（社会保障专业论文）我国社保基金监管体制的研究.pdf

摘要 社会保障基金是国家社会保障制度的物质基础，在保证社会公平、促进社会稳 定、推动经济发展等方面有着不可替代的作用。我国社会保障制度建设起步较晚， 目前还存社保基金监管不力等问题。建立和完善我国社会保障制度，就必须通过明 确的法律约定，建立科学、合理的社会保障基金监督管理体系，保证社会保障基金 征缴、拨付等环节有法可依，保障社会保障基金的资金来源，完善监管体系建设， 提高资金投资效益，改变我国社会保障基金监管的现状。本文以现有社会保障基金 运行及监管理论为根基，深入分析了我国社会保障基金监管现状，提出了完善我国 社会保障基金监管体制的路径。笔者分五个部分对上述问题进行了论述。 第一章绪论介绍了文章的研究背景和研究现状，提出了文章的研究目的是针 对我国社保基金监管体制的现状，分析社保基金监管体制中存在的缺陷，提出完 善我国社保基金监管制度的路径，阐述了文章的研究方法和框架结构。文章主要 采用文献研究和分析归纳方法，运用经济学和公共管理学学科知识，从多个视角 对我国社会保障基金监管制度进行了分析、探讨和研究。从理论和实践两个方面 说明了文章的研究意义、创新之处和不足之处。 第二章介绍了基金监管的内涵、目标和原则，阐述了社会保障基金监管相关的基础 理论。通过介绍信息不对称理论和社保基金监管、成本收益理论和社保基金监管的适度 性、政府失灵和社保基金监管等理论进行归纳整理，分析了社保基金监管的发展趋势。 第三章分析了我国社保基金监管的现状和存在的问题，并深入地剖析了造成 我国社保基金监管问题的成因，简要介绍了我国现行社会保障基金监管制度的模 式，提出了当前我国社会保障基金监管制度存在的主要问题，从而确立了文章的 论题：完善我国社会保障基金监管体制，改变我国“松监管，严管制 的现状。 第四章借鉴国外社保基金监管引出对我国社保基金监管的启示。首先分析和 比较了国外比较成功的社保基金监管，归纳了国外社保基金监管的未来发展趋势， 然后得出其对完善我国社保基金监管的启示。 第五章提出完善我国社保基金监管体制的路径。综观世界上社保基金监管较 成功的国家的经验，可以看出：各国的社保基金监管立法较早，并随着国情不断 地改变和完善。首先从社保基金监管立法出发，立足我国国情，有针对性、多角 度地提出了完善我国社会保障基金监管体制的对策：从立法上完善监管体制，优 化行政监管，建立监管协调机制，完善信息披露制度，完善社会监督和拓宽监督 渠道，建立社保基金安全预警机制。最后，论证了文章的论题。 关键词：社会保障；基金监管；体制 a b s t r a c t n a t i o n a ls o c i a ls e c u r i t yf u n di st h em a t e r i a lb a s i so ft h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ， p l a y sa ni r r e p l a c e a b l er o l ei ne n - s u r i n gs o c i a le q u i t y , p r o m o t i n gs o c i a ls t a b i l i t ya n dp r o m o t i n ge c o n o m i cd e v e l o p m e n t c h i n a ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e mg o tal a t es t a r t ，i s s t i l lk e e p i n gt h es o c i a ls e c u r i t yf u n ds u p e r v i s i o na n do t h e ri s s u e s e s t a b l i s h i n ga n d i m p r o v i n gc h i n a ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，m u s tp a s sa c l e a rl e g a la g r e e m e n t ，e s t a b l i s ha s c i e n t i f i ca n dr a t i o n a ls y s t e mo fs u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n to fs o c i a ls e c u r i t yf u n d s ， e n s u r et h a ts o c i a ls e c u r i t yf u n dc o l l e c t i o n ，al e g a lb a s i sf o rt h ea l l o c a t i o no fo t h e rl i n k s ， p r o t e c tt h es o u r c eo ff u n d i n gf o rs o c i a ls e c u r i t yf u n d ，i m p r o v et h er e g u l a t o r ys y s t e m ， i n