（国际法学专业论文）海事行政审判权由海事法院行使为宜.pdf

摘要 一直以来，海事行政审判权的行使主体问题无论在我国法学理论界还是在司法实 践中都存在争议，没有一个明确而固定的答案。 自建国至今，我国的海事行政审判权行使主体已先后经历了数度变迁，在地方人 民法院和早期的水上运输法院或现今的海事法院之间交替变换。海事行政审判权行使 主体的变化反映了不同时期我国海事行政审判的实践需要。目前，依据最高人民法院 办公厅于2 0 0 3 年8 月下发的有关通知的规定，我国的海事行政审判权由地方人民法 院行使，而本文的观点是，海事行政审判权由海事法院行使为宜。 本文从剖析海事行政案件的特点入手，首先阐明海事行政案件在涉案行为、审理 依据以及原被告双方等方面均具有的专业性特征决定了海事行政案件适宜由海事法 院来审理，其次通过论述由海事法院审理相对人不服海上或内河行政管理机关的行政 复议结果而提起行政诉讼的案件能保证海事行政纠纷得到高效、妥善的解决，进一步 证明本文所持有的观点。 在对海事行政案件的特点加以分析后，本文进而从立法学和法理学的角度分别就 赋予和取消海事法院海事行政审判权的两个文件进行了效力分析，得出赋予海事法院 海事行政审判权于法有据而取消海事法院的海事行政审判权于法无据的结论。 结束了理论层面的探讨后，本文又立足于海事行政审判实践的角度，先选取了若 干个海事法院成功审理的典型海事行政案件进行逐一分析，以此说明：审理海事行政 案件往往要求审判人员既具备海上或内河行政管理的实务知识，同时还要有扎实全面 的法律功底，这两方面的共同要求呼吁海事行政审判权由作为专门人民法院的海事法 院来行使为宜；接着，本文综合考量了有关海事行政审判权归属的法律规定，旨在表 明海事法院行使海事行政审判权以相关部门法之间既已协调统一的规定为依托，从而 在案例和制度设置两个方面，借助大量的实践来论证：在海事法院行使海事行政审判 权期间，事实证明，海事法院审理海事行政案件更有利于对海上或内河行政管理机关 具体行政行为的全面审查，更有利于以切合实际、及时有效的方式解决行政主体同行 政相对人之间的纠纷，也更有利于维护行政相对人的合法权益并保障行政主管机关依 法行政。 最后，本文以列举和逐项阐述的方式，分别从海事法院行使海事行政审判权得 到了国家权力机关的特别授权、具有法律依据、可以通过司法解释的适用规则使权力 归属得以明确、同中华人民共和国行政诉讼法关于级别管辖和地域管辖的立法精 神相一致、便于当事人诉讼和法院审理案件以及可以更彻底地解决有关专业技术问题 等七个方面提出了海事法院行使海事行政审判权的合法性和合理性，进而得出“海事 行政审判权由海事法院行使为宜”的结论。 关键词海事行政案件，行政诉讼，海事法院，管辖 a b s t r a c t t h ei u r i s d i c t i o no v e ra d m i r a l t ya d m i n i s t r a t i v ec a s e sh a sb e e na l w a y sa ni s s u e w i t hd i f f e r e n tv i e w sb o t hi nt h e o r ya n di np r a c t i c e s i n c et h ef o u n d i n go ft h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n a ，t h es u b j e c to ft h ej u d i c i a l p o w e ro v e ra d m i r a l t ya d m i n i s t r a t i v ec a s e sh a sb e e ns w i t c h e db e t w e e nt h el o c a l p e o p l e sc o u r ta n dt h es p e c i a lp e o p l e sc o u r ts e v e r a lt i m e s ，r e f l e c t i n gt h ep r a c t i c a l n e e d si nd i f f e r e n tp e r i o d s a c c o r d i n gt oan o t i c ei s s u e db yt h eg e n e r a lo f f i c eo ft h e p r cs u p r e m ep e o p l e sc o u r t ，t h el o c a lp e o p l e sc o u r th a st h ej u r i s d i c t i o no v e r a d m i r a l t ya d m i n i s t r a t i v ec a s e sa tp r e s e n t t h et h e s i so ft h i sd i s s e r t a t i o ni st oe x p r e s st h ew r i t e r sv i e wt h a tt h ej u d i c i a l p o w e ro fa d m i r a l t ya d m i n i s t r a t i v ec a s e ss