（区域经济学专业论文）公共服务领域品牌建设研究.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 公共服务领域并非经济学研究的处女地。瑞典经济学家威克赛尔早在1 8 9 6 年就将边际效用理论应用于公共部门，并将边际成本定价的方法应用于纯粹和不 完全纯粹的公共物品、公用事业服务，由此开创了“纯公共物品理论一。 公共服务领域又是一个时新的研究领域，如何高效的提供公共服务始终伴随 乃至困扰着政府与学界。公共服务直接影响着公众生活和社会发展。同时，公共 服务不仅涉及公共支出，而且有可能导致私人部门和公众个人支出的变化。此外， 中国经济的高速发展很大程度上得益于中国的城市化进程，但当城市化成为中国 经济发展的引擎的同时，也对相关的公共服务提出了更高要求。 品牌经济学认为，品牌的作用即通过降低消费者的选择成本来提高选择效 率。在私人产品领域，品牌是消费者在信息过剩的条件下完成选择的理性标准。 在公共服务领域，我们希望在品牌与公共服务之间构建一座桥梁，让品牌发挥其 在私人产品领域类似的作用。 沿着这样的思路，本文展开对公共服务领域品牌建设的研究。文章包括四部 分。在第一章，我们从公共服务品牌在青岛出现这一现象出发，进而提出问题， 品牌为什么可以出现在公共服务领域，在这个新的领域它能发挥哪些作用? 对公 共部门来说，他们建设品牌的动机在哪里? 当品牌运用于公共服务领域时，应当 注意哪些问题? 第一章也会对公共服务领域经常涉及的概念像公共服务、公共物 品、公共部门等进行介绍、梳理。在第二章，文章介绍了涉及公共服务和品牌经 济学的相关理论，着重介绍了选择成本的提出和品牌信用函数的六要素。 第三章对私人物品领域和公共服务领域进行了比较，文章发现，像私人物品 领域的厂商一样，公共部门也面临着竞争，这种竞争主要来自于潜在对手、本领 域相关部门以及同地域不同部门。公众和公共部门之间存在着类似消费者和生产 者间的互动关系，公共部门提供公共服务，公众也可以对公共部门施以反馈。公 众的反馈形式包括民意影响、旁听、听证、质询、投票等，这些反馈形式形成了 对公共部门的制约。随着民主化进程的不断推进、现代公民意识的逐步确立、信 息时代民众力量的放大，这种制约也在逐渐强化。由于面临的竞争，以及取悦公 山东大学硕士学位论文 众的需要，公共部门改善公共服务成为一种理性行为。 第四章以青岛市档案局“文档服务连心桥为例，运用品牌信用函数的六要 素进行分析，研究公共服务品牌如何降低公众的选择成本，从而使公共部门更为 公众所认可。最后，文章针对不同的公共服务提供主体，提出了相应的品牌建设 建议。 关键词：品牌；公共服务；选择成本 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ef i e l do fp u b l i cs e r v i c e si sn o tav i r g i nl a n di ne c o n o m i cr e s e a r c h s w e d i s h e c o n o m i s tw i c k s e l la p p l i e dt h em a r g i n a lu t i l i t yt h e o r yi nt h ep u b l i cs e c t o ra se a r l y 鹤 18 9 6 ，a n da p p l i e dt h em a r g i n a lc o s tp r i c i n gm e t h o di np u r ea n dn o tc o m p l e t e l yp u r e p u b l i cg o o d s ，t h ep u b l i cu t i l i t ys e r v i c e s ，t h u s h ef o u n d e da p u r ep u b l i cg o o d s t h e o r y ” t h ef i e l do fp u b l i cs e r v i c e si sa l s oan e wr e s e a r c ha r e aa d v a n c i n gw i t ht h et i m e s h o wt op r o v i d et h ep u b l i cs e l v i c e sm o r ee f f e c t i v e l yh a sa l w a y sb e e na c c o m p a n i e do r e v e nh a u n tt h eg o v e r n m e n ta n dt h ea c a d e m i cw o r l d t h ep u b l i cs e r v i c e sh a v ead i r e c t i n f l u e n c eo np u b l i cl i f ea n ds o c i a ld e v e l o p m e n t a tt h es a l a et i m e ，t h ep u b l i cs e r v i c e s n o to n l yr e l a t et op u b l i ce x p e n d