c r e a s ec a p i t a li n v e s t m e n te f f i c i e n c y , t oc h a n g et h es t a t u so fc h i n a ss o c i a ls e c u r i t y f u n dm o n i t o r i n g t i l i sp a p e rd e s c r i b e st h ee x i s t i n gs o c i a ls e c u r i t yf u n df o rt h eo p e r a t i o n a n ds u p e r v i s i o no ft h ef o u n d a t i o no ft h et h e o r y , d e e p l ya n a l y z e st h er e g u l a t o r ys t a t u so f c h i n a ss o c i a ls e c u r i t y 如n d ，p u t sf o r w a r das o u n dr e g u l a t o r yr e g i m ei nc h i n a ss o c i a l s e c u r i t yf u n dp a t h i l ld i s c u s st h ea b o v e - m e n t i o n e di s s u e si nf i v ep a r t s 1 1 1 ef i r s tc h a p t e rd e s c r i b e st h es t a t u sa n dr e s e a r c hb a c k g r o u n do ft h et e x t ，p r o p o s e s t h er e s e a r c ha r t i c l ei sa i m e da tc h i n a sr e g u l a t o r ys y s t e m ，t h es t a t u so fs o c i a ls e c u r i t y f u n d s ，a n a l y z e st h ed e f i c i e n c i e st h a te x i s t si nt h es o c i a ls e c u r i t yf u n ds u p e r v i s i o na n d m a n a g e m e n ts y s t e m ，f o r m u l a t e st h ep a t ho fas o u n dm o n i t o r i n gs y s t e mo fc h i n a s s o c i a ls e c u r i t yf u n d ，d e s c r i b e sr e s e a r c hm e t h o d sa n df r a m es t r u c t u r e n i sp a p e rm a i n l y u s e sl i t e r a t u r er e s e a r c ha n da n a l y s i sa n di n d u c t i v em e t h o d ，u s e se c o n o m i c sa n dp u b l i c m a n a g e m e n ta c a d e m i ck n o w l e d g e ，a n a l y z e s ，e x p l o r e sa n ds t u d i e sc h i n a ss o c i a l s e c u r i t yf u n dc o n t r o ls y s t e mf r o mm u l t i p l ep e r s p e c t i v e s ，i l l u s t r a t e st h ep a p e r sr e s e a r c h s i g n i f i c a n c e ，i n n o v a t i o n sa n ds h 0 1 - t c o m i n g sf r o mt h et h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lt w o a s p e c t s n l es e c o n dc h a p t e rd e s c r i b e st h ec o n t e n t ，o b j e c t i v e sa n dp r i n c i p l e so ft h ef u n d s r e g u l a t o r y , d e s c r i b e st h er e l a t e db a s i ct h e o r yo fs o c i a ls e c u r i t yf u n d s s u p e r v i s i o n ， c o l l e c t sa n da n a l y z e st h et h e o r yb yi n t r o d u c i n gt h et h e o r ya