和社会的发展，以及经济危机的出现，加之战后重建， 行政权力的作用被重新重视。到了2 0 世纪，就业、教育、卫生、交通和环 境等，都已成了严重的社会问题。各国行政国家”的出现，国家的行政 部门迅速膨胀，行政权力迅速集中，公共行政活动的范围迅速扩大，政府 对社会的直接管理活动迅速增加，对社会事务的介入越来越深。但必须通 过法律、制度等对政府权力进行限制和约束 2 0 世纪的行政国家的控权和资产阶级革命之后的限权有很大的区别。 第一，政府权力结构基础不同，立法、司法和行政三种权力分别由不同的 机关独立行使，彼此分立，又相互制衡，2 0 世纪后，随着社会的发展和行 政权力的扩张政府权力结构由议会主导型向行政主导型转变。第二，思 想理论基础不同在传统的自由主义理论中，国家是消极的，其主要作用 在于保证自由，维护公民享有自由的社会秩序与环境。现代行政国家的法 治理论中，行政权力所受的限制是出于一种与社会的信任和服务的关系。 这种控权不能单纯地理解为对行政权力的限制，而应当考虑到国家的权力 结构的变化以及社会对行政权力的需求，在法治行政国家，对行政权力的 控制是一种调控，是规定行政权力在一个合理的轨道匕进行运作，因此， 这种控制是控制行政权力的轨道，而非行政捌7 的范围 其次，笔者先对行政国家的异化进行了描述，行政国家虽是一普遍的 现象，但是行政权的膨胀，往往是行政权力违背了行政国家的初衷，产生 的问题也亟待解决。体现在对民主宪政的威胁；对人权的威胁；行政效率 低下等方面。笔者指出，法治是现代行政国家的基础，强调行政权力服务 性的同时，也应当强调行政要能够满足法治国家的原则，即通过法律来规 范行政权力的运行同时通过对美国和法国对行政国家的法治的回应，得 出结论：现代的行政国家是在法治和民主原则之下的行政国家。因此，法 治是现代行政国家的基础，防止行政国家的异化，法治是良药。 最后，笔者指出，法治是现代行政国家的基础，然而行政国家的兴起和 发展同时也赋予了法治新的含义首先，行政权力和公民的关系发生了变 化，行政主体与相对人之间的关系无论在内容匕还是在主体l 都得到了拓 展，并己扩及其他领域。行政权力的扩张必须以公民受益为前提，行政权 力与公民权利在现代行政国家中的这种关系，是法治行政国家的重要特点； 第二，行政权力的重构，在行政国家兴起的今天，政府权力不能简单地提 弱化，而应当视情况而定；第三，行政法观念的转变，行政法已是一种福 利行政法、服务行政法或给予行政法，福利行政法观念应形成；第四，行 政程序法治，行政程序的立法是现代行政国家的产物，现代行政是程序行 政和行政效率的提高，2 0 世纪基于对服务行政的提出，行政枳力的价值取 向更偏向于效率 关键字：行政国家法治有限政府服务行政 田站f i r s t d a 】t r 1 1 1 ed e f i n i t i o no f a d m i n i s w a t i v es 纽t c ，ii nt h i sp a r t , t h eh i s t o r yo ft h e e v o l u t i o n0 f 聆t y p e o f s t a t e s i s i n t r o d u c e d 觚t l y , o o n s i d e r i n g t h e a s p e c t o f s t a t e s p o l i t i c s , e c o n o m i ca n dp u b l i ca d m i n i s t r a t 妣t h e r ea l ed i f f e r e n tc h a r a c t e r i s t i c si n e a c hp e r i o do fs t a t e t oo o n c e ma b o u tt h ee f f e c t i v ec l a s s i f i c a t i o ni nt h e a d m i n i s l r a t i v el a w 矗e l d , a st h eo n e sb yt h eg e r m a n ys c h o l a r , w h i c hc l a s s i f yt h e d i f f e r e n tt y p e so f s t a t e s , ao o n c l u s i o na b o u tt h ec l a s s i f i c a t i o no f t h em o d e mt i m ei s s u m m e du p ：f i r s t l y , p o l i c es t a t e ( o r1 1 1 ea d m i n i s t r a t i v es t a t