i t u r e ，b u ta l s oh a v ea ni n d i r e c tr e l a t i o nw i t ht h e c h a n g eo fe n t e r p r i s e s d i s b u r s e m e n ta n dp r i v a t ee x p e n d i t u r e f u r t h e r m o r e ，c h i n a s r a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n tb e n e f i t st o ag r e a te x t e n tf r o mc h i n a su r b a n i z a t i o n p r o c e s s w h e nt h ec i t yh a sb e c o m et h ee n g i n eo fc h i n a se c o n o m i cd e v e l o p m e n t , i t a l s om e a l 强ah i g h e rr e q u i r e m e n to nt h er e l a t e dp u b l i cs e r v i c e s t h eb r a n de c o n o m i c sb e f i e v e dt h a tt h er o l eo ft h eb r a n di st h a ti ti n c r e a s e st h e e f f i c i e n c yo fs e l e c t i o nb yr e d u c i n gt h ec o n s u l l l e r s c h o i c ec o s t i nt h ep r i v a t ep r o d u c t a r e a , b r a n di st h ec o l l s u m e r s r a t i o n a ls t a n d a r dt oc o m p l e t et h ec h o i c eu n d e rt h e c o n d i t i o no fs u r p l u si n f o r m a t i o n a tt h ef i e l do fp u b l i cs e r v i c e ，w ea l s oh o p et ob u i l d ab r i d g eb e t w c e 哩lt h eb r a n da n dt h ep u b l i c 默爿r v i c e s ，s ot h a tt h eb r a n dc o u l dp l a yt h e s i m i l a rr o l e a l o n gs u c hm e n t a l i t y t h et h e s i sl a u n c h e db r a n dc o n s t r u c t i o nr e s e a r c hi nt h ef i e l d o fp u b l i cs e r v i c e s t h et h e s i si n c l u d e sf o u rc h a p t e r s i nt h ef i r s tc h a p t e r ，w ep r e s e n t t h ep h e n o m e n o nt h a tp u b l i cs e r v i c eb r a n da p p e a r e di nq i n g d a o t h eq u e s t i o n st h u s r a i s e d ，w h yb r a n d sc o u l da p p e a ri nt h ef i e l do fp u b l i cs e r v i c e s ，w h a tr o l ec o u l db r a n d s p l a yi nt h i sn e wf i e l d , w h a ti st h em o t i v eo ft h ep u b l i cs e c t o rt o d ot h eb r a n d c o n s t r u c t i o nw h a ts h o u l dw ep a ya t t e n t i o nt ow h e nb r a n di sa p p l i e dt ot h i sa r e a ? t h e f i r s tc h a p t e ra l s oi n t r o d u c e ds o m ec o n c e p t sw h i c ha p p e a r e di nt h ea r e ao fp u b l i c s e r v i c e sf r e q u e n t l y ，s u c ha sp u b l i cs e r v i c e ，p u b l i cg o o da n dp u b f i cs e c t o r t h es e c o n d c h a p