（财政学专业论文）我国义务教育财政制度改革构想.pdf

摘要 义务教育是国家以法律保障对学龄儿童实施的一种具有普及、平等、强制、 无偿等诸多方面特征的教育制度。从公共财政的角度看，义务教育作为公共需要 应成为公共财政的支出对象：从人力资本投资角度看，义务教育是具有较高社会 收益和强正外部效应的教育层次和教育类型。因此，政府应在义务教育投资领域 里有所作为，实施义务教育、确保义务教育均衡发展是政府的职责。 随着经济的发展，我国对义务教育的重视程度越来越高，教育支出规模和 结构都发生了些变化：但是就目前来看，我国与世界先进水平相比，义务教 育财政支出规模偏低，结构也不尽合理。同时，教育机会不均等问题也已经十分 严重，且存在扩大的趋势。全国除大中城市和部分沿海经济发达省份以外，都不 同程度地存在拖欠农村教师工资的问题。相当多农村地区不具备义务教育的基本 办学条件，教育经费严重短缺。 笔者认为，造成这种局面的深层次的原因，主要是因为我国义务教育的管理 体制和财政体制存在问题。现行的义务教育财政体制是以地方政府管理和财政负 担为主、中央和省级政府通过财政转移支付形式给予地方补助的模式，由于没有 规定中央政府和省、县、乡地方政府法定的负担结构，在中央向地方转移支付规 模很小的情况下，各地政府对教育的支出主要依靠本地财源。义务教育的事权和 支出责任与财政收入出现了严重的不匹配，财力最弱的乡级政府承担义务教育这 一最重大的公共服务。财政转移支付制度没有缩小地区之间的义务教育财政能力 差异，其结果必然形成落后地区的政府无力承担义务教育的支出，无法支付教师 工资，无法达到义务教育的基本办学条件，地区之间义务教育的质量、数量差距 越来越大。 本文通过分析我国财政教育支出制度性缺陷，借鉴国外义务教育财政支出制 度的成功经验，对我国义务教育财政制度改革进行了大胆的构想。 关健词：义务教育；财政制度：转移支付 a b s t r a c t c o m p u i s o 巧e d u c a t i o ni sa ne d u c a t i o ns y s t e mt h a tt h en a t i o nh a su n i v e r s a l 曲t o m ec h i l d r e na ts c h o o la g ew h i c hh a sl a wg u a r a n t e e ，e q u a l ，f o r c e ，g r a t i sa i l d o t h e r c h a r a c t e r i s t i c s e ef r o mt h ea n g l eo fp u b l i cf i n a n c e ，c o m p u l s o r ye d u c a t i o nw h i c hi s n e e d e db yp u b l i cs h o u l db e c o m ep u b l i cf i n a n c eo f e x p e n d i t u r eo b j e c t ；s e e 五的mt l l c m v e s t m e ma n g l eo ft h em a n p o w e rc a p i t a l ，t h e c o m p u l s o r ye d u c a t i o ni se d u c a t i o n i a y e ra n de d u c a t i o nt y p ew h i c hh a sh i g h e ra n ds o c i a li n c o m ew i t hs t r o n ga n d p o s i t i v e e x t e r i o re f f e c t t h e r e f o r e ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l dh a v ec o n d u c ta n da c t i o n s i nt h e c o m p u l s o r ye d u c a t i o n ，c a r r y i n go u ta c o m p u l s o r ye d u c a t i o na n di n s u r i n gt h eb a l a n c e d d e v e l o p m e n t o ft h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o ni sa g o v e r n m e n t a li o b 。 