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乡镇政权研究 宪法与行政法学专业 研究生：张瑾指导老师：杨泉明 摘要：本文第一部分介绍了乡镇政权的组织，乡镇政权建设的特点，包括其性 质和本身的特殊性，以及加强乡镇政权的现实意义。第二部分主要通过对美 国、英国、法国、日本农村基层政权的分析，包括对范围、政府的地位、机构 的设置和政府职权这几个方面，并和我国的乡镇政权进行比较研究。第三个部 分分析了我国乡镇政权的现状，肯定了改革开放以来乡镇改革的成就，但同时 也指出了乡镇政权建设的不足，重点是分析乡镇政府职能转变上的不足，并对 其原因作出了分析。第四个部分针对乡镇政权建设的不足，提出了对策，乡镇 政权改革尤其是乡镇政府职能转变的对策，包括了目标，内容、原则和措施这 几个方面。 关键词：乡镇政权乡镇政府职能改革对策 v i l l a g e sa n dt o w n sp o l i t i c a lp o w e r r e s e a r c h c o n s t i t u t i o na n da d m i n i s t r a t i v ej u r i s p r u d e n c e g r a d u a t es t u d e n t ：z h a n gj i n t u t o r ：y a n gq u a n m i n g a b s t r a c t ：t h i sa r t i c l ef i r s tp a r ti n t r o d u c e dv i l l a g e sa n dt o w n sp o l i t i c a lp o w e r o r g a n i z a t i o n ，v i l l a g e s a n dt o w n s p o l i t i c a lp o w e rc o n s t r u c t i o nc h a r a c t e r i s t i c ， i n c l u d i n gi t sn a t u r ea n dt h ep a r t i c u l a r i t y , a sw e l la ss t r e n g t h e n st h ev i l l a g e sa n d t o w n sp o l i t i c a lp o w e rt h ep r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t h es e c o n dp a r tm a i n l yt h r o u g ht o a m e r i c a n ，b r i t i s h ，f r e n c h ，t h ej a p a n e s ec o u n t r y s i d eb a s i cu n i to fp o l i t i c a lp o w e r s a n a l y s i s ，i n c l u d i n g t o t h e s c o p e ，g o v e r n m e n t ss t a t u s ，t h eo r g a n i z a t i o n e s t a b l i s h m e n ta n df u n c t i o no fg o v e 竹l m e n tt h e s ea s p e c t s ，a n dc a r r i e so nw i t ho u r c o u n 仃y t sv i l l a g e sa n dt o w n sp o l i t i c a lp o w e rq u i t es t u d i e s t h et h i r dp a r th a s a n a l y z e do u rc o u n t r yv i l l a g e sa n dt o w n sp o l i t i c a lp o w e rp r e s e n ts i t u a t i o n ，s i n c e d e f i n i t e l yr e f o r ma n do p e np o l i c yv i l l a g e sa n dt o w n sr e f o r ma c h i e v e m e n t ，b u t s i m u l t a n e o u s l ya l s oh a dp o i n t e do u tt h ev i l l a g e sa n dt o w n sp o l i t i c a lp o w e r c o n s t r u c t i o n s i n s u f f i c i e n c y , t h ek e yp o i n ta n a l y z e s t h e v i l l a g e s a n dt o w n s t r a n s f o r m s h i f tt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n si n s u f f i c i e n c y , a n dh a sm a d et h ea n a l y s i s t oi t sr e a s o n t h ef o u r t hp a r