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中国财政转移支付法律制度之构建 摘要 财政转移支付制度建立的目的首先是为了实现各级政府间财政支付能力 的均等化，其次是实现经济均衡发展，最后是实现社会公平。我国现行的财政 转移支付制度建设已经进行了十多年了，但是仍然存在许多问题。笔者认为， 在中国构建科学的财政转移支付法律制度，绝不是一朝一夕能够完成的事情， 必须考虑中国的现实国情，结合这个现实来构建中国的财政转移支付法律制 度。 文章的第一部分对财政转移支付制度作了一般性的阐述。在该部分第一节 中，我们探讨了财政转移支付的内涵和特征，明确了财政转移支付的概念；第 二节，我们主要对财政转移支付法律制度作出概述，包含了五个部分的内容： 1 、财政转移支付法律制度的经济法属性；2 、财政转移支付法的规范构成；3 、 财政转移支付的功能；4 、财政转移支付的目标；5 、财政转移支付的模式。 文章的第二部分主要阐述了财政转移支付法律制度的理论基础。它的理论 主要包括三个方面：1 、是政治理论基础，包括财政转移支付是国家职能、分 配公平、民族政策和构建和谐社会的客观要求等等；2 、是经济理论基础，包 括了梯度推移理论、负外部经济性理论、公共产品分级理论、中央与地方非合 作博弈论和财政失衡理论：3 、是法理学理论基础，包含了公平价值和效益价 值两个方面的要求。通过对转移支付法律制度基本理论基础的阐述，为我国构 建财政转移支付法律制度提供了思想理论的相关依据。 文章的第三部分重点阐述了西方发达国家在建设财政转移支付法律制度 上的成功经验，并在此基础上进行进一步分析比较，从而获得了一些对我国建 设财政转移支付法律制度的有益启示。主要包括转移支付制度的法制化、明确 界定各级政府间的事权和财权、转移支付目标明确、综合运用多种转移支付方 式、转移支付制度的规范化和公式化、加强监管，保证资金的使用效率和效益 等方面。通过深入的剖析比较，发现我国在这方面与国际水平尚相差甚远，并 提出我们应借鉴其有益经验，构建符合我国国情的科学合理的财政转移支付法 律制度。 文章最后一部分探讨了如何构建具有中国特色的财政转移支付法律制度， 是本文最重要的一部分。本部分首先叙述了我国财政转移支付制度的现状以及 存在的问题；其后叙述了构建中国特色财政转移支付法律制度所应遵循的原 则，“无规矩，不成方圆”，法律制度的设计更要遵循科学合理的原则；最后关 于制度设计方面主要有以下设想：制定财政转移支付法，建立“因素法” 为主、基数法为辅的财政转移支付规模确定机制，加强监督、保证财政资金的 使用效率和效益，包括：设立专门的财政委员会作为制定财政转移支付规划 的权威机构：建立定期的财政转移支付信息披露制度；加强有权机关的监 督力度，更新监督理念，确立规范的监督方式：建立以纵向财政转移为主， 横向转移为辅的财政转移支付模式。 本文运用了比较分析与历史分析相结合、规范分析与实证分析相结合的方 法，综合法理学、财税法学、民法学、宪法学、经济学等多门学科，理论联系 实际，对政府间转移支付体制的立法问题进行了研究。同时本着提出问题、分 析问题和解决问题的逻辑思路，通过借鉴西方发达国家关于政府间财政转移支 付体制的立法模式与实践，对我国现行政府问转移支付立法的现状、存在的问 题及原因等进行了较为全面的分析，并提出了构建中国特色的财政转移支付法 律制度的原则及设想，力图通过本次研究，对我国政府间转移支付制度的构建 提出科学合理的建议。 关键词；财政转移支付财政失衡制度构建 c h i n a sf i n a n c i a ll e g a ls y s t e mo ft r a n s f e rp a y m e n t s c o n s t r u c t i o n a b s t r a c t f i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mi st h ef i r s tp u r p o s eo ft h ee s t a b l i s h m e n to f t h eg o v e m m e n ta ta l ll e v e l si no r d e rt oa c h i e v et h ef i n a n c i a lc a p a c i t yt op a ye q u a l ， f o l l o w e db yt h er e a l i z a t i o no fb a l a n c e de c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，a n df i n a l l yt h e r e a l i z a t i o no fs o c i a lj u s t i c e c h i n a se x i g i n gf i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e m c o n s t r u c t i o nh a sb e e ng o i n go nf o rm o r et h a n10y e a r s ，b u tt h e r e a r es t i l lm a n y p r o b l e