t e ri n t r o d u c e dt h er e l a t e dt h e o r i e so fp u b l i cs e r v i c e sa n db r a n de c o n o m i c s c h o i c ec o s ta n dt h es i xe l e m e n t s o fb r a n dc r e d i tf u n c t i o nw e r em e n t i o n e d e m p h a t i c a l l yi nt h i sc h a p t e r i nc h a p t e r3 ，w ec o m p a r e dt h ep u b l i cs e r v i c ea r e at ot h ep r i v a t ep r o d u c ta r e a m 山东大学硕士学位论文 n 圮a r t i c l ef o u n dt h a tt h ep u b l i cs e c t o r sw e r ea l s of a c i n gc o m p e t i t i o n , m a i n l yw i n lt h e p o t e n t i a la d v e r s a r i e s ，t h er e l e v a n td e p a r t m e n t si nt h es a m ef i e l da n dt h eo t h e r d e p a r t m e n t si nt h i sr e g i o n t h e r ew a sa ni n t e r a c t i v er e l a t i o nb e t w e e np u b l i cs e c t o r s a n dt h ep u b l i c ，l i k et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc o n s u m e r sa n dp r o d u c e r s 1 1 地p u b l i c s e c t o r sp r o v i d e ds e r v i c e sa n dr e c e i v e df e e d b a c kf r o mt h ep u b l i cs i m u l t a n e o u s l y 1 f 1 加 f e e d b a c ki n c l u d e dt h e p u b l i co p i n i o ni n f l u e n c e ，t h ea u d i t , t h eh e a r i n g ，t h e i n t e r p e l l a t i o na n dt h ev o t i n g t h e s ef e e d b a c k sw e r ec o n s t r a i n t s0 1 1t h ep u b l i cs e c t o r s w 池t h ec o n t i n u o u sa d v a n c eo ft h ed e m o c r a t i z a t i o np r o c e s s , t h ea w a k e n i n go f m o d e mc i t i z e nc o n s c i o u s n e s s ，t h ee n l a r g e m e n to ft h ep u b l i cp o w e ri nt h ei n f o r m a t i o n a g e ，t h ec o n s t r a i n t sw e r eg r a d u a l l ys t r e n g t h e n i n g b e c a u s eo ft h ec o m p e t i t i o n , a sw e l l a st h en e e dt op l e a s et h ep u b l i c ，i m p r o v i n gp u b l i cs e r v i c e sb e c a m ear a t i o n a lb e h a v i o r t ot h ep u b l i cs e c t o r 1 f 1 圮f o u r t hc h a p t e rt o o kq i n g d a of i l eb u r e a ua sa ne x a m p l e w ec a r r i e so nt h e a n a l y s i su s i n gt h es i xe l e m e n t so fb r a n dc r e d i tf u n c t i o n f i r m l l y ，t h ea r t i c l ep u t f o r w a r dt h ec o r r e s p o n d i n gp r o p o s a lo fb r a n dc o n s t r u c t i o ni nv i e wo fd i f f e r e n tp u b l i c s e c t o r s k e yw o r d s ：b r a n d ；c h o i c ec o s t ；p u b l i cs e r v i c e s 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研 究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明 的法律责任由本人承担。 