ti nv i e wo ft h ev i l l a g e sa n dt o w n sp o l i t i c a lp o w e r c o n s t r u c t i o n si n s u f f i c i e n c y , p r o p o s e dt h ec o u n t e r m e a s u r e ，t h ev i l l a g e sa n dt o w n s p o l i t i c a lp o w e rr e f o r mp a r t i c u l a r l yv i l l a g e s a n dt o w n st r a n s f o r m s h i f tt h e g o v e r n m e n tf u n c t i o n sc o u n t e r m e a s u r e ，h a si n c l u d e dt h eg o a l ，t h ec o n t e n t ，t h e p r i n c i p l ea n dm e a s u r et h e s ea s p e c t s k e yw o r d ：v i l l a g e sa n dt o w n sp o l i t i c a lp o w e rv i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n tf u n c t i o n r e f o r mc o u n t e r m e a s u r e 四) l l n 范大学学位论文独创性及 使用授权声明 本人声明：所呈交学位论文，是本人在导师扬盆咽 指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要 贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人承诺：已提交的学位论文电子版与论文纸本的内容一致。如因不符而 引起的学术声誉上的损失由本人自负。 本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定： 学校作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者须授权所在大学拥 有学位论文的部分使用权，即：1 ) 已获学位的研究生必须按学校规定提交印 刷版和电子版学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库供 检索；2 ) 为教学、科研和学术交流目的，学校可以将公开的学位论文或解密 后的学位论文作为资料在图书馆、资料室等场所或在有关网络上供阅读、浏览。 论文作者签名：涨崖 2 0 0 8 年4 月1 0 日 刖吾 乡镇是我国在农村地区设立的基层政权组织，是我国社会的基础，是党和 政府上情下达、下情上达，与广大农民保持密切联系的桥梁和纽带，是农村经 济建设和社会发展的重要组织者。乡镇政权的建设和运行能否适合农村经济和 社会发展形式的需要，是关系我国政治稳定、社会安定、经济繁荣的大事。在 现阶段，实现乡镇政府的运转，对于保持农村稳定，发展农村经济，推进民主 政治建设，全面建设小康社会，创建和谐社会都至关重要。 本文重点讨论的是，在农村基层政权的问题上，该强化国家权力还是社会 权力。在这个问题上，形成了两个对立的意见：其一是国家富强建设，主张加 强国家权力和效能，无论是防止市场失控，还是增强平等、关注弱势群体的福 利、集税和调动资源等等方面，都需要强化国家的能力才能实现。其二是控制 国家干预，它把国家权力的扩张视为干扰市场秩序、妨碍公民社会发育、破坏 基层权力结构的负面力量，因而主张限制国家权力的扩张，让它回到应该的地 方，即自由主义理念主张的小政府，大社会。 我的提问是：强化或弱化乡镇权力是不是一个正确的问题? 我认为，不是 该不该有的问题，更正确的问题是扩展什么性质的权力，进而扩展到什么程度； 缩小什么性质的权力，缩小到什么程度，必须从两个方面同时引导。 一我国乡镇政权理论分析 ( 一) 乡镇政权组织 依照宪法和地方组织法的规定，中国乡镇政权组织是乡镇人民代表大会和 乡镇人民政府。乡镇人民代表大会在乡镇政权组织中居于核心地位，乡镇人民 政府是它的执行机关，由它选举产生，对它负责，受它监督。 1 、乡镇人民代表大会 中国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使 国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依据法律 规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会 事务。因此，乡镇人民行使国家权力的机关是乡镇人民代表大会( 下称乡镇 人大) ，乡镇人大是乡镇人民管理国家事务和乡镇社会事务的组织形式。 中国宪法( 2 0 0 4 年3 月1 4 日修订) 和地方各级人民代表大会和地方各级 人民政府组织法( 2 0 0 4 年1 0 月2 7 日第四次修订，下称地方组织法) 规定， 全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权 力机关；全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人 民负责，受人民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关都是由人民代表大 会产生，对它负责，受它监督。 