m s t h ea u t h o rb e l i e v e st h a ts c i e n c ei nc h i n ac o n s t r u c t i o no ff i n a n c i a l t r a n s f e rp a y m e n t sl e g a ls y s t e mi sn o ta b l et oc o m p l e t et h et h i n g so v e r n i g h t ，w em u s t c o n s i d e rt h er e a l i t yo fc h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n s ，w i t l lt h i sr e a l i t yt ob u i l dc h i n a 。s f i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n tl e g a ls y s t e m t h ea r t i c l eo nt h ef i r s tp a r to ft h ef i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mm a d ea g e n e r a ls t a t e m e n t i nt h ep a r to ft h ef i r s tq u a r t e r , w ed i s c u s s e dt h ef i n a n c i a lt r a n s f e r p a y m e n tc o n t e n ta n df e a t u r e so ft h ef i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n tc l e a rt h ec o n c e p to f s e c t i o ni i ，w em a i l d yo nt h ef i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e mo u t l i n e di nt h el a w , i n c l u d i n gt h ec o n t e n t so ft h ef i v ep a r t s ：1 ，t h ef i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n to f e c o n o m i cl a wl e g a ls y s t e ma t t r i b u t e s ； 2 ，t h ef i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n tm e t h o d n o r m sc o n s t i t u t e ，；3 ，t h ef u n c t i o no ff i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n t , 4 ，t h eg o a lo f f i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n ta n d5 ，t h ef i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n tm o d e l t h es e c o n dp a r to ft h em a i na r t i c l eo nt h ef i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n to ft h e t h e o r e t i c a lb a s i sf o rt h el e g a ls y s t e m i t st h e o r ym a i n l yi nt h r e ea s p e c t s ：f i r s t ，t h e b a s i so fp o l i t i c a lt h e o r y , i n c l u d i n gt h ef i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n tt op a yt h es t a t e f u n c t i o n s ，f a i rd i s t r i b u t i o no fn a t i o n a lp o l i c ya n dt h eo b j e c t i v eo fb u i l d i n ga h a r m o n i o u ss o c i e t yr e q u i r e m e n t s ，a n ds oo nt h es e c o n di st h eb a s i so fe c o n o m i c t h e o r y , i n c l u d i n gt h et h e o r yo fe v o l u t i o nn e g a t i v