（宪法学与行政法学专业论文）论基层调解机构的组织构建法制化.pdf

内容摘要 在我国，相当数量的民间纠纷和争端不是通过诉讼途径解决，而是有调解方式来 解决的。伴随着我国社会经济的发展，公民权利意识呈逐渐增强的发展趋势。随之而 来的是我国法律工作者的工作量的增加，诸多的法律工作者繁重的司法负荷严重的影 响了法律工作者的工作效率。从基层调解机构的工作本身来看，基层调解所具有的快 捷高效的特征在我国的司法活动中发挥其不可取代的作用。在这种背景下，本文从基 层调解机构组织建设概况出发，在论述基层调解机构的组织建设及现状分析的基础 上，分析了基层调解机构在司法实践中的作用和不足，提出了应该完善基层调解机构 组织建设的法制化与制度化的措施。这个措施对我国的基层调解结构的组织构建法制 化的理论研究和实践研究有着一定的借鉴意义。 关键词：基层调解机构法制化人民调解纠纷解决 论文摘要 在我国，相当数量的民间纠纷和争端不是通过诉讼途径解决，而是用调解方式来 解决的。伴随着我国社会经济的发展，公民权利意识呈逐渐增强的发展趋势。从基层 调解机构的工作本身来看，基层调解所具有的快捷高效的特征在我国的司法活动中发 挥其不可取代的作用。在这种背景下，本文从基层调解机构组织建设概况出发，在论 述基层调解机构的组织建设及现状分析的基础上，分析了基层调解机构在司法实践中 的作用和不足，提出了应该完善基层调解机构组织建设的法制化与制度化的措施。这 个措施对我国的基层调解结构的组织构建法制化的理论研究和实践研究有着一定的 借鉴意义。 第一部分论述了基层调解机构组织建设概况。从我国目前的基础调解制度来看， 是在我国党与政府的领导下，在继承我国民间调解的传统的基础上，不断完善与发展 起来的符合中国国情并且具有中国特色的纠纷解决制度，基层人民调解制度有利于维 护我国的社会稳定，同时实现群众自治、加强社会主义民主法制建设中作出了突出的 贡献。人民调解制度是我国所特有的社会主义法律制度的内容之一。 我国早在西周时期就具有了基层调解制度的萌芽，到了抗日战争的时候，我国的 基层调解制度得到了发展，在这一时期开始将调解组织称为人民调解委员会，该名称 现在一直沿用。从我国的实际情况来看，需要人民调解，需要在基层调解制度的支持 下实现和谐社会的有效治理。基层调解制度与和解、诉讼、行政调解、信访及仲裁等 纠纷方式相比有着一定的优越性。基层调解制度的优越性主要体现在理念上，其是符 合以人为本的要求的基层调解制度的调解方式与其他纠纷解决方式相比更符合纠纷 事实本身的要求也符合所在区域人民群众的意愿，其在调解过程中所作的工作能更好 的体现纠纷当事人对公平正义的追求，这种方式更有利于纠纷的彻底解决。 基层调解无论从内容还是程序上都不能违背我国关于法律的强制性规定，从调解 本身来看，具有其自身独有的特征。而基层调解制度所具有的特征又决定了基层调解 机构进行组织建设必要性。 第二部分基层调解机构的组织建设及现状分析，人民调解委员会在我国是依法设 立的能够进行民间纠纷调解的群众性组织。我国在村民委员会与居民委员会中设立人 民调解委员会。企业事业单位则从自身的实际需要出发设立人民调解委员会。村民委 员会的人民调解委员会组成人员由村民会议或村民代表会议推选的方式产生，居民委 员会的人民调解委员会委员由居民会议推选的方式产生；企业事业单位的人民调解委 员会委员则由企事业单位的职工大会或者工会组织推选的方式产生。从我国的基层调 解制度的发展来看，我国基层调解制度的发展与基础调解机构的组织建设是分不开 的，与基层调解结构的组织建设的法制化与制度化是分不开的。从组织性质所体现的 基本精神来看是一致的，强调的是人民调解委员会作为人民调解组织所具有的群众 性、民间性以及自治性，人民调解委员会作为组织所具有的以人民群众力量为基础的 解决民事纠纷的一种自治活动存在的。目前我国的基层调解机构的组织建设的现状主 要表现在：基层调解机构的组织形式单一；基层调解组织不健全；调解人员队伍建设 亟待加强；基层调解机构社会化与自治化程度不高；基层调解机构经费短缺。从对目 前基层调解机构的组织建设的现状分析可以看出，导致这些问题的原因是：基层调解 组织的法律地位模糊；制度化原因；影响基层调解机构组织建设社会原因等等。 第三部分基层调解机构组织建设的法制化与制度化，具体的建议包括立法上对基 层调解组织进行正确定位；立法上不断完善基层调解机构的组织建设；通过法律的调 整方式不断的促进调解组织的发展；调解范围的扩大化；建立专业化的基层调解机构； 调解过程的法制化与制度化；基层调解机构组成人员工作的制度化； 确立调解工作人员队伍教育的制度化等等。 第四部分结论：本文所论述的基层调解机构组织建设提供了具有可操作性与执行 性的思路，但真正的改革需要落实到法律技术层面的。本课题的研究中，由于作者在 水平、研究条件即投入等因素上的限制，存在一定的局限。需要进一步加强在我国基 层调解机构组织建设问题的研究。 总之，基层调解机构的组织建设有赖于群众的可信性的支持。需要更多的公众参 与基层调解制度的完善中。要增加多元化机制解决纠纷，引进先进文化使之在社会转 型与经济发展前提下，完善与基层调解机构组织建设相关的法律概念，在有利的条件 下，充分使用能利用的诸多高科技的方法。通过诸多方式的不断总结和完善，不断促 进基层调解机构的组织建设。