a l o n gw i t ht h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m y , t h ev a l u ed e g r e eo ft h e c o m p u l s o r y e d u c a t i o nmo u r c o u n t r yi sm o r ea n dm o r eh i g h ，s c a l ea n ds t r u c t u r eo ft h ee d u c a t i o n e x p e n d i t u r ea l lt o o kp l a c es o m ev a r i e t i e s ；b u ts e ec u r r e n t l y , c o m p a r ew i t ha d v a n c e d l e v e lmt h ew o r l d , o u r c o m p u l s o r ye d u c a t i o np u b l i cf i n a n c ee x p e n d i t u r et h es c a l ei s l o w ，t h es t r u c t u r ea l s od o e s n te x e r tr e a s o n a b l e i nt h em e a n t i m e ，o p p o n u n i t 0 e d u c a 【ep r o b l e ma n da ne q u a lf o o t i n ga r ea l r e a d yv e r ys e r i o u s ，a n de x i s tt h et i e n do f e x t e n s i o n i na d d i t i o nt og r e a t l ym e d i u mc i t ya n dt h ep a r tc i r c u m l i t t o r a l e c o n o m i c t l o u r i s h i n gp r o v i n c e ，a l lt h ed i f f e r e n td e g r e ee x i s tt h ep r o b l e mo ft h ev i l l a g et e a c h e r t s w a g e s m a n yv i l l a g er e g i o n sd o n th a v eac o m p u l s o r ye d u c a t i o no fb a s i cw h i c hd ot o l e a r nac o n d i t i o n ，t i l ee d u c a t i o nb u d g e ts e v e r i t yi sm i s s i n g t h ew r i t e rt h i n k st h a tr e s u l ti nt h e r e a s o no ft h ed e e pt i m eo ft h i sk i n do f s l t u a t i o n m a i n l yi sb e c a u s eo fo u rc o u n t r ym a n a g e m e n ts y s t e ma n dp u b l i cf m a n c e s y s t e m0 tt h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o ne x i s ta p r o b l e m c u r r e n tc o m p u l s o r ye d u c a t i o n t m 锄c l a is y s t e ml si nam o d et h a tp r e d o m i n a n t l ym a n a g e db yt h e g o v e 加m e n t 锄d p a i db yt h ep u b l i cf i n a n c e ，w i t hal o c a l s u b s i d yo ft h ep u b l i cf i n a n c e 觚n s f e r s p a ) ，l n e n to p 锨t e db yt h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dt h ep r o v i n c i a lg o v e r n m e n t ，b e c a u s e o ln a v en 0p r o w s l o nc e n t r a lg o v e r n m e n ta n dp r o v i n c e ，c o u n t y , t h e l e g a lb u r d e n s 1 眦c t u r eo ft h ec o u n t r yl o c a lg o v e r n m e n t , w h e nc e n t r a lt o w a r dt h ep l a c et r a n s 衙t 0 p a yu n c l e rt h es c a l ep i m p i n g c i r c u m s t a n c e ，e v e r y p l a c et h eg o v e r n m e n tm a i n l v d e p e n d so nn a t i v es o u r c eo fm o n e yt ot h ee d u c a t i o n a le x p e n d i t u r e b u s i n e s s p o w e r , e x p e n d i t u r er e s p o n s i b i l i t ya n d p u b l i cf i n a n c