ee x t e r n a le c o n o m i ct h e o r y , t h e o r y o fp u b l i cg o o d sc l a s s i f i c a t i o n , t h ec e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t s ，n o n - c o o p e r a t i v e g a m et h e o r ya n df i n a n c i a li m b a l a n c et h e o r y ；t h i r d ，i ti s t h e o r e t i c a lb a s i so f j u r i s p r u d e n c e ，i n c l u d i n gt h ef a i r v a l u ea n de f f e c t i v e n e s so ft h er e q u i r e m e n t si n t e r m so ft h ev a l u eo ft h et w o t r a n s f e rp a y m e n t st h r o u g ht h el e g a ls y s t e mo nt h e b a s i so ft h eb a s i ct h e o r yf o rt h ec o n s t r u c t i o no fc l l i n w sl e g a ls y s t e mo ff i n a n c i a l t r a n s f e r sa n dp a y m e n t sp r o v i d e dt h ei d e o l o g i c a la n dt h e o r e t i c a lb a s i so ft h e r e l e v a n t t h ea r t i c l ef o c u s e do nt h et l l i r dp a r to ft h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e si n b u i l d i n gt h ef i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n tt h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo ft h el e g a ls y s t e m ， a n do nt h i sb a s i sf o rf u r t h e ra n a l y s i sa n dc o m p a r i s o n ，s oa st oo b t a i ns o m eo f c h i n a s l e g a l c o n s t r u c t i o no ft h e f i n a n c i a lt r a n s f e r p a y m e n ts y s t e mu s e f u l e n l i g h t e n m e n t i n c l u d i n gt h el e g a ls y s t e mo ft r a n s f e rp a y m e n t s ，g o v e r n m e n t sa ta l l l e v e l sc l e a r l yd e f i n e dt h ep o w e r sa n df i n a n c i a la u t h o r i t y , a n dp a y m e n tt r a n s f e ra c l e a ro b j e c t i v e ，c o m p r e h e n s i v eu s eo fv a r i o u st r a n s f e rp a y m e n t s ，t r a n s f e rp a y m e n t s y s t e ma n dt h es t a n d a r d i z a t i o no ff o r m u l a i c ，a n ds t r e n g t h e ns u p e r v i s i o nt oe n s u r e t h ee f f i c i e n c ya n dt h eu s eo ff u n d s e f f e c t i v e n e s s ，a n ds oo n t h r o u g hi n - d e p t h a n a l y s i so fc o m p a r i s o n , i nt h i sr e s p e c tt h a to u rc o u n t r ya n ds t i l l f a l l sf a rs h o r to f i n t e r n a t i o n a ls t a n d a r d s ，a n dt h a tw es h o u l dl e a r nf r o mt h e i ru s e f u le x p e r i e n c e ，i n l i