依据上述规定，乡镇人大的性质可以从如下几个方面来把握：首先，乡镇 人大是权力机关，而不是行政机关、审判机关、检察机关，也不是党的组织机 构。其次，乡镇人大是地方权力机关，而不是最高国家权力机关。地方权力机 关是在一定行政区域内代表人民依法行使国家权力的机关，其权力效力仅限于 某一个地方。再次，乡镇人大是中国乡镇一级设立的权力机关，乡镇是中国基 层的行政区域，乡镇人大就是在乡镇这一基层行政区域内代表人民，依法行使 宪法和法律所赋予的权力，其作出的决定旨在乡镇行政区域内具有法律效力。 因此，我们可以把乡镇人大的性质简要概括为：它是在中国乡镇设立的、由乡 镇人大代表组成的、在乡镇行政区域内依法行使职权的权力机关。 作为中国人民代表大会制度的重要组成部分，乡镇人大与其它各级人民代 表大会在许多方面具有共性特征，主要有：组织性质相同，他们都是权力机关； 2 产生方式一样，都是民主选举产生；活动的方式、内容和原则相似，每年都要 至少举行一次会议，讨论决定重大问题和事项，实行民主集中制原则：权利和 义务类同，都要反映人民群众的利益和要求，向人民负责，受人民监督；任期 一致，各级人民代表大会每届都是五年等。 由于乡镇人大是中国基层权力机关，它属于乡镇政权机关系统，因此，它 与其它各级人大相比具有自己的个性特征。其个性特征主要有： 第一，由选民直接选举产生。根据中国宪法和地方组织法的规定，省、直 辖市、设区的市的人大由下一级人大选举的代表组成，即间接选举产生：乡镇 人大由选民直接选举的代表组成，即是直接选举产生。与间接选举相比，直接 选举能使选民更好地形式人民当家作主的权力。 第二，职权行使的范围和内容非常有限。从地方组织法所规定的条文数量 来看，县级以上地方各级人大的职权有1 5 项；而乡镇人大的职权有1 3 项。而 从实体内容看，乡镇人大行使的职权比县以上人大要少一些。如乡镇人大只选 举乡镇人民政府的领导人，它没有决定任免政府职能部门领导人的职权；没有 立法的创制权；监督的对象较单一，主要是乡镇政府。 第三，主要是由主席团与主席运作。根据现行地方组织法第1 3 、1 5 、1 6 条规定，乡镇人大主席团除在乡镇人大举行会议的时候主持会议外，还负责召 集下一次本级人大会议和乡镇人大每届第一次会议。而县级以上地方各级人大 主席团只负责在本级人大举行会议的时候主持会议。这就是说，县级以上地方 各级人大主席团履行职责的期限是从本次会议举行正式会议时开始到本次会 议结束时终止。而乡镇人大主席团履行职责的期限是从选举产生时起到下一届 会议选举产生新的主席团为止。因此，每次乡镇人大会议结束后，乡镇人大主 席团的职责并未终止，而是继续运转。根据现行地方组织法第1 9 条规定，乡 镇人大主席团要把乡镇人大代表向本级人大提出的对各方面工作的建议、批评 和意见，交有关机关和组织研究处理并答复。而县级以上的地方各级人大代表 向本级人大提出的对各方面工作的建议、批评和意见，是由本级人大常委会的 办事机构交有关机关的组织研究处理并负责答复。根据地方组织法第1 4 、4 0 、 4 4 条的规定，乡镇人大主席、副主席在本级人大闭会期间负责联系本级人大 代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批 评和意见。而县级以上地方各级人大在闭会期间的工作是由各级人大常委会运 作，其行使的职权范围要比乡镇人大主席团和主席大得多。因此，乡镇人大工 作主要是由乡镇人大主席团和主席运作，而县级以上人大工作主要是由人大常 委会运作。乡镇人大主席团金额主席不同于县级以上的人大常委会，两者不可 同日而语。 第四，代表组成的人数较少。按照选举法( 2 0 0 4 年1 0 月2 7 日第四次修 订) 第9 条的规定，“乡，民族乡、镇的代表名额基数为4 0 名，每1 5 0 0 名可 以增加一名代表；人口超过九万的乡、民族乡的代表总名额不得超过一百名； 人口超过十三万的镇的代表总名额不得超过一百三十名；人口不足二千的乡、 民族乡、镇的代表总名额可以少于四十名。”而县级以上的地方各级人大代表 名额基数在1 2 0 名以上。因此，相对于县以上人大代表人数而言，乡镇人大代 表人数不多，目前全国绝大多数乡镇代表人数的人数为5 0 6 0 人、有的不足 2 0 人。乡镇人大代表人数虽少，但乡镇人大代表与选民的关系更为直接而密 切。因为，乡镇人大代表分布区域较集中，他们的生活、工作和劳动主要局限 于乡镇区域范围内，能及时了解情况、发现农村社会稳定和发展中的各种社会 问题，倾听农民群众的真正呼声、意见和要求，从而有利于集思广益地解决问 题。另外，乡镇人大代表由选民直接选举产生，并接受选民的直接监督或罢免 ( 而省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大代表受原选举单位的监督或 罢免) 。因此，乡镇人大代表的民主化程度更高一些。 第五，在整个国家的权力机关系统中的地位是居于重要的基础地位。中国 国家权力机关系统分为全国人大、省级人大、市级人大、县级人大和乡镇人大。 与县级以上地方各级人大所在国家权力机关系统中的地位相比，乡镇人大在构 成国家权力机关的等级结构以此维护此种结构完整稳定方面居于重要的基础 性地位。