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：海大学硕上学位论文论我国存款保险法律制度的构建 摘要 金融作为现代经济的核心，其安全性关乎国家的经济安全与社会的稳定。 而作为金融安全网重要组成部分的存款保险法律制度，通过对破产金融机构存 款人的存款进行赔偿，旨在防止挤兑风潮，防范由局部金融风险上升为系统性 金融危机，从而提高公众信心，对维护国家金融安全、经济发展与社会稳定具 有重大意义。随着我国金融体制改革的深入，以及现代企业制度和银行体系的 初步建立，使得经营不善、效率低下的银行和其他金融机构陷入危机或破产倒 闭成为可能。因此，笔者选取了存款保险法律制度作为研究课题，从理论和实 践两个方面对存款保险的重要问题进行分析阐述，并提出我国存款保险制度的 立法构想，希望本文的粗浅见解能为我国存款保险法律制度的建设提供一份支 持。 本文主要运用法律经济分析法和比较的研究方法，对存款保险法律制度的 理论和实践相关问题进行了深入的探讨。全文分四个部分： 第一章：首先概述了存款保险法律制度产生发展历程，该制度在美国3 0 年 代的金融危机中发挥了至关重要的作用；其次阐述了存款保险法律制度的概念 和特征；最后集中探讨了存款保险可能带来的道德风险问题，提出对道德风险 应全面理解、客观评价。良好的制度设计是可以将道德风险控制在一定范围内 的。 第二章：对存款保险法律制度的基本理论进行分析。首先，从经济学角度 分析，指出：防范银行挤兑的传染性、保护中小存款人利益、银行的特殊性原 理以及促使中小银行发展的需要是存款保险法律制度产生的经济学原因。其次， 从法理学角度分析，存款保险法律制度的建立体现了“自由”与“秩序 的价 值理念、见证从“个人本位到“社会本位的法理变迁和蕴含着“正义 的 法律理念。最后分析了存款保险法律制度的属性以及法律关系。 v 上海大学硕t 学位论文论我国存款保险法律制度的构建 第三章：国外存款保险立法的评述和借鉴。笔者选择了美国、德国、日本 模式进行分析，得出存款保险法律制度有效运行的一般前提条件，以及一些有 益的立法经验。 第四章：构建我国存款保险制度的立法构想。这是本文的关键所在。首先 在剖析我国隐性存款保险弊端的基础上，提出我国建立存款保险法律制度的必 要性：其次，在充分考察我国实际具体情况的基础上，提出我国初步具备建立 存款保险法律制度的前提条件；再次，具体提出建立存款保险法律制度的立法 构想：最后，指出在建立存款保险法律制度的同时，要建立和完善相关配套制 度。 关键词：存款保险法律制度；存款人；金融监管；存款保险机构 v i 上海大学硕士学位论文论我国存款保险法律制度的构建 a b s t r a c t a st h ek e r n e lo fm o d e me c o n o m yt h ef i n a n c i a ls e c u r i t yw i l la f f e c tt h en a t i o n a l e c o n o m i cs e c u r i t ya n ds o c i a ls t a b i l i t y t h ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e r f l ( d i s ) i sv e r y f a t a li np r e v e n t i n gt h ep a n i cb a n kw i t h d r a w , l i m i t i n gt h ef i n a n c i a ls t a b i l i t yi nt h ep a r t l e v e l ，a n dk e e pt h en a t i o n a lf i n a n c ea n de c o n o m ys a f ea n do b t a i ns o c i a ls e c u r i t y , b y c o m p e n s a t i n gt h eb a n k r u p t e df i n a n c i a li n s t i t u t i o n sd e p o s i t a l o n gw i t ht h er e f o r mo f f i n a n c i a ls y s t e m ，t h e r eh a sb e e nt h ep o s s i b i l i t yo fb a n k r u p t c yi nc h i n a , w h i c hw i l l e n d a n g e rt h es a f e t yo ft h eb a n k i n gs y s t e ma n dt h ee n t i r ef i n a n c i a ls y s t e m t h e r e f o r e ， t h i sa r t i c l ea n a l y s e ss o m ek e yp o i n t so fd i st h e o r e t i c a l l ya n dp r a c t i c a l l y , a n dt h e n p u tf o r w a r di t sb l u e p r i n to fd