ei n c o m eo f c o m p u l s o r ye d u c a t i o na p p e a r e ds e r i o u sp r o b l e m ，t h ec o u n t r yc l a s sw i t h 、e a k e s t f i n a n c i a lp o w e rg o v e r n m e n tu n d e r t a k e sac o m p u l s o r ye d u c a t i o nw h i c hi st h em o s t i m p o r t a n tp u b l i cs e r v i c e t h ep u b l i cf i n a n c es y s t e md o n tc o n t r a c tt h ed i f f e r e n c eo f t h ea b i l i t yo ft h ec o m p u l s o r ye d u c t i o ni nt h er e g i o n ，b ya l lm e a n s ，i t sr e s u l tb e c o m ea g o v e r n m e n tw h i c hi sf a i l i n gb e h i n dh a sn ot h ed i n tt ou n d e r a k et h ee x p e n d i t u r eo f c o m p u l s o r ye d u c a t i o n ，c a n tp a yt e a c h e r sw a g e s ，c a n ta t t a i nac o m p u l s o r ye d u c a t i o n o fb a s i ct ol e a r nac o n d i t i o n ，t h eq u a l i t y , a n da m o u n tm a r g i na m o n gt h er e g i o n sa r e m o r ea n dm o r eb i g t h i st e x ta n a l y s i so u rc o u n t r yp u b l i cf i n a n c et oe d u c a t e e x p e n d i t u r es y s t e m b l e m i s h ，d r a wl e s s o n sf r o ms u c c e s s f u le x p e r i e n c eo ff o r e i g nc o m p u l s o r ye d u c a t i o n p u b l i cf i n a n c es y s t e m ，t oo u rc o u n t r ys y s t e m , t h ew r i t e rm a k eab o l ds p e c u l a t i o no f r e f o r m so ft h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o nf i n a n c i a ls y s t e mi nc h i n a k e y w o r d s ：t h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o n ；t h ef i n a n c es y s t e m ；t r a n s f e rp a y m e n t 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成果。 本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在文中以明 确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利和责任。 声明人( 签名) ： 年月 e 1 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦门大 学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸质版和电 子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学 校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索， 有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密后适 用本规定。 本学位论文属于 1 、保密( ) ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密() ( 请在以上相应括号内打“ ) 作者签名： 导师签名： 日期：年月e 1 日期：年月 e 1 导论 一、问题的提出 导论 义务教育制度自欧美国家率先从1 9 世纪下半叶开始实施以来，已有一百 多年的历史。当人类社会迈入2 1 世纪，在全球1 9 2 个国家或地区中己经有1 7 0 个国家宣布实施义务教育。