（宪法学与行政法学专业论文）论我国行政执法责任制.pdf

长春理工大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的硕士( 或博士) 学位论文，论我国行政执法责任制 是本人在指导教师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引 用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意 识到本声明的法律结果由本人承担。 作者签名年卫月二生日 长春理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“长春理工大学硕士、博：i ：学位论文版权 使用规定”，同意长春理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件 和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权长春理工大学可以将本学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存和汇编学位论文。 作者签名：逊! 刍鼋年止月丛日 拊溯魏与盥壮年上月三日 内容提要 行政执法责任制产生于上个世纪9 0 年代，是我国建立社会主义市场经济体制和 建设社会主义政治文明过程中创新的行政法律制度。行政执法责任制产生于客观实际 的需要，源于我国的行政执法实践，它是实施责任政府、法制政府、民主政府的一个 重要途径，其作为一种规范和促进行政执法行为的一种全新措施，对于改革中国现行 行政管理模式和完善现阶段的行政执法机制，推动和实现各级政府机关依法行政，都 有着非常重要的意义。 由于行政执法责任制产生于我国地方政府法制工作实践，对它的理论研究也是建 立在部分法制工作者对工作经验总结的基础上，导致该制度具有浓厚的本土特征和呈 现出明显的理论研究滞后性。 本文试图通过总结行政执法责任制的概念、特征，介绍其出现情况。论述其产生 原因，从理论上分析行政执法责任制的理论基础，为推行行政执法责任制找到理论方 面的指导，并通过分析我国行政执法责任制发展的现状及存在问题，以求创建适合我 国发展需要的行政执法责任制。本论文的研究有助于总结行政执法责任制实施的经 验，推动行政执法责任制的进一步发展和完善。 关键词：行政执法责任制 引言 近几年来，全国各省、自治区、直辖市以及部分国务院部门为了落实依法行政的 要求，已逐步将推行行政执法责任制和评议考核制( 以下简称行政执法责任制) 的实 施工作全面展开，并已作为行政法制监督的一项重要工作内容在制度上确立，不少地 方政府和部门通过实施行政执法责任制的实践，已经取得比较显著的成效。但是，由于 有关实行行政执法责任制的问题在全国尚无统一规定，各地在推行行政执法责任制的 过程中，认识不尽一致，做法不尽相同，使得行政执法责任制实施中出现了不少问题， 不利于这项制度的健全与完善，不利于其作用的发挥。因此，为了有利于提高对行政执 法责任制的认识，有利于推进行政执法责任制的正确实施，本文结合目前我国行政执 法责任制实莼中的一些实际情况，对行政执法责任制的一些基本问题，谈点肤浅的认 识。 行政执法责任制概述 ( 一) 行政执法责任制的概念 1 、行政执法责任制的概念 行政执法责任制在我国是新生事物，其产生和发展具有实践先行、理论滞后的特 点。各地在实践中往往都根据自己的理解对行政执法责任制的概念进行界定。因此， 对于行政执法责任制的概念，无论是见诸法规、规章中的界定还是学理的表述都可谓 众说纷纭，尚无统一认识。目前，关于行政法执法责任制的概念，主要有以下四种具 有代表性的意见： 第一种观点认为行政执法责任制是一种监督制度。，认为行政执法责任制是行政 机关为了依法行政而建立的监督制约机制，这种观点强调职权、职责和程序的法定化， 并以执法人员的过错作为归责原则，以执法效果作为行政执法责任的考核依据。 第二种观点认为行政执法责任制是一种执法制度 ，认为行政执法责任锚对各级 政府而言，是把国家现行法律、法规和规章所设定的法律责任，按法定职责分解落实 到负责组织实施的行政执法部门，并明确执法权限和岗位责任，健全监督制约机制， 加强考评奖惩的行政执法制度；就各级执法部门而言，是将本部门主管实施或配合实 施的法律、法规、规章所确定的法律权利义务分解落实，明确执法责任，执法标准和 程序，保障法律，法规的正确实施，促进依法行政的执法制度。 第三种观点认为行政执法责任制是一种工作制度。，该观点认为行政执法责任制 是指行政执法主体为保障法律、法规正确、有效地实施而建立的履行行政执法职责、 承担行政执法责任的工作制度。 第四种观点认为行政执法责任制是一种新管理制度 ，认为行政执法责任制是政 府行政管理制度的创新，是一种将行政执法与行政执法监督有机结合的有效管理方 本部分关于行政执法责任制概念的四种界定参见王良钧：中国行政法律责任制度问题研究， 中国检察出版社2 0 0 3 年版第2 6 2 页。 。参见湖北省实施行政执法责任制规定第2 条，昆明市行政执法责任制条例 第2 条，辽宁 省行政执法责任制条例第2 条。 “参见北京市行政执法责任制条例实施办法( 试行) 第2 条第2 款。 。参见江西省行政执法责任制办法第2 条，广东省行政执法责任制条例第2 条第1 款，重 庆市行政执法责任制条例第2 条第3 款。 