乡镇人大的基层性地位主要表现：在乡镇人大之下没有再设其它的权一 力机构，村民委员会是基层群众自治组织，它不具有权力机关的地位和性质； 法律法规以及上级人大及其常委会的决议或决定要在基层得到贯彻落实，需要 通过乡镇人大依法行使国家权力才能顺利实现；乡镇人大在人大系统中属于基 层部分，上级人大的很多工作要通过乡镇人大进行业务知道和法律监督。 我们可以把宪法和地方组织法赋予乡镇人民代表大会的各项职权概况为： 4 第一，保障权，即保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常 务委员会决议在本行政区域内得以遵守和执行。第二，决定权，即在职权范围 内通过和发布决议；根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公 共适用的建设计划；审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况报 告；决定本行政区域内的民政工作的实施计划。第三，选举监督权，即选举本 级人民代表大会主席、副主席；选举乡长、副乡长、镇长、副镇长；听取和审 查乡、民族乡、镇的人民政府的工作报告；撤销乡、民族乡、镇的人民政府的 不适当的决定和命令。 第二，保护保障权，即保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所 有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权 利、民主权利和其它权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权 利；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。 2 、乡镇人民政府 乡镇人民政府是乡镇人大的执行机关，是基层国家行政机关。它对本级人 大和上一级国家行政负责并报告工作，同时，接受乡镇党委的领导和监督。乡 镇人民政府又是国务院统一领导下的国家行政机关，服从国家院。乡、民族乡 的人民政府设乡长、副乡长，民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任， 镇人民政府设镇长、副镇长，他们由乡镇人大选举产生。现行地方组织法对乡 镇人民政府的组成未作明确规定，但可根据法律条款的规定作出推断，乡镇人 民政府实质上是由乡长、副乡长、镇长、副镇长组成。对于乡镇人民政府领导 人员的组成人数，法律也未具体列举。乡镇人民政府每届任期五年。 根据地方组织法第6 1 条的规定，乡镇人民政府行使7 项职权。具体是： 执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的命令，发布决定和命令； 执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、 教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生 育等行政工作；保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保 护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利 和其他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利和尊重少数 民族的风俗习惯；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由 等各项权利；办理上级人民政府交办的其他事项。 政府机构是政府职能和职权的载体。乡镇人民政府的上述职权的履行和有 效发挥离不开健全、合理的机构。为使乡镇人民政府更好地履行其法定职能和 职权，乡镇人民政府的机构设置随着使得和环境条件的变化而在不断地进行调 整。从目前各地乡镇机构改革实践看，乡镇政府的机构设置主要实行办公室制。 即乡镇政府的职能部门由若干个办公室组成。一般设有党政办公室、经济发展 办公室、社会事务办公室等。 ( 二) 我国乡镇政权建设的特点 1 、乡镇基层政权的性质 中国的乡镇是中国最基层的行政区，乡镇政府是最基层的政权组织。因此， 中国乡镇具有以下的基本性质：( 1 ) 直接性。作为最基层的行政机关，直接面 对中国几亿多的农民群众，它的一举一动，一言一行，都直接影响党和政府在 人民群众心目中的威信和地位；( 2 ) 复杂性。作为最基层的行政机关，上级的 各项方针、政策、决定、决议等各项工作，要靠乡镇政府去组织落实，其复杂 性和难度是很大的，其作用也是难以替代的；( 3 ) 三重性。乡镇政府一是上级 政府政策的推行者和落实者，要维护上级的利益；二是所辖地区社会和经济发 展强有力的推动者，要维护地方利益；三是作为一级政府机关，要考虑部门的 自身利益。乡镇政府同时是这三种利益的代表者。 2 、乡镇政权建设过程的特殊性 我国乡镇政权建设的历史是十分独特的，其独特性就在于其中2 5 年是作 为“政社合一的人民公社存在。公社的建立和解体这两次变更在中国基层政 权建设史上的影响是非常深刻的。 建国以后，乡镇政府随着农业合作化运动的发展，担当起越来越多的农业 生产管理职能，乡镇政府也由单一的行政组织转化为政经合一的组织。1 9 5 8 年的人民公社成立，意味着人民公社体制取代了乡人民政府。人民公社首先是 一个经济组织但从国家政府角度来看，人民公社在管理组织经济属性和政府组 6 织属性之间，政府组织是第一位的，是乡政府的更名，作为政府的代表，对农 业、农业生产经营实施全面管理。