i so fc h i n a w i t ht h ea b o v er e s e a r c h ，t h ea u t h o rw a n t s t om a k ee f f o r t st oi n t r o d u c ed i si n t oc h i n as o o n i nt h i st h e s i s ，t h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lp r o b l e m sc o n c e m e da r ee x p l o r e dt h o r o u g h l y b yl a w - e c o n o m i c sa n a l y s i sa n dc o m p a r a t i v ea n a l y s i s i nc h a p t e ro n e ，f i r s t ，im a k ea ni n t r o d u c t i o no nt h ef o r m a t i o no fd e p o s i ti n s u r a n c e c r i s i ss y s t e m i na m e r i c a , t h es y s t e mp l a y e da ni m p o r t a n tr o l ei nt h e19 3 0 s n e x t ，i i n t r o d u c et h ec o n c e p ta n dc h a r a c t e r i s t i co fd e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m a tl a s t ，if o c u s o nt h ec o r r e c tm e t h o d so fu n d e r s t a n d i n ga n de v a l u a t i n gt h em o r a lh a z a r d p r o b l e m t h ea r t i c l eb e l i e v e st h a tt h ep r o p e rd e s i g no fd i sd o e sh e l pt oc o n t r o lt h e m o r a lh a z a r d ，b u tt h e r ea r es t i l lo t h e rw a y st or e d u c ei t i nc h a p e rt w o ，id i s c u s st h et h e o r e t i c a lb a s i so ft h ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m ，b o t h i ne c o n o m ya n dl a w i nl a w , ic o n c l u d et ot h r e em a i nv a l v e so ft h ed e p o s i ti n s u r a n c e s y s t e m t h e s ea r et h en e e dt op r o t e c tt h ed e p o s i t o r s ，t h ev a l v eo f j u s t i c ea n dt h ev a l v e o fo r d e r a n dt h e nid i s c u s e st h el e g a lr e l a t i o n so ft h ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m i n c l u d i n gt h ep a r t i e so ft h ec o n t r a c t ，t h eo b j e c ta n dt h ec o n t e n t i nc h a p e rt h r e e ，w i t ht h em e t h o do fc o m p a r a t i v ea n a l y s i s ，c o n s t r uet h em a i n v i i i ：海大学硕士学位论文 论我国存款保险法律制度的构建 c o n t e n to ft h ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e mo fo t h e rc o u n t r i e s a tl a s t ，ic o n c l u d et h e i n s p i r a t i o nt oo u rc o u n t r y i nc h a p t e rf o u r , ie x p r e s st h ed e p o s i tp r o t e c t i o ns i t u a t i o no fo u rc o u n t r ya n d c o n c l u d et h ed e f e c t s a n dt h e nie x p l a i nt h eu r g e n c yt