公共部门绩效评估与私营部门绩效评估的比较和借鉴.doc

公共部门绩效评估与私营部门绩效评估的比较和借鉴 . 摘要公共部门绩效评估作为政府再造的重要内容和根本性措施,已经成为改进公共部门尤其是政府管理的有效工具。它不仅开创了当代公共部门吸收、借鉴私营部门管理方法与经验的先例,为政府改革实践和公共行政学理论研究提供了新的视角,而且在相当程度上增强了西方国家政府的管理效率和管理能力,提高了公共服务水平。相对于私营部门绩效评估系统发展日趋成熟的形势来说,公共部门的绩效评估系统建设还停留在借鉴阶段。然而相比于盈利性的商业机构来说,公共部门的差异性在于它并不关注利润的最大化、几乎没有创造收益的潜力以及甚至没有绩效评估所依据的基线,因为它们的大多收入来自政府税收,并且需要向更多的利益相关者负责。因此公共部门开展绩效评估的难度更大,建立一套科学的绩效评估体系来衡量公共部门的绩效就更为迫切和必要。私营部门绩效评估体系因其科学性、可量性等种种优点进入了学者的视野,成为建设公共部门绩效体系的有力参考。在我国应用私营部门绩效评估技术还需要充分考虑我国的特殊行政体制和社会形势,尽管绩效评估在理论界和实践界都受到了广泛的关注,但还存在诸多问题,因此认真研究当前我国公共部门绩效管理所面临的问题,深入研究公共部门绩效评估和私营部门绩效评估之间的联系,综合比较二者的差异,对于将私营部门绩效评估中的优势应用到公共部门绩效管理中来是十分必要的。本文以公共部门绩效评估和私营部估作为研究对象,立足于公共部门,通过文献分析法、比较分析法,以及历史与逻辑统一法等来分析公共部门与私营部门绩效评估的相关问题及相应的改进方法。在解析相关概念内涵的基础上,对二者在评估的价值取向、评估主体、评估客体、评估内容及评估难易程度等方面进行了详细的对比嘉铲/。/存在差异。其中,最根本的是价值取向不同,公共部门因其公共性、责任性、服务性,而明显区别于私营部门运行理念,导致绩效评估的其它方面也会有所不同。但是同时,公共部门和私营部门在绩效评估的理论基础上有一定渊源,在技术方法和评估导向方面又有联系。通过综合比较公共部门与私营部门绩效评估体系的异同,并进一步分析我国公共部门绩效评估的现状和改善绩效评估体系的必要性,以及公共部门借鉴私营部门绩效评估具备的理论基础和现实条件,可以看到,我国公共部门绩效评估在理论上和实践上也都具有借鉴私营部门绩效评估的可行性。在此基础上,本文提出了进一步改进政府绩效评估体系的建议,即公共部门绩效评估可借鉴私营部门绩效评估的价值导向如顾客至上观念、成本效益观念、指标体系如量化评估标准、以平衡记分卡整合多种评估指标、过程监控如引入合理有效的监督和监控机制、以度评估法整合多元评估主体、信息管理如借鉴信息公开和信息高效、发展电子政务建设。把私营部门绩效评估机制引入我国公共部门绩效评估中,特别是对很多己经取得成功经验的企业绩效评估实例进行分析,去粗取精,去伪存真,对于实现公共部门的高效率、高质量有重要的理论意义与实际价值。希望本文在此方面所做的努力,能够为后来的学者有所帮助。关键词: 公共部门,私营部门,绩效评估,比较,借鉴 ,?. , , ,. ,., ., ., .,., ?. .,., ., , . . ,士, ,? ; , ,;,;, .,. , ,.:,目录导论?一、问题缘起“二、文献综述?三、研究意义?四、研究方法?第一章绩效评估概述第一节相关概念界定一、公共部门与私营部门二、绩效、绩效管理与绩效评估第二节公共部门绩效评估概述一、公共部门绩效评估的发展历程二、公共部门绩效评估的主要方法第三节私营部门绩效评估概述一、私营部门绩效评估的发展历程二、私营部门绩效评估的主要方法第二章公共部门绩效评估与私营部门绩效评估比较分析”第一节公共部门与私营部门绩效评估的相同点一、评估应用的理论依据基本相同二、评估采用的技术方法基本相同三、实施评估的导向性基本相同?第二节公共部门与私营部门绩效评估的不同点一、价值取向的差异二、评估主体的差异三、评估客体的差异四、评估内容的差异五、评估难易的差异“第三章公共部门绩效评估借鉴私营部门绩效评估的必要性与可行性?一第一节公共部一、我国公共部门绩效评估的现状分析?二、构建发展中的公共部门绩效评估体系的必要性第二节公共部门借鉴私营部门绩效评估的可行性?一、公共部门借鉴私营部门绩效评估的理论依据二、公共部门借鉴私营部门绩效评估的现实条件三、我国公共部门借鉴私营部门绩效评估的障碍分析?第四章私营部门绩效评估对公共部门绩效评估的启示第一节公共部门绩效评估可借鉴私营部门绩效评估的价值导向?一、借鉴私营部门的顾客至上理念二、借鉴私营部门的成本效益理念第二节公共部门绩效评估可借鉴私营部门绩效评估的指标体系?