论文作者签名：日期：捌 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件 和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位 论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名： 一 导师签名：毒塑翌燕e l 期： 山东大学硕士学位论文 第一章导论 1 1 “公共服务品牌一的出现 公共服务领域并非经济学研究的处女地。瑞典经济学家威克赛尔早在1 8 9 6 年就将边际效用理论应用于公共部门，并将边际成本定价的方法应用于纯粹和不 完全纯粹的公共物品、公用事业服务，由此开创了“纯公共物品理论一。 公共服务直接影响着公众生活和社会发展。基础的公共教育服务有助于提高 公民素质，提升公民个人的生活水准，对社会的发展进步也可施以正外部性影响。 良好的警察服务解决了部分民众搭便车的心理，克服了民众安保各自为政的弊 端，为公众提供了有序的社会秩序。其次，公共服务不仅涉及公共支出，而且有 可能导致私人部门和公众个人支出的变化。例如，为了减轻失火给其他公众带来 的负外部性影响，立法机关出台了新的消防法规，将直接增加企业和私人业主购 买消防设备的支出。最后，公共服务的优劣影响到公众所付出交易成本的多少。 例如，政府的多头审批会给办事企业或公众带来诸多不便，而政务审批大厅的出 现则省去了很多不必要的麻烦。 如何高效地提供公共服务的问题也一直困扰着政府。2 0 0 8 年3 月，在北京 钓鱼台国宾馆召开的“中国发展高层论坛2 0 0 8 年会一上，麦肯锡总裁戴颐安在 演讲时表示，中国的经济的高速发展很大程度上得益于中国的城市化进程，但当 城市化成为中国经济发展的引擎的同时，也对相关的公共服务也提出了更高要 求。 如何更好地提供公共服务，成为学界和政府共同面对的问题。在这一点上， 青岛的某些做法似乎给我们以启示。 青岛是中国两个品牌之都之一，海尔、海信、青岛啤酒这些中国工业的 骄子们竞相绽放光华，从一定程度上代表了他们成长的这座城市。青岛似乎与品 牌结缘，品牌从产品领域慢慢发展，开始进入一些新的领域。“情满旅途一是我 国第一家以精神文明建设品牌注册的服务商标。“让外出的人们怀念城市的温 馨，让初到青岛的人们感受城市的热情 ，这个最早在青岛长途汽车站推出的品 牌很快就赢得了旅客好评如潮。在此基础上，品牌的所有者青岛交通运输集团用 山东大学硕士学位论文 了八年的时间，把这个品牌淬了火再淬火，并将一系列规范化的服务延伸到了集 团的所有部门。天山小区缺少邮局，居民的书信往来不方便，开到居民家门口的 。温馨巴士一便与邮局协商，巴士装上了“流动邮箱一。上街的人们也开始感受 到“温馨巴士 的温馨。车上有每天的报纸、旅游交通图，零币兑换盒、便民服 务袋、药品、纸巾盒、清洁桶，还有一次性的塑料雨具套，专门为雨天乘客乘车 准备。 青岛市档案局的“文档服务连心桥 是青岛市表彰的首批“机关服务名牌 ， 也是社会认知度最高的政务品牌之一。搿文档服务连心桥 的措施之一，就是推 出现行文档查询服务。机关服务名牌的创建，一下子改变了档案局以往“门前冷 落鞍马稀 的状况，把一个“门可罗雀 的地方变成了低保群体“心向往之 的 地方。通过服务名牌的创建，把那些锁在政府部门的档案室里，老百姓查不到、 看不到的死档案变成为人民服务的活档案。青岛市华泰橡胶厂职工吴淑慧因档案 丢失而一直无法办理退休手续，在经过了两年“求天不应、叫地不灵 的徒劳奔 波后，她抱着试试看的态度走进了文档服务中心。在中心工作人员的帮助下，她 终于查到历史，恢复了自己的档案，顺利地退休。 从海尔、海信到“1 2 3 1 9 一服务热线和“情满旅途 ，再到“文档服务连心桥 和“市情信达一，品牌好像并不满足于仅仅存在于私人产品领域。在青岛，新的 服务品牌和政务品牌的出现，这使我们不禁产生一个美好的愿望，品牌在这些部 门的成功能否扩展至整个公共服务领域呢。 1 2 问题提出及研究意义 青岛的有关事例使我们展开在公共服务领域进行品牌建设的思考。在公共服 务领域，我们希望在品牌与公共服务之间构建一座桥梁，让品牌发挥其在私人产 品领域类似的作用。 品牌建设的目的在于品牌所能发挥的作用。在私人产品领域，品牌通过降低 消费者的选择成本来提高选择效率，从而成为消费者在信息过剩条件下完成选择 的理性标准。我们不免发问，品牌为什么可以出现在公共服务领域，在这个新的 领域，它又能发挥哪些作用? 其次，品牌建设的推行依赖于相关部门的动机。在私人产品领域，借助消费 2 山东大学硕士学位论文 者的选择完成产品销售、进而获得利润的动机激励私人部门进行品牌建设。那么， 作为公共服务提供主体的公共部门，像政府、公共企业和非营利组织等，他们有 着怎样的必要来进行公共服务品牌建设，或者说他们的动机在哪里? 