n dt h es o c i a ls e c u r i t yf u n d r e g u l a t i o n ，c o s t - b e n e f i tt h e o r ya n dt h ea p p r o p r i a t er e g u l a t i o no fs o c i 对s e c u r i t yf u n d s ， g o v e r n m e n tf a i l u r ea n dt h es o c i a ls e c u r i t yf u n ds u p e r v i s i o n ，a n a l y z e st h es o c i a ls e c u r i t y f u n dr e g u l a t i o nt r e n d s c h a p t e ri i ia n a l y z e s t h ec u r r e n ts i t u a t i o no fc h i n a ss o c i a l s e c u r i t y f u n d s u p e r v i s i o na n dp r o b l e m s ，a n dd e e p l ya n a l y z e st h ec a u s e o fc h i n a ss o c i a ls e c u r i t yf u n d r e g u l a t i o np r o b l e m ，b r i e f l yi n t r o d u c e dc h i n a 。sc u r r e n tr e g u l a t o r ys y s t e mm o d e lo fs o c i a l 2 s e c u r i t yf u n d s ，p u t f o r w a r dt h em a j o rp r o b l e m si nc h i n a s s o c i a l s e c u r i t yf u n d r e g u l a t o r ys y s t e m ，t h u se s t a b l i s h e dt h es u b j e c to ft h ea r t i c l e ：i m p r o v i n gc h i n a ss o c i a l s e c u r i t yf u n ds u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n ts y s t e mt oc h a n g ec h i n a ss t a t u s ”l o o s e s u p e r v i s i o na n ds t r i c tc o n t r o l ” c h a p t e ri vr e f e r e n c e df o r e i g ns o c i a ls e c u r i t yf u n dr e g u l a t i o nl e a d e dt ot h e r e v e l a t i o no fc h i n a ss o c i a ls e c u r i t yf u n dr e g u l a t i o n f i r s t ，a n a l y z e sa n dc o m p a r et h e e x p e r i e n c e so ft h ef o r e i g nc o u n t r i e sw h i c hd o e sb e t t e ri ns u p e r v i s i o no fs o c i a ls e c u r i t y f u n d s ，s u m m a r i z e st h er e g u l a t i o no ff o r e i g ns o c i a ls e c u r i t yf u n df u r o r ed e v e l o p m e n t t r e n d s ，t h e nc o m e st oi t sp e r f e c tr e v e l a t i o no fc h i n a ss o c i a ls e c u r i t yf u n ds u p e r v i s i o n c h a p t e rvp r o p o s e st h ep a t ht oi m p r o v et h es u p e r v i s i o ns y s t e mo fc h i n a ss o c i a l s e c u r i t yf u n d l o o k i n ga tt h ee x p e r i e n c e so ff o r e i g nc o u n t r i e sw h i c hi sm o r es u c c e s s f u l i ns o c i a ls e c u r i t yf u n d s u p e r v i s i o n ，a sc a l lb es e e n ：n a t i o n a ls o c i a ls