（宪法学与行政法学专业论文）我国政府行为的边界控制.pdf

我国政府行为的边界控制宪法学与行政法学专业研究生喻阳指导教师杨泉明政府行为应该受到限制已成为世界各发达国家所遵从的一条公理。不受限制的政府行为会扩张到它不该涉足的领域，从而导致政府机构目益膨胀、寻租泛滥、经济效率低下等。本文正是基于此，通过借鉴发达国家的有益经验，结合本国具体国情，分析得出我国政府行为理论上的边界，并论述了如何将政府行为控制在此边界内，以遏制政府扩张，遏制寻租，保护个人自由、保护市场。文章结构分三部分，第一部分为概述，解释了政府行为的含义、特征及国内外关于政府行为的研究现状。第二部分为比较研究，将分别代表弱、强、中政府行为模式的美、日、德三国同我国的政府行为进行比较分析，分析了我国政府行为存在的问题及原因。第三部分是本文核心所在，确定政府行为的边界，并论述如何将我国政府行为控制在此合理边界内，提出应规范政府行为、完善监督机制、建立责任制政府，这样才能建立一个依法行政、科学行政、民主行政的有效政府。关键词：政府行为现状比较边界控制b o u n d a r yc o n t r o lo fo u rg o v e r n m e n t sa c t sa b s t r a c tg o v e r n m e n ta c t ss h o u l db ec o n t r o l l e di s 觚a c c e p t e da x i o mp r e v a i l i n ga m o n gd e v e l o p e dc o u n t r i e s i ft h e r ei sn om e a s u r e s ，g o v e r n m e n ta c t sw i l lo v e r s p r e a dt oo t h e rf i e l d g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o nw i l lb em o r eg i a n ti n e r e a s i n g , r e n t - s e e k i n gw i l lo v e r f l o w , e c o n o m i ce f f i c i e n c yw i l lb el o w t h i st h e s i si sb a s e d t h ep o i n to fv i e wa b o v e id i s c u s sw h a tt h e o r e t i cg o v e r n m e n ta c t si s ，h o wt oe o n l r o li tt h r o u g hb o r r o w i n gi d e a sf r o md e v e l o p e de o u n t r i e sa n dc o m b i n i n gw i 也t h ef u n d a m e n t a lr e a l i t i e so fo u rc o u n t r y i nt h ef i r s tc h a p t e r , ie x p l a i nt h em e a n i n go f g o v e r n m e n ta c t s ，d i s c u s si t se h a r a c t 盯a n dr e s u l t so f d o m e s t i ci n t e r n a t i o n a lr e s e a r c h i nt h es e c o n dp a r t , ic o m p a r eg o v e r n m e n ta c t so fa m e r i c a , j a p a na n dg e r m a n y t h e ya r et h et h r e em o d e l so f i n f i r mg o v e r n m e n ta c t s ，m i d d l eg o v e r n m e n ta c t s ，s t r o n gg o v e r n m e n ta c t s ia n a l y z et h ep r o b l e m sa n di t sc a u s e so fo u rg o v e r n m e n ta c t s t h el a s tc h a p t e ri st h ec o r eo fm yt h e s i s ia n a l y z eh o wt oc o n t r o lo u rg o v e r n m e n ta c t si nr e a s o n a b l eb o u n d a r y ip o i n to u tw em u s tc o m p l e t ep e r f e c t i n gn o r m a t i v eg o v e r n m e n ta c t s ，i m p r o v i n gt h es y s t e mo fl e g a ls u p e r v i s i o n , e s t a b l i s h i n gr e