ob u i l dd e p o s i ti n s u r a n c e s y s t e mi nc h i n a ，a n d t h ec o n d i t i o n so ft h ew h o l ep r o c e s s i e x p r e s sm yo w n s u g g e s t i o no f h o w i tc a nb ec o n s t r u c t e da n dt h ep e r f e c t i o no fs o m er e l a t e ds y s t e m st o t h ed e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m k e y w o r d s ：d e p o s i ti n s u r a n c es y s t e m ：d e p o s i t o r s ：f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ；i n s u r e d f i n a n c ei n s t i t u t i o n s 上海大学硕士学位论文论我国存款保险法律制度的构建 原创性声明 本人声明：所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作。 除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已发 表或撰写过的研究成果。参与同一工作的其他同志对本研究所做的 任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名： 本论文使用授权说明 日期： 本人完全了解上海大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留论文及送交论文复印件，允许论文被查阅和借阅；学 校可以公布论文的全部或部分内容。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名：善厶萃i 导师签名：，i 缉 日期：劢曙、6 ld ，o 犀 上海大学硕上学位论文论我国存款保险法律制度的构建 一、问题的提出 前言 + 随着我国金融市场开放程度的不断加深，金融体制改革的步伐不断加快，金 融企业之间竞争越来越激烈，经营风险不断加大，而金融企业经营的好坏直接关 系到广大存款者的利益。我国目前政府埋单的隐性存款保险制度存在诸多弊端， 因此建立显性的存款保险制度已迫在眉睫。 二、文献综述 国内外关于存款保险制度的研究多集中于经济学和金融学领域，法学领域较 少涉及。笔者将收集到的文献资料作了以下几个方面的梳理。 ( 一) 关于是否建立存款保险的争论问题 1 、支持者观点 以b r y a n t ( 1 9 8 0 ) 、戴蒙德和德布卫格( d i a m o n d d i b v i g ，1 9 8 3 ) 等为代 表的经典支持者认为存款保险是维护银行体系稳定所必需的一种制度安排，是一 国金融安全发展的重要保障措施之一。存款保险的功能无法替代，其支持的理由 具体如下： 第一，避免和解决金融业危机。银行的资产绝大部分是用负债来支持的，其 负债主要来源于各类存款。集高流动性负债与低流动性资产于一身的银行天生就 很脆弱，其稳定性完全依靠存款人信心来维持。存款保险制度建立以后，多数存 款人不必担心银行倒闭或破产给自己造成损失，挤兑的动因得以控制。因此，存 款保险制度具有稳定金融业的作用。 上海大学硕士学位论文 论我国存款保险法律制度的构建 第二，保护小额存款人的利益。小额存款对收入低的存款入应付不时之需保 障基本生活，然而银行机构财务信息和资产运营状况的非公开性以及评估银行机 构所需的高成本和专业知识，使得小额存款人难以对金融机构作出正确的评价。 有了存款保险制度，使保险的小额存款人免去了监督和评估银行机构的困难性。 第三，促进各银行之间的公平竞争。存款保险制度最具效率的手段是防止少 数银行垄断并促进更多银行参与公平竞争。 第四，为倒闭的金融机构提供正式的解决机制。在没有存款保险制度或实行 隐性存款保险制度的情况下，由于不存在迅速有效的处理问题银行的明确机制， 常常使问题银行越拖越严重。 2 、反对者观点 当然也不乏反对者。以帕克( p a r k ，1 9 9 2 ) 、马丘斯和卫乌斯( m a t u e s v i r e s 1 9 9 6 ) 、d o w d ( 1 9 9 3 ) 等为代表的反对者认为存款保险降低了银行提供证明自身 实力特有信息的激励，加大了信息不对称问题，导致了银行恐慌及危机的传染。 反对者的具体理由如下： 第一，存款保险制度会诱发道德风险。从存款人角度看，在没有存款保险的 情况下，存款人出于自我保护的意识，必然会审慎地选择稳健经营的银行，主动 监督银行的经营状况，以确保存款的安全。在有存款保险的情况下，存款人会依 赖存款保险机构，将款项存入那些高利息的银行，而不关心这些机构的经营状况 和风险系数。从银行角度看，在没有存款保险的情况下，储户选择银行的行为使 得银行面对外在的压力而不得不尽量减少高风险投资，维护银行稳健的形象从而 维护存款人信心。