e ) , i th a st h e c e n t r a l i z a t i o no fs t a t ep o w e ra si t sm o s to b v i o u sc h a r a c t e ra n dt h ea d m i n i s t r a t i v e p o w e rp e n e t r a t e di ne v e r ya s p e c to f t h ec i v i ll i f e s e c o n c u y , 圮f r e es c a t 卜j n w h i c ht h ei n v e n t i o no fa d m i l f i s l r a t i v ep o w e rw a sm a x i m a l l yr e s t r i c t e d , s oi th a d t h em i n i m u l na f f e c t i o no nt h ec i v i ll i f ei sd i s c u s s e d t h i r d l y , ，1 1 1 ea d m i n i s l r a t i v e s t a 把甜l es t a t ew h o s ea d m i n i s t r a t i v ep o w e ri se x p a n d i n g , a n dt h es t a t eo f f e r s p e o p l et h es e l v i c ei ns o c i a ll i f ea st h ee c o n o m i c , t h ec u l t u r e , t h ew e l f a r ee t c b u t t h e p o w e r o f t h e s t a t e s i s c o n t r o l l e d b y l a w a s t h e i n t r o d u c t i o n o f t h e f i r s t p o i n t , t h e a _ d n 五n i s 扛a 疗咒s t a t e a p o e a r s t w i e e i n t h er e c e n th i s t o r y s ot h eh i s t o r i cb a c k g r o u n d , t h ea i mo ft h ea d m i n i s t r a t i o n , t h e s c o p eo ft h es t a t ep o w e r , a n dt h ef u n d a m e n to ft h ea d m i n i s t r a t i v ep o w c l ra r c d i s c u s s e dt oe x p l a i nt h ed i f f e r e n c e sb e t w e e nt h ef i r s ta d m i n i s t r a t i v es l a t ei nt h e p o l i c es t a t ep e r i o da n dt h eo n ei nt h em o d e mt i l l l e o a f t e rt h a t , t h er e a s o n sw h yt h em o d e ma d m i n i s t r a t i v es l a t ea r i s ea l e d e s c r l t ，e di nt h ef i n a lp o i n to ft l a ef i r s tp a r t , ：e l i l i 】唱a b o u tt h ec o m l i t u t i o n a l i s m o f m o d e mc o u n u i e s , t h ed e v e l o p 雠n to f e l 3 0 n o m i ca n dt h em u l t i p l i z a t i o no f s o c i a l l i f e t h es e c o n dp a r t ： 1 h ep h e n o m e n o no f a d m i n i s t r a t i v es t a t e m 圮c o m o a r i s o no ft h ed a t ao ft h ea d m i n i s w 如o r g a n i z a t i o na n dt h e g o v e r n m e n tf u n c t i o