e c u r i t yf u n d s u p e r v i s i o nl e g i s l a t i o ni se a r l i e r ，a n dc o n t i n u o u s l yc h a n g e sa n di m p r o v e sa sc o n d i t i o n s c h a n g e s f i r s t ，s t a r t i n gf r o mt h es o c i a ls e c u r i t yf u n dr e g u l a t i o nl e g i s l a t i o n ，b a s e do n c h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n s ，p u tf o r w a r das o u n dr e g u l a t o r yr e g i m ei nc h i n a ss o c i a l s e c u r i t yf u n dc o u n t e r m e a s u r e si nm a n yw a y s ： t oi m p r o v et h er e g u l a t o r ys y s t e mf r o mt h el e g i s l a t i o n ，i m p r o v ea d m i n i s t r a t i v e c o n t r o l ，e s t a b l i s hm e c h a n i s m sf o rs u p e r v i s i o na n d c o o r d i n a t i o n ，i m p r o v e t h e i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r es y s t e m ，i m p r o v et h es o c i a ls u p e r v i s i o na n db r o a d e nt h ec h a n n e l s o fs u p e r v i s i o n ，e s t a b l i s hs e c u r i t yf u n d se a r l yw a m i n g m e c h a n i s m f i n a l l y , d e m o n s t r a t e s t h et o p i c k e yw o r d s ：s o c i a ls e c u r i t y , f u n d ss u p e r v i s i o na n dr e g l n a t i o n ，s y s t e m 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也 不包含为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用 过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在 论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名：粤卜一日期：业 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅； 学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其 他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后遵守此规定) 签名：牛导师签名：与孚峥日期：牡3 。 1 绪论 1 绪论 1 1 研究的背景和意义 社会保障问题是当今中国乃至世界各国政府最为关注的问题。随着人口老龄 化趋势的加剧和社会保障覆盖面的扩大，社保基金的规模逐步扩大。社保基金即 社会保障基金，它是指根据国家立法，通过各种特定渠道建立的用于实施社会保 障制度的专项资金。 自1 9 9 8 年劳动保障部成立基金监督司，各地陆续建立专门的基金监督行政机 构。几年来，基金监督机构实现了从无到有，并组织开展了大量富有成效的工作。 为加强对社保基金的监督管理，社会保障及相关部门先后制定下发了社会 保险基金行政监督办法和社会保险基金财务制度等，加强社保基金监管制 度建设，逐步实现依规监管，做到用制度管人，用制度管事，用制度管钱。 对于社会保障基金的管理，国家出台了许多相关的监管政策，如；2 0 0 2 年1 2 号文，劳动保障部发布关于加强社会保障基金监督管理工作的通知和2 0 0 7 年 1 2 月2 3 日，社会保险法( 草案) 等，表明了我国社会保障体系建设由试点阶段 开始步入法制化建设时期。 作为老百姓的“安身立命”钱，社保基金对安全性有着强烈的要求。由于社 保基金的基础保障性，使它具有了安全和保值增值两大主要目标。虽然国家对社 会保障基金加强了管理，出台了相关的监管政策，基金监管工作已经取得了一定 的成效，但我国社保基金监管仍存在不少问题：现实中社保基金的安全性屡受挑 战，社保基金被挪用、侵占现象普遍存在；违规进行风险投资，不但没达到保值 增值的目的，反而带来巨大亏损。