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论中国金融行政监管 ( 硕士论文摘要) 专 业： 研究方向： 作者姓名： 指导教师： 宪法学与行政法学 行政法学 苏振宏 邹荣 当前中国设计的金融行政监管体制是中国国情特定时期的产物，作为政府行 政权力的实施表现，监管工作对防范和化解改革进程中的金融风险危机起到了积 极有效的管理调节作用。但从经济全球化趋势和金融混业模式的不断深入演变过 程可以看到，金融环境的演变需要制度的更新和配合做为推进市场发展、社会稳 定的必要条件，因此关注中国金融行政监管制度的发展，思考完善的角度和方式 以提高目前中国金融行政监管的实效是本文撰写的意义所在。 一般意义上的金融行政监管是指政府金融监管机构依法运用行政权力对金 融机构及其相关金融活动实施规制和监督，促使其依法稳健运行的一系列行为的 总称。在中国，学术意义上较为认同的划分是将金融监管主要划分为内部监管和 外部监管，所谓的内部监管主要是指金融机构自身内部的审计，是金融机构的一 项内部控制制度，其权力来源是金融机构自身的管理权力。在外部监管结构当中， 依据行政属性有无，可以分为民间监管和政府监管：社会审计组织属于民间监管 机构，其没有行政权力，不隶属于政府行政序列除此之外其他外部监管范畴内 的监管机构，都属于国务院下属部门，属于政府监管机构行列。另外，根据金融 监管专业化的程度的不同，可以分为专业监管机构和非专业监管机构。本论文将 重点着眼在政府监管机构当中的专业监管机构( 一行三会) 的组成、发展变革， 机制缺陷以及权力导向上，主要通过对该类金融行政监管机构的研究来实现对中 国金融行政监管的认识。 完善和健全中国金融行政监管制度是中国金融监管治理的主要内容，也是其 治理目标所在。金融监管治理可以被认为是公共治理在金融监管领域的具体表现 形式，所谓公共治理是指公共部门为了实现一定的经济和社会目标，通过各种正 式、非正式的制度安排，用以行使公共权力去制定和执行政策所需要的良好制度 环境和运行机制，以实现对社会公共事务的有效管理、整合和协调的持续互动过 程。完善和健全中国金融行政监管必须以现有监管构架为出发点，其内容涉及各 相关主体的责任、目标、激励与惩戒等制度安排。完善金融行政监管制度的意义 是重大而非凡的，从本质而言，是实现法治政府、透明政府和效率政府在金融行 政监管活动中的体现，即中国金融行政监管治理的要素，应该围绕构建法治政府、 透明政府和效率政府来确定。因此，笔者拟将完善途径表述为3 个部分的实现， 它们分别是规范性、透明性和效率性。 【关键词j 金融监督行政规范透明效率 r e m a r k so nt h ef i n a n c i a la d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n i nc h i n a s p c c i a n y 。 m 面o r ： w r i t e r ： s u p e r v i s o r ( a b s 仃a c t ) c o n s t i n i t i o n a ll a wa n da 如i n i s n 厕v el 洲 a d m i n i s 缸a l i v el a w s u z h e i l h o n g ：z o u 啪g “t h e r ei sn or o ”lr o a di ns o l u t i o no ft 1 1 eq u e s t i o 璐o nt h ed e v e l o p i i 玛s y s t e m o i l l yt l l r o u g hm er c s e a r c ho fp r o c e s si t l 啪w ef i l n d a m e m a l l ym l d e r g 【绷dm e c u r 撒l ts y s t e mi t 辩l f ”一w i l i c hi sa l r i g h ti i lt h eg u b j e c tt l l i sp a p e rf o c u so m h lc h i n a ，n 圮c c e p t i o f ”f i n a n c i a lr e g i d a t i ”c o i l s i s t so fi m e r i o rr e g l d a t i o n 趾dc x 吲o r 糟g u l a t i o n t l l ed e f i 耐t i o no fi 脚r i o rr c g i i i a l i o ni s 灿m 吐圮a u d i to f 也e f i n a n c i a li n s t i t i i 垃o n si t s e l fm a i n l y ，i t sas y s t 吼no fi n t e f i o rn m i p l i l a 血o ni nf i n a n c i a l i 1 1 s t i 州o n s o nt b co t h e rh a n d ，w ec o u l dm a k et l l ed i 饪b 托n c eb = t 、e e ns o c i