s p o n s i b i l i t ys y s t e mg o v e r n m e n t t h e nw ec a nf o u n da ne f f e c t i v eg o v e r n m e n ta d m i n i s t e r e db yl a w , b ys e i e n e e ，b yd e m o c r a c y k e yw o r d s ：g o v e r n m e n ta c t sa c t u a l i t yc o m p a r eb o u n d a r ye u n t r o l四川师范大学学位论文独创性及使用授权声明本人声明：所呈交学位论文，是本人在导师扬基堕熬援指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承诺：已提交的学位论文电子版与论文纸本的内容一致。如因不符而引起的学术声誉上的损失由本人自负。本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定：学校作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者须授权所在大学拥有学位论文的部分使用权，即：1 ) 已获学位的研究生必须按学校规定提交印刷版和电子版学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索；2 ) 为教学和科研目的，学校可以将公开的学位论文或解密后的学位论文作为资料在图书馆、资料室等场所或在校园网上供校内师生阅读、浏览。论文作者签名：叫葑伽加可年中月了日扔胁闷l刖吾政府应该做什么? 不应该做什么? 政府是管多了? 还是管少了? 这是任何一个法治国家的政府都应该认真思考的问题。在我国，由于社会主义市场经济还不太发达，因而不可避免地存在着大量的市场失灵现象，从而需要发挥政府这只。看得见的手”的作用，对市场加以干预来弥补市场缺陷，这是政府存在的必要性。而事实上，政府并非万能，政府行为也有缺陷。政府的过度干预则会导致企业缺乏经营自主权，降低市场效率。政府干预还会导致寻租和腐败现象。正是由于政府在实施行为时所出现的这样那样的弊端，限制政府行为成为世界各法治国所遵从的一条普遍真理。政府行为可以说是一种具有万能权力的行为，它渗透到社会的方方面面。大到国家发展战略，小到人们衣食住行，无处不见政府行为的身影。政府行为的这一特性虽然有利于各种社会问题得到及时解决但是，如果不对政府行为进行必要的限制，它可能就会产生一些不利的后果，会扩张到一些它不该涉足的领域。政府行为必须划定一定的行为范围，不可超范围行为。即规范政府行为，应遵循有界规则。由于我国社会历史的原因，“政府崇拜”文化根深蒂固，政府是“万能”的，什么事都可以做主，一旦要受到限制，可能一时无法调整，因而行政滥权，越权现象屡见不鲜。这不仅有损于我国的投资环境，也有损于我国政府的形象，因此，解决政府权力滥用问题、将政府行为限制在一定的合理界限之内已成为当务之急。一，概述( 一) 、政府与政府行为界定1 、政府、政府行为的含义政府有广义和狭义之分。广义的政府，泛指一切国家政权机关，即立法机关、司法机关、行政机关。狭义的政府，专指一个国家的中央和地方行政机关。在理论研究中，政府是一个集合概念，是将中央行政机关和地方行政机关看作一个整体来使用的本文在论述过程中，采用的是狭义上的政府概念，即中央和地方各级行政机关和一些依法享有公共管理职能的组织。“政府行为”一词在各种文献中运用较频繁，但并无统一、权威的解释。众多学者似乎并未将其作为一个严格的学理性概念，一般泛指“政府的行为”。政府职能与政府行为之间存在逻辑关系：政府职能决定政府行为；政府职能的实现有赖于政府行为。将政府职能进行分类，可分为经济职能、政治职能和文化职能。因而，与这三种政府职能相一致，政府行为也可分为经济行为、政治行为和文化行为。它们分别是政府调控经济利益关系、政治利益关系和文化利益关系的三种不同活动具体而言就是：政府的财政、税收、金融、物价和市场管理等经济行为；政府的政权组织建设、政治领导、政治决策、公安、国防、外交等政治行为；政府组织发展科学、教育，新闻、出版、广播电影电视事业等文化行为。o 政府行为涉及以下几个方面：经济调节方面，包括调节资源配置。实现社会资源的有效利用，调节国民收入和财富的分配，增进社会的福利和公平，刺激投资和消费需求等；市场监管方面，包括界定和规范产权保护，创造良好的信用环境，促进全国统一市场的形成，加强对自然垄断行业的规制等；社会管理方面，包括管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛詹，维护社会公正、社会秩序和社会稳定等；公共服务方面，包括国防、教育、环境卫生等公共产品的提供：政治性宣言、政治性典礼和仪式等象征方面的行为。在本文的论述中，由于采用狭义上的政府概念，专指中央和地方各级行政部门。因此，实施主体的特殊性决定了政府行为主要指行政行为，但是政府行为不等于就是行政行为，它们之间既有一定的联系又有明显区别。我国行政法学界统一的将行政行为理解为行政法律行为，认为“行政行为即行政主体做出。