8 参见武汉市行政执法责任制工作条例第2 条。 2 式。 尽管上述四种对行政执法责任制的界定在表述重点上各有侧重，但是仔细分析起 来，我们可以发现上述观点还是存在共同之处的： 首先，行政执法责任制的责任主体，是指履行行政职责和行使行政职权具有行政 执法权的行政执法主体，一般包括监督主体、权力行使主体和责任承担主体，即政府 及其法制部门为监督主体，各执法机关、执法人员为行政执法权力行使主体及行政执 法责任制中的执法责任的承担主体。 其次，行政执法责任制的目标和核心，是职责及责任承担的制度化，其强调行使 行政职权的权利与履行行政职责的义务的一致性，其途径是分解职责、量化评议考核、 确定相应责任，通过制度化的外在强制力和评议考核的激励机制来促使行政执法中自 我约束、自我规范的内在机制的形成，进而将提高行政执法水平，规范行政执法行为 这种客观要求转化为主观上自觉的意志行为。 最后，行政执法责任制体现了监督机制、制约机制和激励机制的有机统一，通过 承担责任来保障行政职责的履行和行政职权的行使，强化行政执法监督、规范行政执 法行为。激励和制约行政执法机关及其执法人员合法、积极、高效的进行行政执法， 提高行政执法水平。 综上所述，行政执法责任制是以法定职责或者义务为依据，将执法责任、执法标 准落实到执法主体，使执法主体权责统一、责任明晰，并对其实施评议考核与责任追 究的行政法律制度。 2 、行政执法责任制内涵的基本要求 ( 1 ) 执法权限法定化和执法职责明晰化 执法权限法定化和执法职责明晰化是实行行政执法责任制的前提。只有法律对行 政机关的权限范围作出了明确的规定，才谈得上依法行政和执法：只有行政管理和执 法的责任明确了，才有追究责任的依据和标准。从实际情况来看，关于执法权限和职责 问题，行政机关无论是在立法还是执法中都还有大量工作要做。由于立法的滞后，机 构设置不合理，导致有些执法部门执法权限彼此交叉重叠或留下空白地带，互相扯皮 或推诿，要么都管，要么都不管。执法责任的立法规定也较欠缺，给推行执法责任制 带来一定的困难和阻力。但是我们应以改革的精神来看待这些问题。国务院机构改革 的一条重要原则是按照权责一致，调整部门的职责权限，明确划分部门之间职责分工， 完善行政运行机制，并要求地方政府也要进行改革。这就为基层各级政府行政机关逐 步理顺各部门权限和责任指明了方向。 ( 2 ) 执法程序公开化和执法行为规范化 行政执法行为表现为作出一定的具体行政行为，如行政处罚、行政强制执行等， 都有一个认定事实，收集证据，适用法律，作出处理决定到执行的过程。如果整个过 程受到行政程序的约束，那执法行为就会规范化，做到严格、文明、公正执法。反之， 就会出现执法不严，不能严格按法定程序和期限执法；执法不公，办人情案关系案， 搞多重执法标准：执法不文明，耍威风，搞特权，野蛮、粗暴执法。我们进一步健全 和完善行政执法责任制，就是要抓住这一关键环节不放，在程序公开化和行为规范化 上做文章，这一问题解决好了，就可以做到严格执法，公正执法，文明执法，提高执 法水平和效率，加大执法力度。同时，也使执法队伍和政府形象更高大。 多年来政府许多部门在健全和完善执法程序上做了大量工作，诸如行政处罚、行 政审批等一些程序规定，实行处罚与收缴相分离，对执法作出时限限制，并予以公开 提高了执法的透明度，促进了廉洁、公开、高效行政管理和行政执法。但我们也要看 到，重实体，轻程序，轻视、忽略执法程序，甚至根本无程序观念的现象仍然存在， 如一些行政执法自主性、随意性较大；自由裁量权不受限制的审批程序不透明，滋生 了权钱交易等腐败现象，行政处罚中有的被处罚人的知情权和听证权得不到保障；有 的部门随意确定强制执行步骤，查封、扣押、冻结和没收物品时不制作凭证清单，7 实 施强制措施范围由办案人员随意确定等。 从总体上讲，这些问题的存在与市场经济要求政府的任何行为都要严格遵守法定 程序是不相符的，执法程序必须公开并接受监督。这就要求在执法观念上，从非规范 化向规范化转变，适应现代化、国际性城市法制化、规范化管理的要求。政府和各部 门行政首长，作为一个地区和部门行政执法责任制的第一责任人，在作讲话、指示和 签署命令，作出重大决策，对行政执法上的疑难问题提出意见时，要做到言行规范化， 避免以言代法，以权压法；作为具体执法者，要树立“执法者形象重于生命”的观念， 做到严格执法，热情服务，严格按法定程序和时限办事，自觉规范执法行为。这就要 求各部门、各地区进一步完善和健全工作程序和时限，逐步实现行政工作程序化、时 限化，并予以公开，接受人民群众监督，从而规范行政行为，提高行政效率。 ( 3 ) 执法检查经常化和监督机制完善化 这实质是如何改善和加强执法监督的问题。应该说，仅有执法权限和职责明确， 执法程序和行为规范还不够，只有执法检查和监督也完善了，执法责任制的施行才能 4 取得实效，不至流于形式。可以说，执法监督是切实把执法责任制落到实处的保障。 我们要切实改变“重立法，轻执法，忽视监督”的观念，应认识到有法不依等于无法， 执法不严等于坏法，违法不究等于废法，有了法律不执行甚至比无法可依的危害更大， 应树立“执行法律是法律生命”的观念，努力完善监督机制，加大执法监督力度，保 证法律法规的贯彻实施。执法检查是人大、政府、各部门最常见的一种监督形式，并 已形成制度。