n ew i t ht h en a t i o n a lc o n d i t i o n so fc h i n ac o n s t r u c t i o no fas c i e n t i f i ca n dr a t i o n a l f i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n tt ot h el e g a ls y s t e m t h el a s tp a r to ft h ea r t i c l ed i s c u s s e sh o wt ob u i l dw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s ， t h ef i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n tl e g a ls y s t e mi st h em o s ti m p o r t a n tp a r to ft h i sp a p e r t h ef t r s tp a r td e s c r i b e sc h i n a sf i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e ma n dt h es t a l u so f t h ep r o b l e m sl a t e rd e s c r i b e dt h ec h i n ac o n s t r u c t i o nc h a r a c t e r i s t i c so ff i n a n c i a l t r a n s f e r sa n dp a y m e n t sb yt h el e g a ls y s t e ms h o u l df o l l o wt h ep r i n c i p l eo f ”n or u l e s ， n oa r e a ”，t h el e g a ls y s t e mm u s tc o n f o r mt ot h ed e s i g no fm o r es c i e n c er e a s o n a b l e p r i n c i p l eo nt h ef i n a ld e s i g no ft h es y s t e mh a v et h ef o l l o w i n gi d e a ：d e v e l o p ”f i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n tm e t h o d ”a n de s t a b l i s ha ”f a c t o r t h em a i nb a s eo ft h e s e c o n d a r ys c a l eo ft h ef i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n tm e c h a n i s m ，a n ds t r e n g t h e n s u p e r v i s i o nt o e n s u r et h a tt h eu s eo ff i s c a lf u n d se f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s s ， i n c l u d i n g ：t h ef i n a n c ec o m m i t t e es e tu pas p e c i a lf i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n t a s t h ed e v e l o p m e n tp l a n n i n ga u t h o r i t y ；t h ee s t a b l i s h m e n to far e g u l a rf i n a n c i a l t r a n s f e rp a y m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r es y s t e m ；o r g a n so f t h er i g h tt os t r e n g t h e n s u p e r v i s i o n , s u p e r v i s i o nu p d a t e dc o n c e p to fe s t a b l i s h i n gs t a n d a r d i z e ds u p e r v i s i o n ； e s t a b l i s haf i n a n c i a lt r a n s f e rm a i n l yv e r t i c a l ，h o r i z o n t a l ，s u p p l e m e n t e db yt h e t r a n s f e ro ff i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n