第三，品牌建设实践的开展应当结合相应领域自身的特点。私人产品领域和 公共服务领域有着诸多不同，这些差异会给品牌建设带来哪些影响，或者说，在 品牌运用于公共服务领域的实践中，还应当注意哪些问题? 带着这些问题，我们开始相关研究。就论文的现实意义而言，公共服务领域 的品牌建设研究有助于解决我国当前面临的公共服务无法满足公众需求的矛盾。 在我国经济社会的转型过程中，社会结构和利益主体正在发生重要转变。一方面， 我国正处在从一般温饱社会向全面小康社会加快发展、从传统农业社会向工业社 会加速转型的关键时期，公共需求呈现快速增长的趋势。从上世纪9 0 年代中期 至今的l o 多年间，我国城镇居民在教育、医疗、社会保障等方面公共需求的比 重大幅上升。有专家估计，近1 0 年城镇居民的总需求中，公共需求年均提高比 重，相当于以往五年公共需求比重的总体增幅。另一方面，与公共需求快速增加 并存的，是就业、人口、资源、环境等方面的问题和矛盾的不断显现，使公共服 务的供给面临严重不足。关于在公共服务领域进行品牌建设的研究，将有助于改 善提高公共服务的质量，使其更好地满足公共需求。 1 3 公共服务领域相关概念界定 在公共服务领域进行品牌建设，我们应该清楚，公共服务是什么及其范围。 英国经济学家和社会学家白芝霍特( w a i t e rb a g e h o t ) 在谈到“民族是什么一时 说，你要是不问，我们都知道它是什么；但要马上对它做出解释或定义，却是不 能。在对公共服务进行定义时，我们会发现同样的问题。然而，界定“公共服务 又是文章逻辑的起点，为研究分析提供思维方向和路线，这些决定了我们无法绕 道而行。 在公共服务领域，我们会遇到林林总总的名称公共服务、公共物品、公 共产品、公共部门，这些概念有着怎样的区别和联系。带着这些问题，我们开始 对公共服务领域的相关概念进行梳理。在概念梳理、界定的过程中，我们将对照 私人物品领域的对应概念，以此加深我们对公共服务领域及其与私人物品领域差 3 山东大学硕士学位论文 别的理解。 1 3 1 公共部门和私人部门 从供给主体上来看，公共服务领域中的公共部门与私人产品领域中的私人部 门相对应。 我们的一生都与公共部门的经济活动密切相关。就日常生活而言，我们中的 很多人可能在公立医院中出生，在公立学校接受教育教育，在公共部门工作，最 后走向最终的归宿公共墓地。即使我们在私立医院中降生，在民办学校接受 教育，在私人企业就职，也很难彻底的远离公共部门。因为我们需要公共部门提 供的道路、供水供电等基础设施，我们也离不开公共部门提供的社会秩序，像国 防、司法环境和警察服务等等。 现代市场经济是由私人经济和公共经济组成的混合经济。私人经济的主体是 企业，主要提供私人物品。公共经济的主体即公共部门则包括政府、公共企业和 非营利组织等。 按照通常的看法，政府就是各级行政机关，这是狭义的政府，广义的政府除 了行政机关之外，还包括立法机关和司法机关。现代政治学意义上的政府，是拥 有公共权力的宪政机构，作为公共利益的代表者和维护者，政府首先应当承担公 共服务职能。政府是提供公共服务的主体之一，政府提供的服务是公共服务的一 种。 公共企业一般是指政府拥有的以提供公共服务为宗旨的企业，也包括以提供 公共服务为宗旨的那部分非国有企业。它们主要以销售收入作为活动的资金来 源，也可能获得政府的补贴，以与私人企业平等的身份参与市场竞争。发达国家 的公共企业基本上不以盈利为主要目的，而提供一些具有自然垄断特征的业务， 如供水、供电、公共交通等。公共企业与国有企业有着密切联系但又不完全等同。 如果国有企业的宗旨是为社会提供公共服务，它就是公共企业；反之，如果国有 企业追求的是直接的市场营利，它就不是公共企业。中国目前正处于计划经济向 市场经济过渡的过程中，市场中存在着大量以营利为目的的国有企业，它们就不 属于公共企业。这种状况将随着改革的深入而逐步得到改变。 o 关于公共部门的分类参见杨志勇、张孽：公共经济学) ，清华大学出版社2 0 0 5 年版，第4 5 页 4 山东大学硕士学位论文 非营利组织是不以营利为目的的组织，是营利组织、政府组织之外的第三部 门，是以执行公共事务为目的而成立的组织。与非营利组织联系在一起的，有各 种基金会、慈善组织、协会等。它们提供的服务包括社会福利、医疗保健、救灾 赈灾等。在历史上，非营利组织尤其是各种基金会主要靠少数富豪家族捐款建立， 如福特基金会、洛克菲勒基金会等。这种情况现在已经发生了变化，美国许多基 金会的资金来源已主要依靠一般的个人捐助，也接受部分的政府拨款。在中国， 非营利组织正在蓬勃发展当中，如宋庆龄基金会、中国青少年发展基金会等，都 是非营利组织。 私人部门和公共部门都是市场经济的有效组成部分，但二者在价值诉求、基 本原则、执行方式、管理运作和效果评估等诸多方面都有着根本性的区别。这一 点从万科“捐款门一事件所引发的争论可见一斑。 事情的缘起是汶川大地震之后王石在自己博客上的一段话。地震当天，万科 集团总部捐款2 0 0 万人民币，遭到一些网友的责难，认为捐款额度无法和万科匹 配。在此之后三天的5 月1 5 日，王石在一篇毕竟，生命是第一位的( 答网友 5 6 ) 的文章中称：“2 0 0 万是个适当的数额。