在民间来促进调解和解决纠纷，需要不断加强理论研究， 面对诸多需要解决的新问题，要更新观念，不断改革创新，不断革新思想认真总结和 借鉴古今中外民间诉讼外调解的可取经验，切实研究探索出市场经济条件下人民调解 的运作规律，从中抽象、概括，上升为人民调解理论，调动各方面的研究，建立起具 有中国特色的基层调解机构组织。 2 a b s t r a c t l no u r c o u d t 巧，ag r e a tn u i l l b e ro fd i s p u t e sa n dc o l l f l i c t s 锄o n gt h ep e o p l ei sn o t s o l v e db yl a w s u i t s ，b u tb yt h ew a y o fi n t e m e d i a t i o n a c c o m p a n yw i t ht h ed e v e l o p m e n to f c 上1 i n e s ee c o n o m y ，t 1 1 ec o n s c i o u s n e s so f t h ec i t i z e n sr i g h t sp r e s e n t sa 伊a d u a l l yd e v e l o p i n g n e n d s e e i n g 丹o mt h ew o r ko ft h eg r a s s r o o t sc o n c i l i a t i o no 瑶a 1 1 i z a t i o n ，t h ec h a r a c t o r so f i t s e l f b r i n g si n t op l a yaq u i t ei m p o r t a l l t 劬c t i o n 槛c hc a n n o t b es u b s t i t u t e db vo t h e r si n t 1 1 e j u d i c i a la c t i v i t i e s u n d e rt 1 1 i s b a c k 铲o u n d ，t 1 1 i se s s a yi s 丹o mt h eo r g a n i z a t i o n a l c o n s t m c t l o na n dt h ep r e s e n tc o n d i t i o na n a l y s i so ft h e 野a s s r o o t sm e d i a t i o n i n s t i t u t i o n t r y l n gt oa n a l y z et h e 铲a s s r o o t sm e d i a t i o no 唱a i l i z a t i o n s 矗m c i o na n dt h es h o r t a g ei nt h e j u d i c i a l 如f i l l m e n t ，a 1 1 dp u tf o n o r dt h em e a s u r e so f1 e g a l i s ma 1 1 d s y s t e m a t i s mw h i c h s h o u l db ep e r f e c t e di nt h es c o p eo ft h eg r a s s r o o t sm e d i a t i o ni n s t i t u t i o n m o r e o v e r n l i s m e a s u r ed e f i n i t e l ya f f o r d su s1 e s s o n sf r o mt h e m e o r e t i c a la j l dp r a c t i c a lr e s e a r c hi n t ot h e l e g a l i z a t i o nt ot h eo 唱a 1 1 i z a t i o no fg r a s s r o o t si n t e m e d i a t i o ni no 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，i n 扛o d u c i n ga d v a n c e dc u l t u r et o c o m p l e t ea n dp e r f e c tr e l a t e d1 e g a l c o n c e p t so fo r g a n i z a t i o n s a j l dc o n s t m c t i o n si n g r a s s r o o t sm e d i a t i o ns y s t e mu n d e rt h es o c i a l 乜a 1 1 s f o m l a t i o na 1 1 de c o n o m i cd e v e l o p m e n t ， i nf a v o r a b l ec o n d i t i o n s ，t a 虹n gt 1 1 e 向l lu s eo fm