e t y r c g i l l a t i o na n dg o v e m m e n tr e l ；i l l a l i 蚰a c c o r d i n gt ot h e 删s t r a t i v cc h m c t e ri l l e x t e r ! i o r 聆g u l a t i o n t l l i sp a p e rp a ym o r ea n e n t i o n 趾da n a l y s i st ot h eg o v c m 涨m t r e g i l l a t i o n 啪u g ht 1 1 es t u d yo ft kp e 叩l e sb a i l l 【o fc l l i l l a ，c l l i 】盼i n 汕彻c e r e g u l a t o r yc o 姗i s s i o n ( c m c ) ，c h i s 鲫r i 矗髓划a 枷叮c o 删【i l i s s i ( c s i 汜) ， c l l i mb a l l k i n gr c g i l l a t o r ) rc o m i n i s s i o n ( c b r c ) t h ci m p o n a n tc o n t e ：n to ft l l i s 劂册 i sa _ b o u tt l l ec o n s t i 枷o i l ，m ed e v e l o p m e n t ，t l l el i i l l i 衄c i a n dt h ei m p r o v e m e mo f t l l o 曲o v e ，a n e m p t t i n gt or e v c 埘t h ec 眦黜ts 懈o f c i a l 钺i i r i i i l i s 喇v e i e g l 】l a t i i n c l l i l 执 1 1 l ec u r r c n ts y s t c me 妇b l i s h e do ff i n a 眦i a la d m i n i s 仃a l i v e 聆g i | l 撕i nc h i n ai s “g e p 删er e g i l l 撕o n ，w h i c hi s 托i n l p o 咖t 舭dn e wi s 跚ew t l i c hc o n c 锄s 也e c o n 嗽t i b e t w e 锄吐砖n 呦r ya n d ”p 瑚曲c e na l h a v cap o s i t i v ea n dd e e p 砌啪c c 衄t h ee 蚯c i e n c yo f 丘m m c i a i 把g l l l a t i a i ，w en e c d 幻p a yl n o r e a t t e l m o nt ot h ep h 锄m e mo fa p p c a r a n c ea _ b o l i t r n i x c d - m 锄g 锄e n t ，乙w h i c h b r o u g h tl o t so fp r o b l e m si nf m 卸c i a la d r n i n i s 舡a t i v e 化g i l l a t i o n 1 kc o n n i c t 瓶d c o m p a t i b i l i t yo f t l l ec h o i c cd b o u ts u p e r v i s a ls y 曲e m 玳 e dt ob ef b c u s c do nd e f i n i t e l y 舢f h 船i tg o e s ，t h ee x e 蹦o no f 删s t r a t i v ep 0 聃惯i n 勘啪c j a i 螅g t d 鲥衄 s b o l n db ec 删c a l ，咖s p a r e i l ta n de 伍c i t n se x l ) e c t e dt l l a tt h ei i n p r o v 锄e mo f f i n a n c i a la d i i l j l n i s 嘶v er e g l l l a t i o n 晰l lb c 觚鹊p e c to ft h ee m b o d i m e n to ft h e n o m o c r a c y t l l ed e m o c r a t i cg o v e r m n e ma i l dm ee f f i c i e mg o v e i n m e m ，w h a t ，sm o r e ， w l l i c hi st h es i 嘶f i c 弛c eo f n l yp 印e ra b s 0 1 i n e l y 【k e y w o r d s 】： a d m i n i s t m t i v e 代g u i a t i 仰，6 啦n c i a is y s t e m ，n o m o c r a c y ，e 伍c i e n c y t m n s p a 心n c e 茅够象 论文独创性声明 的学位论文 ! ：堕宴! 