有了存款保险之后，银行维护公众信心的责任被转嫁给了存款 保险机构，银行便可以毫无顾虑的用高利率来吸引存款人，从事高风险投资。这 种风险和收益的不对称性必定会加大金融机构道德风险发生的概率。 第二，存款保险不利于金融业的稳定。在没有存款保险的情况下，由于担心 挤兑的发生，银行会保留较多头寸以应付突发性提取，从客观上起到抑制高风险 投资的作用，降低整个金融风险。有了存款保险制度后不再担心挤兑出现，并用 高利率的吸引，从事高风险投资，从而增加发生金融危机的可能性。 第三，存款保险不利于优胜劣汰。往往实力弱、风险高的银行获益，而实力 2 上海人学硕士学位论文 论我国存款保险法律制度的构建 雄厚、经营稳健的银行就会在竞争中受损。 笔者认为，存款保险法律制度并非一个完美的制度，其自身固有的一些负面 效应是不可以回避的，其中最突出的问题就是可能导致道德风险的增加。道德风 险的存在不仅会削弱市场纪律在约束银行冒险方面的积极作用，还会使经营不善 的银行继续生存下去。但是，相对于存款保险法律制度所发挥的积极功效而言， 其利远远大于弊，同时良好的制度设计是完全可以将道德风险控制在一定范围之 内。笔者认为，我国只要进一步加大金融改革，加快市场经济体制在制度等方面 的建设，存款保险法律制度就可以最大程度的发挥应有的功能。 ( 二) 存款保险法律制度产生的经济学原因 第一，银行的特殊性原理是促使存款保险法律制度产生的直接原因。第一， 银行通过吸收存款提供流动性保险功能。正是由于银行高流动性的负债和低流动 性的资产集于一身时，一旦爆发挤兑，银行就很容易倒闭，并引发连锁反应，出 现传染效应，危及整个金融体系。第二，银行提供信贷功能和将货币、信贷和支 付服务结合起来的功能。但其基本功能提供流动、存贷款特性和货币创造等结合 起来的独特性将不会因直接融资相对份额增加、机构之间业务界限模糊有所削 弱，更不会由于电子货币时代的到来而淡去。第三，银行对于公众信心的特殊敏 感性。h u p k e s ( 2 0 0 3 ) 认为，银行的特殊性在于银行面对公众信心丧失时的脆弱 性。 第二，防范银行挤兑的传染性是根本原因。在没有存款保险制度的经济社会 里，一旦有人怀疑某家银行可能要倒闭，于是很多人纷纷去提款，消息传开后， 其他存款人也开始怀疑这家银行的信用，于是越来越多即使不要提款的人也赶去 提款，于是银行挤兑现象出现了。这时银行与存款人的信息是不对称的，在不确 定的经济环境中，存款人与银行是一种博弈状态。一般认为，银行危机发生和银 行危机的传染过程中，存款人的挤兑行为是导致危机加重的根本原因。 第三，促进中小银行发展的需要。建立存款保险制度后，中小银行可以获得 更高的收益。存款保险的期权价值可以替代部分资本，降低公众对银行持有资本 的要求，并且使得中小银行可以持有与大银行相同的单位资产资本。由于中小银 行的存款保险期权价值高于大银行，中小银行从存款保险中获益要大于银行。 第四，保护中小存款人的利益。存款保险制度的产生使得中小存款人可以不 ，卜海大学硕上学位论文论我国存款保险法律制度的构建 用花费过多的成本为自身存款的安全寻找保护，也找到了一个可以代理他们联合 监督银行的机构，从而有效避免了中小存款人成为银行破产的牺牲者。 基本思路及逻辑结构 文章从存款保险法律制度的一般性问题入手，介绍了存款保险法律制度的产 生发展历程，分析了存款保险法律制度的概念和特征，客观地评价了道德风险。 然后深入探讨存款保险的经济学原因和法学理论，然后对其法律关系进行解析。 接下来，评述国外存款保险制度的立法状况并得出启示。最后探讨存款保险法律 制度在我国的建构。包括对我国建立存款保险制度必然性的分析，我国存款保险 法律制度的具体立法构想，以及对相关配套制度的完善。 四、研究方法 1 、比较分析的方法，分析美国、欧洲、台湾等国家和地区的存款保险制度， 进行比较研究。 2 、历史的辩证分析方法，对存款保险制度进行辩证分析。 3 、实证分析的方法，对国内外已经发生的案例进行分析，增加论文的实务 性 4 l ：海大学硕士学位论文论我国存款保险法律制度的构建 第一章存款保险法律制度概述 第一节存款保险法律制度的产生与发展 存款保险法律制度1 的雏形最早可以追溯到1 9 世纪初，当时我国的钱庄就有 了同业间互补性安全基金制度。2 但由于封建制度的腐朽没落以及外国列强的肆 意侵略，我国后来并没有建立起统一的现代存款保险法律制度。然而也有学者认 为，捷克是世界上最早建立起比较完备的信用与存款保险法律制度的国家。1 9 2 4 年捷克建立了两种存款保证基金，一是特别保证基金，对综合性商业银行、合作 金库及储蓄银行提供担保；二是一般保证基金，承保所有从事储蓄及活期存款的 机构。但在当时并没有对世界产生广泛的影响。3 一、存款保险法律制度的产生 一般而言，作为现代意义上的存款保险法律制度，真正诞生于2 0 世纪3 0 年代经济大萧条背景下的美国。事实上，早在美国存款保险法律制度产生之前， 这一制度就已在美国几个州内实行了近百年了。 1 9 2 9 年l o 月，纽约股市崩盘，引起全国性银行恐慌。特别是1 9 3 0 年美国 银行的破产，极大地削弱了存款人的信心。个别银行的挤兑事件迅速传染并扩散， 进而演变为银行业危机，从而使许多原本可以维持正常运营的银行和储蓄机构大 批破产。自经济危机爆发后四年( 1 9 2 9 1 9 3 3 ) ，全美就有9 1 0 8 家银行倒闭，存 款人损失2 5 亿美元，其中1 9 3 3 年倒闭银行的存款总额就占银行体系存款总额的 1 4 2 3 ，全美金融体系遭受重创。