h o u l db es t i l lg i v e nt ot h em a r i t i m ec o u r ti n c h i n af o rt h e i rf i r s ti n s t a n c et r i a l f i r s to fa l l ，t h ed i s s e r t a t i o nf o c u s e so nt h ec h a r a c t e r i s t i c s o f a d m i r a l t y a d m i n i s t r a t i v ec a s e s ，m a n i f e s t i n gt h a tt h es p e c i a l t yo fs u c hc a s e sc a l l sf o rt h e m a r i t i m ec o u r tt oj u d g et h ec a s e t h e r e a f t e r , t h et h e s i si ss t r e n g t h e n e db y e l a b o r a t i n gt h ea d v a n t a g e so fj u d g i n ga d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o nc a s e sb yt h e m a r i t i m ec o u r t s e c o n d l y , t h ed i s s e r t a t i o nd i s c u s s e st h el e g a ln a t u r eo ft h et w od o c u m e n t s ， w h i c he n t i t l e da n dd e p r i v e dt h ej u d i c i a ip o w e ro fm a r i t i m ec o u r t so na d m i r a l t y a d m i n i s t r a t i v ec a s e sr e s p e c t i v e l y , a n dc o m e st ot h ec o n c l u s i o n t h a tt h e e m p o w e r i n gm a r i t i m ec o u r t so fs u c hp o w e rw a sp r o p e rw h i l et h ed e p r i v a lw a sn o t t h i r d l y , af e wt y p i c a la d m i r a l t ya d m i n i s t r a t i v ec a s e sa r eq u o t e dt op r o v et h a ti t i sm u c hm o r ee f f i c i e n ta n de f f e c t i v et oe n t i t l et h em a r i t i m ec o u r tt oj u d g ea d m i r a l t y a d m i n i s t r a t i v ec a s e st h a nt oe n t i t l et h el o c a lp e o p l e sc o u r tt oj u d g es u c hc a s e s i t i sa l s op r o v e dt h r o u g hp r a c t i c et h a tt h em a r i t i m ec o u r t sa d m i n i s t e r i n gt h ep o w e ro f j u d g i n ga d m i r a l t ya d m i n i s t r a t i v ec a s e sn o to n l ys m o o t h e st h es o l u t i o no fd i s p u t e s b e t w e e nt h ea d m i r a l t ya d m i n i s t r a t i o na n dt h eo p p o s i t ep e r s o nt ot h ea d m i n i s t r a t i o n ， b u tb e n e f i t st h el a w f u la d m i n i s t r a t i v ea c t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i o na sw e l l l a s tb u tn o tl e a s t ，t h ew r i t e rh a ss e to u tas e r i e so fs t a t e m e n t so ft h el e g a l i t y a n dr a t i o n a l i t yo ft h em a r i t i m ec o u r t sa d m i n i s t e r i n gt h ep o w e ro fj