2 0 0 0 年举办的有1 8 0 多个国家参加的“世界教育论 坛 ，提到了到2 0 1 5 年世界各国普及面向所有儿童的免费初等教育行动计划。 因此义务教育是现代政府提供的最基本的公共服务，义务教育经费长期以来作为 一个国家政府的财政支出项目是理所当然的事实，似乎在这一点上国人包括政府 早就达成了共识。 上世纪9 0 年代，为解决农民负担过重的问题、规范农村的公共分配关系， 在我国安徽等地进行了农村“费改税”改革试点。改革的内容是取消包括为教育 筹资在内的所有当时由农民直接负担的各种收费、集资和摊派，除国家规定的 农业税及农业税附加以外，不允许再向农民收缴任何行政性收费、基金等，从制 度上规范农村分配关系。改革的结果是减轻农民负担，但同时也使乡镇的财力大 减。乡镇政府是我国农村主要承担义务教育事权职责的一级政府，其义务教育经 费有一半左右来自对农民的收费或集资。税费改革使义务教育资金的缺口增大， 义务教育这一项“重中之重”的重大工程没有了资金来源。这样改革中就出现了 一个两难的选择：要减轻农民的负担，就要取消包括为义务教育筹资项目在内的 各种收费，则农村的义务教育难以维持和发展；反之，如果要在现行体制下保证 义务教育正常的经费来源，则农民的负担难以减轻，农村的公共分配关系也难以 规范。 义务教育是一项以法律形式规定的重大国策，在我国的各种文件中也充分认 识到义务教育的重要性，甚至对义务教育的财政支出增长比例也做了法律的规 定。但在现实中，义务教育经费的短缺是一个普遍的现象，法律所规定的支出并 没有实现，直接影响了义务教育普及的进度，使义务教育普及的目标由1 9 9 0 年、 2 0 0 0 年又到2 0 0 7 年而一再推迟。义务教育财政经费的不足不仅存在于经济不发 达地区，而且存在于经济发达地区：不仅存在于农村，同样存在于城市。“穷国 我国义务教育财政制度改革构想 办大教育是中国几十年教育财政经费不足的不变的重要依据。 我国义务教育为什么会出现这样的困境? 义务教育财政经费不足、农村义务 教育滞后的制度性原因是什么? 义务教育的财政经费究竟由谁来筹集与管理是 最符合经济效率的? 我国现阶段义务教育财政体制应该如何进行改革才能更有 利于义务教育的发展? 这也是本文试图回答的问题。 二、文献综述 我国的学者对义务教育的现行管理体制和财政体制进行了大量的探讨，主要 集中在几个方面： ( 一) 认为现行的义务教育财政管理体制不合理，迫切需要改革。这是因为， 第一，负担农村义务教育经费的乡镇财政的主要收入来源是农业税，而依赖农业 税来办农村义务教育是不合理的。这既是对农民利益的剥夺，也是利益错位加重 农民的负担。( 祝保平，2 0 0 1 ) ；第二，乡镇财政难以承担义务教育经费。一种观 点认为，义务教育的对象主要在农村，农业税的缺乏增长机制，全民义务教育就 难以提高甚至难以正常维持( 祝保平，2 0 0 1 ) 。另一观点认为1 9 9 4 年以后实行的 分税制财政管理体制的显著特点是财力层层上收，县乡级财力普遍匾乏，使农村 学校一些必要的发展经费没有稳定的保障机制( 胡孝玉，2 0 0 2 ) 。还有观点认为义 务教育的目的是标准化，要达到标准化，国家必须承担较多的责任，而实行分级 管理、地方负责，就不可能达到标准化。( 林小英，2 0 0 3 ) ( 二) 大量的文献分析了现行义务教育体制所造成的后果，集中在三个方面： 一是这种体制造成贫困地区的政府财政无力负担本地的义务教育经费，直接影响 了我国的义务教育普及的进度：二是造成了不同地区义务教育经费的巨大差异， 并在一些贫困地区形成了恶性循环( 潘天舒，2 0 0 0 ：吴开俊，2 0 0 1 等) ：三是认为 分级办学体制还意味着在义务教育阶段将城乡进一步分割。由于主要依靠农村和 农民兴办农村教育，在加重了农民负担( 从而也就影响了农村社会经济的发展) 的同时，在客观上也迟滞了农村教育的发展，造成了农村与城市之间教育机会不 平等的延续乃至扩大( 张玉林，2 0 0 3 ) ( 三) 从制度经济学的角度对现行体制进行分析。杜育红根据制度变迁的原 2 导论 理提出义务教育财政体n t ! , j 新的必要性。她认为现行的教育财政体制与其说是理 性设计的结果，还不如说是利益集团相互搏弈斗争的结果，是中央教育行政部门 在整个财政体制改革的大背景下不得已而为之的结果。现在制度环境已经发生了 变化，这种体制的效率已大大降低，其创新已是势在必行。郭建如认为现在的税 费改革对义务教育财政管理体制的制度变迁有重要影响。正在进行的税费改革划 清了村民、学校和乡村政府等的相关方在义务教育投入方面的权利边界，但是对 政府之间的权利边界没有明确的划分。 ( 四) 我国中央与省级政府虽然实际上一直存在着对地方政府的义务教育补 助，但这种补助难以解决目前义务教育存在的问题。其缺陷可归纳为四点：第一， 从量上来说，补助数额较小：第二，从制度安排看，中央和省级的补助尚不是义 务教育财政体制的制度化的组成部分：( 曾满超等，2 0 0 3 ) 第三，从补助的形式看， 一般性转移支付的比重过大，义务教育资金难以落实：( t t 育红，2 0 0 0 ) 。第四， 钟宇平、潘天舒等注意到了我国教育转移支付的效率不高的问题。 ( 五) 在对义务教育财政转移支付制度的设计中，包括：第一，对转移支付主 体的讨论：一种观点认为，在转移支付的出资方上可分为两个层次问题。