这些问题存在的原因是“监管不力、法律滞后 。 现行的基金监管制度对社保基金的筹集、投资、给付等各个环节都缺乏监管，使 不法分子有可乘之机。国家有关部门通过对社会保障基金收支管理的监督检查， 发现了瞒报社保缴费基数、少缴社保费、骗取或违规支付社保金等问题。 当前，我国虽然已经形成了以劳动保障部门行政监管为主，财政、审计、法 律、社会监督及内部监督有机配合的社保基金监管体系，但这些大多是事后监督。 近年来，一方面，社保基金案屡禁不止，层出不穷回，导致社保基金流失，另一方 面，一些用人单位不按规定登记、申报、缴费，并伪造、变造、故意毁坏有关账 册，隐瞒事实真相，甚至于谎报、瞒报、出具伪证，拒绝提供与缴纳社会保险费 回仅在2 0 0 6 年上半年，就暴出下列一批社保基金案：河南省濮阳市劳动保障局以减免企业应缴8 7 0 多万元养 老保险费为代价换取6 辆轿车使用权案；黑龙江省阿城市社保局将9 1 8 万元借给企业用作流动资金和担保利 息案；浙江省温州市劳动保障局计财处用社保基金6 0 0 万元购买国信优先股案：四川省眉山市青神县政府挤 占挪用社保基金1 2 4 5 万元案；湖南省益阳市大通湖区北州子镇政府套取社会保险基金6 9 万元案。参见h t t p ： n c w s d c t a i l s ha l l f a n g t o m 2 0 0 6 i 0 1 7 0 8 0 - i h t m i ，2 0 0 6 年1 1 月2 8 日最后一次访问 我国社保基金监管体制的研究 有关的用人情况、工资表、财务报表。少缴、漏缴、欠缴社保费等现象严重影响 了社保基金的支撑能力。据媒体报道，仅2 0 0 4 年一年，我国就有1 6 个省份出现 了挤占挪用社保基金的情况，劳动和社会保障部在“十五 期间共受理的这类举 报案件达9 6 起。有人称2 0 0 6 年是社保案件的爆发年。到目前为止，全国共审计 违规社保基金7 1 亿元，其中，上海的私人企业挪用3 6 1 5 亿元养老保险基金的惊 天大案，因其所牵涉的金额最多、涉及官员的职位最高而引起了社会的广泛关注， 使社保基金严重的安全保障问题暴露无疑。不经意间，老百姓的“养命钱”在灰 色的通道中蒸发或神秘消失，但这并非真相的全部，下一场社保基金案也许正在 发生。一连串的社保基金案映射出我国社保基金体制的缺失，这种现象越来越多 的引起社会公众的关注。 局部地区的社保基金违规操作问题，造成较严重的负面社会影响。因此，有 必要从制度角度研究中国社会保障基金管理监管体制及其改革和发展方向。 社会保障基金是社会保障制度的经济基础，是用于实施社会保障制度的资金， 是从事社会保障活动的物质基础。社保基金的正常运行是人们的生活保障。社会 保障制度的健康运行，有赖于社会保障基金的支撑。社会保障基金监管是庞大而 完整的社保体系中的重要一环。社保基金无论从收支的过程来看，还是从投资运 营的操作看，都潜伏着各种风险。基金规模越大，基金风险的可分散程度越小。 社保基金监管要求通过建立规避基金运营风险的“防火墙 、“减震器，以确保基 金的安全和完整，促进保值增值，保护社会公众的利益，维持社会公众对社会保 障的信心。 完善社会保障制度对于构建和谐社会具有重要意义。建立健全与社会经济发 展水平相适应的社会保障体系是构建和谐社会的主要任务中关键的一环，加强和 完善社保基金监管的重任不言而喻。重视和加强社保基金监管体制建设才能避免 社保基金带来的潜在危机和政治风险，从而实现社会的和谐稳定。 完善社保基金的监管体制是目前我国社会保障建设亟待解决的问题，是密切 关注民生、准确把握社会经济脉搏提出的、迫切需要破解的重大现实课题，也是 异常复杂的系统工程。它既受经济环境、金融市场发展、制度演化的历史进程、 法律条件等因素的制约，又受社会心理及文化因素的制约。 为进一步规范和完善社保基金监管，笔者认为：运用管理学和经济学等理论， 深入剖析我国当前社保基金监管的现状和监管问题的成因，立足我国国情，借鉴 社保基金监管的国际经验，从战略和长期发展的高度，注重社保基金监管体系构 建的观念和制度创新，严格社会保障基金监管制度，建立健全社会保障运营法规， 组建必要的管理机构，定期披露基金信息，构建一套适合我国国情的高效率的社 保基金监管体系，强化会计监管与审计监督的监管效应，对于保障社保基金的安 2 1 绪论 全完整、保值增值具有重要意义。 社会保障基金监管作为社会保障体系建设的一项重要内容，对保证社会保障 制度稳定运行、促进社会保障事业的可持续发展、维护广大社会成员的权益有着 十分重要的意义。 1 2 国内外研究现状综述 1 2 1 国外研究现状 从实践角度来看，发达国家建立社会保障制度比较早，在法律的确立上也较 完善，社保基金监管更是世界各国政府和理论界普遍关注的问题和焦点之一。 发达的市场经济国家在社保基金运行监管方面积累了丰富的经验并建立了较 完善的基金监管制度。他们都从立法的高度对社会保障基金监管进行规范，建立 了制度化的监管体制。如社会保障法萌芽于英国1 6 0 1 年颁布的济贫法，诞生 于德国1 8 8 3 年颁布的疾病保险法，成熟于美国1 9 3 5 年颁布的社会保障法案。 上述法律都明确地规定了社保基金监管的性质和具体内容。在监管组织体系上， 多数国家由社会保障主管部门承担社保基金的监管职能，如英国的社会保障部等。 