t s t h i sp a p e ru s e sac o m p a r a t i v ea n a l y s i sa n dh i s t o r i c a la n a l y s i so ft h e c o m b i n a t i o no fs t a n d a r d i z e da n a l y s i sa n de m p i r i c a la n a l y s i so ft h em e t h o do f c o m b i n i n gc o m p r e h e n s i v ej u r i s p r u d e n c e ，t a x m i o nl a w , c i v i ll a w , t h ec o n s t i t u t i o n ， e c o n o m i c sa n do t h e rs u b j e c t s ，l i n k i n gt h e o r y 诵t hp r a c t i c e ，t h ei n t e r g o v e m m e n t a l t r a n s f e rp a y m e m sl e g i s l a t i o ns y s t e mw e r es t u d i e d a tt h es a m et i m ei nq u e s t i o n ， a n a l y z ea n ds o l v ep r o b l e m sl o g i c a li d e a , t h r o u g hd r a w i n go nw e s t e r nd e v e l o p e d c o u n t r i e so nt h ei n t e r g o v e r n m e n t a lf i s c a lt r a n s f e rp a y m e ms y s t e mm o d e ll e g i s l a t i o n a n dp r a c t i c eo fc h i n a se x i s t i n gi n t e r g o v e m m e n t a lt r a n s f e rp a y m e n t st h el e g i s l a t i v e s t a t u sq u o ，a n dt h er e a s o n sf o rt h ep r o b l e m s ，s u c ha sam o r ec o m p r e h e n s i v ea n a l y s i s a n dt h ec h i n ac o n s t r u c t i o no ft h ec h a r a c t e r i s t i c so ff i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n t sa n d t h ep r i n c i p l eo ft h el e g a ls y s t e me n v i s a g e d ，i nab i dt ot h ep a s s a g eo ft h i ss t u d y , t h e g o v e r n m e n to fo u rc o u n t r yb e t w e e nt h ec o n s t r u c t i o no ft h es y s t e mo ft r a n s f e r p a y m e n t st os c i e n t i f i ca n d r e a s o n a b l ep r o p o s a l k e yw o r d s ：f i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n t ，f i s c a li m b a l a n c e s ，c o n s t r u c t i o n o ft h es y s t e m 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包 含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 ! 注! 翅邃查墓丝霞蔓签剔岂盟的! 奎拦亘窒2 或其他教育机构的学位或证书 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名胥静 签字日期。郦年朋，日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。 本人授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学 技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网 络向社会公众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：声巧和 导师签字： 签字日期。