有不少地方政府在执法检查上不拘常规，注重分类进行，量化考核标准， 实行百分制，紧紧围绕行政执法责任制的落实来组织检查评分表，将行政执法分为行 政处罚、行政监督检查、行政强制执行、行政许可和证照管理等进行量化管理，分别 予以评分考查。各级政府在完善内部监督机制，建立各项配套制度的时候，最紧迫的 是要把执法过错责任追究制度尽快建立和完善起来。 ( 二) 行政执法责任制的特征 通过以上对行政执法责任制概念的分析，对行政执法责任制的特征可以从以下几 个方面进行把握： 1 、行政执法责任制是自律性和他律性相结合的机制 行政自律机制是政府凭借自身行政权所建立的一种内部控制方式，与其它的监督 方式相比，行政自律机制在监督的广泛性、全面性、及时性、实效性及经济性方面都 具有一定的优势。回行政执法责任制是一项主要以政府内部监督为主的制度。从监督 主体看，行政执法责任制主要是以政府法制监督体系中内部监督的一种形式，监督主 体主要是各级人民政府；从行政执法组织实施方式来看，行政执法责任制是政府主导 模式，是通过一系列具体实体工作和制度保障，以政府内部工作制度为约束的机制。 因此，可以看出行政执法责任制主要以自律性为主。行政执法责任制将行政自律机制 规范化、制度化，不仅发挥了行政自律机制的各种长处，而且还使行政系统内部监督 更具有操作性。行政执法责任制主要是一种自律性机制，但并不排斥对行政执法行为 的其他监控方式，而是采取一定的措施和方法，使之与民众的监督、权力机关的监督、 司法机关的监督结合起来，因而行政执法责任制又具有他律性的特点，如各地都把行 政执法机关参与行政诉讼的情况作为评价其行政执法行为的一项重要依据，这就使徭 司法机关的监督权在行政执法责任制中得到了尊重和体现。另外，行政执法责任制还 要求行政执法机关公布其执法依据和执法程序，在执法活动中要告知相对人的权利和 。张步洪：中国行政法学前沿问题报告，中国检察出版社2 0 0 3 年版，第3 8 4 页。 5 救济途径，要建立公民和组织对行政执法机关和执法人员执法行为的投诉处理制度， 这就使公民的监督权在行政执法责任制中得到了尊重和体现。这都在一定程度上反映 了行政执法责任制的他律性特征。 2 、行政执法责任制注重评议考核和责任追究 评议考核是行政执法责任制的一项重要内容，党的十五大报告不仅专门提到了 “行政执法责任制”还提到了“评议考核制”，在国务院的关于全面推进依法行政 决定中，明确提出“要积极推进行政执法责任制和评议考核制，不断总结实践经验， 充分发挥这两项相互联系的制度在行政执法监督中的作用”，可见对评议考核的高度 重视。在行政执法责任制中，评议考核环节是不可忽缺的组成部分，没有评议考核， 奖励惩罚就失去了依据，激励竞争就失去了依托，行政执法责任制也就很难落实。另 外，行政执法责任追究是行政执法责任制的另一项重要配套制度，行政执法责任追究 的目的，一是建立一种保证行政执法质量的有效机制，来明确职责、职权，落实责任， 以确保行政相对人的合法权益得到保障；二是以追究责任的形式来强化行政执法的内 部监督制约机制，以制裁的强大威慑力来迫使行政执法机关及其执法人员严肃执法、 公正执法，防止错案的发生。行政执法责任追究是推行行政执法责任制的关键。它关 系到行政执法责任制的成败，也是关系到行政机关依法行政能否实现的问题，回行政 执法责任追究与评议考核互为补充，从不同的侧面保障行政执法责任制的顺利推行。 3 、行政执法责任是积极责任和消极责任的有机统一 关于责任的含义，按现代汉语词典的解释，有两层意思：一是指份内应做的 事，应尽的职责或义务。二是指没有做好份内应做的事，没有履行应该履行的职责或 义务，因而应当承担的某种否定性的后果。而与此相应，行政执法责任制中的责任有 三层意思：一是指职责，即为了实现行政职能而由特定的行政执法主体承担并必须完 成一定行政任务的义务，它是一种实体性义务；二是指义务，即程序义务，即行政执 法主体履行行政职责行使行政职权时所必须遵守的程序性义务。三是指由于不履行自 己的职责或义务所应承担的否定性后果。前两种责任对应于份内应做的事，又可称为 积极意义上的责任，后一种责任为消极意义上的 责任。行政执法责任制中的责任应 当首先是一种积极责任，其次才是消极责任，是积极责任与消极责任的有机统一。对 。郑传坤、青维富：行政执法责任制理论与实践及对策研究，中国法制出版社2 0 0 3 年版，第6 1 页。 。向天华、倪子林：依法行政理论与实务，中国青年出版社2 0 0 5 年版，第3 0 6 页。 6 行政执法责任制的责任作此理解，也可以从我国法律的内部框架中得到印证。纵观我 国法律，一般在行为模式的部分都规定了执法者的职责和义务，即“应为”、“勿为”， 在法律责任或罚则部分或相关法律中对执法者“应为而不为或乱为”、“勿为而为”的 情形设置了相应否定性后果。例如，行政许可法第2 7 条第2 款规定了行政机关 工作人员办理行政许可不得为的行为，即不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取 其它利益，在第7 3 条则规定了“勿为而为”相应的否定性后果，即“行政机关工作 人员办理许可、实施监督检查，索取或者收受他人财物或谋取其它利益，构成犯罪的， 依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。” 4 、行政执法责任主要是一种法僖责任 行政执法责任制是一种责任制度，它以行政法律责任制度来促使和保证法定职责 的履行。