董建锴：l 论对政府行为的法律控糊) h t t p ：c k r d l s 5 c n k i n e v g r i d 2 0 t d e t a i l a s p x ? q u e o j i l 2 & c u r r e c , , , , | 2的，产生行政法律效果的行为，即行政法律行为”。也就是行政主体运用行政职权实施行政管理所做出的具有法律意义产生法律效果的行为，。它包括抽象行政行为和具体行政行为。政府行为与行政行为的主体虽然是一致的，都是依法具有行政管理职能的行政机关及享有公共管理职能的社会组织，但政府行为的范围大大超出行政行为的界限。也就是说，政府行为除了指行政行为以外，还包括行政主体在行政管理以外的其他活动。具体讲，政府行为就是指中央和地方各级行政部门及其所属机关( 包括一些依法享有公共管理职能的组织) 在组织、管理国家和社会事务，管理经济和文化事业的过程中，以其公法人名义实施的各种活动的总称。2 、政府行为的特征政府是国家权力机关的执行机关，是国家表示意志、发布决定和命令、处理事务的机关，肩负着调节整个国家正常运行的重任，政府行为由此具有了广泛的表现形式。并且政府是特殊的权力主体，它的行为具有与一般群体行为和个体所不具备的独特之处。阻) ，强制性特征强制性是政府行为的首要特征，没有强制性，政府行为无法有效实施。政府行为正是因为有国家强制力来保障其权威而使它具有强大的约束力。在军队、监狱、警察等国家暴力机关的权力强制性下，国家利益和公共利益才能得到保障。( 2 ) ，从属性特征政府的组成，是基于人民的同意和授权。因而，政府行为的行使必须在人民的控制之中，必须服务和从属于人民的公意。我国宪法规定，“中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，人民政府是“各级人民代表大会的执行机关”。这也说明，政府的所有行为，无一例外地是对人民共同意志的执行，应最终从属于人民的公共意志oo 罗豪才：行政法学，北京大学出版杜，1 9 9 6 年版，第1 0 5 页石东坡：行政行为及其特征的再探讨 。法学论坛，2 0 0 0 年第1 期，第5 1 - 5 4 页董建锴：论对政府行为的法律控制 h t t p ：c k r d l 9 5 c n k i n 越j o r i d 2 0 d e t a i l 唧x 心，净2 c 吲良。萨1 3( 3 ) 、扩张性特征它表现为形式上以机构庞大、冗员众多的大政府和干预范围不断扩张两个方面。前者是不证则明的事实，它已成为巨大的财政负担，长期以来一次又一次的精简，一次又一次的扩大，已经成为改革发展的一个顽疾后者则是前者的直接后果。许多机构出于对权力和利益的追求，会千方百计扩张自己的干预范围、层次和力度，而这不仅不能弥补市场的缺陷，反而妨碍了市场机制的正常运作。( 4 ) 多样性特征政府是社会系统的中枢神经，担负着经济、政治和文化等多种职能，并且随着社会现代化的程度不断提高，这些职能的内容也在不停地扩展、变动：它既要保卫领土完整，又要维持稳定的政治秩序；既要组织经济和生产活动，又要管理社会公共事务。不同的国家职能，要求政府以不同的行为方式来履行。于是由此就产生了政府的多种行为方式，这就构成了政府行为的多样性。( 5 ) ，目的性特征政府行为是有目的的，都是以国家安全、社会稳定、经济发展、人民生活幸福为最终目标而进行的行为。作为一个特殊的组织。政府不同于单个人，它的行为在复杂的市场经济关系中都是有目的的，而不是随意的。总之，政府作为一个特殊组织，其行为也具有特殊性，具有特有的价值目标、运作方式和调整方法。3 、国内外关于政府行为的理论( 1 ) 国外关于政府行为的理论就国外来说，关于政府行为的研究主要有三种观点。首先，就是主张管得最少的政府就是最好的政府。如亚当斯密的国富论中认为国家财富来源于劳动生产率的提高，要提高劳动生产率就应该发挥人所共有的功利主义和理性主义本性，政府的责任就是设立让各种生产要素、商品可以自由交易的统一的市场，同时抑制国家的干预，让“看不见的手”发挥全面的作用，并通过完善法律、规范市场，来达到“自然秩序”亚当斯密的自由市场经济绝对4排斥政府干预，认为干预的结果有损于社会的民主与自由。到了2 0 世纪3 0 年代的世界性大危机宣告了以亚当斯密为代表的自动调节理论和放任主义的失败，同时，主张国家干预的凯恩斯主义应运而生。凯恩斯公开否定传统自由主义理论，提出了对国家经济实现总量分析、支持国家干预经济的宏观经济学说。凯恩斯认为，市场机制中存在着一种固有的缺陷，即有效需求的不足，这一缺陷必须依靠政府政策加以解决，依靠国家干预来提高社会的消费倾向和加强投资引诱，以扩大社会有效需求，从而摆脱经济的困境。财政政策和货币政策就是他的两个主要主张。主张以国家干预政策代替新古典学派的自由放任政策，成为“凯恩斯革命”的重要内容。此后，无论是凯恩斯理论本身，抑或是之后的新古典综合派、新剑桥学派，政府行为都得到了前所未有的重视，被看作是经济发展中一个不可或缺的因素。直到2 0 世纪5 0 年代，随着公共选择学派的产生，经济学家和法学家们也都纷纷参与了有关这一课题的研究。公共选择理论以经济学的基本理论假设为前提，在政府利益取向问题上，提出了与政治学家、公共行政学家截然不同的看法。也为法学界开辟了一个崭新的研究领域。以布坎南为代表的公共选择理论认为，政府行为的价值取向不是公共利益。