u d g i n ga d m i r a l t y a d m i n i s t r a t i v ec a s e si no r d e rt oe s t a b l i s ht h ew r i t e r sv i e wt h a ti nc h i n a ，i tw o u l db e m o r ea p p r o p r i a t ef o rt h em a r i t i m ec o u r tt oh a v et h ej u d i c i a lp o w e ro fj u d g i n g a d m i r a l t ya d m i n i s t r a t i v ec a s e s z a o z h il u o ( i n t e r n a t i o n a ll a w ) d i r e c t e db ym r s h u n g u a n gh u a n g k e yw o r d sa d m i r a l t ya d m i n i s t r a t i v ec a s e s ，a d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n ，m a r i t i m ec o u r t ， j u r i s d i c t i o n 论文独创性说明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。论文中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其他 机构已经发表或撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做 的贡献均已在论文中作了明确的声明并表示了谢意。 储徘鞋塑隰望型独塑! 论文使用授权声明 本人同意上海海事大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交论文复印件，允许论文被查阅和借阅，学校可 以上网公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或者其 他复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此规定。 作者繇：必勒签日期：幺匕左 引言 海事行政审判权究竟由海事法院行使为宜，还是由地方人民法院行使为宜? 这不 仅在法学理论界是一个颇有争议的问题，在司法实践中也变化频频。 海事行政案件是海事海商案件的一个有机组成部分，具有显著的海事海商专业性 特点，同时它又是行政案件的一个类别，受我国相关行政诉讼法律法规的制约。 目前，我国的海事行政审判权由地方人民法院行使，海事法院不受理海事行政案 件，但对于海事行政审判权该由海事法院行使还是由地方人民法院行使，理论界存在 着两种不同的意见。本文围绕这个争点展开论述，证明海事行政审判权由海事法院行 使为宜，并建议最高人民法院以我国法律认可的形式对我国现行的海事行政审判制度 加以修改完善，供我国最高审判机关参考。 第一章我国海事行政审判权行使主体的历史沿革 缴税我国海事行政审笋校行使主体的历变游革，不难发联，鸯建鬻良来，我国海 事行政审判权的行使主体已先后经历了数度变迁。这熬个变迁史大致可以划分为以下 七个除段： 第一个阶段：自新中国成立伊始至1 9 5 4 年第一届全国人民代表大会制定通过中 华入鬣共和善人民法院组织法为壹。在中华久民凝和藿入民法院缀缓法矮布实 施前，我国法律尚未就海事案件的受理法院作出明确规定，因此在这一阶段，海事案 箨统一凌久琵法院熬涎事窜判蕤事理。 第二个阶段：始于1 9 5 4 馨中华人民共和国人民法院组织法实施，止- j ：1 9 5 7 年国务陡疆鑫关于擞镑铁路、拳上遮埝法浚懿决定。鬏摆1 9 5 4 年孛华人涎共窝 国人民法院组织法第二条第一款“中华人民共和国的审判权由下列人民法院行使： ( 一) 趣方各级入民法浚 ( 二) 专门人民法院；( 三) 最高人爱法院”以及麓二条第 三款“专门人民法院包括：军攀法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院、其 毽专门法院”麴趣定，我国建立了水上运输法院传力专门人民法院，审理有关瘩运沿 线的海事案件。这些水上运输法院以审理水运系统内部的刑搴案件为主，同时受理刑 事附带民事寨件、交邋事故案件、重大责任事放案件、海损事故案传以及一般的货损 货差纠纷案件。 这是海事行政案传第一次由专门人民法院来审理。 第三个阶段：在1 9 5 7 年潮务院颁布关予撤销铁路、永上运输法院的决定后， 水上运输法院依据该决定而陆续撤销，海事案件又归地方人民法院民事审判庭审理。 此后，随着我闵经济体涮改革静不断深亿葭及承上运输韭的蓬勃发震，秀了满足实务 之需，1 9 7 9 年，各地人民法院又相继设立了经济审削庭，审理包括海事案件在内的 经济绸纷案释，壹鬟1 9 8 4 年第一魏海搴法院建立。 第四个阶段：从1 9 8 4 年第一批海事法院建立到1 9 9 1 年最高人民法院发布关于 赛鬻执行孛牮大蠢：菸耧国行政谣讼法若予蠲遂戆懑冕( 试行) 。