一、借鉴多种评估框架确立量化评估标准二、借鉴平衡记分卡整合多种评估指标?第三节公共部门绩效评估可借鉴私营部门绩效评估的过程监控?一、评估过程引入合理有效的监督和监控机制?二、借鉴度评估法整合多元评估主体第四节公共部门绩效评估可借鉴私营部门绩效评估的信息管理?一、借鉴私营部门的信息公开和信息高效二、发展电子政务新载体改善绩效评估效能结语”参考文献?一致谢攻读学位期间发表的学术论文目录中央民族大学研究生学位论文作者声明“导论一、问题缘起世纪中叶以来,伴随着经济全球化、信息化和新技术革命时代的来临,传统官僚体制模式已经无法指导现实的政府管理。为了解决政府日益增长的财政赤字、信任危机、管理失控、低效率等问题,西方国家的政府管理纷纷从层级节制、缺乏弹性的管理机制,转向以市场为导向,积极采用商业管理的理论、方法和技术,引入市场竞争机制,提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“新公共管理”的治理模式。由于历史原因,我国政府管理模式仍带有明显的中央高度集权的计划经济特点,西方国家传统行政模式中官僚制度的诸多弊端在我国的政府行政管理中亦有所体现,我国公共部门的运行也不同程度的面临着西方国家传统行政效率研究中所面临的困境。一些学者对我国传统的行政效率提出了反思和批判。在借鉴当代西方国家行政改革理论的基础上,公共部门绩效概念开始逐渐引入我国传统的行政效率研究领域中。提高绩效,首先就要建立科学的绩效评估体系。公共部门绩效,西方国家又称为“公共组织绩效、“政府绩效、“政府作为、“公共生产力、“国家生产力等。公共部门绩效管理是现代公共行政研究领域中的重要课题,它是以提高公共部门组织绩效和个人绩效为目标,通过绩效评估和绩效追踪来激励组织和个人发挥创造性、提高服务质量的过程。在寻求解决公共部门困境之道的过程中,人们逐渐把目光投向了充满蓬勃生机与活力的私营部门。正如美国学者盖伊?彼得斯所言“不管是最富裕的西欧各国或最贫穷的非洲国家在考虑是否进行行政改革时,人们普遍假设提高政府组织绩效的最佳甚至唯一的方法是用某种建立在市场基础上的机制代替传统的官僚制。在这股“新公共管理运动掀起的改革旋风中,各国政府都无一例外地引入了企业管理方面的经验和做法,如顾客导向、注重考核个人绩效、提高服务质量、强调市场竞争、激励个人等,其中最主要的管理技术和方法就是绩效管理。事实上,绩效管理在私营部门中己经是一个广受认同的管理模式,而绩效评估是其核心环节。企业绩效评估体系的系统性、科学性及实用性在实践中得到了良好的印证,如何将私营部门绩效评估的理念和方法成功运用到公共部门当中,便是摆在学者面日的一个课题。问题在于,公共部门和私营部门存在着根本的区别,在私营部门行之有效的绩效管理“移植”到公共部门中是否同样行之有效关于公共部门和私营部门的区别,格雷厄姆?奥尔森提出了“公共事业和私营企业管理它们在所有不重要的方面是否基本上是相同的这一疑问,在他的结论中有两个问题值得我们重视:、在谈到公共部门与私营部门管理的区别时,格雷厄姆认为在绩效衡量上私营部门的高级管理人员主要看利润指标,而公共部门的绩效评估标准的确立要困难得多。、在研究公共事业管理的结论部分,格雷厄姆承认追求政府机构的绩效和政府工作的效率是现实的,同时认为公共部门的绩效落后于私营部门的绩效,这种观念同样正确。但是如果有任何一个重要人物,他管理私营部门的实践和技巧能够用一种方法直接地转移到公共事业管理工作中,并能对公共部门产生重大的改进,这种观点是错误的。同时,他也认为很多公共部门管理的绩效能够实质性地加以改进,然而,那种改进并不是来源于大量地借用特定的私营部门管理的技巧和悟性,需要的是有选择的借鉴和改进。尽管公共部门引入绩效评估还存在一些障碍和疑问,但绩效评估对公共部门绩效和服务水平的提高已是毋庸置疑的事实。可以肯定的是,公共部并企业同属社会公共组织,两者的绩效评估具有可比性;虽然公共部门不能照抄照搬私营部门的理论,但将两者在绩效评估方面进行比较分析,进而互相借鉴,无疑对提高公共部门绩效评估工作有重大的意义。因此,笔者认为,对公共部门绩效评估的探索,无论是在理论研究方面还是在实践活动中,都应该以公共部门区别于私营部门的特征为出发点,立足于本国国情。本文从世界先进私营部门绩效评估较公共部门绩效评估成熟和完善的角度出发,并对我国公共部门绩效评估的现状进行深入分析,通过综合比较企业绩效评估体系与公共部门绩效评估体系的异同,并具体分析了公共部门绩效评估借鉴私营部门绩效评估的必要性与可行性,根据公共部门和私营部门的差异,以及公共部门绩效管理和私营部门绩效管理的差异,结合中国当;政府绩效评估的实际情况,从对私营部门绩效评估的浅探中获得进一步改进公共部门绩效评估体系的启示和借鉴。