这是因为，政府是由有理性的政府官员组成的，而他们不是传统理论所假定的公正无私的“道德人”，而是追求自身利益最大化的理性“经济人”，r 政府官员会本能地追求权力、地位和选票，却未必最大限度地追求社会利益。政府政策主要是通过政治家的个人行为来实现的。政治家的政治决策行为就如同企业家的经济决策行为，所不同的是，企业家是以利润作为个人的价值取向，而政治家则是表现为选票。布坎南认为，在设计政治制度时，每个人都必须被当作一个无赖，他的行为除了追求个人利益最大化外，别无所求。人是自私的，在公共领域里一旦掌握了权力，就必然会损公肥私。因此，“立宪政治的一个重要原理是要作以下的假定掌权者将滥用政治权力去促进特殊的利益；这不是因为情形常常如此，而是因为这是事物的自然趋势，这是自由制度特别要加以防止的。”。布坎南还认为，政府对经济活动的管制会导致各种形式的租金，以及人们为这些租金而展开竞争在市场经济中，政府管制和许可证越多，政府介入经济活动就越深，在信m 陕】布坎南：宪法经济学) ，载公共论丛) 第2 集三联书店1 9 9 6 年版，第3 4 2 页5息不对称情况下，政府官员就会以权力设租，寻租便会产生。因此，公共选择学派指出，在当市场的缺陷出现时把所有问题转交给政府去处理未必是最佳选择，原因就在于政府失灵比市场失灵的后果可能更为严重( 2 ) 、国内关于政府行为的理论我国很多学者承认政府利益的存在。有学者认为政府是市场经济中的利益主体，承认政府合法权益比追求法外权益更符合实际，更利于社会主义初级阶段的社会政治、经济、文化等各项事业的发展。而且，很多学者已经看到了政府利益的存在对政府行为以及社会产生的负面影响：首先，导致政府机构扩张，阻碍行政管理体制和机构改革；其次，造成部门利益独立化、合法化。政府在市场经济中的作用，是维持市场秩序的公平、公正但政府过度管制可能带来的权力寻租利益，已经使某些政府部门不能正确履行维持市场秩序的职能。这体现了政府过度管制的恶性后果。严重损害了市场主体的积极性；再次，导致政府行为企业化、市场化。政府片面追求经济效益，而忽视其所承担的其他功能；最后，导致政府行为失范和扭曲，影响政府的形象。政府的自利性一旦膨胀就意味着政府自控能力的下降，一旦政府管不好自身，则难以管好社会当政府的自利性扩张到政府出现腐化和变质后，政府就会遭遇强烈反对，使政府行为失去合法性，失去阶级支持和社会支持，从而有可能最终丧失管理和控制社会的能力，给国家和人民造成重大损失o 同时，学者们也看到了政府行为不受控制带来的严重后果，因此，认为应该对政府行为在各个领域进行必要的限制。，毛寿龙、李梅认为，“政府对公共事务进行治理，它掌舵但不划桨，不直接介入公共事务，介于负责统治的政治和负责具体事务的管理之间。”而政府应该考虑“如何适应市场经济有效运行的需要来界定自己的角色，进行市场化变革，并把市场制度的基本观念引入公共领域，建设开放而有效的公共领与俨”。杨秋宝的观点：“在实施一定的政府行为的时候，要认真审视这只看得见的手的不完美的地方，把握有所不为和有所为的界限。这就是政府自身的。涂晓芳：政府利益对政府行为的影响 中国行政管理，2 0 0 2 年第l o 期o 毛寿龙：有限政府的经济分析 ，上海三联书店2 0 0 0 年版，第3 4 页6行为能力，超出行为能力，就应有所不为，这时的有所不为，实际上是一种积极的方式；只是在政府行为能力的限度内，政府干预方可有为。只有知道和了解什么地方、什么时候、什么条件下应当无为，才能使政府行为有所作为。超出行为能力进行管理与调控，一方面是心有余而力不足，难以取得实际成效，另一方面又必然浪费稀缺的管理与调控资源，其结果则可能是有为而无功。因此，实现政府行为合理化，还必须坚持以政府行为能力为限度的原则”国一钱弘道基于公共选择理论分析认为，“政府是寻租的根源，多数统治原则条件下一部分人积极选择的结果导致政府扩张，政府扩张导致寻租泛滥。寻租泛滥导致权力腐败，社会矛盾恶化。”“缩小公共空间，扩大市民社会，实现充分抑或彻底的市场化，减少公共权力能够配置的公共资源，充分让市场机制来配置资源，将整个社会建立在市场选择的基础上，对公共选择的自我膨胀倾向实施宪政制约，将国家引向一个有限政府、法治政府、民主政府的轨道上去o 。”总的来看，国内外学者对政府行为的相关研究已不少，但是大多都是论证为什么要对它进行制约，而对政府行为的边界问题论证仍不充分，尤其是在如何将政府行为控制在理想边界内的相关理论还比较缺乏。( 二) 政府行为的边界问题1 、政府行为的边界含义政府行为是社会安定与发展的保障，因而具有收益。但政府在实施行为时，并不是乔计成本的，而是需要耗费定的资源，因此它也会产生成本。那么，如何做到成本与收益的最优就涉及到政府行为的边界问题。个人认为，政府行为的边界就是指政府行为的度，具体来说，就是中央和地方各级行政部门及其所属机关在组织、管理国家和社会事务，管理经济和文化事业的过程中所应遵循的一个合理范围。我们主要应该考虑应该如何避免因为政府行为的过度而对其对象造成损失，影响对象的积极性和创造性因此，需要规范的政府行为，应遵循有界规则，也就是说政府行为必须划定一定的行为范围，不可超范围行为。那么，究竟什么度才是最合适的? 这是一个非常值得探讨的问题，也是本。杨秋宝社会主义市场经济中的政府行为合理化北京行政学院学报 2 0 0 3 年第4 期。钱弘道：经济分析法学) 。