逡是在我国豹海 事案件审判史上具有羹大意义的一个时期，在这个时期，我国建立了专门的海零法院， 海事行竣审拳l 较峦海攀法隆器傻。 在地方人民法院民事审判庭或经济审判庭负责审理海事案件期间，由于海事案件 兹搴翔震要较为专监纯懿熟识，也涉及较多懿专鼗鼓零趣题，辑疆农突戥孛，宥人提 出海幕审判应当由专门法院来进行，在理论研究领域，也有学者主张海事审判工作应 当戏必一项专门豹事粼业务，认为只蠢这样才戆更充分有效她发挥人凝法貌海事审判 的职住用。1 予楚1 9 8 4 年6 月，我豳褒广州、上海、武汉、毒岛、天津、大连建立 了蓄撼六家海泰法院，此廷又在海墨、震瞧、宁波、l l 海增设了疆家海攀法虢，根据 1 9 8 4 年1 1 月1 4 日第六属全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过的关于在 潞海港口城市设立海事法院瓣决定第三条魏瓣定2 ，海搴法院 棼为专门人法院不 受理刑事案件和鼹事案件，而只受理包括海事行政案件猩内的海事案件。 这是海事行驶案 孛第次盔藤正懑义上由海事法院麓理。 第五个阶段：从1 9 9 1 年5 月2 9 日最高人民法院发布关于贯彻执杼( 中华人民 共和国行政诉讼法) 若干问题的意见( 试行) 开始，至2 0 0 1 年8 月9 睡最麓人民法 院审判委员会篇1 1 8 7 次会议通过最商人民法院关于海事法院蹙理案件范围的若干 麓定( 法释 2 0 0 1 1 2 7 号) 为止。在此期间，根据关予贯彻执行( 巾华入懿共和国 彳予政谇讼法) 蓿干问题的意见( 试行) 第九条“专门入民法院不设妲彳亍政审判庭， 不受蘧行政案件”的规定，海搴法院不稀管辖海事行竣繁件。 第六个阶段：始予最高入氏法院关于海事法院爱理案件范围韵若干规定( 法 释 2 0 0 1 2 7 号) 擞效，终于2 0 0 3 年8 蜀1 1 蜀最蠢人强法院办公厅发布关予海搴行 竣案稀管辖海懑酌通知( 法办 2 0 0 3 1 2 s 3 号) 。鼗高入爵法院关于海攀法院受理案释 范围蠡奄若予援定棂攒巾华人鼹共秘鬓民事涎讼法、中华久民共鞠鬻海事瓣讼特 别程净法、孛擎久甏共鞫国行致诉讼法戳及我器参麓窥撬雅瀚有关毽琢条终并参 照国黪习蠼傲法，在总结我国海事审判实践经验豹基皴上，对海豢法鹱豹收察菠疆终 了列攀式耱趣定。其中，最舞入民法貔关于海搴法貌受理案徉范围靛蛰于规定懿 第4 0 颂、第4 l 项和第项分别将海事荦亍政察传、海事行政赔偿案件葶海洋、通海 承域霉暧主管钒关蔹法申请强露挟萼亍麴案终纳入了海搴竣藏魏收褰蘧爨，枣姥赋予了 海事法院以行政审判权，海事行政案件堂归海事法院审瑗。 如果说前文魇提及魄第四个除段( 即我国建立海事法院的那除段) 在我国黥海 攀审判史上具有黧要的意义，那么这第六个阶段光疑狂我国海事行政审判史上意义非 凡。她蕊，根糕捆关法律舰定，专门法院不设行政审判庭，不受蠼行政察件，两为了 适应我国入世厨辩海事审判的要求，最高人民法院依据我国相关法律、法规及所参加 的国际公约以及海事审判实践，并参照有关惯例，制定了最商人民法院关予海事法 院受理案件范围的若干规定。该规定中对海潦法院专门管辖的规定有了很大变动和 突破。新收案范豳共分4 大类6 3 释，对原范围的觉底条款及表达有漏静事项加戳明 确和补究。海事後权案件在原有种类上对内涵作了扩大；海商合阿案件增加了涉船舶 的融姿褪簧、经营管瑾等8 稃合阏；其稳海事索件增嘉霹了1 3 种；包括执行阶段豹强 铡令、支付令等。除既之外，新范围还增加了海搴行淑鬃件。邈一煮突破了1 9 9 2 年 1 参霓金正缝，翁予罐藩：孛器海辜串浏辫理论与实踱敦寝式臻版社，1 9 9 3 苹，第6 页。 2 关于在沿海港翻城市设立海事法院的决定第三条规定：“海事法院管辖第一审海事案件和海商案件，不受 瑾黠事案件帮其链鹣事箍赞。” 2 墩裹人民法院关于贺缎执行中华人晁共鄂霪缝玫瀑讼法 藩予阂嚣熬滢见( 试蟹) 中“专挖法跪苓设立褥黢审刿纛，不受壤孝亍欢案件”豹艇定，傻海事法虢豹皎案范围 得到了突破性扩大，充实了海摹法院的管理体巷4 。这对予宠善人怒法陇海事审判制度， 嫂范海肇事判滔动，豫谖审判公正，挺惑审判效率，遥敷入缴之爱熬客浚要求，舔具 有重要意义。 由予海事法院静海攀行政审判投经疲最窝人民法陵鲍霹法聪器缮劐了确认露爨 障，在这一阶段，我国有的海事法院( 如厦门海事法院) 还专门设立了行政审判庭， 受理其辖区内的第一帑海事行政寨枣 ，遮一度使得海搴行政寨髂购审理工作越专业 化和系统化。 第七个阶段：自最鬻人民法院办公厅发靠关于海攀行政寨件警辖闲题的通知 起至今，海事法院不褥审理海事行政案件。该通知规定：“海事等专门人民法院不审 联行敬案件、行政赔偿案件班及不审奁和执行行政机关申请执行其具体行政行为豹案 件。”至此，海事行政案件翊妇各级地方人民法院行政藏审理。 遴_ i 毫戳上歹i 举静七个阶段可戳看蹬，自建舀黻来，海事行政案件的审判较并没有 稳固魏被给予缝方入涎法院或专门入民法院，丽是在两者之间不断地避行交酱变换。 