4 为了挽救经济危机和挤兑风潮，美国政府采 目前学术界将存款保险分为隐性存款保险和显性存款保险两种，本文中的存款保险法律制度如无特殊说 明都是指短性存款保险法律制度。 2 盛慕杰：中央银行学，中国金融出版社1 9 8 9 年版，第3 4 1 页。 3 i a ns m cc a r e y ：d e p o s i t n s u - a l l c e ；t h e o r ya n dp r a c t l c e , i m fs t a f fp a p e r s v 0 1 2 7n o 3p p 5 8 0 j o n a t h a nr m a c e y & g e o f f r e yp m i l l e r ：( b a n k i n gl a wa n dr e g u l a t i o n ，中信出版社2 0 0 3 年版， 第2 1 页。 上海大学硕上学位论文 论我国存款保险法律制度的构建 取了银行休假和重组融资公司等措施，但此时美国金融体系已处于崩溃边缘，这 些措施并没有完全平抑人们的恐慌心理。 1 9 3 3 年6 月，为了保护存款人的利益，恢复公众对银行体系的信心，美国 国会通过格拉斯一斯蒂格尔法( 1 9 3 3 年银行法) ，标志着美国联邦存款保险 制度的确立。根据银行法，由财政部和联邦储备体系共同出资，成立了美国联邦 存款保险公司( f d i c ) ，明确了其组织、职责和作用，规定所有联邦储备体系的 银行必须参加存款保险体系，成为f d i c 的投保银行。同时授权联邦保险公司对 投保金融机构的经营活动进行监督检查。1 9 3 4 年联邦储蓄信贷保险公司( f s l i c ) 成立，专门为储蓄信贷机构提供投保。 美国联邦存款保险公司是一个独立的联邦政府机构，不受总统和行政分支 机构的约束，直接向美国国会负责，并接受美国会计总署的审计。联邦存款保险 公司的董事会由五名成员组成，由总统任命( 须经参议院批准) 。他们的任期固定 为六年，通常与总统的任职期不完全一致。总统不能随意撤换董事会成员，这样 加强了联邦存款保险公司的独立性，使董事会免于政治压力或政治控制。美国联 邦存款保险公司的首要职能是存款保险，为全美9 9 0 0 多家独立注册的银行和储蓄 信贷机构的8 种存款账户提供限额1 0 万美元的保险，全美约有9 7 的银行存款人的 存款接受f d i c 的保险。其次是银行监管职能，直接监管5 6 1 6 家非美联储成员的州 注册银行和储蓄信贷机构。最后是处置倒闭存款机构的职能。当存款机构资不抵 债、不能支付到期债务或其资本充足率低于2 时，该存款机构的注册管理机关将 对其作出正式关闭决定并通知f d i c 。 值得注意的是：f d i c 只对银行存款人提供保险保护，不保护非存款债权人或 倒闭银行股东的利益：只对支票账户、储蓄账户、存单、退休金账户等银行存款 账户进行保险，对共同基金投资、股票、债券、国库券等其他投资产品不予保险。 在f d i c 保险的金融机构，存款人的储蓄、支票以及其他存款账户合并在一起，保 险的最高额度达到1 0 万美元。 经过近二十个月的运作，临时存款保险基金已经使银行状况得到显著改善， 失败银行数目大大下降，银行业经营状况显著改善。存款保险制度的建立使存款 人重新恢复了对银行的信心，使银行很快地摆脱了金融危机的影响，重新恢复了 正常的业务。在其后的几十年里，尽管时常发生金融破产倒闭案，但在存款保险 法律制度的有效保护下，存款人的合法权益都得到了应有的保护，金融企业也和 6 i ：海大学硕l 学位论文 论我国存款保险法律制度的构建 其它企业一样做到自生自灭，没有发生金融风波和引发社会动荡，保持了良好的 金融秩序。 此后随着经济形势和金融制度、金融创新的不断变化和发展，美国国会陆续 颁布了一系列法律对存款保险制度进行完善，尤其是在金融监管检查和金融风险 控制和预警方面，f d i c 作了大量成效显著的探索，取得了很好的成效，从而确立 了f d i c 在美国金融监管中的“三巨头”之一的地位。 二、存款保险法律制度在国际上的发展 存款保险法律制度在美国的成功运作与发展对世界上产生了重大影响，作为 一种有效防范金融风险的法律制度在全世界范围内逐步发展起来。 2 0 世纪6 0 年代后期，许多国家和地区参照美国制度模式建立了各具特色的存 款保险法律制度。1 9 6 6 年德国建立了存款保险法律制度，在商业银行、储蓄银行 及信用社系统分别建立了各自的存款保险计划；1 9 6 7 年加拿大设立了存款保险公 司；1 9 7 1 年日本实施了存款保险制度，把大部分民间金融机构纳入了保险体系； 1 9 9 9 年9 月，俄罗斯杜马通过居民存款保障法，计划成立一个联邦储备公司，保 障一定数量内所有私人银行存款。2 0 0 1 年1 1 月，俄罗斯政府制定俄联邦银行保 障归还公民存款法律草案，草案规定，由政府成立存款保险代理公司，在银行 倒闭时，代理公司负责返还储户存款。2 0 0 2 年“月1 4 日，俄罗斯政府再次出台自 然人银行储蓄保险法草案。在此期间，一部分发展中国家也相继建立了这一制 度，如印度( 1 9 6 1 ) 、菲律宾( 1 9 6 3 ) 巴西( 1 9 8 9 ) 等。 