行政执法人员承担的责任包括行政政治责任、道义责任和法律责任。政治责 任与普选制相联系，一般表现为经公民直接或间接选举而就任的政府首脑及其所属政 务官员对选民或对议会所负的责任，其实现责任形式主要有通过不信任案、弹劾案、 政府官员辞职甚至政府官员集体辞职等。如在落实行政执法责任制过程中，行政机关 领导与上级部门之间签订的行政执法责任状中规定，领导干部因工作严重失误、失职 造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，不宜再担任现职的， 由本人主动提出辞去现任领导职务即是政治责任的承担形式。道义责任是行政执法机 关及其执法人员应遵循普遍的社会道德规范，比如在我国，行政执法机关及其执法人 员的道义责任主要有三个方面：第一，“为人民服务”的意识和“公仆”意识，这是 社会主义行政道义责任的核心；第二，公务员必须遵守公务员行为规范和职业道德； 第三，公务员要有工作责任心、尽忠职守、勤政廉政、大公无私等。道义责任某种 意义上可以说是行政执法机关及其执法人员在行政行为的过程中“应作为”和“不为 非”，在增强工作责任心和职业道德水平的基础上，对公务过错进行自我责各和反省 悔过。 如行政执法人员有轻微过错时所写的“检查书”目口为道义责任形式。道义责 任来源于行为主体“自己对忠诚、良知、认同的信仰”， 这些责任、内容及形式已超 越了法律的界限，是伦理学研究的对象。考虑到学科研究特点，本文所讨论的行政执 。张国庆：行政管理学概论北京大学出版社1 9 9 0 年版第4 1 4 页。 。张创新、韩志明：行政责任概念的比较分析，载行政与法，2 0 0 4 年第9 期。 。张国庆：行政管理学概论，北京大学出版社1 9 9 0 年版，第4 2 8 页。 。 美 特里l 库珀著，张秀琴译：行政伦理学：实现行政责任的途径，中国人民大学出版社2 0 0 1 年版第7 4 页。 7 法责任制中的责任主要是法律责任，并且限定在行政法上的法律责任，当然这种法律 责任是相对于政治责任和道义责任而言的，同时本文所讨论的行政执法责任制中所涉 及的法律责任是一个扩大了的概念，它包括行政纪律责任形式即政纪责任形式。 ( 三) 行政执法责任制的出现 在我国，最早提出行政执法责任制的应属湖南省。在1 9 9 1 年，湖南省攸县政府 注意到：现实中违法行政的一个很重要原因，就是行政执法主体不清、权限不明、职 能交叉、责任模糊，以至于有利可图的互相争，要担责任的互相推。一方面是很多法 律、法规、规章实施不到位，很多该管的事没管好，另一方面却又常常出现越权行政 和滥用职权侵犯公民权益的问题。这说明，要改善行政执法，首先要解决行政执法主 体合法、职权明晰、责任落实的问题。于是他们借鉴岗位责任制的作法，对县直各行 政执法部门实行了行政执法责任制。试行一年后，该省政府法制局总结了该县的经验， 并向全省进行了推广。中华人民共和国行政处罚法( 以下简称行政处罚法) 颁 布后，该省又结合贯彻实施该法，把推行行政执法责任制列为改善行政执法的重点措 施，并在湖南省行政执法条例中明确规定全省行政执法机关都必须实行行政执法 责任制。相比之下，黑龙江、安徽、山西等省则是较早提出行政执法责任制的，如黑 龙江省人大常委会在1 9 9 4 年1 2 月通过的黑龙江省规范行政执法条例中明确规 定：“各级人民政府及其所属部门应当实行行政执法责任制”。1 9 9 5 年初，该省政府 办公厅印发了黑龙江省1 9 9 5 年行政执法责任制实施方案，在该省全面试运行行政 执法责任制。1 9 9 6 年之后该省总结分析了试运行行政执法责任制的经验和不足，把 行政执法责任制推向了完善提高阶段，把行政执法责任制纳入了省委、省政府对1 3 个市( 地) 和7 0 个省直部门进行目标责任制管理的总体方案。安徽省则于1 9 9 6 年在实 施依法治省战略中，将建立行政执法责任制作为推进依法治省的一项重要举措予以确 立，以推行行政执法责任制为加强和完善依法行政工作的切入点，力图以此为契机， 推动依法行政的新局面。1 9 9 7 年，省政府提请省人大常委会审议通过了安徽省行 政执法条例，将行政执法责任制作为规范行政执法的一项基本监督制度。山西省也 于1 9 9 6 年底提出了要在省级国家机关、审判机关、检察机关推行执法责任制，并在 1 9 9 7 年1 月召开的省八届人大常委会第2 6 次会议上作出了山西省人民代表大会常 务委员会关于推行执法责任制的决定。 1 9 9 7 年江泽民总书记在十五大报告中明确提出：“依法治国，是党领导人民治理 3 国家的基本方略，”同时，他还强调：“一切政府机关都必须依法行政，实行执法责任 制和评议考核制”，以此为契机，各省、自治区、直辖市和国务部各部门、各直属机 构陆续推行了行政执法责任制。而1 9 9 9 年7 月5 至6 日举行的全国依法行政工作会 议则是我国全面推行行政执法责任制的标志。在此之后，党的十六大和十六届三中、 四中全会对推行行政执法责任制提出了明确要求。国务院关于全面推进依法行政的 决定( 国发 1 9 9 9 2 3 号) ，特别是国务院全面推进依法行政实施纲要( 以下简 称纲要) 就推行行政执法责任制又进一步作出规定。纲要要求，推行行政执法 责任制要“依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。