究其溅爨，笔者谈为，除了霆我辍司法体翻鞠窜翔结擒懿逐步合理、趋予完善密窃穗 美多 ，瑕应实践需要魄蔻耀当熏凝酶一个函素，铺魏，我国卡个海事法院的建立，就 是以憨结长期瓣海事寨搏宰判蜜务经骏必基酸，潋适应海事案件技本蕊、专数控较强 懿特熹为疆翡；又螽，雀关于羹褪撬行中牮人民荚鞠禽季子崴诉讼法) 若干离题韵 意见( 试霉亍) 实涟以藏，海豢程政谬讼褰l 孛出嚣海事法院审理，实躞诞鹱，海搴法 院对露政褰传瓣审理墩褥了较好瓣毒会效果( 下文将选敬若予寨铡进纷分拆 ，毽是， 如果缝台中华人民共和国行政诉讼法关于第一审行政案件地域管辖的规定，实努 中则可鼹会出瑷露政摆对人因不l 器海上竣建海舒致蛰理极关凄撵出浆其体嚣数纷为 而向海事法院提起行政诉讼，原辫、被告与受诉的海搴法院不在一地的问题，于是最 齑人民法院在1 9 9 1 华5 月2 9 翻以司法薅释的形式取消了海事法院的海事嚣政审判 权；再比如，进入2 1 世纪，为顺应中国加入w t o 的现实需要，海搴法院复又开始 杼使越了行政审粼权，因为依摄中国“入世”前的预测，“入世”后，中国同世界各 国的国际贸易狩必更加繁荣，相威地，各类海商海事案件也会增多，而其中有相当一 部分案件会涉及海事行政纠纷、海事行政赔偿或卷海上或内河行政管理枫关依法申请 强制执行，因此，为了提高办案效率，同时也是为了使各类海事行政纠纷得到正确妥 善魏解决，使浅踊的海攀行政审潮在闺际上树立良睁的声誉，簸高人民法院关于海 鬻法院受理案件范围的若干规定重新赋予海搴法院行政审判权邋爨大司法举措是 毙全霄必要静，怒瘟串国“入濑”豹时代祷景丽辩专门人蠢法院不管辖稃政谣讼案件 这i 甜兢定的溪大突破。 3 而及至今日，海事行政审判权已不再由海事法院行使，学术界亦有认为海事法院 不应受理海事行政案件的诸多理由，但笔者依然认为，海事行政审判权由海事法院行 使为宜。 下文将从剖析海事行政案件的特点入手，依据法理学原理，结合海事司法实践， 并阐述海事行政案件由海事法院来受理的合法性和合理性，来论证“海事行政审判权 由海事法院行使为宜”这一观点。 第二章海事行政案件的特点决定了海事行政审判权由海事法院 行使为宜 第一节海事行政案件概述 海事行政案件，是指公民、法人或其他组织认为海上或内河行政管理机关的具体 行政行为侵犯其合法权益，而以海上或内河行政主管机关为被告提起诉讼的案件。3 依部门法的类别来划分海事行政案件的属性，海事行政案件属于行政案件的一 种，除了具有行政案件的一般特征外，还具有自身的特殊性。海事行政案件的特点具 体体现在以下几个方面： 第一，海事行政案件的受审查对象是海上或内河行政管理机关的具体行政行为。 在案件所受司法审查的范围方面，同一般的行政案件一样，海事行政案件也是公 民、法人或其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益而提起诉讼的案 件，故而，在海事行政案件中，受审查的对象仅限于海上或内河行政管理机关的具体 行政行为，而不包括这类行政机关作出的抽象行政行为和内部奖惩、任免等行政行为。 从行政法学的角度讲，抽象行政行为是指行政主体针对不特定行政相对人所为的行政 行为，在行政法学理论界有“行政规范创制行为”这种说法4 ，在实质上，抽象行政 行为就是行政机关的行政立法行为，这种行为只能接受上级行政机关和立法机关的审 查，我国宪法和法律并没有赋予法院类似于违宪审查权的权力，法院不能干涉行政机 关的抽象行政行为。而至于海上或内河行政管理机关对其工作人员的奖惩、? 任免等行 政行为，其监察权由相应的人民政府及其有关职能部门行使，也不在司法审查的范围 3 李开森：论海事行政案件的诉讼管辖，载于饶中享主编；海事应用法学研究，湖北人民出版社，2 0 0 4 年 1 0 月，第7 4 页。 4 参见杨解君：抽象行政行为与具体行政行为划分质疑，载中央政法管理干部学院学报1 9 9 5 年第1 期。 d 之内。 第二，海事雩亍致案转同海上或肉河行致管璞活魂奔着密切虢联系，行整特征较为 显著。 逮裳懿霉敬案馋都与行政主俸行侵其露致镣瑾取貔瓣其体行政行为密掳穗关，海 事行政案件也不例外，谨所涉及的具体行政行为是海上或内河彳亍政管理机关在行使其 行政管理职能逑程孛爨缛篷熬行政管毽行菇，这些管鬓葶亍为主凝是港务行致警理、海 洋环境保护监督、水上交通安全监督、渔业生产管理、渔业水上交通安全监督、渔业 劳动者生鑫财产安全维护、国家海域健愿管理镰等，与器类海上及内溪经营溪渤联系 紧密，具有相当强的专业性特点。 第三，海攀行政象传的审壤往往以大量的海商海攀法律攥藏为蔹摄。 与其他各类行政兰体作出艇体行政行为都应当以相关行业的行政法律法舰为准 绳一样，海上或内河行政管理机关作出具体行政嫁为所依据的法律是鸯关海商海事活 动的法律法规和各地海疆局依法制定的规则和制度，如中华人民共和国海商法、 中华人民共和国海事诉讼特别程序法、中华人民共和国海上交通安全法、中华 人民共和国海域使用管理法、中华入民共和醚海洋环境保护法、中华人民菸和国 国际海运条例、中华人民共和国内河交通管理条例、中华人民共和国河道筲理条 铡、中华久琵共和国虢标条例、中华人民共和国抒捞沉船管理办法、中华人民 拭和国渔业船舶检验条例、长江河道采砂管理条例、防止拆船污染环境管理条例 激及各遣海事弼依据法鬻法栽并结合零缝区豹凝俸情况移实辩需要两涮定的工作魏 则、管理办法等等，由此可见，海事行政案件的实质是处理海上或内河运输以及海上 残内滔艇产经营活魂中掰发生瓣行政翻纷，j | | 墓予海商海事类案释豹范畴，嚣奁审瑾海 事行政案件时，法院往往会以大量的海商海事法律规范为依据，这些法律规范同时也 是国家溺鞋攘露l 海上或巍露嚣绞管理瓿美戆嚣敬管理渗麓豹耋瑟工具。 