根据国际存款保险机构协会的统计，截止2 0 0 7 年1 月，全球已经有9 5 个国家 或地区建立存款保险法律制度，还有2 3 个国家正在研究、计划或准备实施这一制 度。建立存款保险法律制度的国家和地区的总体情况与趋势表现出如下一些特 征：一是未建立存款保险法律制度的国家基本上都是小国( 中国除外) ，大国一 般都建立了存款保险法律制度；二是经济越发达收入越高的国家和地区，越有可 能建立存款保险法律制度。三是国家层面上的强制性保险已成为一种主流，几乎 所有国家一开始就建立了国家层面上的存款保险。 7 七海人学硕士学位论文 论我国存款保险法律制度的构建 第二节存款保险法律制度的概念和特征 存款保险法律制度的概念 存款保险法律制度5 是指一个国家或地区的政府为了保护存款人的利益，维 护金融体系的安全与稳定，通过在金融体系中设立专门的存款保险机构，规定一 定范围的吸收存款的金融机构必须或自愿按照存款的一定比例向存款保险机构 进行投保，在投保金融机构发生支付危机或破产倒闭时，由存款保险机构向其提 供资金援助或直接向存款人支付部分或全部存款的法律制度。6 存款保险法律制度作为一种金融制度创新，与审慎监管制度、最后贷款人制 度一起构成金融安全网。但是，他们之间存在本质的区别。 ( 一) 存款保险法律制度与审慎监管制度 谨慎性监管是指政府或政府有关金融当局依法对银行机构的经营活动进行 监督管理。它既包括在法律授权范围内制定和颁布银行业结构和业务操作的特定 规章和指导原则，又包括对银行机构的监控、考察和检查，目的是评估银行的状 况以及银行是否遵守了有关法规和规章。各国监管当局的法定职能主要是对银行 业的市场准入、市场运营的合规性和风险性进行监督管理，控制银行风险的形成、 积聚和外化，以达到事前预防风险，维护金融稳定的目的。 存款保险法律制度则倾向于关注问题银行的资产净值，并保护存款人利益。 存款保险法律制度目标的重点在于，一旦投保机构发生风险，或已经发生风险， 或已经危及存款保险人利益和存款保险基金安全，如何化解风险或使风险的不良 后果降到最低水平，属于下游的危机防范和处置。 ( 二) 存款保险法律制度与最后贷款人制度 6 对于存款保险法律制度的定义，我国学者间存在一定争议。主要有两种观点：一种观点认为：刘鸿儒( 1 9 8 4 ) 在经济大辞典一金融卷定义为；由吸收1 竽款的商业银行对其吸收的每一笔存款进行保险，一旦商业银 行破产。就由存款保险机构向存款人支付所损失的存款。张忠军( 1 9 9 8 ) 在金融监管法论以银行为 中心的论述中定义为：存款保险法律制度是保护存款人利益、稳定金融体系的事后补救措施。另一种观 点是：贺瑛在存款保险理论与实践中认为，存款保险法律制度是指一个国际和地区为保护存款人 的合法利益，维护金融体系的安伞和稳定而设立的专门的存款保险机构，作为投保机构，各存款性金融机 构向保险机构缴纳保险费，当投保机构面临危机或破产时，存款保险机构向其流动性资助或代替破产金融 机构在一定限度内对存款者支付存款。这两种观点的差别在于：存款保险机构的职能是具有单一职能还是 具自符合符合职能。笔者认为，存款保险机构应具有复合职能，即不仅提供保险服务，而且具有监管、紧 急援助和破产处理等职能。 。潘修平：( n - 款保险法律制度的理论与实务，法律出版社2 0 0 5 年版，第2 5 页 ：海火学硕士学位论文 论我国存款保险法律制度的构建 最后贷款人制度是中央银行运用自身的信誉和强大的资金实力对于陷入流 动性困难的银行进行的紧急援助，其直接目的是防止暂时流动性危机向清偿性危 机和系统性危机转化。它通过直接对危机银行提供流动性援助来维护银行稳定， 具有操作迅速和见效快的特点。 最后贷款人制度和存款保险法律制度都在银行陷入危机时提供一定的援助， 但二者存在以下差别：7 l 、手段不同。最后贷款人制度的主要手段包括再贷款、体现窗口、公开市 场操作和担保等方面。而存款保险法律制度的主要手段包括保险支付、资金援助 和善后处理等方面。 ， 2 、直接目的不同。最后贷款人制度的直接目的是通过向暂时陷入流动性困 难的银行提供援助，防止暂时流动性危机向清偿性危机和系统性危机转化。而存 款保险法律制度是在银行发生危机或破产倒闭时向存款人支付其在银行的存款， 目的是为了保护存款人的利益和维护金融体系的稳定。 3 、援助情形不同。最后贷款人制度是向那些出现暂行流动性困难的银行提 供援助，这些银行一般具有偿付能力，不存在清偿困难，对那些陷入破产、清算 境地的银行不提供援助。而存款保险机构在银行发生危机时，只要救助费用小于 银行破产清偿费用，存款保险机构都会给予援助。存款保险机构援助的范围包括 流动性困难和清偿性困难所产生的银行危机。 二、存款保险法律制度的特征 ( 一) 存款保险机构的垄断性 存款保险是一种政策性保险，它不是以盈利为目的，而是在于通过存款保护 建立一种保障机制，提高存款人对银行业的信心。因此，各国一般只有一家存款 保险机构进行运营，即使在存款保险体制上采取分散形式的国家建立多个存款保 险机构，但它们针对不同类型的金融机构提供保险，也不存在同业竞争的问题。 ( 二) 非盈利性 存款保险法律制度的主要目的在于保护存款入的利益，提高公众对银行体系 7 石先广：存款保险制度法律问题研究，中国政法大学硕士学位论文，2 0 0 4 年1 2 月，第1 8 页 9 上海大学硕士学位论文论我国存款保险法律制度的构建 的信心，防止银行恐慌和挤兑，从而维持金融体系的稳健与安全。