1 9 6 2 年9 月在中共中央的规定中以法律形 式明确了人民公社组织性质。在农村人民公社工作条例修正草案 中明确规 定了：“第一，人民公社即是农村经济活动的组织者，领导农村各项生产活动， 又是基层政权组织。公社管理委员会等同于乡政府，并受县政府及派出机构的 领导。公社干部属国家行政人员。第二，公社实行党政合一、政社合一、军 政合一的一元化领导”。人民公社不仅是工农商学兵相结合的农村社会的基层 单位，而且还是一级农村社会主义政权组织，具有政权经济化、管理军事化的 鲜明特征，并拥有着对整个社区的管理及控制权力。1 9 8 4 年，人民公社解体。 取代人民公社后的乡镇政府组织摆脱农业生产经营领域指挥者身份，把社区生 产经营活动的大部分组织管理权让给了分散的家庭，政府组织仍保留了工业企 业的所有权，保留了政经合一的组织模式，不同的是乡镇政府与村民委员会之 间已不再是人民公社与生产大队之间的行政隶属关系。 可见，中国几千年的文化传统中，一个突出的弱点就是在高度中央集权 的官僚体制组织和家庭之间缺乏中介组织。时至今日，中国基层社会中，民间 组织资源仍然一直严重匮乏，而政府组织在社会组织资源中占有绝对优势。也 正因如此，使乡镇政府这级基层组织在组织社会经济建设、协调社会诸种经济 关系中起的是无法替代的作用。政治经济一体化，是中国政府组织最突出的特 征：乡镇政府组织也不例外。乡镇政府是上级政府意志的执行者，履行社会行 政管理职责的同时，还担任国有资产所有者的身份，这双重身份之间冲突，是 中国当前政治体制和经济体制改革所要解决的关键问题，也是中国在由计划经 济体制向市场经济体制转型中政府职能如何重新定位首先需要解决的重要问 题。 ( 三) 加强乡镇政权建设的现实意义 第一，有利于维护国家和社会的稳定。中国是一个农业大国。中央十五届 三中全会通过的中共中央关于农业和农村工作若干问题的决定 指出：“1 2 亿多人口，9 亿在农村，是我国的基本国情。农业、农村和农民问题是关系改 。明恩博中国乡村生活，时事出版社，1 9 9 8 7 革开放和现代化建设全局的重大问题。没有农村的稳定就没有全国的稳定，没 有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农业的现代化就没有整个国民经济 的现代化。 中国的一切问题都可以归结为农民问题，中国一切政策方针的制 定都首先从农民的利益出发。中国民主革命时期，革命的首要问题是解决农民 的土地问题，中国社会主义建设时期，一切工作的出发点仍以农民的利益为基 础，以农村的稳定为出发点。 我国已有乡镇总数量级3 3 9 2 5 个，属乡镇管辖人口达1 1 亿之多，各地区 经济发展不平衡，这种特殊的国情，决定了我国乡镇政权组织的基层性。乡镇 政权处于国家政权金字塔的塔底，是支撑着整个国家和社会稳定的基石。改革 开放以来，我国的经济体制改革和经济快速发展都是从农业和农村开始的，并 取得了巨大的成功。因此，加强乡镇政权建设，对发挥乡镇政府在农村经济方 面的作用是有利的。 第二，有利于推进乡镇民主政治建设的进程。我国是一个民主专政的社会 主义国家，本质上不同于资本主义国家，不能一味地照搬西方的“民主”。一 方面由于中国具有几千年封建社会从上到下、高度集权、封闭管理的历史痕迹， 另一方面由于长期以来受计划经济体制的影响，民主政治的建设还不够完善， 特别是农村基层政权组织权利与集体经济组织权利不分，乡镇政社合一，乡镇 政府对基层集体经济组织简单的行政命令，包揽一切的管理方式，都已不适应 新形势的要求。 因此，推行乡镇民主政治建设，不仅是加强村民自治还是我国民主政治建 设的需要，也是农村经济体制改革的需要。村民自治，是农村居民在其居住的 基层区域内，依法选择自己的自治机构，实行自我管理、自我教育、自我服务 的一种政治制度，是党和人民在长期的实践中摸索出来的一套具有中国特色的 行之有效的民主制度，是目前实现地方政府特别是乡镇政府政社分开的前提。 只有实现了政治上的民主，才能建立高效廉洁的政府，才能收到经济上的更大 成效。另外，民主政治建设的加强，还可以调动广大人民群众社会主义建设的 积极性，密切党群、干群关系，增强基层组织的凝聚力，有助于化解各种复杂 的社会矛盾，有效地防止各种腐败行为。 第三，有利于促进乡镇政府职能的转变。计划经济体制下，政府职能的特 8 点就是全能和集权，政府几乎包揽统管一切经济事务的职能，政府用行政手段 直接组织和管理企业经济与国民经济，主宰社会生产的各个环节和经济运行的 全过程，其结果造成政府职能结构的紊乱和政府行为的错位，产生机构膨胀和 效率低下的行政通病。乡镇政府管理对象分散，管理范围广，管理内容杂，尤 其是乡镇的财权与事权划分的不适应，使得乡镇流传“权在县上，钱在县上， 责在乡下”的说法。因此，必须加强乡镇政权建设，积极完善乡镇职能和组织 机构，建立起“大社会，小政府 的管理模式，精简机构，使县以上政府真正 成为中间层级政府，以宏观间接管理为主，让乡镇充分发挥直接管理功能，理 顺乡镇政府与县级人民政府的事权关系，把乡镇职能部门管理权回归乡镇。 在农村经济体制改革实践中，乡镇政府职能的转变要注重：( 1 ) 由主要依 靠指令性计划转到主要依靠指导性计划上来，弱化乡镇政府直接参与生产经营 的职能，增强其服务功能。( 2 ) 由主要依靠行政手段组织生产、管理农村社会 事务转到综合运用经济、法律、政策、教育、行政等手段；( 3 ) 由主要组织农 业和粮食生产转到农工商一体化，农林牧副渔全面发展上来；( 4 ) t - h 以管理为 主转到以服务为主上来。 