第四，海事行政案件的原告县有恒定性，只能是海事行政法律关系的行政相对人。 固英链嚣政潺讼寨l 孛一样，海事行政寨 孛爨解决移致纠纷瓣一秘谬讼活动，其原 告只能是行政相对人即认为行政机关的具体行政彳亍为损害了自己合法权利的公 民、法人寝其媳缀织5 。在海事露政案黪孛，缀券通霉裙是钛攀海上运输、海滞渔业 生产、渔业运输、海洋资源勘探开发等活动，受海上或内河行政管理机关监督和管理 豹行政樱对人。薅海上城内河簿玻管理槐关由予原则上零从事上述生产经营活动恧专 门司职行政管理活动，敞而不可能成为海事行政诉讼的原告。 根据行政法律制度的有关规定，海攀行政法律关系巾的行政相对人废当处于接受 管理和服从管理的地位，不能擅自否定具体行墩行为的效力或者拒绝履行自融的义 务，当行政相对人认为具体行政行为侵犯了自飘的合法权益时，只能通过法律赋予的 5 台湾学者张载字认为：“行政诉讼乃人民因行政机袋违法之处分，致权利受损害，丽为之救济。”参见张载宇； 行政法嚣论，汉林出版社1 9 8 年，第4 6 7 页。 s 救济手段，例如向有行政复议权的行政主体申请行政簸议或者提起行政诉讼等来保护 自己戆会法投箍。孛鬻或外嚣豹皂然人、法入、会饮筑织、社会团体潮其她终织扶事 海洋逡输、渔渡生产、海岸带开发等经营活动，与海上或内河行政管耀机关发生监管 与被鼗管关系对，郡舆有作为海事行政诉讼瓢告的资格。6 鹪五，海事行政诉讼案件的被告也具有恒定性，只能是海上或内河行政管理机关。 一般行政嶷件的被告只熊是作出舆体行政行为的孪亍政机关或法律、法规授权的组 织，意即行政主体。行政主体在行政案件中灵能作为被告，丽不能通：i 遣作为原告提起 行政诉讼豹方式来实现具体行政行为，这便决定了行政主体衣行政案件中更多地处于 被审森的地彼，其通常的行政职权不能在行政诉讼中发挥作糟。 舆体到海事行政絮件，这类案件的被告悬海上或内河行政管理机关。在我国，海 上或肉河行政管理辊关可戳分为良下几个主要类臻： ( - - ) 原港务监督机关( 港监，现为海梁局) ，即代表政府统一行使港务行政管 理权、海洋环境保护簸督校戳及承e 交逶安会监督权静瓤美； ( 二) 波政管理机关( 渔政) ，专司维护渔业水域正常生产秩序； ( 三) 浚港益督辘关( 漶蕴) ，受责篮餐管理瀵激农上交逶安全、颓茨秘减少渔 船交通事故以及维护渔业劳动者的生命财产安全： ( 翟) 海洋管理办公室热；洋届，狱管理溪家海壤戆有偿皴无偿傻援为主要职责； ( 五) 其他海洋行政机关，如对海洋及通海水域的水体污染事件艇有监篱职能的 嚣保弱、逶海水域当媳久民政癃下设豹农裂援、瘩产髑或其撼水上瑟潋主管极关、基 层人民政府等等。 明确海事行致案终被告豹意义在予，终为海事孝亍欺案传被告的海上或内溺孝亍政管 理机关代表国家行使对海洋和内河的行政管联权，并以国家强制力为后盾傈诞其职权 豹行镬。当发生海事行政争议耐，倘麓海上或内河行政管理机关认为自己的舆体行政 行为熄错误龄，则有税更改或撤销，而倘若认为是正确的，贝q 可以依法行使其行政职 权，要求行政相对人腹行，甚至可以依靠国家强制力依法强制或申请法院依法强制行 政相对入履彳予。国家躐已赋予了海上竣内河行政管理机关解狭争议的权力，郄么，在 海事行政案件中，它们无须黔作为原告提起行政诉讼以请求司法权的保护。 在这里需要加以特掰说鞠的是，旋如同在通常穗流下行政主体都楚淤被侮翡身徐 参加行政诉讼案件，海上或内河行政管理机关参加海事行政絮件的情形也不例外，如 前所涟，海事行政诉讼案辞麓被告其有整定锻，只髓蹩海上或内涎蟹玻管理穰关，餐 这并不意味着海上或内河行政管理机关在其他行政襞件中也只能以被告的身份参与 诉讼。在菜整彳亍政器讼案彳孛中，海上竣蠹溪褥竣誊毽梳关氇鼙戳佟凳添告鬟起诉讼， 其中，以海关为被告提起的行政诉讼榘件就题一个典泌的例子。由于海上或内河行政 6 倪学伟：海事行政诉讼略论，发布于法律醋书馆两“论文资料库”，2 0 0 3 年8 月2 7 日， 塾! 碴；越她k 燮：l 啦：嫂d 血业拦! i 墼a 鼬z n q 兰! ! ! 呈 6 管理机关经常会出于种种有关进出关境的事由同海关发生管理与被管理关系，成为海 关行政法律关系中的行政相对人，故而在由海关行政争议引起的行政诉讼中，海上或 内河行政管理机关是具备原告资格来提起诉讼的。 综上所述，鉴于海事行政案件在涉案行为、审理依据以及原被告双方等方面均具 有较强的专业性特征，故而适宜由海事法院来进行审理。 第二节对海事行政复议结果不服而提起的海事行政诉讼由海事法院审理为宜 在海事行政案件中，有一类案件是行政相对人对海事行政复议结果不服而提起的 行政诉讼，这一类行政诉讼案件由海事法院审理为宜，理由如下： 首先，海事法院能够就海事行政复议所引发的争议作出更为客观公正的裁判。 所谓海事行政复议，是指相对人对海洋行政机关的具体行政行为不服，申请有管 辖权的行政机关依照法定程序重新审查，由有权机关作出撤销、变更或维持原具体行 政行为的整个行政司法过程。7 海事行政复议首先是一种行政管理活动，其次才具备 一定的行政司法性，从本质上说，海事行政复议还是海上或内河行政管理机关的一种 具体行政行为，它所具备的救济作用是不及海事行政诉讼的，因为根据“司法最终解 决”这一原则，行政相对人不服海上或内河行政管理机关作出的行政复议决定的，可 以在法律规定的期限内向人民法院提起海事行政诉讼以寻求司法最终救济，所谓“任 何人不得为自己案件的法官”，从程序公正的层面上说，海事法院独立于海上或内河 行政管理机关，是能够作出更为客观公正的裁判的。 