中国是个灾害频发的国家，赈灾 慈善活动是个常态，企业的捐赠活动应该可持续，而不应成为负担。万科对集团 内部慈善的募捐活动中，有条提示：每次募捐，普通员工的捐款以1 0 元为限。 其意就是不要因慈善成为负担。一王石的表态很快为公司以及他本人带来更多铺 天盖地的口诛笔伐，很多人表示，万科在心目中一落千丈，更有网友指出，万科 8 2 级地震将从此开始。在巨大的公众压力之下，5 月2 0 日，万科发布公告，宣 布公司以1 亿元资金参与四川地震灾区的临时安置、灾后恢复与重建工作，以绵 竹市遵道镇为重点，并强调该项工作为纯公益性质，不涉及任何商业性( 包括微 利项目) 的开发。王石本人也在5 月2 1 日开口道歉。不过依然无法得到公众的 彻底谅解，有网友就指摘这些做法只是堵塞众人口水的一种公关技巧，一种转移 人们视线的营销手段。 王石错了吗? 弗里德曼说过，企业的主要社会责任，就是为股东负责，遵守 法律，赚取利润。作为万科企业股份有限公司的董事长，王石捐出了董事会授权 的最大单项捐款数额，但是他的主要职责是带领企业谋取长期和短期的利益，归 根结底是赢利。做公益、捐善款固然应该受到赞扬，但是只要万科没有违反法律， 5 山东大学硕士学位论文 在既定的市场游戏规则范围内经营企业，那么按照产权理论，万科及其股东有权 支配其自有资产，而且这种权利应该受到保障和尊重。这也是成熟的市场经济体 制的应有之意。 那么到底是什么原因，导致社会公众对此问题产生截然不同的看法呢? 部分 公众混淆了私人部门和公共部门目标上的差异应该是原因之一。私人部门为了追 求利润，而公共部门则是为了解决社会问题而提供公共服务，这个差异几乎不可 调和，公众显然有用公共部门的公益性来衡量私人部门之嫌。除此之外，私人部 门和公共部门之间的差异还表现在以下几个方面。 ( 1 ) 环境因素的差别 无论是公共部门还是私人部门，所有的组织都处在一个开放互动的环境系统 下，包括社会、经济、法律、政治、文化、科技等因素都会影响其作为，尤其是 公共部门受到的影响最大，所以其自主性和弹性远较私人部门差，因而限制了公 共组织运作时的速度。其次，公共组织的财源主要来自政治拨款，而非向其服务 的顾客直接取得收入，因此较不受市场供给、需求与竞争的影响，也因此较缺乏 减少成本、增进效率的诱因。最后，对公共部门来说政治力的影响是最直接且最 重要的影响来源之一，即政治力量控制了公共部门的资源配置。 ( 2 ) 服务对象的不同 公共部门服务于公民，公共部门和一般公众的关系，与私人部门和一般公众 的相互关系相比更为广泛。私人部门直接满足顾客的个人需要，而公共利益却并 非个人利益的简单相加或聚集，而是立足于公共价值观的对话。故而，公共部门 的执行者应该建构与公民间的信任与合作关系，并特别关注公民的声音。 ( 3 ) 目标导向不同 公共部门的目标通常比私人部门的目标更复杂、模糊，公共部门通常是非利 润导向的，因而在决策和绩效评估方面也存在不同。在公共服务领域，合理科学 的决策机制应该能够反映社会各方面的利益和诉求，公众参与更加广泛、信息更 加透明、民智或民意的表达更加充分，公共服务的内容也应更贴近现实。因此， 应建立公众参与、专家咨询、部门决策三者相结合的决策机制。在重大公共服务 的决策上，除必须依据法律法规和国家政策的要求和规定的程序、权限进行决策 。参见周义程：新公共服务理论的贫困，载中国行政管理 ，2 0 0 6 年第1 2 期 6 山东大学硕士学位论文 外，还应引入集体决策和专家咨询制度，重视社会公示和社会听证制度，建立立 项调研制度，提高公共服务决策的社会化参与度和有效性。在评价的指导思想中， 相对于私人部门的利润导向，公共部门更注重公共导向，以满足相应的公共需求。 1 3 2 公共服务和私人物品 就提供的“产品一而言，公共服务与私人物品领域中的私人物品相对应。 与私人部门相区别，公共部门在纯粹公共物品、混合公共物品、以及特殊私 人物品的生产和供给中承担责任。马庆钰把公共部门的这种责任称之为公共服 务。私人部门向社会提供私人物品。私人物品可以由市场机制主导供给，主要为 了满足个人特殊需求。公共部f - i n 基于全部或部分社会成员的共同利益提供公共 服务。与私人物品是为了满足个人需求不同，公共服务主要是为了满足与社会上 每个人都有利益关系的公共需求。 ( 1 ) 公共服务存在的原因 一些学者从市场失效的角度解释公共服务存在的原因。在完全竞争条件下， “看不见的手 能够使社会资源的配置处于帕累托最优的状态之中，也就是市场 的运行是有效的。在现实中，市场的确做了许多好事，但并不能做好每一件事。 市场的失效使得以政府为代表的公共部门可以改善市场结果。当然，公共部门所 进行的只能是为市场提供公共服务，始终保持原有的公共性这一基本性质，所处 的领域也只能是市场失效的领域。如对外履行国家的防卫职责，对内维护社会治 安，保证一个市场可以发挥效用的社会秩序，提供桥梁、道路等各种基础设施和 消防、垃圾处理等社会服务。 ( 2 ) 公共服务和私人物品的区别 在研究公共服务具体范畴的时候，我们仍需从私人物品出发。通过对私人物 品的界定完成对公共服务的界定。私人物品的产生主要是为了满足个人利益。其 中，个人利益是指不能与其他人分享的利益和权利。比如公众在品尝美味时获得 的满足感，或者对自有房产的所有和支配权利。公共服务的出现则是基于一定的 公共利益。