塾室竺望至兰茎： 是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除了特别加以 标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的研究成果。 其他研究者对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明并表示 了谢意。 作者签名：孙书芸眺卅l 论文使用授权声职 本人完全了解华东政法学院有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅并制作光盘，学校可以公布论文 的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文，学校同时有 权将本学位论文加入全国优秀博硕士学位论文共建单位数据库。保密的论文在解 密后遵守此规定。 作者签名：器岖获导师签名：铆刍隰川利， 论中国金融行政监管 导言 对于近代金融监管制度形成的开端，较为普遍认同的里程事件应该是1 7 2 0 年英国1 1 1 eb u b b l e a c t ( 泡沫法案) 的颁布，而目前的金融监管理论在经过了 几百年的更新创制、契合适用之后，广度和深度都得到了进一步的加强，并且随 着社会形态的演进而更加体现出金融发展的规律。现代金融学理论认为，“金融 监管实际上就是一般公共监管理论在现代金融业当中的具体运用”1 ，即“基于 保护金融市场的稳健和防止因金融风险的连锁反应而导致的市场功能失效，进而 危及国家社会稳定、公众利益而对金融业主体行为以及相关金融活动进行有效规 制”2 ，通过防范系统性金融风险，以此促进金融机构体系的稳健、有序、高效 运行，保证金融机构发挥公共产品或非公共产品的特性。3 伴随着全球化金融活动的撞击和回应，中国市场经济制度的建立和发展，中 国金融市场体系也逐步建立和完善起来，市场失灵理论4 认为，金融市场存在诸 如严重的负外部性5 ，即由于金融机构破产倒闭而产生的连锁推倒反应；金融业 务流通信息的不对称；行业垄断，即不真实以及不完全竞争等市场不完全现象； 集体非理性等市场缺陷，这些市场机制失灵问题，政府能够通过干预手段加以纠 正。6 由于“金融是现代经济的核心，金融市场是市场经济体系的动脉，是市场 配置关系的主要形式”1 ，因此金融监管日益受到各国的重视。应当肯定，没有 1 杨有振、候西鸿著：金融开放：创新与监管 ，中国金融出版社2 2 年版。 2 辛瑞：浅析我国金融监管制度的调整和完善，载商业研究2 0 0 6 年第6 期 所谓金融公共产品特性是指稳健，公正并且效率的金融业对整个社会而言是一种公共产品作为公共产 品，受众乐于其所带来的利益点，但缺乏有效的激励为公共产品的提供和维护做出贡献政府是提供公麸 产品的最佳人选，所以政府应该通过提供金融监管这种公共产品来维持金融稳定 4 所谓市场失灵，即伽l u ko f 丘n 锄c i m 删吐e t s 按照新帕尔格雷夫货币金融大词典，的解释：当市场不 能达到帕累托效率时市场就是失灵的而导致市场偏离帕累托效率的原因很多，诸如市场中存在的自然 垄断、市场竞争不完全以及市场信息不对称等等 学理认为金融体系存在互为相反的表现性质，所谓正的外部性，是指金融对经济增长的促进作用；负的 外部性是指因金融不稳定及其连锁反应将通过货币传导机制破坏经济增长的基础 对于现代政府监管制度的起源，可以追溯到1 9 世纪后期的美国。中国基础设施长夜政府监管体制改革组 课题：中国基础设施长夜政府监管体制改革研究报告) ，中国财政经济出版社2 0 0 2 年版 曹建明：金融安全与法制建设 嗵娶；幽b 必! 鲷鱼n 凸鱼；堂卯幽啦避篷嫂圭笪霆型銎睦咝墨z 丝：b 垃访问日期：2 0 0 7 年4 月1 日) 监管或者监管不当的金融市场，是无法正常运作和达到既定市场效率的。笔者希 望通过对本国金融监管系统中的一个重要组成部分，即金融行政监管的研究，从 现代行政的角度出发，试图依次对中国金融行政监管的理论分析、概念分析、实 践分析、完善分析和展望分析，勾画出当前中国金融行政监管的存在状态，尤其 对中国政府金融监管机构的依法监管机制所存在的构架基础和实效利弊进行思 考，为如何健全和完善中国金融监管系统提供一些思考点。 2 第一章中国金融行政监管理论分析 中国公共行政法学教科书一般将政府职能划分三项职能，分别为政治职能、 经济职能和社会管理职能。其中经济职能主要是政府在经济建设中承担的角色定 位和扮演该角色所需达成的任务内容或目标。以政治经济学的角度对中国政府经 济职能进行研究，可以将其再划分为五个方面的内容，分别是：为市场经济提供 制度基础、资源配置、调节职能、宏观经济稳定和收入再分配。而本文所要涉及 的金融行政监管理论在定义内涵上属于政府“为市场经济提供制度基础”范畴， 它是政府为了提高经济职能行使的有效和稳健而考虑设计的一项制度安排。 第一节中国金融行政监管的价值理论依据 做为实现政府职能的一项制度安排，中国金融行政监管的价值理论主要体现 在政府监管制度生成和运行的内在逻辑和社会机理当中。可以肯定，政府在制度 设计和理论研究上并不如我们预想的那样全知全能，即“它并不具备充分的理性， 也不拥有完备的德性”。