有些国家还成立了专门的监督委员会来履行监管职责，如法国的全国保险监督委 员会。具体负责定期检查社会保障机构的运营活动、审核运营报告、对某些问题 进行专门的调查以及接受有关社会保障方面的投诉或申诉等。政府的财政部门对 社会保障基金进行专业监管，具体负责决定储备基金的管理、监察中央及地方社 会保障基金的财务状况和审查预算拨款的使用情况。例如，日本的大藏省就负责 养老年金的会计监督。有些国家雇主和雇员代表也参与社会保障基金的监督，例 如美国的四个社会保险基金的管理委员会中均有精通保险或精算的公众代表。许 多国家还聘请外部的精算、审计专家对社会保障基金的运营管理进行监督，进一 步提高基金管理效率。 社会保障基金监管在不同时期有不同的侧重，是不断发展的。因为各国的国 情不同，社保基金监管的方式内容和立法呈现出多样化，但各国都一致越来越重 视社保基金监管，都在不断发展和完善社保基金监管体制。但由于各国国情、国 力和文化传统、历史背景的差异，社保基金监管的经济理论、财务制度和监管方 式也不同。而且，如美国和英国等许多国家都立法严格限制社保基金投资的品种 和比例。国外一些成熟的社保基金监管立法和实践经验，可以为建立和完善我国 社保基金监管的体制提供参考，更有效地规避社保基金风险，保证社会保障制度 的顺畅运行。 我国社保基金监管体制的研究 从理论角度来看，对社会保障基金的监管在世界范围内仍然是一个崭新而热 门的课题。在对国外社保基金监管发展和研究上，国内也有一些对国外社保基金 监管的现状和发展趋势的研究。如在社保基金监管的法律体系和组织结构及监管 方式方面，学者郭颖在美国社会保障基金投资运作和监管研究( 2 0 0 8 ) 中对美 国社保基金监管进行了深入的分析，并提出了美国社保基金监管经验对我国的启 示：在社保基金管理体系和改革方向方面，学者夏嘉华在基本养老保险基金管 理的国际比较( 2 0 0 5 ) 中对国外养老金管理进行了比较研究，为完善我国社保基 金监管体制提供了国际经验。在加强和完善社保基金监管体制方面，美国的a h 罗伯逊( a h a e w o r t hr o b e r t s o n ) 所著的( t h eu n i t e ds t a t e ss o c i a ls e c u r i t y ) ) ( 1 9 9 5 年) 介绍了美国社会保障方面相关的内容，并且提出美国社会保障基金的 投资运作应该加强监管，完善监管体制。在社保基金管理决策方面，美国新墨西 哥州圣塔菲研究所花旗银行教席教授布赖恩阿瑟( b r i a na r t h u r ) 研究发现， 对美国养老基金经营决策活动干预过多，反而会影响基金管理者独立做出投资决 策，导致政府失灵。 1 2 2 国内研究现状 从实践角度来看，社保基金监管问题在我国社会保障研究中还是一个薄弱的 环节。我国社会保障制度建设起步较晚，对基金监管的研究更是刚刚起步，我国 对社保基金运行的研究还处于较为初级的阶段。由于我国社保基金监管体制的不 完善和经验的缺乏，我国社会保障基金长时间处于分散和无序的管理状态，导致 基金被挤占、挪用和浪费的现象时常发生，专款难以专用，严重降低了社会保障 的效率。我国社会保障基金管理的不良现状表明当前我国社会保障基金监管不力， 存在着社会保障基金监管法律法规建设滞后、过分依赖行政监管、社会公众监督 严重缺乏、长期预警监督缺失和基金投资监管机制不健全等诸多问题。此外，我 国除了社会保障基金理事会，目前还没有设立统一的专门独立的部门对社会保障 基金的投资实施具体有效的监管。 从理论角度来看，我国对社保基金监管在体制的构建上，为学术研究提出了 新课题。目前，国内虽然有一些有关社保基金监管方面的文章和专著，如在社保 基金监管框架的构建方面，学者巴曙松、谭迎庆、赵晶、丁波在社保基金监管 框架之思考( 中国农业会计，2 0 0 7 ) 中分析并借鉴了世界发达国家社保基金监管 的有效性的经验，进而提出了关于加强构建我国社保基金监管框架有效性的政策 建议；在完善社保基金监管体系方面，学者姚春辉在完善社保基金监管促进和 谐社会建设( 中南财经政法大学研究生学报，2 0 0 8 ) 中对武汉市的社保基金监管 体系进行了实证分析，提出了健全和完善社保基金监管体系的策略和相关建议； 4 1 绪论 在我国社保基金监管的现状方面，学者周云平和陈通在当前社会保险基金监管 中的问题和对策( 青海社会科学，2 0 0 7 ) 中针对当前社保基金监管中存在的现实 问题，提出了健全完善社保基金监管体制的建议和对策；在社保基金监管模式选 择方面，学者刘俊霞在我国社会保障基金监管模式的选择( 计划与市场，2 0 0 6 ) 中把社会保障基金监管作为一个系统进行研究，设计出了一个能分散基金风险、 较有效利用基金资源的中国社会保障基金监管模式的基本框架；在社保基金监管 立法方面，学者林炳彬在我国社保基金监管立法刍议( 经济研究导刊，2 0 0 7 ) 中指出了我国社保基金监管立法的漏洞，提出了梳理和修改现有的社保基金监管 法律条文的建议。 在我国为数不多的关于社会保障基金监管的研究文献中，大多注重研究基金 的日常监管组织体系和投资运营监管机制，能系统、全面地构建社会保障基金监 管体制的创新研究不多。