二、文献综述一国内相关研究动态国内学者对政府绩效评估的研究参与较早的是北京大学政府管理学院的周志忍教授。他的政府绩效与政府形象年一文较详细的论述了政府绩效评估的基本理论和原则问题。厦门大学的卓越教授所著的公共部门绩效评估、政府绩效管理概论对政府公共绩效评估进行了比较系统完善的介绍。郭济主编的绩效政府?理论与实践创新年则是国内第一本探讨绩效型政府建设的论文集,汇集了我国公共部门绩效评估相关领域的著名专家多年来取得的研究成果。兰州大学的包国宪教授在绩效评估的参与主体方面及地方政府绩效评估方面也提出了许多有价值的观点。中山大学的蔡立辉和中国人民大学的朱立言提出的相关理论,都对我国政府绩效评估的实践起到了很好的推动作用,尤其是蔡立辉教授在电子政务方面的研究对我的论文写作有很大帮助。姜异康、唐铁汉主编的国家行政学院政府绩效评估中心“中欧公共管理合作项目的论文集政府绩效管理的理论与实践,收录了国内部分专家学者对政府绩效评估与管理的最新研究成果,为我们在该领域的理论与实践方面都提供了很好的指导。国内研究公共部门绩效管理与评估的其他专著和教材,如胡税根的公共部门绩效管理一迎接效能革命的挑战、范柏乃的政府绩效评估理论与实务和政府绩效评估与管理、张旭霞的公共部门绩效评估、胡宁生的公共部门绩效评估、孟华的政府绩效评估:美国的经验与中国实践等,都为我们的学习提供了丰富的理论营养,对我的论文写作有很大帮助。赵晖、贺小林的政府绩效评估与企业绩效评估比较,李志、孙序政、尹洋的政府部门与企业绩效评估特征的比较研究,康志平的政府绩效评估与企业绩效评估比较及借鉴意义,刘进、蔡灿泉的企业绩效评估对政府绩效评估的启示等一些比较研究的论文也给我很大启发。总的来说,国内学者对公共部门绩效评估的研究成果体现在以下几个方面:、学术研究从介绍型向研究型转变。最早的对公共部门绩效评估的研究停留在翻译、介绍西方学者的文章、著作阶段,近年来学者们围绕绩效评估的主体、标准、指标体系等开展了多方面的独立研究。、开展绩效评估的比较研究,具有重要的现实意义。研究表明,公共部门与私营部门两者存在较大差异,公共部门绩效评估不能完全照的差别,借鉴私营部门绩效评估的有效形式,对于公共部门绩效评估是十分必要的。、近年来,我国政府部门绩效评估取得了很大的成就,但是还有很多不足。比如:评估主体单一,评估程序不规范,评估体系不科学,评估制度不健全,忽视评估的基础性工作等等。所以引进先进的评估理念,改进评估系统对推进我国公共部门部门绩效评估有重要的意义。、公共部门绩效评估可以借鉴私营部门先进的评估方法,如,评价法、,度评估法、标杆管理法、平衡记分卡法等已成为共识。以及目前正在研究中的理论尽管如何将这些理论结合公共部门的特殊性成功应用于实践中学者们还有各自不同的看法,但主流的观点导向是一致的。、就发展前景来看,树立服务型政府的理念、更加注重履行社会管理和公共服务职能,促进公共部门理论研究和实践活动科学化,积极营造绩效评估的社会氛围是推行公共部门绩效评估的有效途径。、在研究方法上,虽然政府绩效评估的研究在学术界是一个热门话题,但是在研究人员中却是以高校教师为主体,而作为研究对象的公共部门,其主动参与还是比较少的。基于实践的分析是趋势所在,但有些政府部门拒绝为学者们的研究提供数据,造成实证研究方面的不足。在私营部门和企业组织绩效评估方面,国内研究对我比较有帮助的是:鲁百年的全面企业绩效管理、方振邦的战略与战略性绩效管理、蔡剑等的企业绩效管理:概念、方法和应用、张蕊的企业战略经营业绩评价指标体系研究、孟建民的中国企业效绩评价和王光映的企业绩效评估方法综述。这些著作使我了解了企业绩效管理和绩效评估主要理论、概念、方法和模型。倪星、付景涛的企业绩效评估技术及其在政府部门中的运用,王光映的企业绩效评估方法综述也是介绍相关知识比较好的文献。由最初的注重会计指标、财务指标体系、贴现现金流量发展到经济增加值、关心产品质量,再发展到运用平衡计分卡和绩效棱镜,陆续产生了许多私营部门绩效管理的思路和方法。这些方法和流派是基于不同地区的管理实践和不同领域的管理理论提出的,各自的侧重点不同,其间也有矛盾之处。私营部门在进行绩效评估时需结合自身谨慎选择,因此在公共部门绩效评估的过程中引入这些评估方法和技术时也需要有一个甄别、改进的过程。同时,我们也可以看出企业绩效评估理论的发展趋势:由简单指标向综合指标发展,由注重财务指标转向财务与非财务指标结合,由侧重绩效评价转变为侧重全面绩效管理,由关注企业内部转为内外兼顾。