所以以怎样的角度看待政府金融行政监管制度安排的价 值效用，用怎样的态度回应政府金融行政监管的正当性与合理性，用怎样的方式 理解政府干预和市场机制之间的关系是目前追寻中国金融行政监管理论依据的 重点所在。对此，目前有两个最具代表性的理论学说为中国金融行政监管制度的 价值基础提供了依托，他们分别是公共利益理论和管制俘获理论。 一、公共利益理论 植根于a c 庇古和保罗萨缪尔森( p a u l a s a m u e i n ) 的理论，o 福利经济学 的公共利益理论首先肯定了政府干预的合理性和有效性。9 其认为，市场经济本 身具有先天缺陷性，自由竞争的市场机制并不能带来资源的最优配置，甚至造成 资源的浪费和社会福利损失。将该理论运用于政府行政监管框架下：为社会公共 利益的代表者，政府，进行金融行政监管的目的在于控并规范被监管的金融主体， 【美】保罗萨缪尔森( s 啪u e l s 鲫，p a ) 著：经济分析基础 ，费方域。金菊平译，商务印书馆1 9 9 2 年版 福利经济学是西方经济学家从福利观点或最大化原则出发，对经济体系的运行予以社会评价的经济学分 支学科其最早出现于二十世纪初期，以1 9 2 0 年庇古的福利经济学 为产生标志 3 防止其因不当金融行为而致使市场失灵，进而影响公共权益，公众提供给政府权 力，政府代表公众对市场金融主体或活动进行一系列指导和监督，维护市场的稳 定和有序，避免金融风险对公共利益的损害。 做为政府实施经济干预行为的依据之一，公共利益理论存在自身的理论缺 陷，因为它所推崇的政府干预的正当性和必要性存在两个假设前提：其一是市场 的先天缺陷不可避免性，即市场本身不能为自己提供安全有序的运营环境和效 率；其二是政府监管成本零付出。对于这两种假设前提，把政府运用行政权力进 行金融监管的行为认做是“因为市场的不完善，为了纠正市场经济中的不合理和 低效率而代表公众对其进行的始终有效并且零成本付出的干预行为”是非常不合 理的，因为这不但忽视了可能存在的政府行政干预金融市场“监管失灵”问题， 而且也无法解释“监管有效”的成本消耗问题。对此，部分学者认为在公共利益 理论的框架内，应该肯定政府基于市场脆弱和公众利益的需求而进行的监管市场 行为是正当的，但是，不可否认公共利益是一个动态的概念，政府在监管过程中 应不断检讨行为的合乎公共利益性，适时调整监管政策和方式，只有这样才会真 正做到为公共利益而动， 只有这样，金融行政监管才是有价值的政府行为。 二、管制俘获理论 在早期利益集团对政府行为影响的理论观点基础上，做为芝加哥学派的代表 性人物，s t i g l e r gj 等学者进一步开扩了相关理论研究，并提出了管制俘获理论。 1 1 管制俘获理论认为，政府干预行为的作出并不是基于公共利益的需求，实际 上是特殊利益集团“寻租”的结果：即具有一定财力或社会影响力的利益集团， 出于自身利益最大化的设计需求而促使政府提供其所需的监管行为。换言之，在 管制俘获理论框架中，被俘获者为了寻租者的利益而提供管制才是政府干预经 济，提供监管行为的内在动力，为实施俘获、谋求“监管”者提供利益才是政府 金融行政监管行为的价值所在。不可否认，政府金融行政监管的确存在被产业( 利 益集团) 俘获并为其提供利益设计和执行的现象，但是也应该注意到，政府监管 并不完全遵循某些特定产业集团的意图而进行设计，监管政策总是在竞争的利益 曲曾宝华：金融监管公共利益理论及其质疑，载广东金融学院学报2 0 0 6 年1 1 月。第2 l 卷第6 期 “施蒂格勒( 鲥g i 哪在对“管制俘获理论”分析后证明，许多监管者和被监管者因为监管行为的发生，通 过利益交易行为契合，最终变成了既得利益者该理论由s t i g l 盯开创，经过p e n z n 、m c c i l c 蚰e y 、d cs 咖、 孙l c i 衍、v 劬n y ，w i l l 、m c c u b b i m 以及c m k y 等学者的发展，现已成为一个比较完成的理论框架 4 集团中进行协调的，而正是这些利益集团的竞争纠正了市场失败和降低了社会福 利损失。 具体分析而言，政府介入市场的那一刻就意味着权力配置资源的开始，其结 果会产生各种各样的额外收益点，这些额外收益点被称作权力租金，正是这些权 力租金诱导了越来越多的寻租活动的产生：由于市场经济中存在很多限制市场准 入或市场竞争的制度，所以在政府运用行政权力制定监管政策干预社会经济时， 往往不自然的设立了很多权力租金，这些权力租金正是那些寻租者的目标所在。 对于中国金融监管机构而言，尤其在监管权力难以监督的条件下，监管机构和金 融主体之间也存在“俘获与被俘获”的可能。但是如果被监管的金融主体完全应 用相较于提高产品质量更低的成本去俘获监管者，从而“租用”监管权以获取利 益，从这个意义上而吉，金融行政监管仅仅只是被金融实体租用的权力的一种表 现形式，根本无助于解决市场既有问题，并且导致社会财富的浪费，对整个社会 而言是没有价值的制度安排。1 2 第二节中国金融行政监管的行为理论依据 做为政府监管理论的一个部分，金融行政监管的制度设计和理论实施都隐含 着这样的前提：市场经济、民主政治和法治社会。在金融行政监管范畴中所谓的 “监管”1 3 是指享有金融行政监管职能的监管当局依据法律的明确规定，利用 公权力限制市场主体的权利或义务的行为。