n a l 嗲i n t h eu sa n df r a n c ew h i c ha l et h e t y p i c a l a d m i n i s l a a l i v es t a t e si nr e c e n ty e a r ss h o wt h eg r e a tg r o w t ho ft h ep u b l i co r g a l 簋 a n d g o v e r n m e n tf u n c t i o p 哪e s p e c i a l l yt h e 掣讲汕o fp u b t i cs e r v a n t s i na d d i t i o n , 1 t h es c o p eo f t h ea d m i n i s t r a t i v ea c t i o n si se x t e n d e d , t h e r ea p p e a r st h ei n t e g r a t i o no f t h e a d m i n i s t r a t i v e l x h v e r w i t h t h e l e g i s l a t i v e p o w e r a n d t h e j u d i c i a l p o w e r f i n a l l y , t h ei n i t i a f o no f t h ea d m i n i s t m f i o ni sg r o w i n g ，1 1 ：1 et h i r dp a r t ： l ea d m i n i s t r a t i v es t a t ew i t ht h ev a l u eo f r u l eo f l a w a tt h eb e g i n n i n g 口i ti s t h ea n a l y s e so ft h eb a s e so f r u l eo fl a w o ft h ec h a n g eo fs t a t e s t y p e i ni e c e n u y p e r i o d , t h e c h a n g e o f t y p e s o f s t a t e s i s c h a n g e o f a d m i n i s t r a t i v e p o w e r i n a w o r d , i ti sap r o c e s st h a tl i o mc e n t r a l i z a t i o no fs t a t ep o w e rt or e s t r i c t i o no fs t a t ep o w e r , t h e nt ot h ec o n t r o lo fs t a t ep o w e r i nt h ee n do ff o n d a lp c r i o d , t h ea f f e c t i o no f p o w e ri sl l l em a i ns 扛e a n l 礓l j l ea f t e rt h er e v o l u t i o n f e u d a lr o y a l t yw a so v e r t h r o w , t h ec a p i t a l i s te c o n o m yn e e d e dt h ef l e es p a c e 幻d e v e l o p , s or e s l r i c l i o no ft h e g o v e m r n e n tp o w e r b e c a n a ev e r y 艇：c c 娜a st op r o t e c t i n gt h ep r i v a t ef r e e d o mo n t h eo n eh a n d , o i lt h eo t h e rh a n dc o n f i d i n gi np a r l i a m e n tr a t h e rt h a nt h ef e u d a l g o v e r n m e n tp o w e r n o to n l yi nt h ee c o n o m i cf i e l db u ta l s oi nt h en o t i o no fs t a t e p o w e r i ta p p e a r e dt h em a x i m u mr e s t r i c t i o no ft h es t a t ep o w e r i nt h e2 0c e n t