尹川年朋，日 签字日期：彦遵年莎月厂日签字日期：彦螂年d ，月j 日 中国财政转移支付法律制度之构建 引言 古典经济学理论的创始人亚当斯密认为，市场是一只看不见的“手”， 它可以自觉地解决市场中的一切问题；而政府不能干预市场，只能充当“守 夜人”的角色。这一理论曾经极大地促进了资本主义的发展。然而， 1 9 2 9 1 9 3 3 年世界性经济大危机的到来，向古典经济学理论提出了重大挑 战。在此背景下，凯恩斯的国家干预主义理论应运而生。市场自我调节不 能解决一切问题，为避免经济发展的巨大波动，就必须借助国家的力量， 运用财政金融手段对国民收入进行再分配，对经济波动进行宏观调控。其 中，财政转移支付就是国家实行宏观调控的重要手段之一，利用这一手段 来引导产业结构和投资方向，缩小贫富差距，促进区域经济协调发展，实 现经济稳定发展和社会和谐。 目前，我国正处在改革和发展的关键时期，也是社会矛盾的多发时期， 主要表现有：( 1 ) 社会利益冲突加剧；( 2 ) 社会分配失衡，贫富差距拉大； ( 3 ) 社会秩序局部混乱；( 4 ) 社会道德缺失，传统道德观念泯灭，新的 道德观念尚未建立；( 5 ) 社会腐败蔓延，执政效果受到影响。其中，社会 分配失衡、贫富差距拉大已经影响到了人民的生活、国家的安定和社会的 和谐。因此，为缩小贫富差距、地区差距、城乡差距，化解社会矛盾，实 现社会和谐，促进社会进步，国家迫切需要建立和完善适合中国国情的财 政转移支付法律制度，“法律制度本身虽不能直接创造财产，但是可以通 过确认和保护财产来鼓励财富的创造”。 1 9 9 5 年国务院财政部颁布了过渡期财政转移支付办法，规定了( 1 ) 过渡期财政转移支付的基本原则：不调整地方既得利益原则、力求公平公 正原则和突出重点体现对民族地区的照顾原则；( 2 ) 转移支付额的组成部 。王利民著：物权法论，中国政法大学出版社1 9 9 8 年版，第4 页。 中国财政转移支付法律制度之构建 分及其计算方法。该办法在构建科学的财政转移支付法律制度方面进 行了深入的探索，同时对平衡各地财政能力差异发挥了重要作用。但是， 该办法还是存在着许多不完善的地方，主要表现在：( 1 ) 其构成复杂， 几个主要组成部分的目标不一致；( 2 ) 体制设计以保护既得利益为主旨， 在缓解地区差异方面的功能十分微弱；( 3 ) 缺乏足够的透明度、稳定性和 配套的监督管理体系。从更深层次考虑，由于财政转移支付法律制度实际 上是由政府间的财政关系引伸出来的，没有政府间的财政关系，也就不存 在政府间转移支付，而我国现行分税制财政管理体制尚存在诸多问题，这 必然使财政转移支付法律制度带有某种程度的“先天不足”。 为了设计一套切实可行并且与国际规范接轨的财政转移支付改革方 案，早在分税制改革出台之前，我国中央和地方的财政、体改部门和一些 专家学者就开始了对其他国家政府问财政转移支付经验的总结和探讨，并 对我国财政转移支付法律制度的完善提出了许行之有效的建设性意见。在 一个法治国家，经济制度必然表现为法律制度。因此，如果离开法律制度 来探讨经济制度难免有所缺憾。本文拟从我国现行财政转移支付法律制度 的不足入手，结合对其理论的分析和国成功经验的借鉴，同时结合中国现 实国情，提出一些改善建议和制度设计设想，希冀对我国的财政转移支付 法律的制定工作有所裨益。 2 中国财政转移支付法律制度之构建 第一章财政转移支付及其法律制度的一般分析 第一节财政转移支付的内涵及特征 一、财政转移支付的内涵 财政转移支付概念最早由英国经济学家庇古在1 9 2 8 年出版的财政 学研究中提出，以后随着经济的发展和政府机制的完善，转移支付制 度渐趋规范，其作用也为各国理论学界所承认。 财政转移支付概念有广义和狭义之分。广义的财政转移支付是指一切 单方面的价值转移支付行为，政府、企业和私人这三类主体之间的一切非 购买性的无偿支出构成了广义转移支付的范畴。而狭义的财政转移支付， 是指政府之间的财政转移，包括上下级政府之间和同级政府之间的资金转 移，其目的在于解决政府间的财政不平衡，以实现各级政府提供公共服务 能力的均等化。如无特别说明，本文所讨论的仅限于狭义的财政转移支付， 即政府问的财政转移支付。 所谓财政转移支付，是指一个国家的各级政府在既定的事权和财权框 架下，为实现各级政府公共服务能力的均等化而进行的财政资金转移行 为，包括上级政府对下级政府的财政转移、下级政府对上级政府的上解和 地方政府之间的财政转移等。财政转移支付实质上是财政收入在各级政府 之间进行的再分配，其含义包括三个层面：第一个层面是上级政府对下级 政府的财政转移。其具体方式主要包括税收返还和补助金两种方式，其中 补助金又被分为四种具体方式：一是无条件的不配套拨款，指上级政府给 下级政府的不规定专门用途且无须地方配套的资金；二是有条件的不配套 庇古著：财政学研究将财政转移支付分为真实的经费( 或消费的经费) 和转移的经费两种。 前者主要用于邮政、煤气、教育、陆海军等财货及劳务，即我们所称的购买性支出；后者主要 用于支付本国人民利息、抚恤金、养老金等，即我们所称的转移性支出。 中国财政转移支付法律制度之构建 拨款，指上级政府拨付给下级政府的规定其用途但无须地方配套的资金； 三是有条件的不封顶配套拨款，指上级政府拨给下级政府的规定专门用途 但并不限制该专项支出总额的资金；四是有条件的封顶配套拨款，指上级 政府拨给下级政府的规定专门用途且限制该专项支出总额的资金。