而该范畴所谓的“监管权”则是具有 金融行政监管职能的监管当局依法享有的限制市场主体权利或义务的权力，应当 和属于行政事权1 4 范畴的“经济管理权”区分开来。 在现代政府介入市场生活的特定方式和路径来看，面对目前市场经济这样一 种具有混合特制的经济体制而言，现代政府在其行使经济职能的活动中，不再单 纯扮演“守夜人”角色，而是通过对国家经济活动的积极参与或干预，以不同的 角色程度渗入经济结构的各个方面，以此来影响市场主体的行为和资源配置的效 他【美】理查德九波斯纳：法律的经济分析，蒋兆康译，中国大百科全书出版社1 9 9 7 年版，第4 7 5 4 7 6 页 ”监管这一概念本身源于经济学话语体系，传统的法律框架及其理论体系并未有对应的权力构造，在立法 规范、制度设计广泛借用这一概念的背景下。应当允许被恰当的引入法律范畴盛学军：政府监管权的法 律定位 载社会科学研究) 2 0 0 6 年第1 期 学理上认为，行政机构拥有的经济管理权，或称为。发展经济权和安全保障权，文化建设权以及社 会保障权一起同属于按照行政权内容的标准所界定的行政事权应松年、薛刚凌：论行政权) ，载政法 论坛，2 0 0 1 年第4 期 s 率。基于这样的认识，金融行政监管范畴的监管权，是政府为履行微观监管职能 而赋予特定机构行使的一种行政权力，主要包含的是行政立法权，行政许可权， 行政处罚权和行政强制权。而追寻监管当局履行监管权职责、做出监管行为的理 论依据，应该着眼在“法律不完备性理论”上。 卡塔琳娜皮斯托( n l l a r i p i s t o r ) 和许成纲从哈佛大学哈特( h a r t ) 的“不 完备合约”引申出“法律的不完备”理论，提出“法律不完备性”的概念。圩法 律不完备性理论主要强调做为某一特定社会时期的产物，所被制定的法律都缺乏 规划性和前瞻性，“理论是灰色的，而生活之树常青”，故立法在一定条件下滞后 于实际生活，是社会进步、文明发展的必然结果。因此现实中的法律都是不完备 的。基于法律的不完备性质，为了对抗法律的不完备性质可能带来的制度救济困 扰，就需要在国家制度建设中引入监管机制，以此来及时发现和弥补法律漏洞缺 失、规范制度的缺陷和法治效果失衡。金融行政监管做为政府的一项行政行为， 其在金融实体有害行为尚未发生时就采取行动加以阻止和“恐吓”，具有很高的 “事前规范性”。具体的方式包括市场准入的审查、交易标准的制定、预防性的 检查以及对违法行为的及时惩罚。一个令人满意的监管理论应该反映监管者和被 监管者所面临的信息结构和约束条件，从根本而言，“法律不完备性理论从权力 机构的设置方式、活动能力和激励机制的差异等层面说明了监管权的存在依据。” 1 6 这也是我国金融行政监管理论的行为理论依据。 诚然，“法律不完备性理论”为我国金融行政监管的行为实施提供了一个基 本支撑理论点，但该理论学说并非能够完全契合并回应所有的制度问题。比如监 管部门在法律不完备情况下的监管，与依法行政之间的关系如何处理? 基于所立 之法皆不完备的客观存在性，能否提供给监管者在依“不完备法”而行政的前提 下，用以解释现有法律适应环境变化的行政监管“自由裁量权”? 作为同样具有 自身利益函数的监管机构，在给予自由裁量权的同时，应该对其提供怎样的激励 机制防止腐败，促使其依法行政? 上述这些问题是对目前中国金融行政监管理论 研究的新视角，对于研究制度安排具有不可回避的现实意义。 u 奥利夫哈特( o i i v 盯h a n ) 所提出的。不完备合约理论”为“法律不完各理论”提供了引申点在前者的 基础上法律不完备理论认为：除了合同之外，法律的内在也是不完备的并且，法律中的不完备问题比 合同中的更加深刻因为法律的完备必须建立在。所有可能造成损害的行为都能准确无误地经由法律详细 规定”的基础上，否则由于“法律的空白一即法律不能成立特定的损害行为”以及“法律条款的开放性 一即法律边界无法清晰限定”等因素存在，法律就是不完备的 盛学军；政府监管权的法律定位，载社会科学研究 2 0 嘶年第l 期 6 第二章中国金融行政监管概念分析 一般意义上的金融行政监管是指政府金融监管机构依法运用行政权力对金 融机构及其相关金融活动实施规制和监督，促使其依法稳健运行的一系列行为的 总称。在中国，学术意义上较为认同的划分是将金融监管主要划分为内部监管和 外部监管，所谓的内部监管主要是指金融机构自身内部的审计，是金融机构的一 项内部控制制度，其权力来源是金融机构自身的管理权力。在外部监管结构当中， 依据行政属性有无，可以分为民间监管和政府监管：社会审计组织属于民间监管 机构，其没有行政权力，不隶属于政府行政序列。除此之外其他外部监管范畴内 的监管机构，都属于国务院下属部门，属于政府监管机构行列。另外，根据金融 监管专业化的程度的不同，可以分为专业监管机构和非专业监管机构。本论文将 重点着眼在政府监管机构当中的专业监管机构( 一行三会) 的组成，发展变革、 机制缺陷以及权力导向上，主要通过对该类金融行政监管机构的研究来实现对中 国金融行政监管的认识。 政府监管机构图例 第一节中国金融行政监管概念要素 一、金融行政监管要素定义 从中国金融行政监管的构架基础来看，金融行政监管主要包括以下几个要 7 ( 一) 金融行政监管主体中国金融行政监管主体是指享有金融监管职权， 依照法律规定对本国金融机构及金融活动进行监管的国家行政机关。