m y , t h e r ea l es e r i o u sp r o b l e m si nt h ee d u c a t i o n , e m p l o y n n t , s a n i t a t i o n , t r a n s p o 鹏 e n v i r o n m e n l ，s ot h ea d m i n i s l r a l i v es t a t ep r e s e n t e di t s e l a n dt h eg o v e r n m e n t o r g a n i z a t i o ne x p a n d e di m m e d i a t e l y 1 1 _ l es c o p eo f t h eg o v e r n m e n ta c t i o ne x t e n d e d f a s t ，i m et h eg o v e r n m e n tp o w e ra c t e du n d e rt h el a w i n t h i s p a r t , t h e d i f f e r e n c e s o f t h e c o n t r o l o f p o w e r i n t h e 2 0 t h c e n t u r y a n d t h e r e s t r i c t i o no fp o w e ra f t e rt h er e v o l u t i o na i bp u tf o r w a r d a n da f t e rt h ed e s c r i p t i o n o f d i s s i m i l a t i o n o f t h e a d i n i n i s w a t i o n s t a t e t h e c o n c l u s i o n i s r e a d 醯翊- t h er u l e o f l a w i st h ef i m d a n g n to f t h e a d m i n i s w a t i v es t a t e 2 引言 如同法律发展史样，国家类型的发展不是以一种平和的方式发展的， 不像是有生命力的树干那样长出新的萌芽，让老的部分渐渐枯萎1 它不是 渐进发展和形成，而是每次都变更了整个基础从国家的政治，经济和行 政管理各方面考虑，在经历每个国家类型阶段，它都具有自己不同于其他 阶段的明显特征，每次国家类型的变更都经历了深刻的变革从近代以来， 西方社会经历了资产阶级革命，经济的高速发展，两次世界大战，经济危 机，宪政改革等等，切都促使国家权力结构发生变化，国家行政权力在 国家社会生活中的定位也随之发生变化 正如汉斯彼得斯所说有一种公众生活过程的现象，这个现象已经 行之久远，但却几乎被所有的制宪者以及人民所漠视这一现象就是我们 已经生活在一个彳亍政国家之中。”1 可能提起行政国家”，会让人们想 到一个专制的，肆无顾忌地利用行政权力，蹂躏人民的极权国家形象但 是在现代的行政国家有了新的意义。在经济高速发展、社会多元化的今天， 我们需要一个强有力的国家权力为我们的经济发展、社会秩序，以及人民 的生活提供制度和现实的保障。从e 个世纪末行政国家”这一概念被提 出以来，公共行政学的学者们做出了积极的反应，但却受到了保守的自由 主义学者的猛烈抨击，然而，日益纷繁复杂的社会多元化的现实和行政权 力范围扩张实践证明了行政国家这一现象的存在。 通常我们关注的更多的是法治，而忽略了行政国家这一客观的现象； 有学者认为“行政国家”与“法治”是毫不相容的对立面，认为行政国家 的兴起就将会导致行政权力不受限制的膨胀和专制。但是，本文正是要论 述的即行政国家和法治并不是一对矛盾，而是有着密切的联系，相辅相成 的。特别是在中国，在我们高举法治大旗的今天，是否应当对现实的“行 政国家”现象进行研究呢? 1 德 奥托迈耶：德国行政法) ，刘飞译。北京：商务印书馆，第3 0 页 2 陈新民：公法学札i i ：1 ，北京：中国政法大学出版杜，2 0 0 1 年版，第2 4 页 2 第一章行政国概念 一、国家类型简述 纵观历史匕阶国家的发展，从国家的政治，经济和行政管理各方面 考虑，国家类型的发展不是以一种平和的方式发展的，每次都经历了巨大 的变革。在经历每个国家类型阶段，它都具有自己不同于其他阶段的明显 特征，每次国家类型的变更有深刻的政治、社会和经济原因。 