其中，公共利益是指一定共同体内成员共同具有的利益和权利，是个 人利益、权利之间重合的那部分。共同体的概念，可以是社会团体等特定组织， 也可以是社区、村落、城镇、国家等特定区域。公共利益可以被共同体内的成员 7 山东大学硕士学位论文 共享，但相对于共同体外的成员却有着明确的界限。比如，国防服务通常以一个 国家作为共同体，全体国民享受同样的国防服务。以公共利益为标尺，那么，公 共服务可以界定为以公共利益为目的提供各种有形和无形物品的活动。 1 3 3 公共服务和公共物品 界定“公共服务一( p u b l i cs e r v i c e ) ，就不能不提到“公共物品”( p u b l i c g o o d s ) 这一概念。在公共经济学领域，公共物品经常被提到。通过对西方经济 学和公共行政学的研究发现，二者被看作是可以等同和相互替换的概念，至少它 们之间的界限是模糊的。一般说来，西方学者尤其是经济学者重视对公共物品的 研究，却很少有人单独研究公共服务的理论问题。按照西方人研究问题的思维逻 辑，公共物品的问题研究清楚了，公共服务问题便可以不证自明了。 ( 1 ) 学界对公共服务的认知误区 将公共服务和公共物品等而视之的学者认为，二者的差别仅在于有没有物质 实体。有的话即为公共物品，反之则是公共服务。公共选择理论的代表人物布坎 南在民主财政论( 1 9 6 6 ) 一书中指出：“根据我们的目的，任何集团或社团为 任何原因决定通过集体组织提供的商品或服务，都将定义为公共商品或服务。” 公共服务民营化的先驱和主要倡导者e s 萨瓦斯在民营化与公私部门的伙伴 关系一书中特别强调，物品和服务“这两个术语将被用做同义词一。全书的逻 辑线索是从探讨“物品和服务的基本特征 入手，进而揭示“提供物品和服务的 不同机制 ，以公共物品属性推定公共服务属性的思维特点非常明显。 受上述思维逻辑的影响，中国的很多学者讨论公共服务实例时也套用公共物 品的规定性，甚至干脆简单地将公共服务归入公共物品的范畴，然后根据公共物 品的规定性加以界定和说明。例如，徐小青在其主编的中国农村公共服务一 书中指出：“我们把这种为农村社区共同发展和农村社区居民生活共同的需要， 并且具有一定非竞争性和非排他性的服务称之为农村公共服务。说到底，农村公 共服务隶属于公共产品，是农村公共产品中不具有商品实体特征、而是服务性质 的一类公共产品。因此，对于农村公共服务的研究应当以公共产品与公共选择的 有关经济理论为基础，并较多地讨论农村公共服务的特性。一“从公共产品的内容 上可以把公共产品划分为实物性的公共产品和服务性的公共产品，即公共服务。 8 山东大学硕士学位论文 实物性的公共产品表现为一定的物质实体，如公路、公用设施等。服务性的公共 产品没有固定的物质实体，而是以劳务、信息等服务形式存在，如农业科技、农 业气象服务等都是属于服务性的公共产品，即公共服务。一 ( 2 ) 公共物品和公共服务并不等同 很多学者直接套用公共物品理论来解释公共服务，但是事实表明，二者的概 念并不等同，某些非公共物品也属于公共服务。政府是提供公共服务的主体之一， 考察历史和现实发现，现代政府提供的物品包括纯公共物品、准公共物品、有益 物品、混合物品、中间物品以及在特定场合下提供私人物品( 如战时、饥荒年代 提供的食品、衣物、帐篷、药品) 。政府自身提供的公共服务就远远超出公共物 品的范畴，仅仅靠公共物品理论并不能完全解释政府的作为。 ( 3 ) 公共服务和公共物品问的对应关系 公共服务和公共物品并不等同，但是长期以来，人们用对公共物品的研究来 代替对公共服务的研究，其中必然有一定程度上的合理性。两个概念的提出都与 私人物品相对，中间的差异是因为角度的不同。其中，公共物品强调由于非竞争 性和非排他性的存在，导致市场失灵而形成的特殊物品。公共服务则强调为了弥 补市场失灵，维护公共利益，公共部门所承担的特定职责。也就是说，市场失灵 导致公共物品的出现，要求公共部门承担弥补市场缺陷的责任，即提供公共服务。 公共物品都与特定的公共服务相互对应。拿国防这一概念打个比方，作为公 共物品时，它强调非竞争性和非排他性，即一位公民对它享用时并不影响他人的 享用，且无法排除其他公民享用，它是与私人物品相对应的一种物品。而作为公 共服务时的国防，它强调由于公民的搭便车心理而无法由市场机制提供时，公共 部门为维护公民权益而承担的职责。再比如公共池塘，说它是公共物品，是因为 其非排他性，但公共池塘并不是一种公共服务。它所对应的公共服务是政府为了 避免过度捕捞，损害所有渔民利益而承担的实施公共政策的职责。 公共服务的范围通常包括公共物品。因此，对公共服务的研究应当以公共物 品有关的经济理论为基础，但公共服务又不限于此，它还涉及特殊的私人物品。 比方说城市供水，一个公众对水的享用很难与其他公众共享，他对水的消费也只 涉及到其个人利益，所以水被认做私人物品。但是一个城市让两家或两家以上的 供水企业修建相同的供水管网进行竞争并不现实，如果政府彻底缺位，那么水的 9 山东大学硕士学位论文 质量、价格很难得到保证。由于事关公众享有洁净、低廉的水的权益，所以政府 或受其委托的公共组织在水的供给上承担特定的监督指责成为必要。 综合上述分析，我们可以得出以下结论。首先，公共利益而非物品属性才是 判定公共服务的内在依据，物品只有与公共利益相联系才具有公共服务的特性。 