法律出版社，2 0 0 3 年版第3 2 9 页7文所要探讨的问题之一2 、研究意义r政府应该做什么? 不应该做什么? 怎样做才能做得更好? 这是任何有效率的政府都应该关心、应该认真研究的。本文正是立足于这样一个目的，即：试图找到理论上的我国政府行为的边界，并探讨如何将其控制在这个限度内，以达到遏制政府扩张，遏制寻租，保护个人自由，保护市场，使政府行为达到社会整体利益最大化的目的。考虑到发展中国家政府治理中所面临的困难( 如越权、专权等不良政府行为突出) ，这样的研究具有一定现实意义。，由于我国正处在转型时期，社会主义市场经济还不太发达，因而不可避免地存在着大量的市场失灵现象，从而需要政府这只“看得见的手”发挥作用，对市场加以干预。市场经济的发展需要有一个有利的宏观环境，这种环境不是白发形成的，而是要求政府来提供单纯的市场机制难以实现社会资源的最佳配置，甚至会导致资源配置的浪费和无效率，正因为市场机制存在缺陷，因此要求政府进入，需要政府干预，这就是政府存在的必要性。而事实上，政府并非万能，政府行为也有缺陷，政府的过多干预造成政府特权倾向，导致企业缺乏经营自主权，政府干预也导致寻租和腐败现象。随着人类社会的不断进步和人们法治观念的不断增强，政府行为应受到限制已经成为世界各国所遵从的一条公理。这就是由于政府在实施行为时所出现的一些弊端所决定的。政府行为可以说是一种具有万能权力的行为，它渗透到社会的方方面面。大到国家发展战略，小到人们衣食住行，无处不见政府行为的身影。政府行为的这一特性虽然有利于各种社会问题得到及时解决。但是，如果没有一定的限制措施，它可能就会产生一些不利的后果，会扩张到一些它不该涉足的领域。缺乏限制的行为是滋生腐败的温床。随着政府行为的不断扩张，寻租现象就会经常性地发生。当人民群众对政府的理念由“管理国家”向“服务国家”转变时，限制政府行为的思想就逐步得到了全社会的普遍认同。由于在社会实践中政府缺陷的日益暴露以及“人民主权”意识的觉醒，人民再也不能也不允许让政府充当指挥者的角色，限制政府行为便成为了一条不争的公理。由于中国社会历史的原因，“政府崇拜”文化根深蒂固，政府是“万能”的，什么事都可以做主，一旦要受到限制，可能一时无法调整，从而导致行政滥权、越权现象屡见不鲜。这不仅有损于我国的投资环境，也有损于我国政府的形象，因此，解决政府权力滥用问题、将政府行为限制在一定的界限之内已成为当务之急。9二、我国与发达国家政府行为的比较研究、对政府行为应给予怎样的合理界定? 是一个复杂而有争议的问题。世界各国纷纷进行不同形式的政府改革，企图寻找适合本国国情的政府行为模式。下面，通过我国同发达国家的政府行为进行比较分析，试图找到一些对确定我国政府行为边界有益的启示。( 一) ，对发达国家政府行为的比较研究，对发达国家政府行为的比较研究，之所以选择美国，日本、德国三个国家进行比较，是基于这样的原因：首先，美国是普通法系典型国家，德国是大陆法系的典型国家，而日本是兼具普通法系与大陆法系特点的典型国家；其二，则是他们在历史上分别代表了弱、强、中三种政府行为模式。1 、美国的弱政府行为模式在市场经济发展历史进程中，西方经济学家阐述了三种基本的政府行为模式。首先是亚当斯密在国富论中阐述的弱政府行为模式。他认为市场是富有效率的，并且具有自动调节功能。政府不应该以自己的干预来破坏市场机制的自由运行。他主张政府在社会中只扮演“守夜人”和“警察”的角色。因为他轻视市场的缺陷，认为其表现不过就是自由秩序受到威胁及某些公共设施的短缺而已。因而仅将政府的行为模式限铝8 在主持社会正义及管理某些社会公共设施的极小范围内，主张政府实行不干预市场的政策，给予个人和企业最大限度的自由放任，并认为“管得最少的政府就是最好的政府”亚当斯密明确地给政府职能下了具体的限定：第一，保护国家安全使其不受外来侵犯；第二，保护社会及个人安全，使其不受他人的侵害；第三，建设和维持某些私人无力办或不愿办的公共设施耜公共事业。这种模式以2 0 世纪3 0 年代经济大萧条以前的美国政府最具代表性。美国实行自由企业制度、市场主导的政府行为模式，认为资本主义制度就是自由企业制度，是以财产私有制度为核心的经济制度。决策多由生产者和消费者独立做出，政府较少控制经济，主要措施是依靠宏观调控。政府对市场的干预较少，资源和经济的运行主要由市场调节。美国行政与财政体系中有一个很突出的特1 0点是，三权分立原则得到了很好的执行。美联邦储独立于行政体系之外，这样能保证币值稳定，防止严重的通货膨胀，防止人为因素干扰。美国崇尚自由主义，自建国以来到2 0 世纪3 0 年代资本主义经济危机发生和凯恩斯出现，一直坚持弱政府行为模式。然而，亚当斯密近乎无为而治的弱政府行为模式最终导致了上世纪初的那场经济危机，这给他的市场理想化理论敲晌了警钟。二战后，美国在实麓凯恩斯主义财政政策经济遭受重创后，逐渐向科学规范化的政府行为靠拢，主要采取引导型的财政政策，同时有较为健全的法制系统作保障，因而，促进了经济的快速发展。2 、日本的强政府行为模式兼顾政府与市场相结合的日本是强政府行为模式的代表国家，它实行的是政府主导型的市场经济。? 凯恩斯认为，政府是社会经济秩序的缔造者，应广泛积极地干预国家经济生活，这是经济运行发展的重要保证。自由主义经济理论所假设的完全竞争的市场在现实生活中完全不存在；由于人们的经济行为总是受到三个基本心理因素，即心理上的消费倾向，心理上的灵活偏好，资本边际效率的影响，纯粹依靠市场调节不可能导致社会供求的均衡，从而引发社会有效需求不足，经济危机就会由此产生。