对于古今国家类型学界众说纷纭，较为有影响力的是德国学者奥托迈 耶的划分方法，他在将国家分为邦君权国、警察国和法治国德国学者汉 斯，沃尔夫、奥托巴霍夫和罗尔夫施托贝尔对德国所经历的国家类 型进行了更加细致的划分：古代国家、中世纪国家、等级制国家、警察国、 公民法治国、绝对领袖国等等在欧洲的近代国家类型的分析中，比较精 辟的划分是哈特穆特毛雷尔的描述，他对近代国家行政做了如下的划分： 第一，1 7 至1 8 世纪绝对国家时期在1 7 世纪，领主与贵族( 君主、 伯爵等) 按照等级制度构筑等级特权，将所有的国家权力集中于个人。他 们的依靠是当时作为新国家机器组建起来的公务员和常备军。公务员和士 兵对领主承担绝对的义务，而领主一一除了实际上没有作用的帝国法律的 零星约束力之外，不受任何法律的约束。紧急状态法( i u s e m i n e n s ) 为这 种特权提供了根据该法赋予领主权力，干预他人的追求幸福权 ( o h l e r w o r b e n e nr e c h t e ，j u r aq u a e s i t a ) 即以法律称号( r e c h t t i t e l n ) 为根据的各种权利( 特别是贵族根据等级享有的权利) 随着时间的发展， 这种原先被视为特别法的紧急状态法逐步膨胀，以至于成为封建领主金面 而又广泛的主权的基础同时，在德国，产生了有名的国库理论 ( f i s k u s t h e o r i e ) ：个人应当忍受领主对其追求幸福或者自然法上的权利 的干预，但在特定条件下可以要求国库给子补偿在主权措施之外君主被 视为独立的、私法上的法人，即国库。因此产生了如下名言：“忍受，计费” ( 1 ) u l d e ，a b e r1 i q u i d i e r e ) ，“国库是国家的替罪羊”( d e rf i s k u sa l s p rii g e l n a b ed e ss t a a t e s ) ；3 第二，1 9 世纪自由国家时期1 9 世纪的自由市民阶层纷纷起来反对以 君主及其公务员机器为表现形式的国家的管制和监督，要求将国家行政的 活动范围限制到为保护公共安全和穆镩、消除危险所必要的限度之内，并 3 i 德1 哈特穆特毛雷尔行政法学总论 ，高家伟译。北京：法律m 版社，2 0 0 0 年版，第2 0 页 3 且将行政在其他领域里的活动也置于法律的约束之下在个人、社会和经 济领域，实行以自由竞争原则为基础的自行调控机制，即全面放任原则。 这些要求虽然没有全部但却广泛得到了实现1 9 世纪制定的宪法确立了市 民和君主之间的平等长久以来不受限制的君主特权受到基本法以及人民 代表机关所制定法律的约束 第三，2 0 世纪社会法治国家时期除文化事务之外，1 9 世纪的国家并 没有完全放弃对社会和经济的管理工业化和技术化日益发展，越来越多 的人日益集中在大城市的狭小空间里，战时和战后的大规模征兵，家庭和 邻里约束和扶助的淡化；另一方面，日益增长的个人需要和要求，正如现 代平等主义工业社会的发展及其问题一要求国家在社会中更加活跃国家 要提供个人需要的社会安全，要为公民提供作为经济、社会和文化等条件 的各种给付和设施；最后，为了保证社会公平、保持或者促进经济结构的 繁荣，国家还必须对社会和经济进行全面的干预国家执行这些任务的权 利义务体瑚在宪法规定的社会国家原则之中( 德国基本法第2 0 条第1 款、 第2 8 条第1 款) 。嘣 除危r 妒仍然是国家的法定的和不可变更的任务，但 该任务通过社会、经济、文化等领域的供应、给f - t 和补贴等任务而得到补 充。立法和统治职能也不例外，从社会国家和文化国家的角度来看，它们 的职能同样大大增加，主要通过法律和纲领引导和约束行政活动。4 另外，值得一提的是，德国教授汉斯彼得斯将近代资产阶级革命之 后的国家形态分为立法国、司法国和行政国，他认为从法国大革命后，各 国实行三权分立原则，而三权中将有一权最强。首先，资产阶级革命- 之后， 人民认识到专制国家的黑暗，便赋予国会有立法权力，这一时期，国会因 为独立拥有立法权而实为最强者。行政、司法皆臣服于法律之下这一时 期称为立法国到1 9 世纪，立法国走到了转折点，出于司法的独立和司法 对人民权力的保障，以及司法权对行政权力的审查，司法权力抑制了立法 和行政权力，近代的成文法国家进入了司法国时期。最后，他提出在现阶 段，我们已生活在行政膨胀的行政国时期，行政权力在国家社会生活中的 作用已经强于立法和司法权力。对现代国家的描述我们可以在许多学者的 论述中看到：福斯特霍夫创造的概念“生存照顾”( d a s e i n s v o r s o r g e ) 具 有一定的意义5 在1 9 3 8 年发表的( ( 作为给付主体( d i ev e r w a l t u n g 【德】哈特穆特毛雷尔行政法学总论 ，高家伟译北京：法律出版社，2 0 0 0 年版，第1 9 页 5 陈新民：公法学札记，北京：中国政法丈学出版社，2 0 0 1 年版，第4 6 页 4 a l s l e i s t u n g s t r a g e r ) 的行政一文中，福斯特霍夫首次全面论述了给付行 政的发展通过生存照顾的概念，福斯特霍夫将提供为人们生活所必要的 条件和给付确定为行政的任务同时，在社会法治国家，社会任务和国家 的法治性紧密地联系在一起。