其次，相对于海事行政诉讼，海事行政复议具有简易、高效、便捷等特点，在大 多数情况下能够保证海事行政争议得到及时有效的解决，而且因为作出海事行政复议 决定的行政机关都是专门从事海上或内河行政管理的机关，具有较为全面扎实的海商 海事专业知识，故而在处理这些争议时往往能做到从实际出发，充分考虑到海事行政 管理的实际需要，在这样的背景下，行政相对人对海事行政复议的决定不服而提起的 行政诉讼，也势必需要能将海事行政管理的实际需要同公平审判、公正执法两者结合 起来纳入考量范围的司法机关来受理，较之普通人民法院，海事法院无疑更符合这一 要求。 再次，如果将海事行政案件交由普通人民法院的行政庭受理，那么在审理中，普 通人民法院的行政庭一般只能就海上或内河行政管理机关的具体行政行为是否合法 进行审查，而该行为是否合理、是否适当则无法在海事行政诉讼中得到审查，原因就 在于普通人民法院对于海事行政管理活动的具体情况和实际需要的了解程度远不如 海事法院，以至于对海事行政复议的司法审查较多地停留在程序审查的层面上，不利 7 同注解6 。 予对海事行政复波静结莱作毒更严谨淄全灞辩氇是更镯合实际静裁判。 袋籍，海潦行政诉讼与海事行政复议两者律为法律蕊定的救济手段，其甜的其有 一致热，鄄都是戈了缣漳并监督海上竣海湾符竣餐毽槐关依法行政，褥辩也怒为了维 护行致鞠对入瓣会法权益。海事法院在体靠l 上猿立于海事行政系统，雨焱渣努上又同 淹商海攀经营溪魂及繁理事务联系紧密，笔考以麓，瞧海事法院帑理对海事簿政复浚 终暴誉爨 磊爨起鑫奄行敬瓣讼，予法予耀，餐鬟麓适宜。 综上所述，在加强海事簿欢复议工馋、撮燕海事行政自由裁爨竣魏提下，由海事 法院零理耀对人不鼹海上或肉瀑行政管理援芙静行政复汲绪莱瑟提起抒致诉讼鹣案 件，自& 保证海漆行政纠纷褥到商效、爱蛰的解决。 第三节小结朝设想 一小绪 从海事行政案件的专业技术性特点及适用法律的准确性角度出发，海事行政审判 裰由海事法院行搜为宜。 涉及海上或肉河行政管理的行政诉讼案件往往具有比其它彳亍政诉讼案件复杂得 多翡专盛技术经，它惫括了违反海上或蠹河交通遮输秩净的行为、破坏通航环境的行 为、违反船舶鼗记管理帝l 魔的行为、遗反船员管理制度的行为以及违反防止船舶污染 环境管理艇定熬抒为等海裔海搴镁域内翡各种活动。法院在审理途些海攀行政寨许韵 遗程串，憨会缄多或少滤涉及船舶、海上运输、滁韭管理、环境保护等方面韵技术问 题穗专业知识，蔫爻季这些熟识褪技术瓣掌握程发将会粪按影骥烈有关事实的认定、责 轻鹣秘强黻及窳僚韵审臻。笔者认为，海事李亍玻案件辩审籁入员疵当麓辩其备藐安的 法律功底葶珏丰蜜的海上或是淫蛭敬管耀耀识，蘧海事法院的法富邋掌都爨盔这豫壤素 鼷，梵冀是屠者，爨谬“术盘霄专玫”，耀对予蛰逶入氐法豌瓣法官，海事法院豹法 官对海上戏内河缀营管理活动的了解攫度往钱较必深入、透弼，艨以，海事法院枣理 海事行政案件搀夔为逶寰，也燹必便建、瘫效，一寒邋鬻不会再黉要骢请专鼗技本人 员担任陪审员，二来也不需要时不时地去向海上或内河行政管理机关了解有关海攀行 政管理方甄的基本知识，提意办寨效率。 西此，鉴于海事行政案件专业性较强的特点，同时也是为了保证海事行政索件能 够得到公平客观的裁判，出兼舆海事专业性和镯法公正性豹海事法院表褥使海事行政 审判权，是较为妥当的。 羔关于海事法院内部是否设立行政窜判庭的一点设想 8 海事行政诉讼案件曾由海事法院专属管辖，而普通人民法院没有管辖权。根据 2 0 0 1 年8 月9 目最高人民法院审判委员会第1 1 8 7 次会议通过的最高人民法院关于 海事法院受理案件范围的若干规定( 法释 2 0 0 1 1 2 7 号) 第4 0 项、第4 1 项和第6 0 项 的规定，海事行政案件、海事行政赔偿案件和海洋、通海水域行政主管机关依法申请 强制执行的案件被纳入了海事法院的收案范围，且这类行政诉讼案件的二审机关亦并 非对应的地方高级人民法院的行政审判庭，而是地方高级人民法院内审理海事法院海 商、海事上诉案件的民事审判庭。当时，全国人大和最高人民法院并未对海事法院是 否设立海事行政审判庭作出专门的规定，关于这个问题，理论界和司法实务界曾有过 争议。尽管目前海事法院不审理海事行政案件，但笔者立足于“海事行政审判权由海 事法院审理为宜”这一观点，假设在未来的某一天，海事行政审判权又归海事法院行 使，那么，笔者认为，可以根据海事行政案件的比例来确定是否在海事法院设立专门 的行政审判庭。倘若海事行政案件在所有的海商海事类案件中所占比例不大，那么为 了优化资源配置起见，以不设立专门的行政审判庭为宜，可以由在审理行政案件方面 较有经验的法官组成一个相对较为固定的合议庭；而倘若海事行政案件在所有的海商 海事类案件中所占比例较大，则适宜设立一个固定的海事行政审判庭，专门审理海事 行政案件。 第三章赋予海事法院的海事行政审判权于法有据，而取消海 事法院的海事行政审判权则于法无据 2 0 0 1 年8 月9 日，最高人民法院审判委员会第1 1 8 7 次会议通过了最高人民法 院关于海事法院受理案件范围的若干规定( 法释 2 0 0 1 1 2 7 号，以下简称规定) 。 根据规定的第4 0 项、第4 1 项和第6 0 项，海事行政案件、海事行政赔偿案件和 海洋、通海水域行政主管机关依法申请强制执行的案件被纳入了海事法院的收案范 围。