第二个 层面是由下级政府向上级政府转移资金，即传统的财政资金“上解”。这 种情况下将地方收入上解归入转移支付的范畴似乎可以理解。但是从各国 的实践来看，这种转移情形是很少见的，同时与现代政府的功能和职责不 相符合。我国分税制改革后，中央财政收入占了全部收入的一半左右， 如果此时继续要求地方将其收入上缴，无疑会使本已捉襟见肘的地方财政 “雪上加霜”。第三个层面是地方政府之间的财政资金转移，一般是由经 济发达地区或者财政资金充足地区向经济不发达( 或欠发达) 地区或者财 政资金匮乏地区转移。综合上述分析，我们应该得出这样的结论，财政转 移支付是指政府间的转移支付，它包含两个方面的内容：一是中央对地方 政府的财政资金转移支付；另一个就是地方政府之间的财政资金转移支 付。 二、财政转移支付的特征 首先，公益性。财政转移支付的初衷就是为了实现各级政府间的公共 服务能力均等化，具有社会公益的属性。从职能角度来看，国家的职责就 是应该无偿的向社会提供公共服务资源，而这些资源的提供当然是公益性 的，非营利性的。通过财政转移支付，可以解决公共产品与公共服务的纵 向失衡和横向失衡问题，确保有足够的资金来提供相对均衡的公共性资 源。财政转移支付并不是政府的最终支出，而是财政资金在政府之间的一 种再分配，是资金的所有者和使用者发生了变化。在财政转移支付的过程 中，不会产生新的价值，资金的供给总量是不变的。 。2 0 0 22 0 0 6 年，中央财政收入占全国财政收入的比例分别为5 4 9 3 ，5 7 7 l ，5 7 2 4 ，5 0 8 7 和 5 3 9 6 。 4 中国财政转移支付法律制度之构建 其次，法定性。财政转移支付作为公共财政基本制度的重要组成部分， 在具体操作中必须做到有法可依，有法必依。纵观国外、国内的实践情况， 对于财政转移支付的主体、内容、条件、规模、方式、原则、因素等，都 要由国家以法律的形式予以确定。从保障依法行政的角度来看，我们的政 府行为必须纳入法律的监督之下，没有法律的许可就不得做出行政行为， 其中包含了财政转移支付行。 最后，平等性。“平等的范围涉及法律待遇的平等，机会的平等和人 类基本需要的平等”，平等是人类衡量自身价值的标尺之一，也是法的 价值目标和制约因素。所谓平等，从广义上讲就是指社会主体在相同情况 下于社会生活中处于同等的地位，具有同等的资格、发展机会和待遇，也 就是同等情况同等对待。按照罗尔斯( r a w l s ) 的观点，“人们面临的自然 环境和社会条件等初始禀赋是由偶然性的因素决定的，一套公正的制度就 是减少个人在社会结构中地位受偶然性影响的制度。”固那么，如果作为同 一国家的公民，在政府提供的公共服务方面没有能享受到平等的权利，受 到平等的对待，那么整个法律体系就建立在不公平的基础上，必将失去其 生存的空间。 第二节财政转移支付法律制度概述 财政转移支付法律制度是为了调整上级政府均衡财力状况，协调地区 经济发展，实施宏观调控，将所掌握的一部分财力转移给下级政府支配、 使用过程中所发生的社会关系的法律规范的总称 。它主要规定财政转移 支付的内涵、调整对象、原则宗旨、运作模式、执行标准和执行监督等事 项，在法律制度建设上主要以诸如“财政转移支付法”等单行法的形式出 国e 博登海默法理学法哲学与法律方法，邓正来译，中国政法大学出版社2 0 0 4 版，第1 6 5 页。 o 罗尔斯正义论，中国社会科学出版社1 9 8 8 版，第8 9 页。 曲刘剑文中国财政转移支付立法探讨，中国财税法嘲。h t t p ：w w w c f d c n ，2 0 0 7 1 1 - 1 1 中国财政转移支付法律制度之构建 现，并辅之以预算法、税收法等其它具体的法律规范。 一、财政转移支付法律制度的经济法属性 经济法是“调整在国家调节社会经济过程中发生的各种社会关系，以 保障国家调节，促进社会经济协调、稳定和发展的法律规范的总称”。 财政转移支付法律制度是国家利用财政资金的转移来调节社会经济的，目 的是通过在各级政府间的财政资金转移来实现各级政府公共服务能力的 均等化，促进社会经济的协调发展，这些都体现了经济法的核心含义，显 然它属于经济法的范畴。 首先，从调整对象来看，财政转移支付法律制度是用来调整政府间公 共服务能力差异的，这与国家调节国民经济运行过程中形成的法律关系是 一致的。其次，从特征来看，转移支付法与经济法也是一致的。经济法的 本质特征是以社会整体利益为本位。转移支付法以平衡各地区间财政能力 差异，实现全国经济生活水平的大体一致为目的，所追求的显然也是社会 的整体利益。最后，从政府间转移支付制度的价值和宗旨来看，与经济法 也是一致的。经济法作为国家调节经济之法，更多的是从整个国家和社会 的角度来考虑，追求一种实质正义或结果公正，即社会公正，它强调以形 式的不平等达到实质上的平等。政府间转移支付制度一般是以实现政府间 财政的纵向和横向平衡，缩小地区间差距，达到各地公共服务水平的均等 化为目标，这与经济法所追求的价值目标也是一致的。 二、财政转移支付法律制度的规范构成 财政转移支付法律制度，应当以一部独立的“财政转移支付法”为基 础和核心，再辅之以税收法、预算法、行政法、刑法等相关规定，构建起 完整的财政转移支付制度。从应然的角度来看，转移支付法应包括以下基 本内容：a 立法宗旨及原则；b 法律的适用范围；c 转移支付的主体及其 。漆多俊著：经济法基础理论( 修订版) ，武汉大学出版社1 9 9 6 年版，第1 4 页、1 1 2 页。 