这些发现对于我们的研究公共部门绩效评估是很有启发的。二国外相关研究动态.国外学者对政府绩效评估的研究发韧于第二次世界大战时期,标志性的理论著作是克莱伦斯?雷德和赫伯特?西蒙合著的市政工作衡量?行政管理评估标准的调查年一书。随着“新公共管理运动的广泛开展,各种有关政府改革和政府绩效评估的著作层出不穷。典型代表是峡国的霍哲教授,他在公共部门业绩评估与改善年中详细论述了公共部门绩效评估中存在的困难与改进方法,主张建立一种基于公民参与的政府绩效评估系统,实现政府绩效与公众信任之间的良性互动。如今在西方,学者们各自从不同的角度对政府绩效评估进行了研究。如保罗?尼文的政府及非赢利组织平衡计分卡、马克?波波维奇的创建高绩效政府组织:公共管理使用指南、西奥多?波伊斯特的公共与非营利组织绩效考评:方法与应用、阿里?哈拉契米的政府业绩与质量测评?问题与经验以及帕制里夏?基利等的公共部门标杆管理:突破政府绩效的瓶颈等都对政府绩效评估进行了深入透彻的分析。西方学者认为公共绩效评估是行政方法的一种创新,它所包含的建立和完善以改变公共服务网络结构 、关注顾客服务 、建造高绩效体系? 、合理配置政府职能为实质内容的制度建构,建立健全政府部门与公众之间的信息沟通机制,改革权力制约形式,实行以结果为导向的公共责任机制等等,都充分体现了行政方法的创新。公共绩效评估的价值取向由注重经济与效率、追求投入产出比的最大化向注重综合考虑效益、顾客满意程度和政府服务质量方面发展;多层次的绩效评估指标体系的确立,由“评估向“”评估发展:评估方法更加注重定性评估与定量评估相结合,更加注重信息化手段的充分运用,注重评估策略和评估工具的选择;评估程序更加注重规范化、系统化、程序化和民主化,呈现出法制化、制度化和科学化的发展趋势;更加趋向公民导向,强化绩效指标设计上的外向特征和强化民间组织对公共部门进行独立评价和审视等。但是,西方国家推行的公共部门绩效评估措施本身也有种种缺陷和难以解决的矛盾等问题。如公共绩效评估所追求的既要提高政府行政效率,又要确保社会公平和对公众负责、提高服务质量,这种效率目标和解决各种利益冲突的民主目标在实际运作上是无法达到统一的。同时,公共绩效评估以绩效为本的责任实现机制与西方国家民主共和制的责任机制、与西方文官制度的核心价值也有矛盾冲突。因此,即便是在西方发达国家,也还不能说公共部门绩效评估已经是一项成熟的、完善的措施与制度,它有着自身难以克服的缺陷,还需要进一步丰富与发展,还需要与其他制度、措施的相互配合。三、研究意义我国长期处于计划经济体制下,即便改革开放年来也仍然不够重视绩效评估甚至根本上忽视绩效评估,导致不计执政成本和绩效。改革开放年来,在市场经济背景下,私营部门大力发展、快速发展,对绩效评估的实施也十分重视,在借鉴国外经验的基础上,私营部门绩效评估已经取得了可喜的进展。为适应市场经济的需要?即上层建筑必须适应经济基础的要求,近些年来,我国也开始重视政府绩效评估问题。而怎样才能尽快地、有效地建立起公共部门的绩效评估体制,需要从多方面并结合我国国情加以研究。认真研究公共部门和私营部门绩效评估,将二者进行比较,从起步较早、已经有较为成熟完善的理论研究成果和实践探索成果的私营部门绩效评估中汲取成功经验和做法,必然会加快公共部门绩效评估的发展。本文通过对我国绩效评估的现状进行分析,综合比较公共部门与私营部门绩效评估的的异同,分析公共部门借鉴私营部门绩效评估的必要性和可行性,以期从私营部门绩效评估较公共部门绩效评估成熟和完善的角度,获得进一步改进公共部门绩效评估体系的启示。公共部门的绩效评估开始于世纪年代美国的绩效预算制,自世纪年代以来,随着政府成本意识的强化和公民监督意识的加强,政府绩效评估作为一项重大的政治活动而蓬勃展丌,对于发展中国家而言,尤其具有重要的意义。我国十六大明确提出:我国行政管理体制改革的目标是建立“行为规范、运转协调、公透明、廉洁高效的行政管理体制。而行政管理体制的建立又有赖于绩效管理和评估机制的建立与完善。因此,公共部门绩效评估研究成为我国公共管理研究领城具有重要理论价值和现实意义的课题。理论意义:作为一项有效的管理工具,绩效评估将能够帮助政府、企业以及个人更好地认识和改进自己的绩效。现代公共部门存在的意义在于能够向公民和社会提供优质高效的各种服务,而公共部门绩效评估结果将有利于公共部门确定问题所在,从而帮助公共管理者提高资源利用的效率和效果,即实现绩效改进的目标。特别是在中国这样一个特殊的行政体制背景下,尽管绩效评估在理论界和实践中都受到了广泛的关注,但尚存在诸多问题。