从目前的机 构组成和职能重点分布而言，主要为“一行三会”，即人民银行、银监会、保监 会和证监会。另外，财政部、国家审计署和税务机关也拥有相关金融行政监管职 权。( 本文不对非专业监管机构作重点论述) ( 二) 金融行政监管对象中国金融行政监管中的监管对象是本国的整个金 融业。其中包括了银行、保险、证券、信托等各种金融机构和金融市场及其活动。 所有这些金融机构及其金融活动构成了当前整个金融行政监管体系中被监管者 的范畴，是监管关系共同指向的对象。 ( 三) 金融行政监管客体。中国金融行政监管中的监管客体是指在金融行政 监管中，本国金融行政监管机构通过法律法规对监管对象进行相应监督和管理 时，要保护的整个国家金融秩序、政策制度和稳健的经济环境。具体而论，就我 国金融行政监管客体而言，“前者包括我国的金融机构的经营业务范围的划分、 金融市场的交易规则以及两者的保护制度等；后者包括整个国家货币体系的安全 制度等”。1 。7 ( 四) 金融行政监管内容。中国金融行政监管中的监管内容是我国行政监管 机构在向监管对象进行监督管理时，为了保护本国监管客体的稳健和有序而设计 的一系列实施监管项目。包括金融机构的市场准入、监管结构、金融监管途径、 对违反监管的处罚等。 ( 五) 金融行政监管机制。金融行政监管机制是整个金融监管实现的主要方 式途径，主要即指我国金融行政监管机构对监管对象进行监管时所颁布的成为法 ( 我国主要是行政规章) 的效力及于监管对象进行规范其金融活动的外在表现形 式。 ( 六) 金融行政监管冲突。我国金融行政监管中的监管冲突是指在监管机制 中，基于国家权力由不同的监管主体分别行使相应范畴的行政监督管理权力，同 时，不同的金融行政监管机构行使国家权力又及于相对独立、互有交叉的金融主 体和金融活动，即同一监管对象受到来自不同国家监督机构的监管，致使金融行 政监管权及于监管对象时所造成的监管权力的冲撞和比推。 ”李海华等；金融法律监管的界定，载经济与法 2 0 帖年第7 期下同4 5 0 ( 七) 金融行政监管协调。我国金融行政监管协调是指在监管机制中出现监 管冲突时，为了使监管活动有序顺利完成并达到监管预期目的，由有关部门依照 一定方式协调国家行政监管权力而采取的各种方式运用和制度设定的总和。它主 要包括协调机制的建立、监管模式的调整以及法律规范的补充约束。 第二节中国金融行政监管与其它监管概念比较 一、金融行政监管与金融监管概念比较 研读目前大量有关金融监管的概念的著作，不同学者在对“金融监管”进行 定义和表述的时候都不尽相同，甚至很多文稿都不同程度地混淆了金融监管与金 融行政监管、金融监管与金融法律监管、金融监管与金融行政管理等诸多概念的 关系。但是这并不妨碍对于金融监管的含义研究。比较中肯和科学的关于金融监 管的定义是：“金融监管是金融市场中一组专门的行为规则，并通过这些行为规 则的运用，以此减少市场失灵、构建市场秩序、促进市场竞争并且实现金融资源 的优化配置。简言之，金融监管就是为了协调金融市场的稳健运作而采取的各种 行为规则或制度安排”。从这个意义上而言，金融监管的主体不仅包括了具有监 管职权的国家行政机构，还包括金融机构本身以及行业自律组织等在内的，对金 融市场享有监督管理权利的概念的集合。而本文重点讨论的金融行政监管，就范 畴设定而言，是属于金融监管范畴之内的一个组成部分。依据监管行为是否拥有 国家行政权力的属性，可以明确划清金融监管和金融行政监管的区别所在。 二，金融行政监管与金融法律监管概念比较 “金融行政监管”与“金融法律监管”两者者联系点在于：第一，金融监管 中的法律监管是指我国法律制度内容在金融监管中的实际运用和内容体现。它必 须通过金融行政监管机构的行政职权的行使，将法律法规的有关金融监管内容课 处于相应的金融机构和金融活动中，从而产生有效的监管作用，达到既定的监管 目的；金融行政监管中的行政主体在执行监管职能时，其行政行为都必须要有明 确的法律法规设定作为其实施的理论基础，即所谓的依法行政。故金融行政监管 和金融法律监管两者关系相互起承。第二，金融行政监管和金融法律监管虽然是 9 不同的国家机关行使不同权力的表现，但它们都同时作用在一国的金融市场体 系，并且外在表现为是现代国家运用国家权力管理或干预经济的方式。 二者区别点在于：金融行政监管是国家行政机关或行政授权部门行使国家行 政权力的形式；而金融法律监管是指通过国家立法的形式，目的在于使得其所颁 布的法律法规、规章或判例对金融体系产生法定的约束力及目的，是国家立法权 力行使的形式。上述两者是国家分权的具体表现。埽 三、金融行政监管与金融行政性监管概念比较 “金融行政监管”与“金融行政性监管”同样是两个目前极易被混淆的概念。 笔者希望指出的是，金融行政监管的概念，是从权力属性的角度提出的，即在金 融监管当中，根据监管权力的行政属性的有无，明确某一金融监管行为是否属于 “金融行政监管”的范畴；而所谓的“金融行政性监管”概念的提出，则是从监 管方式角度提出的。具体而言，以行政手段做为监管方式的金融行政性监管，是 指监管机构采取计划、政策、制度等对金融业市场行为进行直接的行政干预和管 理，具有强制性和直接性。