要建立公开、公 平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意 见。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法”。 为了落实纲要关于推行行政执法责任制的规定，国务院办公厅于2 0 0 5 年7 月9 日制定了国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见，专门部署推行 行政执法责任制工作。至此，行政执法责任制在我国行政机关全面确立。 ( 四) 行政执法责任制产生的原因 1 、行政执法责任制产生的内在原因 ( 1 ) 实施行政执法责任制是对宪法相关条文规定的具体落实 中华人民共和国宪法( 以下简称宪法) 第二十七条规定：“一切国家机关 实行精简的原则，实行工作责任制实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作 质量和工作效率，反对官僚主义。”该条对保证国家机构采取对人民负责任的行动， 防止国家权力的不当行使起到了保障作用。另外，根据宪法的主权在民原则，国家的 一切权力来源于人民，属于人民，其行使不得背离人民授予权力行使者行使该项权力 的目的，当权力行使者行使权力背离设定权力的目的时，人民可收回授予权力和行使 追诉权。行政执法责任制就是能使主权在民原则充分实现的一种制度。 ( 2 ) 实施行政执法责任制是依法治国、依法行政的根本要求 我国现行宪法第十三条修正案明确规定：“中华人民共和国实行依法治国， 建设社会主义法治国家。”而依法治国首先是依法行政，因为在我国，宪法、法律和 法规的许多规定，主要是靠行政机关来贯彻执行的。目前，依法治国的主要阻碍不是 来自公民、企业和其它社会组织，而是来自行政机关。依法行政对依法治国有决定性 影响作用。而依法行政就是要求我们的一切行政机关及其他行政主体要依照法定的职 9 权和程序，实施国家的法律。它应包括以下几个层面的内容：首先法无授权不行。即 法律没有让政府做的事，政府坚决不能做。其次法有授权必行。即法律规定政府要做 的事，政府必须去做。再次行政行为必须纳入法定程序的轨道，以此来约束行政行为。 最后行政行为违法必究。即行政主体在行政管理活动中实施了违法行为，必须承担相 应的法律责任。因此，可以说行政执法责任制是保证法律、政策得以顺利执行的有效 措施，是依法行政、依法治国的制度保障。 ( 3 ) 实施行政执法责任制是建立廉洁、勤政、务实、高效政府的必然选择 建立廉洁、勤政、务实、高效政府，这八个字，廉洁是第一位的，所有公务员都 必须廉洁修身；勤政，就是要尽职尽责、勤勤恳恳，不能失职；务实，就是要讲实话、 办实事，使下情能够如实上传，中央的政令能够畅通，不能弄虚作假；高效，就是办 事要讲求质量和效率，不能相互推诿，拖拖拉拉。而要做到这八个字，归根到底，必 须依法行政、依法办事、从严治政。而依法行政、依法办事的前提是明确执法依据、 执法程序，有合法的执法主体。从严治政的关键就是要以责任作为保障，没有了责任， “严”只能空谈。所以，行政执法责任制是廉洁行政的根本要求。高效的前提是要有 一支高素质的行政执法队伍，建立行政执法责任制，将有助于激发执法人员的进取精 神和创新意识，使行政执法人员权责一致，从而能够追究执法失误者的责任，把不称 职的行政执法者从行政队伍中剔除出去。如果没有一套科学合理、行之有效的制度来 考核行政执法人员，建立一支高效、廉洁、勤政、务实的政府只能是一厢情愿。 ( 4 ) 行政执法责任制也是保障行政相对人合法权益的必然选择 如前如述，行政执法责任制是法治的首要制度保证。所以，行政执法责任制是保 障行政相对人合法权益的首选。这样说并不是低估行政诉讼等保护行政相对人的其它 救济手段的作用。因为许多行政行为首先要受到行政执法责任制的约束，当行政执法 责任制约束不了时，行政诉讼等制度才开始发挥作用。因此可以说，行政执法责任制 是在行政复议、行政诉讼之前的保障行政行为依法进行的第一道屏障。 2 、行政执法的无序状态是我国行政执法责任制产生的直接原因 “有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是我国社会主义法制建设的重要 内容。然而，在我国大力推行“依法治国”、。依法行政”的今天，作为管理社会公 共事务的行政机关、行政机关工作人员的法律意识仍然相当薄弱，“有法不依、执法 不严、违法不究”的现象仍然大量存在，这不仅影响了我国社会主义法治建设和行政 管理的民主化、科学化，而且严重的侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益。因此， 我国一些地方政府的法制工作者就根据工作实践探索出行政执法责任制这一法律责 任制度，对行政执法行为进行约束和监督。 ( 1 ) 行政执法制度不健全 我国在法律上曾一度是“重实体、轻程序”，这一“悠久”的历史导致了我国今 天程序立法的落后局面，反映在行政领域就是行政程序法律不健全，目前，我国尚无 统一的行政程序法，行政机关的行政执法程序大部分由部门法予以规定，可谓是五花 八门、风格迥异。这严重削弱了行政程序对行政机关行使权力的制约作用。相反，行 政机关为了部门利益，在程序法中为自己少设义务，为行政管理相对人设定大量的制 约条件，增强了行政机关和行政执法的随意性，为其滥用职权、逃避责任制做合法的 外衣。