相对于私营部门绩效评估理论发展同趋成熟的状况相比,公共部门的绩效评估系统建设还停留在模仿的阶段,还不甚完善,仍然处于一种“探索中前进”的状态,在公共部门绩效管理的实践中也未能发挥应有的作用。通过对公共部门和私营部门的比较,特别是对很多己经取得成功经验的企业绩效评估技术和方法进行分析,去粗取精,去伪存真,结合公共部门绩效管理的特殊性,探索公共部门绩效评估的困境与摆脱困境、完善评估系统的途径等问题,摸索出一条适合我国公共部门绩效评估的路子,建立科学系统的绩效评估体系,将有利于推动公共部门的体制改革进程,有利于实现向“服务型”行政部门的转型。实践意义:落实科学发展观最重要、最迫切的是牢固树立和坚持正确的政绩观。要用下确的政绩观保障和促进科学发展观的落实,则需认清形势,建立一套科学的公共部门绩效评估体系。近几年,随着我国行政体制改革的不断深入和政府管理水平的不断提高,一些地方政府和部门己开始尝试进行政府公共部门绩效管理和评估的实践活动。如山东省烟台市建委试行的“社会服务承诺制度”,河北省政府开展的“干部实绩考核制度,以及近两年许多城市开展的“万人评议政府活动。实践证明,绩效管理和绩效评估方法在我国政府公共部门领域有着广泛的需求。但各级政府公共部门绩效评估实践的力度和效果很不平衡,缺乏全国统一的做法和标准。现存的主要问题是尚未形成制度,处于自发、半自发状态,缺乏系统理论指导,实践中具有盲目性:绩效评估具有单向性特征,评估从内容到程序没有规范化,存在很大的随意性,因而评估结果很难作到客观、公正,甚至完全流于形式;不是把评估作为提高管理水平的下面措施,而是作为消极防御的手段,当某一方面的问题成堆,社会反应强烈时,才采取诸如大检查、专项调查、大评比等方式谋求改正,因而总是陷于被动;绩效评估过程具有封闭性、神秘性等。这些问题有的是由于公共部门相对于私营部门的特殊性造成的,有的是由于人为原因而导致的。本文主要针对当前我国政府公共部门绩效评估过程中存在的问题,分析其原因,并结合私营部门己经取得成功的先进经验,对指导实践和促进各公共部门绩效评估的实施具有很强的实际价值。四、研究方法本文通过文献分析法、比较分析法,以及历史与逻辑统一法等来分析公共部门与私营部门绩效评估的相关问题及相应的改进方法。具体如下:一文献分析法本文通过对当前国内外学者有关绩效管理和绩效评估研究的各种专著、期刊论文、会议文集及报告的收集和查阅,主要是对我国学者的相关研究成果进行学习,重点针对公共部门与私营部门绩效评估理论与实践、企业绩效关评估的先进方法,与公共部门绩效评估有关的比较研究、公共部门绩效评估现状、困难以及改进途径等相关问题的文献展开研究和分析,来展开论文的构思和框架。二比较分析法即把客观事物加以比较,以达到认识事物的本质和规律并做出下确的评价。公共部门绩效评估是在对私营部门绩效评估吸收和学习的基础上发展起来的,本文通过比较公共部门与私营部门绩效评估,构建出二者的相关性和特殊性,分析公共部门绩效评估借鉴私营部门绩效评估的必要性和可行性,并结合公共部门的特征,提出借鉴私营部门行之有效的评估方法。三历史与逻辑统一法现在是过去的继续,了解事物首先要从它的由来和发展历史丌始。分析公共部门和私营部门的发展历程,即了解这二者如何随着环境和时代的变化、为适应社会需要不断演变的过程,有助于我们对这两种组织绩效评估实质的把握,对探索公共部门绩效评估的完善有很大帮助。同时,任何评估主体都是生活在历史与现实的交汇中,因此,对公共部门绩效评估现状的分析就必须从历史的视角出发,寻找内在的逻辑发展规律。第一章绩效评估概述第一节相关概念界定一、公共部门与私营部门在相关中文词典中,“公共表示“属于社会的,公有公用的”,它与“属于个人或以个人身份从事的,非公家的”“私人”是两个相对的概念。现代社会部门可以按照其价值导向、性质及功能分为公共部门和私营部门。公共部门以公共权力为基础,以谋取社会公共利益为己任,依法管理社会公共事务,提供公共物品,维护公共秩序,组织社会价值的分配;私营部门是产权明晰、以赢利为目的是指与私人的营利性组织。从公共管理学的角度看,公共部门部门相对应的,以提供公共服务为主要职能,由广义的政府组织、非盈利组织第三部门以及公共企业第四部门等构成的特定的社会组织。二、绩效、绩效管理与绩效评估绩效在英文中的原意是“履行、执行、表现、行为、完成”,引申为“作为、成就、成果、业绩”。从普遍意义上来说,绩效是对组织的成就与效果的全面系统的表征,它通常与生产力、质量、效果、权责等概念密切相关。学术界还没有对绩效的定义达成一致看法,其复杂性主要在于对绩效与效率关系的理解。严格意义上效率就是指投入与产出之间的比例,力求以最少的投入获得最大的产出。绩效是一个与效率有联系又有区别的概念,是一个包括效率但又比效率更为广泛的概念。