此外，做为一种简单、直接、强制的监管方式，金融 行政性监管对被监管者而言只有单向的管理，没有双向的服务，因此具有浓厚管 制色彩的“行政性监管行为一般不允许金融机构自发性应变行为，经常会有意无 意的压制金融机构的创新意识和创新活动，从而不利于金融部门的持续发展和整 个金融体系效率的提高。”1 9 四、金融行政监管与行政金融监管概念比较 有些著作和学者讲话中曾提到“行政金融监管”的概念，从这个概念的提出 到其相关的论述上看，“行政金融监管”的提法有所不妥。因为在于，“行政 金融监管”的监管是将公司内部的行政行为混合起来进行理解，实际上混淆了国 家权力与企业内部权力的根本区别。不否认的是在一个金融实体内部也有其金融 “行政”监管，但是这种服务于金融实体治理的行政性质，应该认定为是一种行 ”李海华等：金融法律监管的界定 ，载经济与法 2 0 0 6 年第7 期 ”韩汉君；金融监管的市场化模式及其有效性 。上海社会科学院重点学科瓷料库， h 业丝q 3 ：2 ：垒5 ；8 q 8 世自虹趔型1 2 ：照鲤( 访问日期；2 0 0 6 年1 2 月2 8 日) 2 0 车海华等：金融法律监管的界定) ，载经济与法 2 0 0 6 年第7 期 1 0 政管理活动，其本身权力属性只能归属于金融实体的行政管理权力，而不可等将 其等同于国家行政权力而言。 第三节中国金融行政监管的目标及原则 一、中国金融行政监管的目标 ( 一) 维护国家金融业的稳健有序发展。金融业环境的有序和安全是直接关 系到一国国家经济稳健的基础因素之一。一般认为，金融安全主要受国内外各种 经济、政治和社会各因素影响，但从我国目前的情况来看，比较突出的不稳定因 素主要还是集中在金融业发展的制度安排上，包括诸如金融业竞争力存在较大差 距、金融体制改革的非均衡性等。解决影响中国金融发展的不稳定性问题并非金 融监管当局一家力所能及，但不置可否，金融监管机构所承担的责任和所行使的 监管效用是最为显而易见的，所以，我国金融行政监管的首要目标就是维护国内 金融体系发展的安全和有序。 ( 二) 保护公众利益及社会稳定。现代社会是构建在经济桥梁上的一幕高塔， 其组构要素都与各行各业的金融机构表现出越来越多的依存性。做为最具代表性 的金融机构，银行，是一种典型的信用中介。“它们一方面是借者的集中，另一 方面是贷者的集合”别。由于国家各个阶层的社会生活都与银行业息息相关，其 资本的流通深入涉及到公众生活的多层面，所以其经营活动的安全性和稳定性都 将直接涉及社会各方面的利益，尤其是存款人和投资者的利益。因此，金融行政 监管机构要把保护公众的利益做为其金融监管工作的一项重要目标。只有以公众 利益导向为出发点，保障银行业等各个金融行业的健康循环，才能从根本上维护 社会稳定。 ( 三) 维护金融业有效公平竞争，提高金融效率。做为市场经济条件下的一 项基本规则，同时也是优胜劣汰制度在金融市场的体现，构建适度竞争环境已经 成为各国金融行政监管当局所追求的一项内容。“这种适度的竞争环境既可以经 常保持金融业的活力。从而使金融实体和公众获得廉价货币和优质服务，同时又 不至于引起由于金融实体大规模性的破产倒闭而导致的经济震动。”2 2 因此，我 2 1 曹士贞：论金融监管 ，载当代法学 1 9 粥年第3 期 笠吕峰；金融监管的重要性分析及构建金融监管体系的行动思路，载金融经济，2 0 年第2 期 1 1 国金融监管机构应该努力创造和提供一个公平、有序、高效的竞争环境，以提高 金融体系的效率以此促进金融业的活跃性。 二、中国金融行政监管的原则 为了实现上述金融行政监管目标，我国政府金融监管机构在金融监管中坚持 分业监管、公平监管、公开监管，适度有效监管四条基本原则。 ( 一) 分业监管。所谓分业监管原则就是将银行、保险、证券等金融机构依 照其经营业务范围的不同进行区分，并设定相应的监督管理部门分类行使行政监 管职权，履行各自领域的监管职责。这是目前中国现阶段所确立的一项具有“暂 优性”原则，基于社会因素和经济发展程度的考虑，采取该原则，对于不同的金 融业务，各监管部门采取个性与共性相互协调的办法和措施进行分业监管。 ( 二) 公平监管所谓公平监管原则是指在进行金融行政监管过程当中，不 应根据各金融业务在国民生活中占的比重和对社会经济影响的大小而有意强化 或者弱化某一方金融业的监管，对各项金融业务的监管都是一种“必须和必需” 的制度安排，因此对于监管标准的适用也力求一视同仁。2 3 ( 三) 公开监管。公开监管原则就是指加强金融行政监管工作的透明度。政 府金融监管机构在实施金融监管时必须明确公布监管标准和目的，并且适用相应 行政法规、规章、政策和监管要求，使其所监管的金融机构在明确监管内容、目 的和要求的前提下接受监管。 ( 四) 适度有效监管。适度有效监管强调的是金融行政监管活动的程度和效 率。做为监管者应该充分认识到自身监管能力的局限，在综合考虑的基础上尊重 市场机制规律和原理，不能企图以监管代替市场发展，更不能将监管视作管制和 迫使，对金融机构直接进行决策压迫和制度创改。此外，做为一种国家行为，金 融行政监管必须体现社会本位，这要求金融行政监管要以追求社会福利最大化为 出发点与归宿，同时努力降低监管成本，要确实通过金融行政监管行为使金融机 构从中获益，促进金融业的有序竞争和健康发展。 