国家的给付活动和社会塑造活动表现遵守权 利的界限和约束他强调以往自由主义法治国时代将国家“无力化”的情 况已遭到唾弃，人民对国家依赖以及国家的目的即服务行政和生存照顾 可见，从近代以来在欧洲，各个国家大致都经历了一个这样的发展历 程，即第一阶段，行政活动的范围和强度不断扩大，一方面是试图通过控 制行业和经济的发展，保证军队和皇室的需要；另一方面是教会长久以来 观念的影响，即国家不仅要关心共同体的福社，而日还要关注个人的幸福 广泛而又积极的行政以规范和命令，补贴和救助的方式逐步介入商业、经 济和社会生活的各个领域，甚至j ! 眵足个人的私事。因此，绝对国家又称为 警察国家，当时的警察涵盖所有的内部行政行政的特点不仅表现为其广 泛性和强度，而且表现为不受法律拘束。第二阶段，行政权力只有在人民 代表机关制定的法律授权的情况下，才能干涉公民的自由和财产一一市民 社会领域，通过基本权利，法律保留的形式实现这种干涉。这一段时间被 学者称为自由国家时期：法律调整因干预公民自由和财产而产生的国家与 公民之间的一般关系但是，给付行政、行政组织以及属于国家内部领域 的特别权力关系，由君主自行管理但是，这并不排除君主在此领域内选 择法律的形式，由人民代表机关规定和负责实际上，国家将其限于保障 权利和安全，尊重市民社会要求的自由领域典型的代表是德国1 8 6 9 年通 过的职业法，该法详细规定了公民的职业自由，只允许少量的、为排除危 险所必要的干涉。第三阶段，行政权力再次膨胀，涉及国家对经济的宏观 调控，对社会秩序的维护以及公共事业的广泛而深入的发展，例如水、电 和煤气，交通管理，废水和垃圾清理，卫生保障，医院和养老院，学校 高校和其他培训设施，剧院、博物馆和体育设施等等。但是行政权力受法 律的控制，立法和司法为依法行政提供立法和司法监督的保障。 综合考虑学者们对国家类型特征的描述和现实研究的需要，可以对近 代国家进行如下划分：第一，警察国家( 或称行政国家) 一一集权，警察 和公务员对领主承担绝对的责任，行政活动范围广泛深入市民社会的方方 面面，行政权力表现为不受法律约束或是法律赋予行政机关和领主特权 第二，自由法治国家一一行政权力对市民社会的干涉被最小化，仅在明确 授权的情况下可以对公民的权利加以干预，行政权力表现为最大限度的缩 小和限制。第三，法治行政国家一一行政权力扩大，国家权力提供公民所 需要的经济、社会、文化等等条件。行政活动深入社会各个方面，行政权 力表现在受法律的有效的约束 二， 恸国家”概念的动静之变 如前所述，在西方，纵观国家政府行政的类型发展至今，行政国家 这概念出现了两次，从1 7 至1 8 世纪警察国家时期的彳亍政国家”，经过 1 9 世纪自由国家时期，进) 、封2 0 世纪社会法治国家时期的! 行政国家”。 然而，这两次行政国家概念是完全不同的，虽然从表面上看它们都体现在 行政权力的广泛和强化，但是它们不管是以具体形式还是概念内涵从e 看， 都是存在巨大的区别下文将结合国家历史发展的过程，以及对行政权力 在两个不同阶段的基础、目的和范围的分析论述“行政国家”概念在警察 国家时期和法治行政国家这两个不同的阶段的异同。 ( 一) 警察国家时期的? 行政国家”概念 在警察时期，由于专制国家的行政权限非常广泛，行政法学家将其称 为“行政国家”历史上的欧洲，在这一时期，君主们通过同地方贵族割 据势力和教会势力的激烈争夺，逐渐集立法、行政、司法，宗教等诸权力 于一身，形成高度集权的专制主义政府。由于当时的专制主义政府基本上 实行高度集权和积极干预的政策，对社会活动采取强制干预，造成了一种 国家与市民社会相重叠的状况，国家行政权力全面干预社会政治经济和生 活。这一时期政府的特点是推行原始的国家干预主义，重商主义，不仅限 制私人经济活动范围，而且以国家垄断的方式直接控制私人经济活动，采 取行政手段和立法手段对经济活动进行干预，采取政治手段、外交手段乃 至大规模的暴力和军事手段达到扩大政府财政收入的目的正如马克思分 析的：坤央集权的国家政权连同其遍布各地的机关，即常备军、警察、教 会和法院一这些机关是按照系统的和等级分工原则建立，起源予君主专 制时代”警察涵盖国防和财政之外的切国内行政，由享有不确定强制 权的中央领导所掌握，针对切社会秩序和安全方面的事务，特别是经济 促进国王政府是作为处理各种事务的手段而不断合理化和集中化的行政 机器，它被赋予了警察权 马克思恩格斯选集 ，第3 卷北京；人民出版社，1 9 9 0 年版，第5 2 页。 