尼古拉斯?亨利认为,“效率指以最少的可得资源来完成一项工作任务,追求投入与产出之比的最大化,而有效性则是指注重实现所预想的结果。人们对绩效管理 的理解和定义主要持两种基本观点:一是绩效管理是管理个体员工绩效的系统;二是绩效管理是管理组织.。中困会科学院语苦研究所.现代汉语词典【】,北京:商务印书馆.、.。耿彬.论我图公共部门私仆部门人力资源绩效计估主体的差异【】.与代:科视野,。卓越.公共部门绩效评估【】.北京:中国人民人学?版社,.。【美】尼古拉斯?亨利.公共行政公共事务第八版.北京:中国人民人学版社,.绩效的系统。美国学者罗伯特?巴特沃认为,绩效管理是“一个持续交流的过程,该过程由员工和其直接主管之间达成的协议来保证完成,并在协议中对未来工作达成明确的目标和理解,并将可能受益的组织、管理者及员工都融入到绩效管理系统中来。美国国家绩效评估小组的定义是,“绩效管理是利用绩效信息协助设定统一的绩效目标,进行资源配置与优先顺序的安排,以告知管理者维持或改变既定目标计划,并报告成功符合目标的过程”。国内亦有学者认为,绩效管理是围绕绩效提高目标,界定组织目标,确定绩效目标,监测和反馈组织绩效状况,并对实现结果进行系统评估的过程。学界对绩效管理涉及范围的认识不尽相同,但他们都有一个共同点:绩效管理是一个包括绩效评估在内的综合性体系。正如对绩效和绩效管理的界定一样,到目前为止,在各种进行绩效评估的组织中,对绩效评估尚未形成一致的定义。其中具有代表性的观点主要有:美国学者格朗斯纳认为,“绩效评估是基于事实,有组织地、客观地评估组织内每个人的特征、资格、习惯和态度的相对价值,确定其能力、业务状况和工作适应性的过程。美国学者?韦恩?蒙迪和罗伯特?诺埃等学者认为,“绩效评估是定期考察和评价个人和小组工作的一种正式制度”。中国学者吴国存认为,“绩效评估是对雇员与职务有关的业绩、能力、业务态度、性格、业务适应性等诸多方面进行评定与记录的过程”。国内学者范柏乃将绩效评估定义为:“运用科学的标准、方法和程序,对个体或组织的业绩、成就和实际作为做尽可能准确的评价。绩效评估是绩效管理的核心,是人力资源管理中技术性最强的环节,其设计和实施是一个系统工程,不能从单一层面来理解。随着个体和组织活动的同益复杂化和影响的深远化,绩效评估也呈现出多样化的特点。第二节公共部门绩效评估概述中国学者卓越认为,公共部门绩效评估是对广义的政府组织、非营利组织第三部门以及公共企业第四部门等特定的社会组织在积极履行公共责任的过程中,在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚回【美】罗们特?巴克沃.绩效管理:如何考评员表现.匕京:中困标准?版,.:.。, ,.陈振.公共管理学原理【】.北京:中国人民人学?版:,.戈】?书恩?蒙迪、罗们特?诺埃.人力资源管剧.北京:绛济科学版社,.吴国存.企业职业管理雇员开发【】.北京:经济管理版社.范柏乃.政府绩效评估管理【】.海:复旦人学:版祉,.性规范和柔性机制相统一的基础上,获得的公共产出进行的评审界定。也有学者认为,公共绩效评估就是通过公共部门的多元评估机制,运用科学的评估体系、评估程序,对公共部门在政治、经济、社会等方面的表现进行客观、准确、全面的分析与评价,诊断公共部门在管理工作过程中所存在的问题,进而采取补救措施,提高公共部门的服务质量、增强公共部门的号召力与公众的凝聚力,最终推动绩效型、责任型和服务型政府的建设。由此我们可以看出,公共部门绩效评估是对某个部门的工作状况比较全面的综合判断。公共部门绩效评估是一个综合性的范畴,内容涉及经济、效率、效益、责任、公正、企业家精神、卓越等方面;同时又是一个完整、动态的系统工程,包括确定绩效目标、构架绩效指标体系、选择评估方法、收集资料和评价绩效等。公共部门的绩效评估以绩效为本,强调利用现代信息技术加强公共部门之间、公共部门和社会公众之间进行沟通与交流,强调顾客通过公共责任机制对公共部门的直接控制,谋求公共部门的管理活动对社会和顾客负责的统一;它以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准,蕴涵了公共责任和顾客至上的理念;它以加强与改善公共责任机制,使公共部门在管理公共事务、传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力为评估目的。