9 二国外地方治理模式 农村基层政府是西方国家地方政府体制的重要基础。在长期的工业化、城 市化、民主化进程中，西方国家农村基层政府对于整合不同利益、动员社会力 量、稳定社会秩序、普及公民教育、促进民主政治等，起过十分重要的作用。 本文主要选取美、英、法、日四个国家，对它们农村基层政府体制进行比较， 以为借鉴。 ( 一) 西方国家乡镇政府管理的范围 农村基层政府是指直接面向农村地区居民行使公共权力、管理公共事务、 处于最基础层面的机关。需要说明的是，此处政府指广义的政府，不仅包括行 政机关，还包括议会、地方公共团体等。尽管在有的国家，地方公共团体与国 家机构不是一回事，但本文仍把它视为地方政府。在西方国家有关法律及政体 运作实践中，有的没有严格区分农村基层政府与城市基层政府，二者很多地方 构架相同，本文重点探讨农村地区的基层政府体制。 美国是联邦制国家，联邦与州不是中央与地方的关系。罾各州之下，一般 设有县、乡镇，乡镇是面向广大农村的基层行政单位。在美国的官方统计中， 把镇和乡都归入乡一类，但二者实际上有区别。在有的州，镇一般指小城镇， 由当地居民依州的法律结成市政自治体，其体制与市相同；而在有的卅i ，镇即 是乡。镇与乡在美国有时可以互换，有的州将其视为小型城镇，有的视同乡。 在新英格兰地区，镇是一种主要的农村政府或非城市型政府，也是地方综合性 管理单位，地位极为突出，县形同虚设，乡镇的作用比县大。新英格兰的市镇 通常是一个农村地区，大小从2 0 到4 0 平方英里不等，人口多的有4 到5 万人， 少的不足3 0 0 人。在美国南部和远西部都没有乡镇，县以下一般再分为区( 名 称不尽相同，但功能大体相同) ，区不同于乡镇，无法人地位，只充当选举单 位或承担几种特别职权。在中西部地区，县以下通常设乡，但无法人地位，职 权有限，无一般政府责任。在纽约、新泽西、宾夕法尼亚等州，乡的边界极不 规则，但从俄亥俄州以西，乡为人工设立，成正方型，常包括3 6 平方公里。 美国目前大概有1 6 6 0 0 多个乡镇。 参见( 美国) 米尔顿弗雷德曼、罗斯弗雷德曼，自由的选择，商务印书馆，1 9 9 8 1 0 英国虽为单一制国家，但其农村基层政府也差别甚大。固在英格兰和威尔 士地区，过去基层政府名目繁多，大小悬殊，机构庞杂，管理混乱，责任分散。 1 9 7 2 年制定的地方政府条例( 1 9 7 4 年实施) ，首先对英格兰和威尔士的地方 政府进行改革，减少地方政府数量，扩大地方政府管辖区域，同时将地方政府 一般改为两级，第一级为郡，第二级为区，有的还有第三级，为教区或社区。 在英格兰和威尔士非大城市区之下，现约有一万多个教区或社区。苏格兰基层 在过去也存在大量徒有虚名的小机构，1 9 7 5 年实施的苏格兰地方政府条例也 对原有的机构进行了改革，全境划分为9 个专区，3 个岛区。苏格兰地方政府 一般分为两级，第一级为专区，第二级为区，3 个岛区只有一级。区之下还设 有社区，但苏格兰的社区不同于英格兰、威尔士的社区或教区，没有法定权力， 只是对社区有关事务表示意见，不算是一级政府。 法国的行政区划分为大区、省和市镇三个层级，现有2 2 个大区，9 6 个省， 3 6 0 0 0 多个市镇。市镇在法律上既是国家的行政区域，也是地方团体的自治区 域。法国地方行政机关与地方团体不一样，前者是代表国家行使职能，听命于 上级，经费由上级拨付，后者以地方民意为基础建立，主要是为了方便地方民 众对地方事务的管理。当然二者在管辖区域上重叠，组织机构上交叉，都承担 地方政府的职能。市镇是法国最古老的地方组织，起源可追溯到中世纪时期， 有的甚至可追溯到罗马帝国或以前时期。在旧制度下，法国的市镇地位很不一 致，有些由国王或封建主颁给特许状，享有其他市镇所没有的特权。法国大革 命扫除了一切封建特权，全国所有市镇地位平等，这种平等精神至今仍保留， 成为法国市镇的特点。法国市镇按自然群体划分，数量非常多，市镇平均面积 约为1 4 平方公里，最小的只有3 公顷，最大的约有7 6 万公顷。人口少的只 有一二百人，多的有数十万人。有少数市镇因地理和自然条件优越，发展成为 大型或中型城市。由于小城镇不能合理有效地利用资源，从2 0 世纪5 0 年代开 始，法国制定政策，鼓励市镇合并或联合。从1 9 7 1 年到1 9 7 7 年，合并成立的 市镇达到8 3 8 个。 日本属于单一制国家，第一级地方政府为都道府县，第二级为市町村，另 还有特别地方自治体，如特别市、特别区等，它们都属于地方公共团体。市町 l e ej s t o n ，t h r i n ne g g e r t e s s o nm dd o u g l a sc n o r t h ，e a s 1 1 村为基层组织，全国约有6 4 2 个市、1 9 9 1 个町、6 1 5 个村。市的规模差距比较 大，人口在5 0 万以上的大城市包括东京、大阪等共有1 0 个，町村为面向广大 农村及乡镇地区的居民自治体。日本近代市町村制度是在1 8 9 0 年正式确立的。 明治维新后，日本于1 8 7 1 年实行废藩置县改革政策，在此基础上明治政府确 立了市町村为地方自治体。第二次世界大战之后，日本宪法及地方自治法进一 步确立了市町村作为基层地方自治组织的地位。 从以上各个国家农村基层政府的情况来看，可看出以下几个方面的特点： ( 1 ) 西方国家农村基层政府是长期历史演变的产物，不管是尊重传统的英国， 还是较为激进的法国，对基层政府设置尽可能地避免过多的人为干预。