一是中 央对于地方( 省级) 的转移支付；二是省级对于市县的转移支付。而首要解决的是 第一层次的问题。根据目前的财力状况，具体说，可以采用以中央为主，省级配 套的方式。对于那些没有获得中央财政补助的地方，省级政府可以按照这一模式 和方法，建立对财政困难市县的转移支付机制( 马国贤，2 0 0 2 ) 。另一种观点认为， 在我国县级义务教育投资方面省内差异普遍高于省际差异。因此，我国在改善教 育投资的地区差距上工作的重点应该是放在减少省内差异方面，这也就是要求各 省加大对省内贫困地区教育投资的力度( 潘天舒，2 0 0 0 ) 。曾满超等人则指出，目 前的义务教育转移支付中，省级政府是被动的参与者。因为省内差异是主要差异， 所以省级政府在解决义务教育投入的县级不平衡时应该扮演比以前更为积极的 角色。但这两级政府扮演的角色不光要取决于责任，也要取决于能力。 ( 六) 对于如何借鉴国外经验，尤其是义务教育与中国都同样由地方负责管 理，教育经费具有分散配置特点的美国的做法，也有两种看法：一是认为中美两 国有着基本相同的管理体制，因此我国在中央政府实施西部大开发，加大对于贫 困省区义务教育投资的同时，省一级政府也应借鉴发达国家的经验，尽快建立省 我国义务教育财政制度改革构想 对于县乡公立中小学的财政转移支付制度( 商丽浩等，2 0 0 1 ) 。另一种观点认为中 国是一个统一制国家，省政府的权力不能与美国的州政府相比。因此，在中国讨 论教育转移支付首先应集中在中央财政与省级财政之间的纵横向平衡问题，因为 只有中央级财政制定科学合理的政策，省级财政才可能效仿中央财政对县级财政 实施相同或相近的政策( 杜育红，2 0 0 0 ) 。 ( 七) 对转移支付需求的测算思路：一是上海智力开发研究所的研究成果，试 图测定中央政府对国家贫困县的义务教育专项转移支付额度：二是杜育红的研究 成果。旨在建立中央财政对各省级的义务教育财政专项转移支付制度：三是王善 迈、袁连生的研究成果，他们提出以县为单位进行义务教育经费供求测算。 三、本文结构 本文分为四章： 第一章，对政府能够且必须作为义务教育的主要提供者，作了理论上的分析， 构建了财政义务教育支出问题的理论框架。第一节，按照公共产品理论，指出义 务教育就是公共物品，政府应该为义务教育“买单，义务教育阶段学校从设立 到运行的费用都由各级政府负担。第二节，从教育公平角度，分析指出为保证 每个社会成员都能享有接受义务教育的权利，也要求政府以公平为目标介入义务 教育领域，通过财政投资义务教育，缩小人们在起点上的差距，从而为每个社会 成员施展才华提供机会。第三节，从投资学的角度，阐述了政府对义务教育的投 资，对提高国民素质，增加综合国力起着重要作用。 第二章，是对我国义务教育财政制度沿革及现状分析。第一节，我国义务教 育财政制度的历史回顾。在这一部分，通过对三个历史阶段中义务教育财政制度 归纳总结，既能够看到建国以来我国义务教育财政制度的改革和发展，同时也能 够看到，在历史中沉淀下来的旧体制的弊端和对当前义务教育事业发展的约束， 以史为鉴，开拓创新。第二节，对我国义务教育财政投入现状及存在的问题进行 了分析，指出我国现行的义务教育投资体制造成的义务教育财政总量投入不足， 义务教育经费投资结构不合理，东西部之间，城乡之间教育投资不平衡等等问题， 极大地制约了义务教育的发展。第三节，对现行义务教育财政制度性缺陷进行了 4 导论 剖析。从义务教育财政应以那一级政府为主体和义务教育财政转移支付方式两方 面进行了认真仔细的论证分析，指出现行的义务教育财政制度实行的是分级管 理、地方负责，以县为主，中央省级财政补贴为辅的模式，投资主体重心偏低， 各级政府对义务教育的责任边界没有明确划分，中央和省级政府通过财政转移支 付形式给予地方的补助规模很小，各地政府对教育的支出主要靠本地财源，贫困 地区和农村广大地区的教育资金严重不足，资金投入使用过程中监管不力等问 题，义务教育财政制度急需改革重构。 第三章，通过对美国、日本等发达国家义务教育经费来源和义务教育财政转 移支付制度进行比较分析，对改善我国的教育财政制度有借鉴意义。第一节，国 外义务教育财政制度研究综述，主要从政府义务教育筹资方式，财政管理体制的 三种模式以及义务教育财政拨款形式的改革等几个方面研究进行了整理归纳。第 二节，国外义务教育经费来源比较分析。在发达国家由于义务教育经费全部来自 财政拨款，所以发达国家的义务教育经费的基本管理方式是预算管理。第三节， 国外义务教育财政转移支付制度的比较。重点分析比较了美国和日本两个国家的 义务教育财政转移支付制度。美国是一个地区教育发展差异较大的国家，由于美 国是一个联邦制国家，各州在财政上有较大的自主权，所以在解决各学区教育服 务水平差异时，各州采取的方法也不尽相同。这些方法的多样为我们设立教育转 移支付提供了可供借鉴的经验。日本的教育财政转移支付的一个基本目的是实现 教育的公平，国家教育经费支出中义务教育经费占近5 0 ，教育转移支付是一种 规范的财政支出，而非一次性支出，转移支付的很大比例是用于人员经费和教材 补助。 第四章，是对我国义务教育财政制度改革的构想。第一节，建立独立的义务 教育财政体系，主要构想是：重新界定政府间义务教育财政责任；完善分税制财 政体制，明确各级政府的财权与事权；确定地方政府收入的主体税种，保证地方 有稳定的财源。