a n y h i g h t e c hm e t h o d s i nt h ec o n c l u s i o n ， t h eo 玛a n i z a t i o n sa n d d e v e l o p m e n to ft h e 乎a s s r o o t sm e d i a t i o na g e n c yw i l lb ec o n s t a n t l y p r o m o t e da j l dc o n t i n u o u s l yi n l p r o v e db ym a n yw a y s i no r d e rt o p r o m o t ed i s p u t e m e d i a t i o n sa n dr e s 0 1 u t i o n si nn o n g o v e m m e n t a l s e c t o r s ，p e o p l en e e d t oc o n t i n u o u s l y 气 s t r e n g t h e nt h e o r e t i c a ls t u d y ，f a c em a n yn e wp r o b l e m st ob es o l v e d ，u p d a t et h ec o n c e p to f c o n t i n u o u sr e f o m la 1 1 d i 1 1 n o v a t i o n ， s e r i o u s l ys u mu pa 1 1 dd r a wt h ed e s i r a b i l i t va n d i i u l o v a t i o no fb o t ha 1 1 c i e n ta 1 1 d m o d e m ，c h i n e s ea n df o r e i g l ll i t i g a t i o ne x p e r i e n c ei n m e d i a t i o n ，e 丑宅c t i v e l ys t u d ya n de x p l o r et 1 1 er u l e sa n dr e g u l a t i o n so ft h ep e o p l e ，sm e d i a t i o n u 1 1 d e rt h eo p e r a t i n gm a r k e t 。o r i e n t e de c o n o m y ，a j l df i n a l l y ，s e tu pg r a s s r o o t sm e d i a t i o n i n s t i t u t i o n sa 1 1 d o 略a 1 1 i z a t i o n sw i t hc l l i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s 衄o u 曲d r a w i n gac o r r e c t c o n c l u s i o n 行o mo b j e c t i v ea n dg e n e r a l f a c t s ，a n ds u b l i i l l a t i n gi n t op e o p l e sm e d i a t i o n t h e o 巧t o g e t h e rw i mm o b i l i z i n gt h er e s e a r c ho fv a r i o u sa s p e c t s 4 引言 我国的人民调解又被称作诉讼外调解。指的是在人民调解委员会主持下进行的调 解活动。人民调解是在依法设立的人民调解委员会的主持下，以我国的法律、法规、 规章、政策和社会公德为主要依据，对民间纠纷当事人双方进行说服教育，规劝疏导， 促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。 人民调解作为基层调解制度在我国已经有几千年的历史。几十年来，基层调解在解决 人民内部矛盾、化解民间纠纷、维护社会稳定，促进经济发展方面做出了突出贡献， 深受广大人民欢迎。长期以来，基层人民调解制度在维护社会稳定、实现群众自治、 加强社会主义民主法制建设中作出了突出的贡献。 人们调解是我国独有的一种调解方式，它是根据我国的现状并借鉴了国外a d r ( a d r 即英文a l t e r n a t i v ed i s p u t er e s o l u t i o n 的缩写，译为“替代性纠纷解决方 式”，按照其实质含义可以译为“非诉讼纠纷解决方式”) 的研究应运而生的。他山之 石，可以攻玉，在我们构建大调解机制的今天，学习并借鉴他国司法先进理念及运作 手段显得十分必要。a d r 对我国人民调解制度的构建发挥了巨大的作用，a d r 最早起 源于美国，由于高额的诉讼费以及冗长繁琐的诉讼程序，迫使人们寻找到一种新的解 决机制一一诉讼外调解制度。因其成本低、效率高，不但在美国得到了大范围推广， 同时也得到了各国各地区的认同。