6 中国财政转移支付法律制度之构建 权利义务；d 转移支付的形式、方式及条件：e 转移支付数额的确定；f 转移支付的监督管理；g 违反法律规定应承担的法律责任等部分。其中， 转移支付的主体、条件、数额确定、监督管理和责任承担是核心中的核心， 无论其中哪一项不合理、不科学，都会导致整个财政转移支付法律制度建 设的失败。 三、财政转移支付的功能 首先，均衡公共服务能力差异。财政转移支付的首要目的就是通过调 剂中央和地方的资金余缺，将财政资金进行再分配，让各地、各级政府的 财政能力与自身应当承担的公共服务能大体相当。其次，缩小地区间的差 距，促进经济协调发展。财政转移支付制度按照均等、效率和可计量的尺 度，确定一个最低标准，然后在此基础上，通过再分配手段来缩小地区间 财力差距和遏制其日益拉大的趋势。最后，补偿地方公共服务的外溢性。 由于政府结构、地理位置等因素的影响，某些地方提供的公共服务所产生 的利益将会溢出到那些不必为此负担成本的地区，由于成本不能得到有效 补偿，在没有激励机制的条件下，这些地方提供公共服务的积极性将受到 很大的挫伤，公共服务的供应也将趋向于不足；而税收返还等措施则承担 了地方公共服务的成本开支，可以充分调动地方政府的积极性，弥补地方 公共服务的外溢性。 四、财政转移支付的目标 ( 一) 初级目标：实现各级政府公共服务能力的均等化 经济发展的差异性表现在财政上就是发达地区财政收入充足，欠发达 地区和不发达地区财政收入拮据。公共服务能力的均等化要求重点解决 各地区之间、各级政府之间财政收入能力与公共服务提供能力的不对称问 题，在允许地区之间存在收入差异的基础上，通过财政资金的转移支付来 保障那些不发达和欠发达地区提供与发达地区大致相同的就业、上学、就 医、交通、通信、安全保障等方面的机会和服务。同时，由于一国国内的 7 中国财政转移支付法律制度之构建 自然资源、经济发展水平、人口分布等方面存在较大差异，各地对于提供 相同的公共服务所需的成本差别也是很大的。因此，为了实现各地财政收 支均衡，就必须在财政能力强、财政收支状况良好的地区和财政能力弱、 财政收支状况不良的地区之间进行均等化目的的调整，而这种调整职能通 过财政转移支付来进行和完成。 ( 二) 中级目标：实现经济均衡发展 财政转移支付的一个重要功能就是缩小地区间的贫富差距，实现各地 区的协调发展。目前，我国已经成为地区发展差距较大的国家，地区间的 贫富差距较为悬殊。改革开放以来，我国在经济发展的同时，贫富差距也 逐步拉大，基尼系数越过警戒线已是不争的事实。如果按照现在的发展 势头，到2 0 2 0 年我国的基尼系数将突破0 5 ，突出表现为收入份额差距 和城乡居民收入差距进一步拉大、东中西部地区居民收入差距过大、高低 收入群体差距悬殊等方面。不难看出，地区之间的差距是造成贫富差距悬 殊的重要原因。所以，要提高国民经济的整体水平，实现国民的整体富裕， 就必须加大对落后地区的扶植力度，缩小其与经济发达地区之间的差距， 实现整体上的均衡发展。通过财政转移支付制度，可以比较直接的将富裕 财政支援到财政匮乏地区，支持他们发展当地的经济，也就间接的帮助了 当地居民走上了富裕的道路。 ( 三) 最高目标：实现社会公平 著名经济学家吴敬琏曾经指出，结果的不公平只是表面现象，机会的 不公平才是本质的内容，是最大的不公平。国家各级政府间的财政转移支 付，就是要通过国家的手段来实现社会公平，地区之间、群体之间获得大 。基尼系数( g i n ic o e f f i c i e n t ) 是意大利经济学家基尼于1 9 2 2 年提出的，含义是在全部居民收入 中，用于进行不平均分配的那部分收入占总收入的百分比。按照国际惯例，基尼系数在0 2 以 下，表示居民之问收入分配。高度平均。0 2 0 3 之问表示。相对平均。，在0 3 - 0 4 之间为。比较 合理。，同时，国际上通常把04 作为收入分配贫富差距的。警戒线”，认为0 4 0 6 为。差距偏大。， 0 6 以上为。高度不平均”。参见h t t p ：f i n a n c e s i n a c o m c n 2 5 5 2 0 0 5 0 4 1 5 8 5 h t m l ，2 0 0 8 年3 月5 日访问。 o 参见青年参考，2 0 0 5 年0 6 月2 2 日。 8 中国财政转移支付法律制度之构建 致相同的机会，这也是解决社会矛盾的根本之法。社会公平首先体现为道 义上的公平，即所有的社会成员都平等的享有最起码的生活保障，既包括 物质上的也包括精神上的。其次，体现为机会上的公平，所有社会成员参 与市场活动的条件必须均等，其本质就是要消除生产资料占有、信息占有、 劳动力占有上的差异和不均衡，大家都能够从市场转型中获得成功的机 会。最后，体现为政治上的公平。这包括两个方面的内容：一是要运用经 济、法律手段对个人在市场活动中获得的收入进行调节和再分配；二是要 运用经济、法律手段来调节地区间的收入水平，以保证所有的社会成员的 经济福祉均等化。当然，适度的差异还是允许其存在的，财政转移支付的 目的就是要缩小这种差异，但是不可能完全消灭它。只要这种差异尚处在 社会能够容忍的程度，并且实现了绝大多数人的社会福祉，就是实现了社 会的公平，达到了最高目的。 五、财政转移支付的模式 考察各发达国家的财政转移支付法律制度，并按照财政转移支付资金