他指出只有通过政府积极主动的政策，把自由放任的市场机制调节，改造成政府对经济进行干预和调节，这样才可以避免危机。实行国家宏观调控是现行的经济形态免遭崩溃的唯一切实途径。一二战后，日本政府积极地干预市场，被视为是当时促使日本经济成功的一个重要因素。有人认为日本的决策者在接受官厅学派( 以凯恩斯主义为理论基础) 观点的基础上，政府才积极地干预和调节经济与社会发展进程。日本强调内阁对行政各部门的“综合协调”和指挥监督职能，以保证行政活动运营的整体性和统一性。日本政府行为一般涉及选择战略产业、实施重点扶持政策，通过调整金融政策参与决定如何分配资源，保护失败者、救助弱者，对农业和衰退产业的保护尤其突出。目前日本的行政法律体系是西方主要国家中行政组织管理法律化程度最高的国家之一。内阁对各行政部门综合协调、指挥监督，以保证行政行为的整体性和统一性。日本经济职能部门在日本现代化过程中扮演了重要角色，其中产业政策和行政指导的广泛采用至关重要。政府在经济复兴和高速发展过程中能起到火车头作用，这是改革中政府经济职能部门受到了合理重组和得到合理强化的结果。，、日本崇尚政府干预的强政府行为模式。但是，强政府主义者扬言政府能充分体现公共意志，并始终如一贯彻市场规则和公正地维护市场秩序的同时，却忽略了政府在参与和干预市场时难免陷入经济人的角色之中，导致政府行为的失效。因为人们在政治活动中同样具有经济人的特性，追求自身利益的最大化，加上政党政治的竞争和政府本身也具有各种各样的缺陷和不足，政府对于社会和经济领域的干预，并不一定能够弥补市场的失效。2 0 世纪9 0 年代以后，日本政府逐渐认识到民营化的重要性，决定削减政府职能，提高效率。3 、德国的中政府行为模式由于凯恩斯主义的不足，造就了中政府行为模式的崛起。以布坎南为代表的公共选择理论是这种模式的代表性理论。公共选择理论认为，政府有必要干预经济，但也相信市场自身的调节能力。因为国家的过度干预活动会影响市场的健康发展，各种福利措施造成了极大的浪费。降低了人们工作的积极性，更为重要的是国家干预过程中还包含着对公民个人自由的限制。政府应优化其职能，将这种干预限制在适当的范围内，同时，它倡导政府要在运行中引进市场经济机制及企业运行机制，以达到消除市场缺陷和政府行为失效的双重目的。但是，中政府主义没有明确政府干预市场的界限，因而缺乏可操作性。虽然从7 0 年代以来，由中政府理论发展而来的企业家政府模式在西方被广泛应用于政府改革的实践，并使其变得具有一定的实用性和操作性，将部分政府职能交还给市场主体等，具有一定的合理性，也确实增强了政府活力，提高了行政效率。德国选择了中政府行为模式。认为其具有巨大优势。但随着改革的不断推进，这种行政市场化，政府企业化的行为模式逐渐暴露出它的弊端：市场缺陷有所发展，政府自身管理失控，政府中的功能主义泛起等。中政府主义行为模式的理论基础公共选择理论在实践中也存在着严重的不足。该理论完全否定了传统的人类行为善恶二元论，将人的动机完全功利化。这种过于单纯经济人的1 2判断未免太过武断。如果忽略了道德、理想以及价值取向等因素对人行为有决定意义的话，将会陷入主观主义的泥潭之中。，通过对以上三种政府行为模式的分析，不难看出市场缺陷和政府行为缺陷在不同的政治、历史、文化、社会心理意识形态的国家里具有不同的特点。我们不能说哪一种政府行为模式最好，只能根据本国的具体国情，选择一种最为合理的政府行为模式。，( 二) 、我国政府行为现状一在我国，两千多年的封建社会历程中，皇权是至高无上的社会权威，由向皇权效忠的官员组成的各级政府，借助国家机器和儒学思想对百姓实施着从行为到思想的全面统治。此时的政府行为无疑是国家和社会秩序的唯一调控者。新中国成立后，实行了高度集权的计划经济体制。政府像一个大管家，不论是生产还是消费，它都全面而彻底地管理着。不仅对宏观经济实施全面控制，而且对微观经济也全面渗透。政府的权力从中央延伸到基层厂矿企业、街道、村( 居) 委会，而原本是个体的人，在这种体制下，则成为一颗政府机器上的螺丝钉。政府行为仍然是整个国家和社会唯一的调控者。人们对自己所在的“单位”有着一种强烈的归属感和依赖感，因为很多时候，“单位”就是在执行政府命令，一单位的行为就代表着政府的行为。大家已经习惯了由政府来安排自己的一切。有了问题找政府已经成为天经地义的事。总之，在计划经济体制下，政府功能过分扩张，无所不管，包罗万象。改革开放以来，随着市场经济体制的逐步建立，政府行为也逐渐从全能政府的角色中退出，以适应这种高效率的制度安排。但由于我国长期实行的是政府高度集权型的计划经济模式，要在短期内完全退出这种角色是很难办到的。中国政府的行为模式与一定阶段上特定生产关系的具体形式及其运动方式有密切的联系。中国政府在计划经济体制下形成了高度集中的全能政府模式。虽然这种模式在当时的历史条件下，对我国社会主义经济发展，曾经起到过巨大的推动作用。然而在今天，用集中统一的计划来指导日益复杂的经济活动变得越来越不适应经济规模的日益扩大和经济联系的日益广泛。这种传统的。参见：黄云宗。对政府行为的几点伦理分析 ，理论与改革 。1 9 9 9 年第4 期1 3高度集中的计划经济体制日渐暴露出缺陷来，它已不能再适应生产力发展的要求。要推动经济的持续、健康发展，必须对这种体制进行根本性改革。