尽管各国各地区的司法a d r 规定各不相同，但是都 通过自身的特点和优势，在解决纠纷方面起到对诉讼审判补偏救弊、分担压力和补充 替代的共同作用，并通过立法和设立专门的调解机构将调解规范化、制度化。 人民调解是我国特有的纠纷解决制度，我国人民调解制度是在中国共产党领导下， 继承和发扬我国民间调解的优良传统，经历了新民主主义革命和社会主义革命与建设 的实践，不断创立、发展和完善起来的具有中国特色的民主与法律制度，是新时期解决 人民内部矛盾最好的方式之一。随着社会主义市场经济体制的确立和发展，人民调解 逐渐呈现弱势。构建和谐社会，不但需要依靠正式的司法程序，而且更需要基层调解 机构在内的多元化纠纷解决机制，才能满足解决社会纠纷的需求。本文第一部分阐述 了基层调解机构组织建设的概况，从基层调解制度的概念入手，解析什么是基层调解 机构，通过对基层调解制度演变过程的分析，深刻认识到基层调解机构制度的优越性 及其组织建设的必要性。本文的第二部分是基层调解机构的组织建设及现状分析。首 先从基层调解机构的组织形式、工作制度、工作程序分析基层调解机构的组织建设的 途径。其次通过对基层调解机构的组织建设现状的分析，提出目前我国基层调解机构 的组织建设存在的一些问题，并通过深入研究，得出存在问题的原因并加以分析。第 三部分根据我国的现状提出构建适合我国基层调解机构组织建设的合理性建议，并加 以完善。 随着市场经济的深入发展，人们的权利意识也在逐渐增强。人们也不再视报官为 “刁民”，法律求得公平已是人们解决纠纷的主要方式。然而，随着人民对法律需求 的不断增加，广大法律工作者面临着巨大的工作压力，许多法律工作者已经在呼吁自 己不堪承受“人少案多”的重负。如此繁重的司法负荷如果不得以解决，必然影响到 我国司法的质量，影响到法律在人们心中的形象。基层调解机构的工作素来因其快捷 高效的特征而为人们所称道。如果基层调解工作能在司法活动中发挥其应有的作用， 无疑对于目前“人少案多”的司法压力会有很大的缓解效果。本文主要拟采用实践分 析的方法进行研究，从我国目前基层人民调解机构的现实出发，分析基层调解机构在 司法实践中的作用、存在的不足以及完善措施。另外，比较法、演绎法也将是本文主 要的分析方法。针对基层调解机构的组织的法制化与制度化进行深入的研究与分析。 2 一、基层调解机构组织建设概况 ( 一) 基层调解制度的概念 1 、调解的概念 辞海中将调解的概念定义为通过说服教育与劝导协商的方式，在对纠纷查明事实 与分清是非的基础上，结合双方的自愿原则所达成的协议，从而达到解决纠纷的目的。 从我国的实际情况来看，该方式是作为处理民事案件、一部分行政案件以及一些较轻 微刑事案件所经常采用的重要方法之一。 中国大百科全书中对调解所作出的解释是双方或者多方当事人在发生民事权益 纠纷的情况下，由当事人提出申请，也可以由人民法院或者群众组织觉得有必要进行 和解并且存在和解可能的情况下，从减少诉讼的角度出发，经我国的法庭或群众组织 作为第三人对当事人进行排解疏导与说服教育，从而得以解决纠纷的方式。 从我国学者关于调解的定义来看，有的学者的观点是调解是在第三方主持下，以 我国的法律法规、规章、政策以及社会公德作为调解所依据的基础，对纠纷当时进行 一定的斡旋与劝说，从而促使纠纷当事人能够互相谅解，进行平等的协商，并在自愿 的基础上达成协议，消除双方纠纷的行为。也有的学者将调解定义为当双方发生纠纷 的情况下，第三者依据一定的规范出面对双方的纠纷进行解决，解决纠纷的方式是说 服、教育等等劝解和说和的方式，使纠纷的双方当事人能够互谅互让，从而在协商的 基础上解决纠纷，维护社会的和谐。以上两种观点虽各有侧重，但包含的基本意思是 一致的，都指出了调解中立第三方的主持，以及纠纷双方协商解决的特点。 通过以上关于调解的定义可以看出，调解中的调解人具有中立性。调解人或者只 是作为双方合意的监督与旁观者，或者成为双方沟通的中介桥梁，也可能作为专家对 结果进行评价，或者为最后的协议起草方案，但其身份只能是中立者，而不是做出决 定的裁判者。同时对于调解来说，调解协议的最终达成必须是在双方当事人自愿协 商的基础之上，这是调解的本质特征。调解作为在程序上比较方便的纠纷解决方式， 其所遵循的程序相对来说并不严格，在调解过程中，当事人可以从纠纷的实际情况出 发，结合纠纷的特点选择适当的程序。对于调解来说，除了在程序上应有比较灵活外， 刘士国、高燕竹、董玉鹏、沈思言、吴博：农村人民调解制度的现状与完善山东省邹 城市村镇人民调解制度调查报告，山东大学学报( 哲学社会科学版) 2 0 0 3 年第6 期，第1 4 一1 7 页。 在适用规范方面，除了现行国家实体法律之外，调解还可以以各种有关的其他规范作 为解决纠纷的依据和标准，如乡规民约、地方习惯、行业标准等等。 2 、基层调解制度的概念 1 9 4 9 年中华人民共和国成立后我国的宪法第1 1 l 条第2 款中规定了与基础 调解制度相关的内容，该条款中规定在我国的居民委员会与村民委员会设置人民调解 及治安保卫等委员会，这些委员会依照法律的规定办理所居住地区的公共事务与该地 区的公益事业，并对民间纠纷进行调解，协助维护所在区域的社会治安，同时向我国 政府反映意见、要求与其提出相关的建议，使基层调解制度有了宪法的保护。 从我国目前的基础调解制度来看，是在我国党与政府的领导下，在继承我国民间 调解的传统的基础上，不断