第二节，建立规范的义务教育财政转移支付制度，要求改革后的 义务教育转移支付制度能达到以下目标：经济落后地区普及九年义务教育；经济 落后地区义务教育教师工资足额发放；经济落后地区办学条件达到标准；所有的 贫困生能得到必要的资助，所有的孩子都能完成义务教育。第三节，建立完整的 义务教育投入法制体系，一是以法律形式保证各级政府对义务教育的财政支出的 我国义务教育财政制度改革构想 足额和公平；二是通过法律教育转移支付资金和拨付程序成为常规的政府组织行 为；三是加强义务教育财政预算的硬约束；四是把义务教育财政投入状况作为考 察地方领导干部政绩的硬指标，实行一票否决。第四节，改革农村义务教育财政 管理体制，要强化中央和省级政府投入职责和力度，健全和完善义务教育财政转 移支付制度，加大对贫困地区中西部贫困农村的义务教育转移支付的力度，以解 决义务教育资源的地区间的差异，保证教育的公平性，健全农村义务教育投入预 算制度，健全监督检查制度，对违规、违法行为及时调查，严肃处理。 四、本文的创新性和贡献 首先，建立了财政义务教育支出研究的理论框架，将义务教育的改革放在公 共财政领域进行分析和探讨，且得出结论：义务教育必须由政府提供，才能够实 现义务教育公平，才能够保证义务教育资源配置的效率。 其二，通过深入分析，指出不规范的义务教育财政转移支付制度是我国义务 教育均衡发展的主要制度障碍，同时进行了较完善的义务教育财政转移支付制度 设计，明确了义务教育财政转移支付的主体是中央和省级政府，对象是达不到均 衡水平的县级政府，并建立了义务教育财政转移支付的两种模式。 其三，指出了当前我国迫切需要建立科学规范的财政教育支出绩效评价体系 和有效的监督机制，以保证义务教育财政在实施过程中的高效率。 第一章义务教育财政投资的理论支持 第一章义务教育财政投资的理论支持 公共财政是指在市场经济条件下，以满足社会公共需要为目的的政府财政运 行模式。公共财政的重要特征是以满足社会公共需要为国家财政的基本出发点和 主要目标，通过财政收支活动，履行政府职能和满足社会的公共需要。公共需要 具有以下两个特点，一是代表全社会的共同利益和长远利益；二是私人投资意愿 低及投资能力差，只有政府组织和实施才能实现。由于市场失灵的领域属于公共 需要领域或非竞争领域，因此，市场经济中的政府财政应强化它在公共领域中的 职能作用，成为满足公共需要、提供公共产品或公共服务的重要资源配置及调控 机制。 义务教育作为各国的一种制度安排具有纯公共物品的特征，因此，政府在义 务教育的供给上应起主导作用。从公共财政角度看，义务教育作为公共需要应成 为政府公共财政的支出对象；从人力资本投资角度看，义务教育是具有较高社会 收益率和强正外部效应的教育层次和教育类型，因此，政府应在社会收益率高、 具有强正外部效应的义务教育投资领域里有所作为，实施义务教育、确保义务教 育均衡发展是政府的职责。 第一节义务教育是纯公共产品 一、公共产品理论概述 公共产品也称作公共物品或公共品，是指消费活动中不具有排他性、能同时 被多个人共同消费的产品。公共产品是具有共同消费性质，用于满足社会公共需 要的物品和服务，它是私人产品的对立物。相对于私人产品的特性来说，公共产 品的特征有： 第一，效用的不可分割性。效用的不可分割性( n o n d i v i s i b i l i t y ) ，是指公 共产品是面向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点，其效用为 7 我国义务教育财政制度改革构想 整个社会的成员所共享，而不能将其分割为若干部分，分别归属于个人或厂商享 用，或者说，不能按照“谁付款，谁受益的原则，限定为之付款的个人或厂商 享用。 第二，消费的非竞争性。非竞争性( n o n - r i v a l n e s s ) ，是某一个人或厂商对公 共产品的消费并不排斥、妨碍其他人或厂商对它的享用，也不会因此减少其他人 或厂商享用该公共产品的或服务的数量和质量。这就是说，增加一个消费者不会 减少任何一个人对公共物品或服务的消费量，或者说，增加一个消费者，其边际 成本等于零。 第三，受益的非排他性。受益的非排他性( n o n e x c l u d a b i l i t y ) ，是指在技 术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共产品的受益范围之外，或 者说这样做的成本太高。从另一个角度说，任何人也不能用拒绝付款的办法将其 所不喜欢的公共产品或劳务排除在其享用品范围之外。 由于公共产品具有效用的不可分割性和受益的非排他性，消费者不管付不付 款，都可以共同消费既定数量的公共产品，因而不可避免“搭便车 现象的出现， 从而公共产品的投资无法收回，私人企业就不会投资这类产品，因而对公共产品 的需求会大大超过有效的需求。另外，由于公共产品又具有非竞争性，增加一个 消费者所引起的边际成本为零，但是这并不表示提供这一产品的生产成本为零， 按照帕累托最优所要求的边际成本定价原则，公共产品必须免费提供，因而私人 企业是难以做到的。因此，就纯公共产品来说，最好的方式是公共供给，由政府 向社会无偿提供。 对于可以实行价格排他的利益外溢的准公共产品，为了提高供给效率，可以 采用市场配置和政府补贴相结合的办法提供。但是在市场机制下，人们按照自己 的需求曲线购买，产出水平会低于潜在的购买量，从而导致效率的损失。但如果 完全免费提供，必然导致过度消费，也会带来福利损失。