其次，公共服务与公共物品的差别体现在观察问题的不同角度。公共物品强调由 于非竞争性和非排他性的存在，导致市场失灵而形成的特殊物品。公共服务则强 调为了弥补市场失灵，维护公共利益，公共部门所承担的特定职责。结合前面提 到的马庆钰所下的定义，公共服务是指政府、公共企业、非营利组织等公共部门 在纯粹公共物品、混合公共物品、以及特殊私人物品的生产和供给中承担的责任。 l o 山东大学硕士学位论文 第二章文献综述 2 1 有关公共服务的相关综述 公共性是判定公共服务的标尺，也是公共服务的首要特性。公共物品与公共 服务并不等同，但却与之有着紧密的联系。非竞争性和非排他性是公共物品的基 本特征，也是我们理解公共服务的重要基础。本节将以这些重要特性为脉络，对 前面学者的相关研究进行综述。 2 1 1 公共服务的公共属性 柏良泽对公共服务的公共属性作了清楚的说明，并明确指出，公共利益是 判定公共服务的内在依据，物品只有与公共利益联系才具有公共服务的特性。不 同的学者从不同的角度展开了对公共服务公共属性的研究。 ( 1 ) 从社会发展和政府职能演变的角度 龙朝双、田芳从社会发展和政府职能演变的角度研究了公共服务的理性。 人类之所以组成政府，关键在于个人自主能力的发展是一个不断积累的历史过 程、个人自主能力受制于社会历史进程这一客观事实。由于自主能力的制约，个 人只有在群体中才能生存，而群体只有信赖个人的参与、保护个人的生存才能延 续。人类在这种群体中生活了近3 0 0 万年，直至近代资本主义社会，人类才从“群 体本位一转向“个体本位 的社会。政府将一直是人类追求正义、自由、公正、 福利等必不可少的手段与途径，将一直发挥整体大于部分之和的功能。另一方面， 人类活动的社会形式的群体分化过程，是个人自主能力不断提高的过程，这也是 政府职能革新更替的过程。社会原子化进程向政府提出了新的要求，社会的发展 进步也要求政府不仅仅具有形式上即法律形式的合理性，还要具备实质上的合理 性，而政府的实质合理性即其公共服务性。 ( 2 ) 从人权因素看公共服务的理性 回参见柏良泽：公共服务研究的逻辑和视角，载中国人才，2 0 0 7 年第3 期。 雪参见龙朝双、田芳：公共服务：政府职能演变方向及政府改革方向，载武汉大学学报( 社会科学版) 。 2 0 0 3 年1 1 月第5 5 卷第6 期 山东大学硕士学位论文 马庆钰从人权因素的角度研究了公共服务的理性。实现普遍人权是公共服 务的价值基础，国外很多公共服务的实践都是源自对人的关怀。比如在欧盟诸国 的文化传统中，属于公共服务范畴的社会保障对于每一个公民来说，就被看作是 与食品和饮用水一样的必需品。就像饥饿或口渴时就要吃东西和喝水，获得社会 救济、社会福利和社会保障也是一个人的基本权利，国家社会应当予以提供和保 证。帮助关心弱者和处于困难中的人们也被视为天经地义。这种道义、慈善和人 权理性最终成为世界多数国家政府的共识，1 9 4 8 年1 2 月由联合国大会通过并颁 布的世界人权宣言对基本人权进行了阐述：每个人，作为社会的一员，有权 享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必须的经济、社会 和文化方面各种权利的实现；人人有权工作、自由选择职业和合适的工作条件并 享受免于失业的保障；人人有权享受包括食物、衣着、住房、医疗在内的必要的 社会服务，在遭受事业、疾病、残疾、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧 失谋生能力时，有权享受保障；人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在 初级和基本阶段应如此，也即初级教育应属于义务性质。上述有关内容在1 9 6 6 年由联合国大会通过的更具有强制性的经济、社会、文化权利国际公约中则 有更进一步的强调。这些内容逐渐成为各国公共服务职能中的主要组成部分。 2 0 0 1 年2 月，中国第九届全国人大常委会批准该公约，意味着中国政府对这些 人权的认同。2 0 0 4 年全国人大通过的宪法修正案明确规定“国家尊重和保护人 权 ，更为政府公共服务的实践奠定了宪法基础。 ( 3 ) 从公民与国家关系看公共服务 杨志勇、张馨 从公民与国家关系的角度研究了公共服务的理性。关于国家 ( 政府) ，有两种不同的典型观点。第一种将政府视为有机体，即政府有机论： 第二种把政府看作机械体，即政府机械论。政府有机论将社会视作自然的有机体， 每个人只有作为社会的一部分才有意义，个人利益必须服从集体利益，国家利益 至高无上。在计划经济时代，我们过多地强调国家( 政府) 利益，实际上就是一 种有机论的政府观。政府机械论将政府( 国家) 看作是公众为了实现个人目标， 而人为创立的组织。契约国家论是支持这种观点的。从宪政理论上讲，一个具有 公民身份的人和国家形成了一种契约的关系。他在让渡一部分自由并对国家尽相 。参见马庆钰：公共服务的几个基本理论问题，载 ，载华北电力大学学报( 社会科学版) ， 2 5 年7 月第3 期 2 3 山东大学硕士学位论文 3 1 2 公民政府问关系的演进 公共部门服务于公民，公共部门和一般公众的关系，与私人部门和一般公众 的相互关系相比更加重要而广泛。与私人物品直接满足顾客的个人需要相区别， 公共服务