它不以盈利为 目的。 ( 三) 运行的法定性和确定性 存款保险法律制度的运行必须以法律为依据，有关各方的权利和义务都受相 应的法律规制。存款保险都是事先确定的，在银行发生倒闭时，受保护银行的范 围、受保护存款的范围、赔付的比例和最高限额都是事先确定的，不得随意变更。 ( 四) 标的物的同质性 存款保险是对合格的银行和非银行金融机构的合格存款提供保险，其标的物 都是存款，具有同质性。相比较而言，一般商业保险的标的物则种类繁多，差异 较大。 第三节存款保险法律制度的道德风险问题 存款保险法律制度并非一个完美的制度，其自身固有的一些负面效应是不可 以回避的，其中最突出的问题就是可能导致道德风险的增加。道德风险的存在不 仅会削弱市场纪律在约束银行冒险方面的积极作用，还会使经营不善的银行继续 生存下去。但是良好的制度设计完全可以将道德风险控制在一定范围之内。 一、道德风险的内涵 道德风险( m o r a lh a z a r d ) 这个术语一开始使用在国外保险行业，首次出现于 a r r o w l ( 1 9 6 3 ) 的医疗保险分析中，而后逐渐广泛运用到其他社会学领域。目前， 国外关于道德风险问题的研究主要集中在经济学领域，经济学领域比较典型的是 将道德风险定义为：“从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用时作出不利 于他人的行动 8 或者“通俗点说，道德风险是经济活动中的损人利己、为富不 仁行为，是功利主义恶性发展的表现 9 因此，道德风险存在和表现于人与人之 间直接的或间接的可以进行道德评价的相互关系中。道德风险存在于下列情况： 由于不确定性和不完全的、或者限制的合同使负有责任的经济行为者不能承担全 。约愉伊特韦尔、默罩米尔盖特、彼得纽曼：新帕尔格雷夫经济学大辞典第3 卷“道德风险( m o m l h a z a r d ) ”词条，经济科学出版社1 9 9 2 年中文版。第5 8 8 页。 9 张帆：金融风险中的道德风险，载于哲学研究2 0 0 0 年3 月，第2 0 页。 l o 上海人学硕士学位论文 论我国存款保险法律制度的构建 部损失( 或利益) ，因而他们不承受他们的行动的全部后果，同样地，也不享有 行动的所有好处。 二、道德风险产生的原因 第一，自利行为是道德风险产生的主观动因。在市场经济下，自然人和法人 都是从事经济活动最基本的主体的，当个体利益和他人利益出现分歧时，这就会 使得道德风险的发生具备了可能性。作为微观经济主体的个人和企业都普遍存在 着自利主义倾向。而道德风险的发生正是源自于主体的这种“自利主义 。“道德 风险的哲学根源在于道德本身的功利性。 在市场经济的条件下，银行都希望以最小成本获取最大的利益，因而存在着 为自己利益集团谋求最大限度利益的行为倾向。银行可以合法的范围内追求自身 利益最大化，也可能利用一些机会将利益内在化，同时将成本和费用外在化，逃 避责任。因此，功利主义会导致违反道德原则的行为，最容易见到的是商业银行 为了贯彻功利原则，违反诚实信用原则，导致了严重的道德风险问题。“现实中 个人利益与社会利益的冲突引发了道德问题和由此而产生的社会秩序混乱。 因 此，这种机会主义的自利行为便构成了道德风险的主观因素。 第二，信息不对称是引发道德风险的关键因素。信息不对称是指信息在各主 体之间分布不均，即在市场交易中的某些参与人拥有、而另一些参与人不拥有的 信息。不对称信息，既是不完全信息的一种主要表现形式，又是不完全信息产生 和存在的一个重要根源。人们在进行经济决策时，由于主体的有限理性、信息的 单向性、获取信息成本过高等原因，不可能知道一切相关的知识，更不可能准确 地预见未来，这就决定了他们从事任何经济活动所掌握的信息都是不完全的，完 全信息只是一种不断追求的理想化状态。因此，在市场交易中双方的信息不对称 是一个普遍的现象。 信息不对称的产生是社会分工出现和发展必然产物。社会分工越细，信息的 不对称程度随之加深，发生隐藏行动的道德风险行为的概率提高，个体的道德风 险汇聚成整体的道德危机，导致社会出现诚信危机。，防范银行道德风险的最关 键因素就在于减少主体之间信息的不对称性，也只有通过合理的制度设计才能实 现这个目标。 l 海人学硕上学位论文 论我国存款保险法律制度的构建 第三，法律制度缺失是道德风险产生的重要原因。由于我国现在正处于转型 期时代，旧的制度被破坏、新的制度还没有完全形成，这就为道德风险行为的产 生提供了很好的机会。作为个体的自然人和法人，在做出经济活动决策前肯定会 在一个目标与其他目标之间权衡取舍，这种取舍是在制度这只既有形又无形的手 的作用下完成的。其中当法律制度出现真空或不健全状态时候，个体就有可能利 用法律制度的空白或者灰色地带从事违背道德的活动，并且在从事道德风险活动 后可以轻易逃避法律的制裁，这就导致从事道德风险行为的预期活动成本极低， 而且能从道德风险行为中牟取暴利。正因为这种低成本、高收益的利益驱动机制 的存在，也就不难理解为什么个体参与道德风险活动了。所以说，制度的完善是 抑制道德风险危害的必然途径。 三、存款保险制度下的道德风险 存款保险制度下错误的激励机制产生的道德风险具体表现在以下几方面： ( 一) 存款者的道德风险 存款保险制度降低了存款人监督银行的自我保护激励，引发了存款人的道德 风险，削弱了存款者的风险意识，降低了他们监督投保金融机构的愿望和动机， 同时会刺激投保金融机构采取过度冒险的经营行为。