因此，为了提高供给效 率，对诸如教育、医疗等利益外溢的准公共产品，除了最基本的如义务教育、基 本医疗意外，其供给方式既不能完全向消费者收费，也不能完全由政府免费提供， 而是采取收取部分费用，又实行财政补贴相结合的办法。 对于拥挤性的准公共产品来说，边际生产成本为零，但随着消费者人数的增 高培勇，崔军，公共部门经济学，中国人民大学出版社，2 0 0 5 ，5 8 第一章义务教育财政投资的理论支持 加会产生拥挤，从而减少每个消费者可以从中获得的效用。以拥挤的桥梁为例， 在通过量较小的情况下，边际拥挤成本为零，但如果免费提供就会出现过度消费， 造成社会福利的损失。为了避免过度消费，短期内只能按照边际拥挤成本收费。 由于边际拥挤成本难以计量，实际的收费标准应以不出现过度拥挤为限。 二、义务教育的公共产品属性分析 关于义务教育，1 9 8 5 年中共中央关于教育体制改革的决定指出：“义务 教育，即依据法律规定适龄儿童和青少年都必须接受，国家、社会、家庭必须予 以保证的国民教育，为现代生产发展和现代社会生活所必须，是现代文明的一个 标志。1 9 8 6 年关于 的说明中则指出： “义务教育，是按照法律规定，适龄儿童和少年必须接受的国家、社会、学校、 家庭必须予以保证的国民教育 。 1 9 9 0 年3 月在“世界全民教育大会 中通过的世界全民教育宣言明确 提出：义务教育“本身不仅仅是目的，它是终身学习和人类发展的基础 ，“每 一个人一儿童、青年和成人一都应能获得旨在满足其基本学习需要的受教育机 会，基本学习需要包括基本的学习手段( 如读、写、口头表达演算和问题解决) 和基本的学习内容( 如知识、技能、价值观念和态度) 。而这些内容和手段是人们 为能生存下去，充分发展自己的能力，有尊严地生活和工作，充分地参与发展， 改善自己的生活质量，明智地做出有见识的决策并能继续学习所需要的。一 义务教育是国家用法律形式予以规定，强制性地要求适龄儿童和青少年必须 接受，社会和家庭必须予以保证的国民基础教育。它不同于其它教育，具有强制 性、免费性、基础性和国民性等基本特征。 第一，强制性。国家通过对义务教育进行立法，并依法采取必要的强制措施， 使国家、社会、学校、家庭、受教育者履行法定义务，实现对一定年龄范围的儿 童少年进行一定年限和一定程度的强迫教育。 第二，免费性。对接受义务教育的儿童、少年实行无偿的、免费的教育。没 有免费的教育就不是义务教育，是否具有免费性是义务教育区别于其它教育的本 质特征。 9 我国义务教育财政制度改革构想 第三，基础性。从义务教育在国家教育体系中的地位看，它是基础性教育， 在国家教育体系中承担着奠基的任务。改革和发展义务教育，对教育全局的改革 发展，对全民族文化科学素质的提高，对国家现代化建设都有奠基性的意义。 第四，国民性。义务教育的主体必须是国民教育，是面向一切人的教育，从 它开始产生的时候起，就具有为争取人类教育机会和权利均等而奋斗的目的。它 要求全社会不论贵贱等级，不分男女，不管肤色和种族，所有的适龄儿童都有权 利进学校受教育，显示着强烈的民主性。 由于义务教育是一种强制性教育，每一个适龄儿童都有接受义务教育的权利 和义务，学生家庭不得以任何理由阻碍子女接受义务教育，政府应该为每一名适 龄儿童提供免费的义务教育。义务教育的供给和需求的调节不应该通过市场，而 应该由政府调节，义务教育的资源应该由政府来进行配置，经费投入需纳入财政 供给范围之内。否则，义务教育就不成其为公共产品，基础教育发展就缺乏必要 的资金保障。中国教育改革和发展纲要提出义务教育投入要达到国民生产总 值4 的目标，这既是国家和政府的职责，也是履行义务教育法规定的义务。“义 务 两字对于政府来说，体现在政府应该提供不光免费、无偿的教育，而且还要 有免费的物质条件。 事实上，各国义务教育阶段学校从设立到运行的费用都是由各级政府负担， 所以，不存在将任何一个适龄儿童排斥在义务教育范围之外的现象，具有纯公共 物品的非排他性特征；义务教育的一个基本原则是实现教育的公平，一部分学生 接受义务教育并不妨碍其他学生同时接受义务教育，具有纯公共物品的非竞争性 特征。是否接受教育，接受哪一级的教育看起来是个人和家庭的一种私人选择， 但对于基础教育中的义务教育来说，不再是一种选择，而是全体适龄儿童应有的 权利，是国家、学校和家庭应尽的义务和责任，此时个体的教育需求己成为全社 会整体教育需求的不可分割的组成部分。 义务教育提供的是一种基础性的教育，为受教育者带来的是一种基本知识结 构，由此决定了劳动者在要素市场上将获得相似的、相对低的报酬，它的内部收益 较少；同时，义务教育涉及的受教育者人数多，它所传授的基本知识对一个国家劳 动力整体素质将产生广泛的影响，它所传播的政治信仰、经济理念和行为规范在 一个国家的政治稳定、经济发展和社会稳定中将发挥重要作用，外部收益很大。 1 0 第一章义务教育财政投资的理论支持 因此，从公共产品理论来讲，义务教育是一种纯公共物品，它有很强的外部性。政 府应为义务教育投资，而且就是主要投资者。 第二节义务教育应该机会均等 一、义务教育公平是政府财政职责 教育公平是一种古已有之的美好理想。从中国古代教育家孔子的“富而后 教 、“有教无类 ，到古希腊哲学家柏拉图的理想国所主张的所有儿童都 应该接受机会均等的公共教育，教育机会应该人人均等。到了现代，教育公平几 乎已成为天经地义无需证明的人权和公理。