我国现有的有关文献中对社保基金监管体制的构建研究 的学者比较少，其中极少涉及做好事前监督，从源头上堵住社保基金监管的漏洞， 以及建立健全社保基金监管立法等方面的内容，也极少提及建立社保基金风险预 警监督机制，他们对预警监督机制的研究也不够深入，存在预警监督指标体系并 不健全，指标分散等不足。 总体看来，目前我国社保基金监管的研究现状与我国社保基金运行的规模和 目标是不相适应的。因此，进一步研究和探讨我国社保基金监管体制无论是在理 论上还是在实践中都有深远而重大的意义。 1 3 研究范围、研究方法和创新之处 1 3 1研究范围 一、社保基金的定义 根据国际劳工组织所颁布的社会保障公约规定，社会保障基金包括医疗、疾 病、失业、工伤、老龄、家庭、残疾、生育、遗属等九个方面。其中最主要的是 老龄、失业、工伤、残疾、遗属五个方面。社会保险基金是社会保障基金中最主 要的部分，按其项目又分为养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金、工伤 保险基金和生育保险基金。 二、社保基金监管的界定 监管在广义上是指政府对企业活动的控制，具体来说，是指政府专业管理部 门或政府授权的行政执法机构依法对市场交易行为、市场主体竞争行为实行监督 管理，维护市场运行秩序的管理行为。社保基金监管是国家授权专门机构依法对 社会保险基金收缴、安全运营、基金保值增值等过程进行监督管理，以确保社会 我国社保基金监管体制的研究 保险基金正常稳定运行的制度和规则体系的总称。社保基金监管的有效性即以最 小的监管成本，通过有效监管来促进预定社保基金监管目标的实现。 监管体系的设置是由被监管对象的性质和特征所决定的。一个好的监管体系， 不仅有效一根据基金的性质，确定监管的理念和资金的风险暴露程度，而且开放 一着眼于整个经济社会的发展，着眼于未来的发展。 1 3 2 研究方法 在研究方法上，本文采用的有：1 、文献分析和综合归纳法。沿着“发现并提 出问题、解决问题 的基本思路，针对我国目前社保基金监管的情况，从社保基 金监管的原则和现状出发，分析社保基金投资运营管理可能存在的风险，并对我 国目前社保基金监管的体制构建和方法进行探讨，参考国外社保基金监管的丰富 经验，对我国社保基金监管提出一些具体的措施，以求能够为完善我国社保基金 监管体系提供有效的对策。2 、宏、微观研究相结合方法。既有对我国社保基金监 管宏观形势的研究，又有具体社保基金监管体制设计上的微观分析。3 、国际比较 和国情分析相结合的方法。对比分析一些有代表意义的国家的社保基金监管体制， 结合我国国情实际分析我国社保基金监管体制存在的问题及完善的措施。 1 3 3 创新之处 一是理论上的创新。关于社保基金监管体制研究的文献很多，但很少有从理 论上进入分析的。在文章的写作过程中，笔者从制度经济学的角度用委托代理理 论剖析了我国社保基金监管存在问题的制度根源。 二是方法上的创新。文章运用宏微观经济学理论、公共管理学理论和法学理 论，采用以文献研究为主，跨学科、多视角的方法，对社保基金监管这一课题进 行分析探讨；运用比较分析法对国外社保基金监管进行了剖析，在此基础上得出 了其对我国社保基金监管的启示。 6 2 社保基金监管的基础理论 2 社保基金监管的基础理论 2 1 社保基金监管的内涵和目标 2 1 1 社保基金监管的内涵 目前，学界对于社保基金监管内涵的意见是一致的。 社保基金监管是指政府有关职能部门作为社会劳动者的共同代表，为了确保基金 依法征收、储存、有效管理和运用，有效规避投资风险，防止基金被挪用挤占，最大 限度地提高基金收益率，保证基金保值增值、合理分配并及时支付，保障参保劳动者 的合法权益，实现促进社会经济协调、稳定、健康发展和社会安定的总体目标；依据 国家立法，遵循公平与效率相统一的原则，以风险监管为核心，对基金的筹集、储存、 运用的管理、支付等循环往复，动态运动的全过程，运用法律的、经济的、行政的手 段，从多角度、综合性地进行全方位监督管理的一项系统工程。 社保基金监管的核心内容是风险监管，即在确保安全的前提下实现基金保值 增值，体现基金监管的高度专业性与技术性。 社保基金监管的具体内容包括：一是参保单位有无瞒报、漏报参保人数，隐 瞒、低报缴费工资行为；缴费是否及时、足额；二是在支付社会保险待遇时，是 否存在虚报，冒领行为；三是社会保险经办机构征收费率是否超出法定范围：社 会保险待遇支付是否按时、足额；是否存在挤列、占用、挪用社保基金行为；四 是社保基金收入户、财政专户存放，计息是否符合相关法规；五是社保基金投资 管理机构投资渠道是否正确，投资方式是否符合规定，基金运转是否正常，并对 其投资比例、投资风险进行综合分析和监督。 2 1 2 社保基金监管的目标 社保基金监管的目标是确保基金的完整性、基金投资的安全性、收益性、流 动性、合法性和有序性。要建立完整健全的基金监管制度和独立高效的基金监管 体系，维护基金安全完整，实现基金保值增值，促进社会保障制度可持续发展。 这个目标既是社保基金监管的基本目标和工作宗旨，也是社会保障工作的崇高目 标和各级基金监督人员的行动指南。 基金监管的具体目标包括：( 1 ) 确保基金依法筹集、储存、有效管理和运用、 合理分配和支付；( 2 ) 确保基金安全和高效运用，防止被挪用挤占，有效规避投 资风险，最大限度地提高基金收益率，实现保值增值；( 3 ) 确保基金的合理流动 性，以满足及时支付的需要，防止出现支付危机：( 4 ) 防范和杜绝骗保行为；( 5 ) 保障参保劳动者的合法权益得以完整实现；( 6 ) 确保基金监管的有效性，即以最 小的监管成本，通过有效监管来促进预定社保基金监管目标的实现。 