最终导致公民、法人、其他组织合法权益受到侵害，法律的公正性遭到践踏。 这就急需一种程序制度予以保障。 ( 2 ) 行政执法监督机制不健全 行政权作为国家权力的一种，是现代社会中公民最经常能够感受到其存在的权 力。正如孟德斯鸿所说“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”， 因此，行政权就是国家权力中最应受到监督的权力。这既是保护公民个人自由的需要， 也是保护国家机关公务员的需要。 。行政执法监督检查制度作为整个国家监督制度的一个重要方面，既是建设社会 主义政治文明、实现民主政治法制化的重要保障，又是实现国家管理职能、推进依法 行政的重要手段。”我国对行政执法活动进行监督的途径主要有两种：一种是行政机 关内部上下级之间的行政内部监督；另一种是来自行政机关之外的外部监督，它主要 体现为权力机关的监督、司法机关的监督、媒体的监督、群众的监督等。可以说我国 是由人治启动法治的，长期以来，行政权对行政权的监督一直受到人治因素的影响， 使行政机关内部的监督和纠错功能受到限制，流于形式。监督工作重视突击性检查， 轻视经常性检查：重视合法性检查，轻视合理性检查；重视事后监督，轻视事前、事 中监督；重视自上而下监督，轻视从下至上监督；重视对个人进行监督，轻视对行政 机关的监督。而来自于行政机关外部的各种监督由于受到行政执法缺乏透明度的原因 也很难起到监督作用，因此，明确行政机关执法责任、建立经常、有效的监督机制迫 在眉睫。 ( 3 ) 行政执法主体职责不清，违法执法行为大量存在 由于我国行政机关体系庞大，行政管理对象包罗万象、纷繁复杂，导致行政执法 活动经常出现交叉执法、联合执法等现象。此时，不同的行政机关从本部门利益出发 争权夺利、推脱责任，见利益就上，遇责任就退。而大部分法律对行政执法法律责任 的规定又过于模糊，导致责任主体缺位，使利益受到侵害的公民、法人、其他组织欲 告无门。责任不清，监督不力，就象一剂壮胆药导致行政执法人员为谋私利，越权行 政、滥用执法权，在现实生活中，滥用行政自由裁量权、错误适用法律、干涉企业经 营自主权、行政不作为现象大量存在，这都迫切需要一种健全的制度体系来解决。 1 2 二、行政执法责任制的理论基础 ( 一) 行政法理论基础概述 长期以来，前苏联行政法律体系以“管理论”为基础，重心在于管理公民和法人， 轻视对公民和法人个体权益的保护。我国在初始阶段的行政立法受此影响较大。欧美 发达国家行政法是以“控权论”为基础的，重心是对行政权加以控制。随着中国经济、 社会的发展与进步，人民群众的法律意识普遍得到增强，特别是依法治国方略的提出， 要求建立责任政府、诚信政府的呼声越来越高。在社会变革和行政法发展实践的基础 上，国内一些行政法学家提出了行政法学的“平衡论”，重心在于平衡行政权和公民 权，注重行政权与公民权的互动关系，目前影响较大。关于行政执法责任制的理论 基础，有的学者提出平衡论应作为行政执法责任制度的理论基础，。其实平衡论和下 文笔者分析的行政职责本位论都可以作为行政执法责任制的理论基础，只是各自分析 的角度不同而己。 ( 二) 行政职责本位论的涵义 在认识行政职责本位论之前，有必要探讨一下行政职责的概念及行政职责与行政 职权的关系。关于行政职责的概念及行政职责与行政职权的关系学界有不同的认识。 有观点认为， 行政职责是行政主体在行使行政职权过程中必须承担的法定义务。任 何行政主体在享有或行使行政职权时，必须同时履行职责。有观点认为，。行政职责 是国家为了实现行政职能而赋予特定行政主体( 最终落实到一定的行政职位及担任该 行政职位上行政职务的行政人员) 以一定的行政任务并要求其完成的一种义务，而行 政职权是为了完成一定的行政义务、履行行政职责而赋予一定的行政主体及其行政人 员的行政权力。第一种观点，这种定义是建立在行政职权的基础之上的。行政主体先 有职权，再有职责，职责是行政主体在享有和使用职权时才必须履行的，这种认为行 政职责是由行政职权派生的观点，颠倒了行政职权与行政职责的关系，使行政职权存 。贵州省人民政府法制办公室：行政执法责任制实务研究，载政府与法制2 0 0 4 年第3 期。 o 刘巍：行政执法责任制问题研究黑龙江大学2 0 0 4 年硕士学位论文，第2 _ 6 页。 o 王连昌：行政法学，中国政法大学出版社1 9 9 4 年版，第6 9 页，类似观点还有罗豪才：行政 法学，北京大学出版社1 9 9 6 年版，第5 7 页，胡建森：行政法教程，杭州大学出版社1 9 9 0 年 版，第5 9 页。 o 王学辉、宋玉波：行政权研究，中国检查出版社2 0 0 2 年版第1 1 7 1 1 8 页。 1 3 在的正当性基础受到质疑。笔者认同第二种观点，该观点赋予了行政职责独立的地位， 正确地反映了二者的关系，因为从逻辑上讲，行政职责在先，行政职权在后。所以， 行政职责的定义不能建立在行政职权的基础之上，行政职责是行政主体在法律上对国 家、社会、行政相对人应为或不应当为一定行为的义务和责任。“法律规定了行政 执法机关行政职责之后，才会赋予行政执法机关相应的行政职权。行政职责本位论也 正是在该种观点基础上形成的。所谓行政职责本位论，是指在行政执法过程中，行政 执法主体首先必须从履行行政职责出发，行政执法主要体现为履行行政职责，即在行 使行政职权和履行行政职责的互动与制约关系中，职责是第一位的，更基本的，具有 先在性、独立性，职权是由职责所决定和界定的，是为履行职责提供手段和保证，行 政职权具有衍生性、依附性。