针对这种现象，邓小平同志经过多年的理论探索和实践探索，提出了建立社会主义市场经济体制的宏伟蓝图。社会主义市场经济体制，是在社会主义国家宏观调控下使市场在资源配置中发挥基础性作用的经济体制，它是同社会主义基本制度紧密结合在一起的。oj社会主义市场经济体制除具有市场经济体制的一般特征外，还具有自己的特征：一是在所有制结构上，以公有制为主体，多种所有制经济长期共同发展，不同所有制经济的企业还可以进行各种形式的联合经营；二是在分配制度上，坚持按劳分配为主体，多种分配方式并存的制度：三是在宏观调控上，由于存在着作为主体的公有制经济的人民民主专政的社会主义国家政权，国家对市场的调控具有较雄厚的物质基础，牢固的政治基础和广泛的群众基础，对市场的宏观调控能力可以较资本主义国家强得多，能够把人民的当前利益和长远利益，局部利益和整体利益结合起来，更好的发挥计划和市场两种手段的长处，把市场调节同宏观调控结合起来，在实现经济总量平衡，进行大的结构调整，开展公平竞争，搞好生态平衡和环境保护以及调节收入分配，集中必要的财力物力进行重点建设等方面，有着由社会主义基本制度决定的优越性。o当代市场经济国家无不进行政府的宏观调控，由于各国所处的历史背景和经济发展阶段的不同，政府干预和宏观调控的程度、方式和手段也不一样。我国是一个发展中的社会主义大国，正处在建立完善的社会主义市场经济体制的过程中，更需要健全宏观调控体系，以保证社会持续、稳定、健康的发展，以保证社会主义目标的实现。这就要求中国有行为规范，运转协调、调控有力、办事高效的政府行为。o-7目前，正处在转型期积变革中的中国社会，政府职能比西方发达国家的政府职能要大些，干预社会的深度和广度更多些，因此形成了一套具有中国特色的政府行为模式。在现阶段这种政府行为模式能够适应我国国情，较能促进经。祝小宁，黄安：论社会主义市场经济条件下中国政府行为及职能 ，电子科技大学学报 ，2 0 0 0 年第2期，第6 3 - 6 6 页o 同上。同上1 4济和社会发展。1 、改革开放以来我国政府行为的成功探索中共十一届三中全会以来，实行了对内搞活、对外开放的方针，开辟了研究社会主义商品经济问题的新思路。举世瞩目的中共十四大宣布：“经济体制改革的目标，是在坚持公有制和按劳分配为主体，其他经济成分和分配方式为补充的基础上，建立和完善社会主义市场经济体制。”这标志着对社会主义市场经济的确认。计划经济体制时期的政府行为必然已不再适合新的市场经济体制的发展。因此，“管的太多，统得太死”的政府行为就成为改革的重点。在实践中，我国政府也在不断地探索如何科学规范政府行为以党的十一届三中全会召开为标志，中国进入改革开放的新时期，中国政府机构改革先后共进行四次，分别是在1 9 8 2 年、1 9 8 7 年、1 9 9 2 年和1 9 9 8 年改革的本质是适应发展社会主义市场经济的需要，改革的主要内容基本围绕精简机构、转变政府职能、依法行政的原则改革开放以后的政府机构改革，促使我国政府行为逐步规范化，为我国经济发展创建了良好的制度框架，社会主义事业获得了前所未有的发展。由于政府在于预经济中正确的政策导向，促使我国经济稳定、持续增长，经济效益明显改善。主要表现为：宏观经济基本稳定：经济增长质量和经济效率得到明显提高；成功地抵御了亚洲金融危机的冲击，经济保持较高的增长。中国取得巨大的经济成就，与政府行为的不断改革密不可分。回2 、我国政府行为存在的问题通过不断适应形势的改革，中国政府行为逐渐走上科学规范化道路，但总体上还是存在以下问题：( 1 ) ，政府行为的自利性倾向政府是国家管理经济社会生活运行的最主要职能机关，甚至从某种意义上。丰海英：试论社会主义市场经济与政府行为的科学规范 h l l p , c k r d l 8 7 c n k i n e t g r i d 2 0 d e t a i l a s p x ，q u 舡净2 o l f r 船l t 5讲，“政府所做的一切事情几乎都同经济制度和经济活动有着某种直接或间接关系”。回因此，可以说政府职能中最重要的是经济职能。然而实践证明，“国家一旦介入经济领域，与经济拥抱在一起，其活动和职能就会象洪水决堤般一泻千里”o 特别是当前我国正处于转型期，政府还未完全退出微观经济活动领域，并且体现出浓厚的自利性倾向，无法以公正的经济秩序的创造者和维护者的身份来解决各种矛盾。第一，裁判踢球行为。我国政府在经济领域的身份具有双重性。它既是宏观经济的调控者而具有经济秩序维护者的身份，又是国有资产的所有者而具有经济活动主体的身份。这种双重身份必然导致政府在经济领域的行为复杂化。也必然导致政府难以公平对待所有企业。它必然会对国有经济备加偏爱，而对其他主体，难免会有歧视甚至压制。这就如同某人在运动场上既当裁判员又是运动员一样，政府既是游戏规则制定者又是利益分配参与者，那么它必定无法以公正人的角色来协调各种矛盾。有些地方政府为了局部利益、短期利益，常常无视长远利益，出现许多企业化行为倾向。比如，在某些地方，政府官员率团招商的情况屡见不鲜。这本应该是企业自己的事，政府只需给经济发展创造良好的外部环境。而政府往往为了追逐自身的利益，却乐此不疲。这种裁判踢球行为，是与发展社会主义市场经济背道而驰的。第二，政府管制。政府对经济活动的管制行为，主要表现在政府对经济生活的方方面面进行管制，审批行为无处不在。