因此,公共部门绩效评估的内容可以划分为四个方面:一是公共部门业绩,主要表现为公共部门为社会经济活动提供服务的数量和质量;二是公共部门的行政效率,反映的是行政机关和行政人员从事管理活动所取得的劳动成果、社会经济效益同所耗费的人力、物力、财力及时间之间的比例关系;三是公共部门效能,是指公共部门所生产的“产品和向公众提供的服务的水平;四是公共部门的成本,即公共部门的管理行为所占有和耗费的资源及程度。一、公共部门绩效评估的发展历程公共部门绩效评估的理论和实践研究在西方始于二战自订后,盛行于世纪七八十年代的美英等国,并在年代得到较全面的发展。开始阶段:有关公共部门绩效评估的学术界研究开始于二战时期间。学者克莱伦斯?雷德和赫伯特?西蒙合著的市政工作衡量?行政管理评估标准的调查,标志着政府绩效评估研究的丌端。年,尼克松政府颁布了联邦政府卓越.公共部门绩效评估【】.北京:中国人民人学?版社,.。董贺亮、胡文婷、日明.关于公共部门绩效评估的困难性分析及对策【】.法制社会,下.生产率测定方案,使公共部门绩效评估得以系统化和规范化发展。年,美国科罗拉多州通过了第一个同落法,规定立法机关要定期审查各机构和方案,以消除或改造重叠的机构和效率低下的方案。到年,美国已经有个州通过该项法律,政府绩效评估走上了法制化的轨道。全面推行阶段:世纪年代,西方国家开始全面推行政府绩效评估。传统官僚制衍生的众多问题,如机构臃肿、效率低下、浪费严重等使政府面临着严重的管理危机和公众信任危机。与此同时,理论界呼吁减少政府干预,采用管理私营部门的管理哲学及管理方法,用企业家精神来塑造政府。这一阶段的典型代表是英国。英国从世纪年代开始对公共部门生产力进行测定,到年代在中央各部门进行了持续数年的大规模的“雷纳评审,在此基础上建立起比较完善的绩效评估机制,广泛运用于中央、地方各层级的政府部门和其它公共部门,如学校、医院等公共部门。年,英国财政部颁发了财务管理新方案,要求政府各部门树立绩效意识,把经济、效率、效益分化为大量绩效指标,标志着公共部门绩效评估的正式推行。到年,在个中央部门中,已有个建立了比较满意的绩效评估机制。鼎盛阶段:世纪年代,公共部门绩效评估在西方各国达到鼎盛时期。年,美国政府成立全国绩效审查委员会,目标在于降低政府开支、提高办事效率,并公布从繁文缛节到以结果为本?创造一个动作更好花费更少的政府的报告。随后公布的政府绩效与结果法案是政府绩效评估达到高潮的标志。根据亚太经合组织的统计,世纪年代以来,除美英以外,加拿大、丹麦、芬兰、挪威、德国、法国、新西兰、荷兰、澳大利亚等国都广泛开展绩效评估。基于此,西方学者提出了“评估国”的概念。现代意义上的公共部门绩效评估进入中国是在改革丌放时期,我国公共部门绩效评估的发展大体经历了三个阶段。第一阶段从世纪年代初到年代初。这一阶段是我国对公共部门进行评估探索的起步阶段,特点是粗放型的部门考评,如大检查、大评比、专项调查等。当时,组织绩效还没有成为政府部门的行政理念,对部门进行考评的目的经常是与某项当时的主要工作任务挂钩,没有固定的评估模式与评估指标,评估时间具有很大的随意性,往往与其它评估如干部考评混合在一起。第二阶段从世纪年代初到年代后期。这一阶段是我国公共部门评估以各种形式探索发展的阶段。一方面,目标责任制作为绩效评估的主要载体之一,采取自上而下的系统推进方式,关注焦点是经济增长;另一方面,政府改革和创新的努力再加上国际经验的影响,各种类型和方式的组织绩效评估相继出现,可以说呈现出百花齐放的的态势。第三阶段从世纪年代末至今。这一阶段,绩效评估作为一种有效的管理工具已经为大多数政府部门所接受,一些部门和地方政府开始探索绩效评估体系的构建。响应“构建科学的政府绩效评价体系的要求,学术界和实践界付出巨大努力,构建能体现科学发展观的评价体系:“绿色”,“小康社会评价指标等的学术研究,终于走出象牙塔并在实践中得以体现;人事部课题组提出了由个一级指标、个二级指标构成的比较系统的“地方政府绩效评价指标体系。一些地方也开始出现一些由外部评估主体对政府工作绩效进行评估的尝试。不难看出,无论是西方发达国家,还是我们国家,都日益重视公共部门的绩效评估,现在相关方面的阐述也越来越多,涉及公共部门绩效评估的理论和实践也日益广泛。二、公共部门绩效评估的主要方法我国在借鉴和引进西方公共部门绩效评估的先进理论和经验的基础上,根据各地各部门的具体情况,进行了一系列的评估体制改革和创新。从实践来看,我国公共部门绩效评估大致可以划分为三种主要类型。第一类是普适性的政府机关绩效评估。其特征是,绩效评估作为特定管理机制中的一个环节,随着这种管理机制的普及而普遍应用于多种公共组织。实践中包括目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议等等。第二类是具体行业的组织绩效评估 。