也就是说，职责是“体”。职权是“用”，职责是本位， 职权是其衍生。行政执法机关及其执法人员应以履行行政职责为第一位，行使行政职 权为第二位。 ( 三) 行政职责本位论作为理论基础的原因 行政执法责任制的主要目的是分解法律、法规规定的职责及义务，并规定相应的 责任，落实责任，因此行政职责本位论可作为行政执法责任制的理论基础。原因如下： l 、行政职责本位论体现了行政执法责任制的基本问题 行政执法责任制的基本问题，体现为行政职权的行使和行政职责的履行的关系问 题，以及它们之间的地位问题，即谁在行政执法责任制中居于主要地位，谁在行政执 法责任制中居于次要地位，是行政执法责任制的关键。首先，从行政执法责任制产生 的动因来看，它主要针对的是行政执法中职责不清、权限不明、有利可图则抢职责， 无利可图则推卸职责，从而出现责任制度缺位的严重现象所产生的。其次，从行政执 法责任制内容来看，主要是分解法律、法规、规章所规定的职责，尤其是把职责落实 到具体的执法机关和执法人员，做到职责分明，因此体现了履行行政职责的至上性， 这里的“至上性”应从行政执法责任制本身来理解，即指比行政职权更本质和更重要 的东西是行政职责，它要求行政执法主体要从理念上树立行政职责本位观念。最后， 从行政执法责任制目的来看，主要是为了落实法定职责和责任承担，使行使职权与承 担责任一体化，保证法律、法规、规章的正确实施，使行政执法机关执法必严，严格 依法行政，提高行政执法水平。由此可见，行政职责本位论与行政执法责任制的强调 。卢建军、谢生华：( 公安行政法兰州大学出版社2 0 0 4 年版，第6 8 页。 1 4 行政职责的履行是一致的。 2 、行政职责本位论反映了行政执法责任制的特殊作用 从行政执法责任制的作用及其关系来看，一是从行政执法责任制与依法行政的关 系而言，行政执法责任制是依法行政的重要载体或重要途径之一，它通过一系列具体 落实责任的工作程序和制度保障，保证行政执法机关及其执法人员严格履行职责，实 现依法行政。二是从行政执法责任制与行政执法的关系来看，行政执法责任制是统领 行政执法工作的一项基础工程，它通过责任制度落实法定职责，把履行职责和责任承 担有机结合起来，保障法律、法规、规章的正确实施，提高行政执法水平。三是从行 政执法责任制与政府法制监督的关系来看，行政执法责任制是以政府法治监督体系中 的部门监督为主的。它主要通过对行政执法机关及其行政行为的规范、约束、激励、 制裁等手段，实现行政执法主体落实责任，分清责任，履行职责，实现政府对所属机 关、行政执法机关对其执法人员的监督。 3 、行政职责本位论反映行政职权、职责、责任密不可分的关系 尽管行政职责和行政职权属于两个不同的范畴，地位也不相同，但二者之间具有 非常紧密的联系。在行政职责和行政职权的联系上，一方面行政职责的存在和行政职 权的享有是不可分割的，这是维护公共利益的必然要求，因为履行行政职责必须赋予 相应的行政职权。另一方面行政职权的大小必须同行政职责的大小相一致，只分配职 责不赋予职权或者所分配的职权太小，各项工作就无法顺利开展，职责的履行就没有 保障，行政目的也就难以实现；行政职权大于行政职责就会存在职权被滥用的可能， 同样无法履行行政职责。行政执法责任制内在地要求行政职权与行政责任具有一致 性，行政职权属于国家公权力的范畴，法律赋予行政机关一定的行政职权是为了使其 能够有条件履行其相应的行政职责，但是职权并不等于特权，对于行政执法机关及其 执法人员而言，行使权力就意味着要承担责任。行政执法责任制的核心是责任及责任 承担的制度化，强调行使行政职权的权利与违法或者过错行使行政职权所承担的责任 的对称性和一致性。 4 、行政职责本位论所体现的责任行政、服务行政与行政执法责任制的内在要求 是一致的 责任行政是现代行政的基本精神，行政执法活动应当处于责任状态，这是责任行 。郑传坤、青维富：行政执法责任制理论与实践及对策研究中国法制出版社2 0 0 3 年版第1 2 页。 政原则中最为关键的一个要求，。是行政执法责任制的内在根据和基本前提。行政执 法责任制要求将法律、法规和规章等基本内容落实，权责一体化，每一种行政行为均 与相关责任连接，行政执法机关的每一位成员都必须对自己的行政行为负责。毋庸讳 言，我国的行政执法机关及其执法人员，在长期以来的“官本位”和行政权力中心主 义的影响下，更多的是强调权力而淡化职责，或只讲权力而不讲职责，更少提及责任。 他们往往只知道权力是国家赋予的，职务是上级任命的，与老百姓无关；而不知道权 力来自人民，权力是人民赋予的，人民才是权力的来源，人民才是权力的所有者。也 不知道权力在人民，职责在公仆，他们作为公仆行使权力只是接受人民的委托而己， 行使权力的唯一目的也是全部目的，只能是为人民服务。因此，行政职责本位论的提 出，是向“人民本位”和。权利本位”的回归正位，是对中国几千年被扭曲的“官民 关系”、。政府与人民关系”的拨乱反正。行政职责本位论的提出，要求行政机关及 其工作人员改变原有的“官本位”、“行政权力中心主义”观念，从而树立起公仆意识， 纠正错位的权责意识，使之在行政执法过程中，职责明确，权责统一。 服务行政是对现代政府行政的内在要求，人民主权决定了我国行政机关本质上是 执法机关又是服务机关，是通过执法为人民提供服务的国家机关。