6 这个时期的晰政国家”的概念一一行政范围几乎涉及了所有的生活 领域，其中也包括私生活领域，如土地及其原材料的开发，通过规范企业、 税收、鼓励出l ：i 、劳动强制等手段促进和监督职业和商业活动行政机关 享有高于作为法律客体的臣民的地位臣民并非没有针对领主及其公务员 的权利，行政的特点表现为其广泛陛和强度，行政权力表现为高度的集权， 而且表现为不受法律拘束。 ( 二) 法治行政国时期的绗政国家”概念 经历了1 9 世纪自由国家时期后，一提起彳亍政国家”，人们的脑海中立 刻会浮现出一个专制的，肆无忌惮的行政权力横行的时代1 9 5 1 年，德国 汉斯彼得斯教挽g 滚_ 篇( ( 为行政国家的奋斗论，重新定位了彳亍政国 家”这一概念这篇论文揭示了一个公众生活过程的现象，而这个现象已 经行之久远，但却几乎被所有制宪者以及人民所漠视，这一现象就是我们 已经生活在一个行政国家之中彼得斯将西方国家的行政权、立法权和司 法权之间的此消彼长的关系进行了深刻的分析，提出资产阶级革命之后， 西方经历了立法国到司法国后进入了行政权力合法、积极状态的行政国家。 彼得斯认为现代行政国家就是指：在这样的国家，行政并不是屈于立法及 司法权之下，而是执行国家法律，并且促进公益、造福人民的一种“强有 力的独立的国家权力”英国学者威廉韦德在书中开篇就对绗政国家 描述到：现代行政国家正在形成，纠正社会和经济的弊病是政府的职责， 这种看法反映了人们的情感。这种情感是1 9 世纪伟大的宪法改革的自然结 果福利国家的出现可以追溯到1 9 1 1 年国家保险法。日本公法学者 手岛孝教授对行政国家理论的论述。手岛孝教授将行政国家”定义为本 来作为统治行为执行过程之承担者的行政，同时亦进入国家基本政策形成 决定的政治过程，甚至起到中心的决定性作用这样的国家”将行政国家给 宪法规范带来的实际冲击概括为以下5 点：从民主政治转向技术国家的 统治，动摇现代宪法的根本规范；从议会政治转向官僚政治，成为缺乏 民主正当性的精英统治；使“法的支酉r 原理形骸化，推向“计划的支 配”；取代对自由人权的绝对保障，将自由主义变为“统制主义”； 将分权体制逆转为集权体制9 可见在2 0 世纪中，学者们已经意识到“行政 国家”的又一次来l 临。 i 德】汉斯j 沃尔夫、奥托巴霍夫等：行政法 f 英j 威廉韦德：行政法) ，楚建译北京：中国大百科全书出版社，第3 页 陈新民：公法学札记 北京：中国政法大学出版社，2 0 0 1 年版，第2 2 - 4 4 页 7 综合学者们对这一时期对行政国家概念的分析，可见这一时期的行政国 家是指：这样一个国家，行政权力建立在立法的保障和司法监督之下，行 政权力处于中心和决定的地位行政权力的职责在于纠正社会和经济的弊 病，引导国家经济发展，关心社会的福利等，但行政权力受法律的有效约 束和监督。 ( 三) 绗政国家”概念的比较 “行政国家”概念在警察国家时期和法治行政国家时期这两个不同的历 史背景下出现，受当时的国家权力结构、经济发展水平、政治、宗教，文 化和社会的意识的影响，具有完全不同的含义，体现在： 首先，国家行政权力行使的目的不同在警察国家时期的欧洲，在政治 上经历了宗教改革，在文化上经历了文艺复兴，经济上经历了地理大发现、 科技发展和重商主义葡萄牙、西班牙、荷兰、英国因新航路与新大陆发 现而进一步经营世器陛的商务与贸易，一方面他们为国家带来了财富，另 一方面他们将封建的庄园和侯国经济打破，在这个社会经历重大变革的时 期，统治者的权力未受宪法法律的约束，为了保证自己的权利随即产生了 强大的立法和行政对社会生活和宗教生活的干涉，行政以警察法被授予广 泛的权力和执行力，目的是为了保障封建领主和特权阶层的利益，警：雾皋行 政干预讼民的日常生活是为了维护特权阶层的需求的供给在现今的行政 国家状态之下，政治，经济、社会有了长足的进步，包括经济发展、法治 化、民主化、人权理念的提出、国际间合作的成熟等等国家行政的目的 不再仅仅为保障人民不受国家侵害的自由，而是要实现公平、和谐的社会 环境，实现人民的幸福。 其次，行政权力的基础不同，前者的基础在于封建的主权，而后者是建 立在法治基础之上的行政国家这也是最重要的一点区别，因为警察国家 时期的行政权力是建立在封建王枳之匕，他体现出来的就是肆无忌惮的滥 用权力，权力不受任何的限制，统治者人的意志操纵着国家胡器，无视公 民的权利与自由；在法治行政国家时期的行政权力是建立在法治的基础之 上，它虽然体瑰在行政权力的扩张，但同时它也将法治、民主，人权等作 为其行政活动的价值取向 最后，行政权力的范围不同，前者的行政权力与立法权力几乎合二为 一，行政权力表现为特权，通过行政权力对人民政治上的压迫和经济上的 干涉，达到实现统治者利益的目的现代行政国家在行政权的扩张上有了 新的方向：在现今的行政国家状态之下，公民创造生活的条件、建立社会 的安全体系、强调社会公平、确保社会自由，建立社会福利保障体系；体 现于对经济的调控，规范商业活动，管理国际国内金融贸易，教育，医疗 和文化事业的促进，社会福利和保障体系得以加强，生态环境保护和可持 续发展战略的部署，公共设施的完善等等 行政国家概念经历了世纪之变，又以新的内涵和外延来到了我们身边。 