2 3 过去这一原则只在国内受到重视，现在随着经济金融国际一体杞的发展，为了贯彻自由贸易、平等竞争 的经济准则，备过中央银行更加重视了这种公平对待监管原则的外在适用性这也就是关贸总协定 所 倡导的国民待遇原则。吕峰：金融监管的重要性分析及构建金融监管体系的行动思路 ，载金融经济 2 0 嘶年第2 期 第三章中国金融行政监管实践分析 第一节中国金融行政监管体制演进及现状 一、中国金融行政监管体制演进过程 有的学者认为中国现代真正意义上的金融行政监管是与中央银行的产生和 发展直接相关的，即中央银行制度的普遍确立是现代金融行政监管的起点。从这 个意义上而言，1 9 8 4 年我国确立中国人民银行专门行使中央银行职能标志着中 国现代金融行政监管的确立。在此之后，我国金融行政监管的发展之旅主要可以 划分为“起”、“承”、“转”、“合”四个阶段： “起”之阶段( 1 9 8 4 年一1 9 9 2 年) ：1 9 8 3 年9 月1 7 日，为使中国人民银行 集中力量管理国家经济市场、进行金融宏观调控，国务院通过国务院关于中国 人民银行专门行使中央银行职能的决定规定由中国人民银行专门行使中央银行 职能。1 9 8 6 年1 月，我国第一部有关金融行政监管的政策规定出台，即国务院 发布的中华人民共和国银行管理暂行条例，该条例提出中国人民银行依法对 金融机构进行登记、核发经营许可证和办理年检。可以肯定，此时行政性监管手 段成为了我国管理监督金融业发展和推进的主要方式。做为“起”之阶段，中国 人民银行开始从兼具经营与监管功能转变为从事单一监管功能，成为了一个相对 超脱的金融行政监管主体，但是在其实际工作内容中对金融监管工作研究不多， 重视不够。 “承”之阶段( 1 9 9 2 年一1 9 9 8 年) ：从上世纪9 0 年代开始，中国金融市场 开始呈现出蓬勃发展的状态，随着金融机构的增多、金融业务的发展与扩充、不 同金融行业的产品竞争逐渐日益凸显，这些因素导致了一定程度上经济建设疲软 和金融秩序紊乱状况的增多，同时也相应的促进了金融监管体制改革的迫切和必 要。1 9 9 2 年1 0 月，我国将证券监督管理职能从中国人民银行分离出来，成立了 中国证券监督管理委员会，依法对全国的证券市场进行统一监管。1 9 9 3 年1 2 月， 国务院 关于金融体制改革的决定提出我国应该强化金融监管，避免金融市场 中信用风险的扩张，并对银行业、证券业、保险业进行分业监管，这是我国分业 监管体制形成的政策基础。1 9 9 5 年3 月，国家颁布实施中华人民共和国中国 人民银行法( 下称 中国人民银行法) 标志着在法治基础上的现代经济市场化 中，中国人民银行金融宏观调控地位的法律确认完成。1 9 9 8 年1 1 月，中国保险 监督管理委员会成立标志着中国基本完整地构建了银行业、证券业、保险业分别 由中国人民银行、中国证券监督管理委员会和中国保险业监督管理委员会分别分 业监管的框架体系。做为“承”之阶段，我国在这一时期明确了金融体制改革的 方向，根据社会经济形态和我国国情确立了适应我国经济体制的金融行政监管的 模式，为金融市场的稳健发展提供了监督平台。 “转”之阶段( 1 9 9 8 年一2 0 0 3 年) ：这一时期是我国金融行政监管呈现重大 转变的时期。特别在亚洲金融危机发生后，我国在吸取他国经验教训的基础上加 强对本国金融监管体制进行改革。比如我国对中央银行实行大区分行制的改革： 取消了原设省级分行的管理，而是设立了9 大区行外加2 1 个地方监管办。2 0 0 1 年我国在除原监管一司、二司之外，“设立新的银行管理司，调整了监管一司、 监管二司的职能和非银司和合作司的机构设置。中国人民银行总行监管司由原来 的4 个增加为5 个。监管组( 处) 有原来的3 4 个增加为4 2 个，其中设立监管组 2 8 个。此外，分行、营业管理部、监管办事处、省会城市中心支行的机构和监 管职责也进行了相应的调整”2 4 。总体而言，“转”之阶段主要行政监管机构设 置地改变( 特别是银行业监管机构的变革) 并不是否定之前对于金融行政监管模 式的设定，而是出于加强市场风险预防的考量，转变了一些职能部门的工作监管 重点并强化了其监管职责。 “合”之阶段( 2 0 0 3 年至今) ：中国于2 0 0 3 年成立了一个全新的银行业监 管机构负责对本国银行机构及其活动进行监督管理，即银行业监督管理委员会。 “中国银行业监督管理委员会下设1 6 个部门，其中的银行监管一部、二部、三 部、非银部、合作部主要由原人民银行主管国有银行的监管一司、主管控股制银 行的银行监管二司、主管市场准入的银行管理司、主管信托公司和财务公司的非 银行金融机构监管司、主管农村信用社的合作金融司组成。其他部门以原中央金 融工委的工作机构为主组成。”2 5 2 0 0 4 年6 月，中国银监会、证监会、保监会三 家金融行政监管机构联合公布了监管分工合作备忘录，提出坚持分业经营、分业 监管的原则。至此，我国银监会、证监会和保监会分工明确、互相协调的金融行 科夏慧：对完善我国金融监管体制的探讨 。载上海金融学院学报 2 0 0 6 年第2 期 笛夏慧：对完善我国金融监管体制的探讨，。载上海金融学院学报 2 0 嘶年第2 期 1 4 政分工监管体制正式确立。“合”之阶段更加系统的明确了“一行三会”的职能 分工，不但确立了其所共同支撑的整个中国现代金融行政的