魄代行政执法的 服务精神体现出政府施政的取向与人民利益的一致性，意味着行政行为的公共取向与 “顾客中心主义”的切合。实施行政执法责任制，树立行政执法机关及其执法人员 的行政责职本位观，在此意义下行使权力之首要涵义是履行作为权力受托入的职责， 向社会提供公共产品，为权力所有者服务。因而，服务行政理念就成为了行政权力行 使的本质内涵和必然要求。铂匣务意识与服务行为是责任行政的直接体现，是克服官 僚主义的基本要求，更重要的是，“为人民服务”是我国行政机关的立身之本，西并且 被确立为行政执法的最高宗旨。因此，行政职责本位论，强调以职责的履行为目的， 要求行政执法主体运用赋予其的行政职权去体现服务精神，使行政执法主体知道自己 。程晓敏：行政执法责任制的制度内涵及实践意义( 四) ，新余环境保护网，h t t p ： m x y e p b c o m ，2 0 0 5 年3 月1 8 日。 9 郏传坤、青维富：行政执法责任制理论与实践及对策研究，中国法制出版社2 0 0 3 年版，第1 7 页。 。叶必丰：行政法的人文精神，湖北人民出版社1 9 9 9 年版，第1 9 3 页。 。郑传坤、青维富：行政执法责任制理论与实践及对策研究，中国法制出版社2 0 0 3 年版。 。郑泰安、周中举：行政执法责任制理念追寻，载中共四川省委省级机关党校学报，2 0 0 5 年第l 期。 8 曾刚：论政府职责的发展，载理论界，2 0 0 5 年第9 期。 1 6 的权力来源于人民也必须服务于人民，以保障和实现公民权利和人民利益。 行政职责本位论，对于解决行政执法实践中存在的具体问题也有着很重要的现实 指导意义。在我国现阶段各级政府及职能部门全面实施行政执法责任制的大背景下， 为了达到行政目标，在政府和执法部门之间，上级机关和下级机关之间，执法机关和 每个执法人员之间，自上而下，层层签定执法责任书，执法责任书的签定本是为了更 好的完成行政任务，达成行政目标，便于考核，但是很有一部分执法责任书中明确规 定了罚款指标，这个问题一直为人们所垢病，但行政执法机关却对它十分偏爱。其主 要原因就在于误解了行政职责和行政职权的关系。一- 如在行政职权与行政职责的关系 上，有观点认为“但行政机关的职权不仅是可以行使，而且是必须行使，不能放弃一， 行政机关的职权从另一个角度说，就是职责一，放弃职权，不依法行使职权，就是不 履行义务，就是失职”。，其实，尽管行政职权是履行行政职责的必要的保障手段， 但并不是每一个履行行政职责的活动都需要行政职权的行使。如公安机关在履行维护 社会治安职责时，只要案件没有达到一定得危害程度，公安机关可以不行使行政处罚 权。再如，以行政指导的方式履行职责时，就没有行政职权的行使。也就是说，行政 主体在承担了行政职责的同时，也相应地拥有了一定的行政职权，但拥有了行政职权 并不等于必然行使它，行政职权的行使具有盖然性。圆上述把行政职权等同为行政职 责的观点，使得行政处罚权堂而皇之的成了不得随意放弃或者抛弃的一种职责。因此， 行政执法机关认为执法人员进行行政处罚的过程就是在履行职责的过程，不行使行政 处罚权就是失职。这样就为行政执法机关偏好行政处罚权提供了错误的理论基础，加 上行政处罚所得与某些地区和部门的利益挂钩，更使得行政执法机关对行政处罚指标 偏爱有加，而在某些执法部门，行政主体以罚款指标作为对行政执法人员成绩好坏的 衡量标准，同时罚款指标也直接与执法者的晋级、奖金等挂起钩来，使得执法者不得 不依据行政执法机关所设计出的指标进行不懈的努力，以致出现了“凑数”、“拼数” 等不正常的现象。把行政处罚权这一行政职权等同为行政职责的严重后果是，执法人 员在发现违法现象以后只要罚款就以为履行了行政职责，于是对违法现象一罚了之、 为罚而罚的现象大量存在，罚款过后的责令整改及对被处罚人的教育却被忽视了，违 法现象继续存在。这也是许多违法现象禁而不止、罚而不绝的原因之一。因此，在行 政职权与行政职责的关系上，必须认识到：行政职责是行政执法机关及其执法人员的 。向天华、倪子林：依法行政理论与实务中国青年出版社2 0 0 5 年版，第3 7 页。 。杨解君：行政责任问题研究，北京大学出版社2 0 0 5 年版，第1 6 5 页。 义务，是目的，必须履行：而行政处罚权是行政职权，只是一种为了达到行政目的的 手段，不能把手段当作必须履行的目的对待，否则将违背法律的原则和精神。关于罚 款指标的任何规定或约定都是对行政职责的错误理解和对行政职权的片面追求，与行 政职责本位的价值取向不符，因而也是违反法律精神的。 1 s 三、我国行政执法责任制运行现状和存在问题 ( 一) 我国行政执法责任制运行的现状 行政执法责任制是行政执法责任制和评议考核制的统称。据有资料可查的记载， 最早可追溯到1 9 8 6 年河北省景县人大常委会提出的。法律、法规部门责任制”，这种 责任制提出的初衷是解决当时该地区行政执法主体不明、责任不清的问题。作为一种 制度创立、并在社会上引起共鸣的行政执法责任制，大致创制于2 0 世纪9 0 年代初期， 从实践需要建立到目前广泛攉行，它的由来与发展大致可分三个历史阶段： 第一阶段为1 9 9 4 年以前，这一阶段我国法制化的发展为行政执法责任制制度创 制提供了实践土壤。1 9 7 9 年以来，中国开始了改革开放的进程，这是一场具有深远意 义的社会结构型变革。也是一场具有广泛意义的社会法制化革命性转换。除了宪法、 刑法、民法通则和三部诉讼法的制定具有划时代的历史意义