组织绩效评估应用于某个行业,一般具有自上而下的单向性特征,。张旭霞.公共部门绩效计估【】.匕京:对外经济贸易人学?版,.曲胡宁生.公共部门绩效许估【】.:海:复口.人学版朴,.。胡宁生.公共部门缋效评估【】.:海:复口.人学?版十,.。中国行政管理学会联合课题组.关卡政府机关工作效率标准的研究报告【】.中国行政管理,.即由政府主管部门设立评估指标体系,组织对所属企事业单位进行组织绩效的定期评估。实践中包括卫生部为医院设立的绩效评估体系,教育部门为各级各类学校设立的绩效评估体系如普通中小学教育质量综合评价、成人中等专业学校评估体系、大学本科教育合格评价体系等,财政部、原国家经贸委、劳动和社会保障部、原国家计委联合推出的企业绩效评价系统等。针对某一专项活第三类是专项绩效评估动或政府工作的某一方面进行评估。如科技部制定的“高新区评价指标体系”,北京市的“国家机关网站政府公开检查评议”,江苏省纪委的“应用指标分析方法对反腐败五年目标实现程度的测评”,深圳市的“企业评政府”,南京市的“群众评议机关,山西省运城市的“办公室机关工作效率标准”等等。尽管我国各级公共部门目前的绩效评估还基本上处于探索阶段,但已经迈出了可喜的步伐,取得了一定成效,大致包括以下几种方法。一目标责任制& 目标责任制在我国始于世纪年代,其最初的主要表现形式是目标管理。作为机关内部的一种管理方法与方式,目标管理的特点是组织目标分解并落实到各个工作岗位,目标完成情况考核也相应针对各个工作岗位,这与以组织为单位的目标设定和绩效评估有着明显的不同。随着行政管理体制的改革和完善,目标管理的思路和原则逐渐得到扩展,发展到面向公共部门行政首长的目标责任制。由于行政首长的目标责任与所在政府层级或部门的目标责任基本一致,对行政首长目标完成情况的考核实际上等同于对组织绩效的评价与考核。组织绩效评估作为目标责任制的一个关键环节,随着目标责任制的广泛实施而应用到各个公共部门层级,以及政府相关工作的诸多领域。在这一方面,山东青岛市做出了创新性的探索和实践,从年实行青岛市目标责任制实施细则开始,青岛市就开始实施学习型、创新型、竞争型、服务型政府机关建设,构建起多层次的督察和同常监控体系。二效能监察 效能监察最初是从企业效能监察开始的。年月,时任监察部长的尉健行同志在第二次全国监察工作会议上首先提出“效能监察”的任务。年效能监察工作涉及政府行政效能领域,年福建省率先出台行政效能监察工作的具体做法,得到中央认可并在全国推广。年河北省邢台市率先遵照省级效能监察的做法,制定了地市一级的政府效能监察方法,为全国各地市提供了良好的典范。到年,全国已有个省自治区、直辖市不同程度地开展了效能监察工作。所谓效能监察,是纪检监察机关及其受纪检监察机关委托的组织,在政府的领导下有计划、有目的地针对行政管理的效率、效能以及国有企业生产经营管理的质量、效果、效率、效益等情况开展的监察监督活动。效能监察的特殊性在于以发现组织中存在的违纪、违规行为和浪费、低效、低质量等问题为着眼点,由于以问题为导向,效能监察必然选择中心工作、热点问题和问题比较多的领域和环节立项,覆盖面比较小。三效能建设效能建设是在效能监察的基础上发展起来的。它于世纪年代中期发端于福建省漳州市等地,后来在省委、省政府的指导和推动下,在福建全省乡镇以上各级政府机关具有行政管理职能的单位全面展开。从效能监察到效能建设,最大的区别在于行为主体的转移,着力点从监督转变为自身建设,从依靠他律转变为自律和他律相结合,而主体则从纪检监察机关扩展到各级党政机关部门,形成强有力的领导格局,为效能建设的落实提供了组织保证。作为一种综合性的管理机制,效能建设的领域广阔,内容丰富:第一,各单位各部门根据各自的工作职责加强制度建设,以岗位责任制来明确工作职责,以服务承诺制来规范管理和服务要求,以公示制来推行政务公开,以评议制来强化民主监督,以失职追究制来严肃工作纪律。第二,强化内部管理规范,严格依法行政,同时优化管理要素,简化工作程序,提高办事效率。第三,牢固树立服务意识,努力提高服务水平。第四,强化监督机制,严肃行政纪律。第五,科学规范绩效考评,并将考评结果与奖惩相结合,与干部使用相联系,增强部门、单位及其工作人员的责任感和紧迫感。四社会服务承诺制社会服务承诺制源于年英国的“公民宪章”运动,年月山东省烟台市建委借鉴“公民宪章”运动和中国香港公共服务承诺制的经验,率先在烟台市建委系统实施社会服务承诺制。在总结烟台经验的基础上,年月在中宣部和国务院纠风办的推动下,社会服务承诺制在全国范围和多种行业普遍推广。这是一种具有契约性质的服务机制,服务标准的具体化和公开化为公众的评胡宁生.公共部门绩效评.上海:复.日.