存款者既要考虑存款的收益， 也要考虑存款的安全。在没有存款保险制度的情况下，他们会倾向于把钱存放在 经营稳健和信用良好的金融机构，并且会关心相关金融机构的经营状况；当相关 金融机构经营出现风险时，他们为了存款的安全会考虑从金融机构提款或转移存 款。而在存款保险制度给予存款者保护的情况下，存款者就不会去筛选存款性金 融机构和监视其经营状况，从而削弱了来自存款者的市场约束。市场约束的减弱 自然就增强了金融机构承担更大风险以获取最大收益的动机，因为冒险成功，金 融机构可获取巨大的收益，即使冒险失败了，成本也会转嫁到存款保险机构，由 存款保险机构承担风险。当存款保险费以统一费率缴纳时，这种情况会更严重。 存款保险制度导致的道德风险问题还体现在来自本来不受保护的存款者( 主要是 指大存款者) 和其他债权人的市场约束也被削弱了，原因在于在存款保险制度的 具体实行过程中，考虑到降低系统风险等要求，主要采取了援助、并购、承担和 延迟支付等方式，真正关闭相关金融机构从而理赔支付的很少，使得这些本来不 1 2 e 海人学硕士学位论文论我国存款保险法律制度的构建 受保护的存款者和债权，都得到了全额的保护；进而致使他们对相应金融机构的 监管也削弱了。尤其对于大银行，其倒闭所造成的社会成本一般都非常巨大，公 众认为当局不会让它倒闭，因而对于大银行的市场约束就更被削弱了。市场约束 的削弱降低了市场“优胜劣汰 法则的作用，降低了金融市场体系的效率。 ( 二) 投保银行的道德风险 存款保险制度增强了投保机构冒险的偏好和冲动，强化了投保机构的道德风 险。虽然存款保险制度保护的是投保银行的存款和银行体系，而不是投保银行本 身，但是，对存款人的保护意味着存款人挤兑的威胁对吸收存款的机构施加的惩 戒不复存在。市场纪律的弱化导致投保银行在制定经营策略时将存款保险视为一 个可以依赖的因素，倾向于从事风险较高和利润较大的银行业务，如高息揽储， 发放风险较大的贷款，从而增大了其承受的不适当的风险。同时，由于存款保险 公司对规模不一、风险等级不同的银行以统一的保险费率收取不与风险挂钩的保 险费，使得同样规模但风险性较大的银行不需要付出更多的保险费，它承担的风 险将由经营保守的银行所补贴。而利用存款保险获取补贴的唯一办法是采取比通 常更具风险的姿态，导致经营稳健的银行纷纷向冒险银行看齐，银行采取冒险行 动的冲动和动机增强了。对存款者的保护扭曲了银行的行为，因为他们知道，一 旦出现危机，存款保险公司将挽救它们。当一家银行出现危机而未被关闭时，银 行就倾向于利用存款保险基金孤注一掷，因为这时全部的损失将由存款保险公司 承担。另外，由于保费支付与银行的财务状况和资产的风险脱节，风险偏好型银 行会更有动机从事高风险、高收益的业务，从而诱发道德风险。特别是当统一费 率与全额保护结合在一起时，这一问题会大大恶化：前者会导致存款机构过度冒 险，后者则降低了存款人监督银行的积极性。1 0 ( 三) 金融监管当局的道德风险 存款保险制度可能造成金融监管当局对存款保险制度的依赖，引发了金融监 管机构的道德风险。监管机关工作的重心在于确保金融体系的安全稳定，而安全 稳定的标志最明显的标志是不发生银行倒闭事件。存款保险制度由于防止挤兑而 使银行不会因为市场的惩戒作用而倒闭；存款保险机构对处于危机的银行进行的 救助使银行难以倒闭，因此造成监管机关对存款保险制度的依赖。监管机关过于 1 0 邹琪、贲奔、宋浩然；存款保险制度的理论分歧与案例分析，载于经济界2 0 0 3 年2 月。 1 3 上海大学硕士学位论文论我国存款保险法律制度的构建 依赖存款保险制度的结果是放松监管的职责，表现为：一是对银行过度承担风险 的失察；二是对银行冒险的纵容或者容忍，甚至掩盖问题，在问题进一步恶化之 前离职，才让问题公开化。监管当局的道德风险造成的后果是非常严重的，它延 误了解决危机的时机，使社会承担了更为严重的代价。 1 4 卜海大学硕上学位论文 论我国存款保险法律制度的构建 第二章存款保险法律制度的基本理论 第一节存款保险法律制度产生的经济学原因 根据国际存款保险机构协会的统计，截止2 0 0 7 年1 月，全球已经有9 5 个国 家或地区建立存款保险法律制度，还有2 3 个国家正在研究、计划或准备实施这 一制度。之所以这么多国家，特别是这么发达国家建立这一制度，主要是是基于 以下几个理由：一是防范银行挤兑的传染性；二是保护中小存款人的利益；三是 银行的特殊性原理；四是促进中小银行发展的需要。 一、防范银行挤兑的传染性 防范银行挤兑的传染性是根本原因。银行的生存在一定程度上就是建立在社 会信用基础上的，要保证银行社会信用基础稳固的前提就是一方面保证存款人对 银行信息有着充分的掌握，及时了解银行的财务；另一方面，银行对借款人经营 状况十分了解。但在现实中，存款人、银行、借款人三者不可能做到信息对称。 在没有存款保险制度的经济社会里，一旦有人怀疑某家银行可能要倒闭，于是很 多人纷纷去提款，消息传开后，其他存款人也开始怀疑这家银行的信用，于是越 来越多即使不要提款的人也赶去提款，于是银行挤兑现象出现了。这时银行与存 款人的信息是不对称的，在不确定的经济环境中，存款人与银行是一种博弈状态， 作为“经济人 的存款人，在市场信息