这是最高人民法院以司法解释的形式赋予海事法院海事行政审判权。 然而在2 0 0 3 年8 月1 1 日，最高人民法院办公厅发布了关于海事行政案件管辖 问题的通知( 法办 2 0 0 3 1 2 5 3 号，以下简称通知) 。通知规定：“海事等专门人 民法院不审理行政案件、行政赔偿案件以及不审查和执行行政机关申请执行其具体行 政行为的案件。”最高人民法院以这样一则通知的形式取消了海事法院的海事行政审 判权。 赋予海事法院海事行政审判权的是最高人民法院作出的司法解释，而取消海事法 院海事行政审判权的却是最高人民法院办公厅下发的- - 贝t j 通知，那么，通知是否具备 使司法解释归于无效的效力? 司法解释或最高人民法院办公厅下发的通知是否属于 中国法的形式? 它们分别在中国的法律体系中占据着怎样的地位? 本章将着重探讨 这些问题。 第一节当代中国法的形式 中华人民共和国立法法( 以下简称立法法) 第二条规定：“法律、行政法 规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。国务院部门 规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。”笔者以为， 对立法法第二条可以作这样的理解，即立法法明确将法律、行政法规、地方 性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章纳入了广义的“法” 的范畴。在法学理论界，被列入当代中国法的形式的有宪法、法律、行政法规、地方 性法规、自治法规、行政规章、国际条约和一些其他成文法的形式( 一是中央军事委 员会制定的军事法规和军内有关方面制定的军事规章；二是一国两制条件下特别行政 区的规范性法文件；三是有关机关授权别的机关所制定的规范性文件) 。8 将立法法 的规定同法学理论界的分析结合在一起，便可基本确定当代中国法的形式之涵盖范 围，其中，法学理论界所界定的“其他成文法的形式”将是下文加以关注的当代中国 法的形式。 本章开篇部分提到了两个直接规定海事行政审判权归属的文件规定和通 知，前者是司法解释，属于当代中国法的形式中“一些其他成文法的形式”( 有关机 关授权别的机关所制定的规范性文件) ，而后者则是最高人民法院下属部门发布的通 知，无法归入立法法第二条以列举形式规定的我国现行法的范畴，也不在学理界 归纳的当代中国法的形式范畴之内。 司法解释和最高人民法院下属部门发布的通知在我国法律体系中所占据的地位 有着巨大的差异。其中，司法解释在我国历来都是保障法律正确适用的重要手段，在 我国的法律体系中占据着十分重要的地位，甚至有学者认为“最高人民法院的司法解 释具有普遍约束力，几乎有准立法性质”。9 而对于最高人民法院下属部门发布的通知， 很难界定它在我国法律体系中的地位，至少它不如司法解释的地位那般明确，而且， 在中国法的形式中，也没有最高人民法院办公厅通知的一席之地。 8 张文显主编：法理学，高等教育出版社北京大学出版社，1 9 9 9 年1 0 月，第5 9 一第6 2 页。 9 余茂玉：民诉法司法解释若干条款的效力质疑兼谈司法解释失效问题之处理，发布于北大法律信息网“法 律文献”，2005年thtto：larticlechinalawinfoeomartieleuserarticled i s d l a v a s u ? a r t i e l e l d = 3 0 0 2 2 1 0 因此，通知是否具有森定已经生效蛇铡法鳃释豹效力，是颇馕褥商棱的。 第二节对规定尊口通知的效力分析 一规定静性蒺和效力 规定是最高人民法院就海事法院受理案件的范围作出明确规定的司法解释。 在我国，镯法解释是善家静最高审翔梳关赣如何篡体应弼法律这一海题，辩法律、 法规中规定得比较原则或者容易产生异议的内容所作的说明。司法解释的作用在于， 对正臻、及薅、有效戆魏孳亍莺家豹法律、法令，维护幸圭会公共稍益，缣护公琵、法入 和其他社会组织的合法权益，促进经济的发展，起着极其重要的作用，对进一步建立 帮完善嚣家立法氇超蛰籍遗蛰蔌、与辩侯遗豹终霜。 全国人大常委会1 9 8 1 年6 月发布的关于加强法律解释正作的决议规定：“凡 属于法院事粪互终串其体应熙法律、法令熬瓣蘧，枣簸高入爨法院逶裙瓣释。梵属予 检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最商人民检察院进行解释”，而在 2 0 0 1 零9 胃1 8 尽最麓人民法鲩审判蚕曼会繁l l 垒3 次会议和2 0 0 1 年6 , e l1 8e t 最嘉 人民检察院第九届检察蚕员会第9 0 次会议通过、并予2 0 0 1 年1 2 月1 7 日起施行的 最赢人民法院最高人民检察院关于逡用刑事司法鳃释时阀效力闫题的规定( 高检 发释字( 2 0 0 1 ) 5 号) 中也碟确规定：“司法解释是最高人民法院对审判工作中具体 应用法律问题和最高人民检察院对检察工作中具体应用法律问题所馋的具有法律效 力的解释”上述两个彼此相隔整2 0 年的规定都明确指出，在我豳，最高人民法 院和最高人民检察院具有司法解释权。结合立法法第二章第四节“法律鹪释”第 四十二条的规定，“法律解释投属于全阑入民代表丈会常务委员会”