如法国 规定乡镇合并或乡镇联合，须经有关乡镇全体居民或其民意代表机关投票表 决。( 2 ) 西方国家农村基层政府数量一般比较多，人口较少，面积较小。如 法国有乡镇3 6 0 0 0 多个，中国2 0 0 4 年底共有乡镇3 3 9 2 5 多个，但中国国土面 积及人口数量远大于法国。( 3 ) 西方各国因其历史传统不同，政治结构和社 会特性不同，其农村基层政府设置的差别很大，即使是同一国家，特别是在一 些地方自治传统深厚的国家，基层政府的名称、地位及作用也不尽相同，呈现 出多样化的特点。 ( 二) 西方国家乡镇政府的地位 西方国家农村基层政府形态差别很大，但也有共同之处，即其在整个国家 政府体制中的地位较接近，普遍实行地方自治。地方自治是“在一定的领土单 位之内，全体居民组成法人团体( 地方自治团体) ，在宪法和法律规定的范围 内，并在国家监督下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力， 处理本区域内的公共事务的一种地方政治制度固。地方自治概念有两点须说 明：一是相对于上级或中央集权而言，它是一种分权；二是相对于官治而言， 它是由居民自我治理。地方自治的本质是地方居民管理自己的事务。西方国家 的农村基层地方自治大体可分以下两种类型。 l 、英美模式。英美国家对基层自治十分重视，其自治理论基础为，自治 权利是天赋的，是人民所固有的，先于国家而存在。原始社会由个人结合的自 c h a r l e sf i l l y , t h ef o r m a t i o no f n a t i o n a ls t a t e si nw e s t e r ne u r o p e 1 2 由公社便具有自治权。国家出现后，这种固有的自治权依然存在，国家不仅不 能干涉，而且应予保护。因此，英美国家的地方自治机关行使由国家法律确认 的自治权时，中央及上级机关一般不加过问，地方自治机关形式上独立于中央 政府之外，自治机关成员由当地居民直接或间接选举产生，他们只具有地方官 员的身份，只对本地居民负责，中央及上级政府不得撤换他们。如地方自治机 关逾越法定权限时，中央政府只可诉请司法机关加以制止。因此，英美国家的 地方自治较为彻底。另外，由于基层政府财力比较有限，中央政府的财政监督 使用得也较广泛。 美国乡镇作为基层单位，其自治地位极被珍视，特别是在新英格兰各州， 乡镇自由被看成是人民的力量所在。自1 9 世纪末以来，许多州推行了发展和 鼓励“地方自治”的改革，现有4 0 多个州的地方政府能够凭借州宪法中的“地 方自治”条款，在很大程度上自行决定自己的事务。州立法机关通过地方自治 条款使地方政府获得自治权，地方政府能够独立行使职能，而不再通过州的授 权立法。基层地方政府设立和存在的目的不是代理州政府执行事务，而是为了 服务于某一特定区域内的居民，虽然它们的权力受到州法律限制，但在法律范 围内，它们执行职务的目的是为了本区域居民的利益。美国乡镇数量多，但与 县州等无严格的等级之分，它们之间不是严格的上下级关系。 英国地方政府有着悠久的自治传统。理论上说，英国地方政府存在及其一 切权力均来源于议会的法律，地方应服从中央，但由于其久远的地方自治传统 的影响，地方政府有着广泛的自治权力，这些权力以中央立法授权的方式赋予 地方。地方政府由当地居民选举的代表组成，在一些乡村地区，有时某个教区 或社区居民人数太少，由居民大会直接管理区域内公共事务。基层地方政府享 有独立法人地位，其地位过去由英王特权授予，或由议会法律赋予( 现都由法 律赋予) ，可以自己的名义享受权利，负担义务。 2 、法日模式。法国和日本的地方自治理论不同于英美的“人民自治”论， 而是主张“团体自治 ，认为地方自治的权利不是天赋的，不为地方人民所固 有，而是由国家主权所赋予。在地方制度上，地方自治权具有委托性质，中央 政府对于自治事务有最终的决定权。地方政府不论由中央政府直接任命或地方 居民选举产生，其官员都同时兼具中央官员和地方自治机关官员的双重身份。 中央政府对地方政府的监督有立法监督、财政监督，也包括较为直接的行政监 督，中央政府可向地方政府发出强制性的指示，地方政府必须执行。 法国传统上属于中央集权国家，但近代以来，地方自治也得到重视和发展。 法兰西第五共和国宪法确立了地方自治原则，宪法第7 2 条规定：“共和国的 地方领土单位为市镇、省和海外领地。所有其他地方领导单位由法律确立。这 些地方领导单位按照法律规定的条件，由选举产生的议会自由地进行管理。 市镇法典规定，“市镇议会通过商议管理市镇事务 ，明确了地方自由管 理的精神。市镇是具有公法人资格的自治行政主体，有自己独立财产、机构、 人员和预算，其权力机关享有独立地位，不再服从中央权力机关的等级权力。 乡镇自治只涉及行政，不涉及政治；只涉及行政管理，不涉及行政的组织。宪 法规定地方行政组织及其权限问题唯有法律可确定，地方政府无权确定其职权 范围。法国市镇在法律上既是国家的行政区域，也是地方团体的自治区域。国 家对市镇有一定直接监管权，当市镇议会无力行使职权时，部长会议可颁布法 令，说明缘由，解散议会，省长也可停止市镇议会活动一个月。 日本的地方自治先后受德、英及美国的影响，其自治制度是不同模型结合 的产物，既表现出团体自治，也有居民自治特点。日本的市町村在法律上称为 地方公共团体，日本宪法第9 2 条规定：“关于地方公共团体的组织及运营事 项，根据地方自治的宗旨由法律规定之。 