教育公平首先表现为教育起点的公 平，包括受教育权利平等和受教育机会均等两个方面。也就是说，作为国家公民 不论其种族、民族、性别、职业、出身、财产、宗教信仰如何，每个人都享有平 等的受教育的权利和机会。 基于公平支持政府提供义务教育的论点很多，其中最有代表性的观点有两种： 一种是商品平等主义的观点，认为教育是一种自然权利的产品，人人都有权利获 得，而不应该受到社会偏见和家庭预算的约束。教育应当是免费的，至少在初等和 基础教育阶段应如此。另一种观点就是义务教育具有收入分配和再分配的功能。 持这种观点的人认为，义务教育阶段穷人的孩子最多，免费提供义务教育，受益最 多的是穷人。另外免费有利于教育机会均等，而均等的教育机会又能缩小收入分 配的差距，最终达成社会公平。因为在当今社会，导致收入分配不公的原因之一是 劳动收入，而劳动收入又主要取决于人的劳动能力，教育是提高人的劳动能力的 一种重要手段。如果义务教育机会均等没有保障，在非义务教育乃至人力资本市 场上就更不可能有公平竞争的机会，原有的收入差距不仅会继续下去，甚至还将 进一步扩大。 公共财政在义务教育领域中的职能，主要体现在其资源的配置职能。公共财 政进行教育资源配置的最终目标是实现教育的公平，即教育资源的公平分配，尤 其是义务教育资源的公平分配。教育公平，是社会公平在教育领域的延伸和体现， 指每个社会成员在享受公共教育资源时受到公正和平等的对待。政府教育支出公 我国义务教育财政制度改革构想 共选择的过程，也就是如何将教育资源进行公平配置的过程。政府将教育经费更 多地投向义务教育，并使公共教育资源实现由富裕地区向贫困地区的流动，可以 促进教育公平的实现。 二、义务教育财政公平分配原则 基于上述分析，公共财政框架下，政府在对义务教育资源进行分配的过程中， 必须遵循以下原n - ( 一) 资源配置均等的原则 这是一项起始性、横向性公平的原则，香港学者程介明指出：“所谓教育配 置均等的原则，就是每个学生获得均等的资源配置，也就是说，接受公款的学生， 不管其能力，资助额是一样的。 ：这项原则主要是保证同一个学区、税务区域 内对所有学生和学校实施基础教育财政公平。这就要求地方政府在管辖区内，对 实施义务教育的、同一教育阶段的学校，完全按学生人数拨款，保证每个学生获 得相周的资助。 ( 二) 财政中立的原则 财政中立原则的基本定义是“每个学生的公共教育经费开支上的差异不能与 本学区的富裕程度相关。”它的实际内涵是，每个学区、居住区的富裕程度有 差异，但法律拒绝以此为理由，使各个学区的学生生均基础教育经费不均等。这 就要求比学区和城镇更高一级的教育财政部门，按富裕学区的标准，用本地区的 税收，去补足贫困学生的经费，使那里的学生能够获得公平的教育资源与同样质 量的基础教育机会。这项原则保证上一级政府能够通过对下级政府和学校不均等 的财政拨款，克服所辖学区间、城乡间的教育经费差异，保证学生获得均等的受 教育机会。 ( 三) 调整特殊需要的原则 调整特殊需要的原则是一项不均等拨款的“纵向性公平 原则。由于民族、 1 2 第一章义务教育财政投资的理论支持 经济地位、居住地、语言、身心发展等方面的实际差异，对一些学生只有更多的 投入，才有可能获得接近于、或者与其他人相同的教育效益。这项原则要求对少 数民族学生、非母语学生、偏远地区及居住分散的学生、贫困学生、身心发展有 障碍的学生和女童，给予更多的关注和财政拨款。在义务教育领域，政府有权也 有义务为这些学生拨更多的教育经费。因为从法理上讲，义务教育的受教育者不 需要竞争就应该享有接受义务教育的权利，并能支配为完成义务教育所需的教育 资源。 ( 四) 公共资源从富裕流向贫困的原则 这项原则是现阶段各国学者判断基础教育资源配置是否公平的最终标准。与 这一方向一致的，有助于实现这一流向的是公平的，反之就是不公平的。公共教 育经费来自所有劳动者的创造和税收，但是在好学校多拨款、城市学校多拨款、 高等学校多拨款的过程中，使大多数低收入者缴纳的税收，资助了少数高收入家 庭的学生。这项原则是教育资源公平配置的最高目标，也是实现教育机会均等的 最根本的财政要求。 第三节义务教育是人力资本投资 人力资本理论的产生和发展源于对经济增长影响因素的分析。西方经济学家 围绕经济增长的影响因素进行了大量的现实观察和理论探索。“古典经济增长理 论认为，决定经济增长的因素是土地、劳动力和资本，由于土地是固定的，所 以经济增长主要取决于劳动力投入和资本投入。二次世界大战后，遭受战争重创 国家经济的发展以及资源贫乏国家和地区经济的发展，使得经济学家重新审视经 济增长的因素。哈罗德一多马基于凯恩斯的有效需求理论建立起“哈罗德一多马一 增长模型，认为资本的不断形成是经济持续增长的决定因素，强调了资本对经济 增长的作用。索罗等人发展了哈罗德一多马模型，提出了“新古典经济增长模型 ， 认为经济增长是由劳动和资本两个内生变量和技术进步外生变量共同作用的结 果，而且从长远看，不是资本的投入和劳动的增加，而是技术进步，才是经济增长 最根本的因素，并进一步发展为“技术进步决定论。 1 3 我国义务教育财政制度改革构想 美国经济学家西奥多舒尔茨通过对美国农业问题的研究发现，2 0 世纪初 到5 0 年代，引起美国农业产量增长和生产率提高的重要因素，不再是土地、劳 动力数量及资本的增加，而是人的知识、能力和技术水平的提高。1 9 6 0 年在美 国经济学会第7 3 届年会上，舒尔茨发表了题为“论人力资本投资的演讲，系