处处要审批，行行要审批，步步要审批的“审批经济”不但阻碍了经济发展，也为寻租活动推波助澜，成为政府腐败的深层次原因。在计划经济体制下，政府对经济生活实施从宏观到微观的全面管制，破坏了正常的市场经济秩序，妨碍了生产要素的自由流动。由于审批行为无处不在，企业不得不将大量的时间和精力消耗在和审批部门打交道上，致使一些项目因失去投资时机而破产，愈演愈烈的政府审批行为成为生产力发展的绊脚石。根据w t o 规则，政府如果直接干预企业，就意味着歧视，继续搞行政审批就表示没有完全放开市场准入，这意味着我国未能履行盯o成员国的义务此外，一批高官纷纷落马。充分说明“审批经济”所带来的问。壹尔斯比尔德：美国政府与政治 ，商务印书馆，1 9 5 5 年! 彀，第3 4 0 页王沪宁：比较政治分析。上海人民出版社1 9 8 8 年版，第3 7 页。1 6题。原因是审批行为增加了政府官员滥用权力的机会，许多权钱交易的腐败行为都发生在领导干部直接插手管理经济行为的过程中。第三、政府行为变异政府行为变异，由公共产品的创造者、保护者改变为营利者、以权谋私者，破坏了政治道德，损害了政府形象。正如恩格斯所言，政府作为人民选出的公权力机关，是政治组织，绝不是谋利的经济组织。政府的行为原本是为维护与增进全体人民的利益而服务把政府与谋利的经营活动联系在一起，违反人们建立公共权力机构的本意。政权本身要管理经济，但这是行政事务的管理，是职能上的管理，而不是要经营谋利。现实中的政府，往往利用其因为职权原因而掌握的各种资源优势，通过各种名目谋取小集团的私利，寻租行为由此产生。有的政府或其部门本身就直接参与寻租，普遍存在的地方保护主义、行业垄断就是最好的明证，这是政府与民争利的典型表现。政府行为的这种企业化倾向，最终导致了政府对除经济管理以外的其他公共性功能逐渐失去兴趣，甚至对于法律要求的保护公民、社会利益的职责往往也置之不理，因为履行这些职责不会为自身带来直接的经济利益，由此而构成不作为违法行为；对于能增进本部门利益的事项，不管是否在自己权责范围之内都争相去管理，把一些可由社会尤其是市场经济自发调节的事项也强行纳入管理范围，从中谋取私利。由于存在政府行为企业化，逐利化的趋势，使政府成为市场活动中的行动主体和利益主体，直接后果就是政府在经济活动及整个社会活动中的超脱性地位下降，严重损害了政府的形象和权威。o 因为当政府象企业一样将收益最大化作为自身目标时，将导致忽视和放弃公共职责，使政府维护公共秩序的行为变形、萎缩。政府对经济活动这种直接的介入和利益的追求，使得各级政府之间产生矛盾，下级政府很可能为保护本地一已私利，对上级政府的总体部署变通执行甚至不予理睬。政府行为企业化、逐利化，使政府将市场中的经济效益作为追求的目标。政府对自身利益的过分追求是政府在经济领域的行为诸多弊端的根源。此时政府所依赖的是所掌控的垄断性资源，这是对公共资源的滥用，不仅会导致严重的社会不公平，而且使腐败现象普遍存在。产生这一问题的根源，就在于政府未能德到很好的调控自身利益。任何政府既。董建锴：i 论对政府行为的法律控制 h t t p - 2 c k r d l 8 5 a z k l n e t g r i d 2 0 d e t a i l a s p x ? q u e r y i d = 2 & c u r r e o = i o 同上1 7承担着管理社会的重任，又面临管理和控制自身利益的挑战。政府不愿放弃实施管制带来的权力寻租收益，追逐部门和地方利益使政府部门之问、上下级政府之间产生冲突，一些政府部门热衷于争权夺利，导致行为失范和扭曲，自身不能协调和统一，削弱了行政效率，阻碍了经济和生产力的健康发展，( 2 ) 。政府行为的运作方式缺陷建设社会主义法治国这一目标的确立，提出了新的对政府行为运作的要求。法治社会中民主政治发达，它是社会通过法律治理国家、国家依法治理社会的统一体。政府行为须限制在应有的范围内，因为政府是人民的仆人而非人民的主人因此增强政府行为的民主性、公开性就显得非常重要。哩从目前现实情况来看，政府行为的动作方式还存在缺陷。一方面，政府任意扩张行为领域。从发达国家经验来看，法治条件下的政府是有限政府，政府行为有特定的领域，政府行为与社会行为之间有着严格的界分，不能无所不在、随意扩张。同时。公民权利需要政府保护也要求限制政府权力，减少其干涉民众。而我国由于历史的原因，长期以来形成了政府与社会的元从属结构政府垄断着一切资源，政府权力无孔不入，政府的绝对权力和绝对权威根深蒂固。政府过分干预剥夺了公民和公民社会对不需要政府干预的事务的自治权，导致政府成为唯一活跃的角色，公民社会难以形成，不符合现代社会发展的规律。另一方面，政府行为没有做到公开化。从我国目前实际情况来看，政府行为没有做到对公众公开化。公民及社会利益不能被很好地保障。不公开运作导致秘密行使公共权力，暗箱操作涉及公民切身利益的重要社会资源的配置。法治社会强调公开性和透明度，当不涉及国家机密时，政府应当公开有关信息让社会知情，还要为相对人受损的权利设立切实可行的救济机制。所以必须增强政府行为的民主参与度，鼓励民众直接参与政府决策、监督政府运作，促进政府行为过程的公开化。最后，政府行为中强制色彩过浓。如前所述，由于一元社会和官本位思想的存在，政府工作人员观念以及行为缺乏服务意识。政府行为最终目的都是履。董建锴：论对政府行为的法律控制 h t t p ：c k r d l 8 5 c