市町村尽管在区域上包含在都道府 县内，但作为地方公共团体却都是对等的法人，不是垂直的领导关系，原则上 是相互合作共同承担地方行政事务。都道府县的知事( 地方机关的主管) 可以 国家机关负责人的身份命令和监督市町村地方政府，并有权解散其议会，有权 撤换下属机构长官，但市町村主管长官可对这种撤换向法院提出不服申诉，如 胜诉可恢复任职。 尽管英美和法日等国在地方自治的侧重点上有所区别，但总的来看，各国 在保持自身传统和特点的基础上，存在互相借鉴，互相融合的趋势。法国和日 本过去较强调集权，现进一步向基层放权，强化了地方的主体地位；过去基层 自治权较大的国家，某种程度上加强了上级的监督和控制，如英国加强了对基 层政府的财政及法律监督。而中国的情况与法日模式类似，也是中央集权的统 1 4 一的国家，同样农村基层自治也表现出逐渐向基层放权的模式，更加注重村民 的自我管理，自我服务的趋势。 ( 三) 西方国家乡镇政府机构设置 西方国家基层政府机构设置得比较简单，人数也较精干，其主体多为民选 的代表机构，以此作为整个基层政府权力主体及活动中心，另根据公共事务的 多寡，配有少量行政人员。 美国乡镇政府机构设置差异较大。在新英格兰地区，实行镇民大会制度， 镇民大会由全镇合格选民参加，每年召开一次，为决策机关，选民直接参与制 定规则，决定征税对象及拨款。行政机关为镇管理委员会，委员会一般由三到 九人不等组成，由镇民大会或专门的普选产生，任期一般为数年，在两届镇民 大会闭会期间行使管理镇的日常事务的职能，并有权制定有关规则和条例。镇 管理委员会还可以任命若干一般官员及各种委员会成员。在镇民大会体制下， 另有普选产生的镇财政委员会，负责本镇的财政预算方案。镇还设有若干官员 和专门委员会，如书记官、治安法官、镇司库官员和文官事务委员会、经济发 展委员会等机构。在没有镇民大会的地方，由居民选举产生乡镇管理委员会， 兼掌立法和行政的职能，类似于市政体制中的委员会制。乡镇政府的专职官员 一般不多，名称各不相同，主要有督察、书记官、司库、警官等。有的乡镇还 实行乡镇议会制、乡镇经理制等。 英国基层地方政府实行立法和行政相结合的体制，地方议会由居民直接选 举产生，既行使立法职能，也行使行政职能。根据有关规定，教区选民在2 0 0 人以上的，应设立教区议会，教区议会可决定采取镇的形式，这时教区议会称 为镇议会，其议会主席称为镇长。基层地方议员任期一般为四年，每隔四年全 部改选。议会全体会议是最高决策机关，它有权制定重要法规和规则。由议会 任命的各委员会是地方议会的执行机构，通常就某一方面的事务进行管理。地 方各委员会实行集体负责制，每项工作的政策与管理都由一批议员集体掌握。 议员基本上没有报酬，多数为兼职。1 9 8 0 年制定的地方政府计划与土地条 例规定，地方政府有权给其领导成员发放职务津贴。但由于这不是一个硬性 规定，只有少部分地方实行了这一办法，领取津贴的主要是议会议长及一些主 要公务委员会主任。另外，基层地方政府有少量专兼职雇员。 法国除巴黎等大城市外，各市镇无论经济地理人口等状况如何，都设有议 会、市镇长及若干市镇长助理。 市镇议会是市镇的自治权力机关，由居民直 接选举产生。市镇议员须年满1 8 周岁，享有民事和政治权利。接受救济者、 部分公务员及司法官员、与市镇政府有永久性业务关系的企业主和特许权享有 者均无被选举资格。直系亲属不得担任同一市镇议员( 5 0 0 人口以下者除外) 。 市镇议员没有报酬，也无司法豁免权。市镇议员人数按人口多少而定，一股在 9 到3 5 名之间。市镇议会每季度至少召开一次。但在市镇长、省长、副省长， 或半数议员要求下，也可召开临时会议。议会会议是公开的，会议报告、决议 要在市镇政府门口公布。市镇议会组建行政机构，管理市镇公共事务。市镇长 由议会选举产生j 负责执行议会的决议，也没有薪俸，但可领取职务津贴，报 销差旅费等。市镇长既代表中央政府利益，也代表地方的利益。市镇长任期内 议会不得罢免其职务，如出现议会多数人不信任时，也可不辞职。市镇长设助 理，最少2 人，最多不得超过市镇议会法定人数的3 0 。市镇长助理由市镇 议会在其成员中选举产生，他们是市镇长的高级辅助人员，不具有任何自己的 权力。 日本的市町村由地方行政机关和议会两部分组成。根据1 9 4 7 年颁布实施 的地方自治法规定，普通地方公共团体设置议会，为地方事务的决策机构。 议会每年召开4 次定期例会，如有四分之一以上议员提出要求，可召开议会临 时会议，开会时一般允许公众旁听。议员由居民选举产生，人数最少为1 2 人， 最多有4 8 人。参选者不论在该市町村有无住所，只要年满2 5 岁，没有资格欠 缺的日本国民，都有当选资格。市町村同时设置市町村长，由公民直接选举产 生，负责管理并执行市町村自治事务及国家法律政令规定的有关事务，监督指 挥机关职员。市町村的行政机关一般设有委员会，如教育委员会，选举管理委 员会、人事委员会和公平委员会等。 j a m e s b c o l l i n s ，s t a t eb u i l d i n gi ne a r l ym o d e me u r o p e ：t h ec a s eo f f r a n c e ，3 1 ，1 9 9 7 1 6 ( 四) 西方国家乡镇政府的职权 西方国家地方政府的作用和功能主要在于向地方居民提供更多、更好的服 务，包括管理地方公共财产，处理地方公共事务等。另外，地方政府还须管理 和执行国家事务，这类事务原属于国家，由国家委任地方承办，故又称委办事 项。 美国的乡镇政府