而产生这种变化的原因何在，下文将对其进行论述 三、现代行政国家产生的原因 现代行政国家的产生具有经济的，政治的和社会的秩序和管理根源： ( 一) 政治根源 近代各国建国之际的都将保护公民的自由财产，以及为公民谋取福利 写入了宪法如美国立宪政府在建国之初的宪法中就明确了自己的目标， 他们在宪法序言中写到：“我们，作为美利坚合众国的人民，为了组成个 更完美的国度，维护正义，保卫国家的安宁，保证国防，提高社会福利， 并保证我们自己的自由和我们的财产安全，完成我们神圣的使命，因此制 定宪法”“ 从这些宪法中我们可以看到现代国家成立的初衷：维护法律和秩序； 保卫国防；保护公民的自由和财产；为大众谋福利最后一点虽然没有特 别所指但是通常包含了一个承诺，即为提升公共利益，政府不仅要为经济 的发展提供服务，而且，要提高公民的社会福利。特别是从1 9 世纪末“月艮 务行政”概念的提出，国家除了行政权力的对市民社会的管制、干涉，另 一方面也必须服务、协助公民。德国学者福斯多夫提出的“生存照顾”“当 是服务主体的行掰“概念，提出应强调行政的服务陛，是行政能够符合社 会法治国家原则，且满足民生的需要。详细阐述了行政主体与相对人之间 的服务与合作关系。他认为个人对国家的依赖性决定了行政主体的任务或 职责是为相对入提供服务，提供生活资源，以及协调各种利益关系，提供 机会和设施。同时，也决定了公民对国家及行政主体而言的分享和参与， 以及支持、合作和信赖义务。因此，公共机构所拥有之权力也不是由法律 所规范，或者至少不必一定要有法律的依据，而可以有自己的规章，或是 1 0 c o n s t i t u t i o no f u n i t e ds t a t e s ：p r e a m b l e 陈新民：公法学札记) ，北京：中国政法大学出版挂，2 0 0 1 年版，第4 6 页 9 依事物之本质，实质e 地获得规范的效力。法治国家用法律来保障个人自 由的原则，亦不妨碍公共机构对人民拥有规范之权力，因为基于法谚“自 愿者不能构成不法”可以认为公共机构之权力取代了法律的地位，而可以 对自愿接受公共机构支配之人民( 使用者) 的权利予以限制1 2 虽然这样的 论述比较激进，但是却体现了现代行政权力的目的已发生了深刻的变化 现代行政提供教育、医疗、交通运输、通信和其他许许多多的服务国家 的目的不仅提供给与公民救济方面的行为一一贫病救助、失业救济等等救 助，而且在于提升大众健康、社会福利和保持经济的增长当今的行政国家 扮演着“掌舵”与饯4 桨”的双重角色”国家的这些政治目标的实现，有 赖于最有效率的国家机器的运作。这是现代行政国家兴起的一大根源。 ( 二) 经济根源 资产阶级革命之后，资本主义国家的经济大致经历了以下的发展历程： 在经济领域，资产阶级革命结束初期，国家对经济的干预相当有限， 因这一时期，是守夜人式的国家，国家不应干预经济生活，国家的只能限 于维护社会治安、司法与维持公共事业亚当斯密为代表的自由放任主 义学说在为国家行政进行了定位。“他们认为：经济秩序是一种自然生长的 秩序，它是千百万人按照其个别意志自发行动的结果，而不是任何社会组 织或共同一只干涉或安排的结果；利益法则支配经济领域，人们从事生产 和交换的目的在于谋取私人利益，历任最大化是切经济活动的最高宗旨； 每个人最能了解和判断自己的利益，因此社会应当允许个人自由选择其生 活道路，自主安排其个人事务；自由竞争是经济领域的最高原则，国家应 当取消一切特权或优惠制度，保证生产者之间自由而平等的竞争，从而迫 使生产者提高生产效率，推动经济发展；私人利益与公共利益一致；在经 济规律这个“看不见的手”的支配下，个人为追求自身的利益，必须以最 符合社会需要的方式从事生产经营，从而最终促进公共利益，总之“资产 者不允许国家干预他们的私人利益，资产者赋予国家权力的多少只限于为 保证他们自身的安全和维护竞争所必需的范围之内。” 经济和社会的这种自由发展的状态持续了一个多世纪，政府的作用是 位陈新民：公法学札记 ，北京：中国政法大学出版社，2 0 0 1 年版，第5 5 页 1 3 d a v i d e l r o s e n b l o o n r o b e r t s k t a v c h e kp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ：【