我国社保基金监管体制的研究 2 2 社保基金监管的原则 1 、独立性原则 基金监管中的独立性原则就是要保证监管机构在监管过程中依照法律法规， 独立行使行政监管权利，不受任何部门和个人的约束和干扰，以确保监管的公正、 严肃、权威、有效。 加强基金监管的独立性要从以下四个方面加以完善：首先，建立健全社保基 金经办监管的法律体系。加强立法是社会保险基金经办监管的关键环节，必须从 立法角度予以保障；其次，构建独立的社会保险监管机构。构建独立的社会保险 监管主体机构是保证基金监管正常运作的重要制度基础；再次，培养专门的复合 型监管人才。培养专门的监管人才，是实现社保基金有效监管的有战略意义的重 大决策取向：最后，独立性监管的实施重点。实施独立性监管，以不同险种为对 象，在监管过程中，加强基金收支、管理的事前和事中监督。 2 、全面性原则 全面性原则是指社保基金管理过程中的风险控制必须自始至终贯穿基金管理 的各个环节，涵盖参与其运作的各个当事人，渗透到各项具体业务过程中，从业 务的决策、执行、监督和反馈等环节进行把握，有效防范风险。首先，社保基金 监管的征缴、支付和投资各环节需有相应部门各司其职，分工明确，相互独立， 相互制约。其次，要从政策制定角度克服各部门独立分散监管的弊端，降低各部 门规则独立化的监管成本，使社保基金信托委员会成为相对监管的权利责任中心， 加强对社保基金全面监督，提高基金运行的效率。最后，建立完善的法律体系为 监管部门经济管理提供法律依据的同时，以相关法律规定政府经济管理部门以备 忘录等形式进行相互间的协调与信息的共享，最大程度的降低监管主体之间的协 调成本，促进监管信息的交流传递。 基金监管的全面性原则体现在：基金监管遵循公平与效率相统一的原则，对 基金的筹集、储存、管理与运用、分配与支付的全过程及每一阶段、每一方面进 行监管。 3 、分权制衡原则 分权制衡原则包括两层含义：一、按照不同的功能把政治权力划分为不同的 类型；二、不同功能的权力之间形成相互制约关系。分权制衡原则通常体现为按 不同功能权力设置不同的权力机关，这些权力机关之间具有相互监督、相互否决 的权力。 分权制衡原则是指基金监管部门有效运转的制度安排与实现，是以各种权力 合理分配、相互制衡为出发点而进行配置的结果。分权制衡会形成权责分明、管 理科学、激励和约束相结合的内部管理体制，是基金监管部门运作的精髓。制衡 8 2 社保基金监管的基础理论 性原则是指在基金管理的内部组织结构设计上要形成一种相互制约的机制，特别 是要防范利益冲突与利益输送问题。 对社保基金的监督要坚持互相制衡原则，即要根据实际情况，在不同职能部 门、不同岗位之间划清责任与权限，形成风险监控链与监控点，建立交叉而又不 重复的自主防范、控制与化解风险的有机整体。 4 、协作性原则 协作性原则在基金监管中就是要保证监管部门之间的相互支持，互通有无， 共同解决监管中遇到的问题，共同保证基金的安全。 发挥基金监管的协作性作用需做到：首先，以独立监管部门为主体，相关部 门要加强沟通和交流。在构建独立的监管部门的基础上，以独立监管部门作为监 管主体，把基金的业务监督、会计监督、财务监督合并结合起来，互相对应监督 检查，通过综合性监管的方式，规避基金经办中的风险和问题；其次，建立基金 监管过程中的部门协作制度，即定期交流制度、信息披露制度。通过部门协作， 在信息上互通有无，在技术上互相支持。再次，借助技术信息系统，提高管理效 率。引进先进技术和系统，加强基金监督管理信息系统建设，建立包括预警系统 在内的基金监测评估系统，对社会保险费的征缴和发放等环节进行有效监测、评 估和改进。规范社保经办机构和基金监管机构的数据库建设，建立快速高效的决 策支持系统，最大限度地防范管理风险，降低运作成本，提高管理效率。 全面性、独立性和制衡性是基金管理和风险控制中不可缺少的三条重要原则， 是预防和规避风险的重要制度保障。独立性和协作性，是建立和完善社会保险基 金经办监管所必须遵循的基本原则，是确保社会保险基金安全平稳运行的必然要 求。独立性是基金实施有效监管的基础，协作性是实现基金监管保障。独立性和 协作性的会合点是确保基金的安全稳定运行。将独立性和协作性有机结合，发挥 共同监管的作用，真正做好社保基金监管工作，让政府、社会、人民安心放心。 5 、安全性原则 社保基金投资面临一定的风险，预防和控制风险，保证社保基金的安全，是 监管的最终目的。监管部门通过管制投资资产组合、限制高风险投资、监督基金 资产市场价值和强制参加共同保险来实现社保基金的安全监管。 6 、收益性原则 多数国家都规定社保基金投资必须达到一定的收益率。有些国家规定投资应 努力实现一定的收益，有些国家规定一个最低收益率，有些国家规定一个具体的 百分比或实际收益率，还有些国家规定投资起码不得低于精算师的估计值。如智 利对基金管理公司的投资收益率的最高和最低水平均有严格要求。 9 我国社保基金监管体制的研究 7 、透明性原则 社保基金监管必须建立充分透明的信息披露制度，向缴费者或受益入提供信 息服务，使基金参与人、受益人和社会公众能够及时获悉基金的相关情况。特别 是国家缴费计划和个人养老储蓄计划更应当向受益人提供