（宪法学与行政法学专业论文）冲突与协调：我国土地征收与农民合法权益的保障.pdf

河南大掌硕士掌位论文 中文摘要 土地征收是国家为了公共利益的需要依照法定程序强制性地将私人所有或其 他主体所有的土地收归国有并给予补偿的制度。它是一项基本的土地法律制度， 普遍地存在于世界各国的法律之中。土地征收因其强制性的特点而被认为是行政 法律行为，具有为“公共利益 服务的责任，因而它是一个国家在城市化进程中 必然出现的一种正常社会现象。然而，由于土地征收权属于公权力，征收权的行 使必须符合公权力与被征收者的私权利相依共生、此消彼长的法理基础。我国的 土地征收制度是计划经济的产物，它满足社会公共利益要求，增进社会公共福利， 保障社会经济发展，提高人民生活水平，为我国城市化和工业化的发展作出了贡 献。但是，随着市场经济体制的建立，现行的土地征收制度产生了诸多问题，土 地征收的不合理机制与被征地农民权益冲突不断，比如：土地征收范围过宽、土 地征收补偿太低、土地行政征收违法等等。土地征收成递增的趋势，土地征收的 违法现象却是有增无减。土地征收的各个程序、手段、方式以及结果与土地征收 的立法宗旨和原定目标相背离，现行的土地征收行为正丧失正当性的基础和根据。 深层次地分析土地征收与被征地农民合法权益冲突的原因，有助于健全土地 征收法律制度，确实保障被征地农民的利益，维护社会持续长久的发展。立法上 “公共利益 立法规定不明确、相关法律法规自相矛盾、征收补偿法律存在缺陷； 执法上征收目的认定程序欠缺、公开制度和听证制度欠妥、监督机制不健全；司 法上被征地农民法律救济权被剥夺等等，土地征收中的一系列原因使农民合法权 益时常遭受侵犯。借鉴英美德日等国家行之有效的土地征收法律制度，完善土地 征收与农民合法权益保障的立法势在必行。因此，建议我国应制定专门的土地征 收法，使合法性原则、公开性原则、公平合理性原则、正当程序原则贯穿于土地 征收整个过程；并且从“公共利益立法模式选择、引入正当程序机制、建立以 权利为本位的征收补偿机制、法律救济等几个具体方面健全土地征收法律制度， 冲突与协调：我国土地征收与农民合法权益的保障 使被征地农民权益能真正得到保障。 关键词：土地征收；公共利益；行政补偿；法律救济 河南大学硕士掌位论文 a b s t r a e t l a n de x p r o p r i a t i o ni sas y s t e mt h a tt h ec o u n t r yi n o r d e rt ob ed e m a n do fp u b l i c i n t e r e s t s ；a c c o r d a n c et ol e g a lp r o c e d u r e s ；m a n d a t o r yt h el a n do fp r i v a t e l yo w n e do r o t h e r sf o rn a t i o n a l i z a t i o na n dt ob ec o m p e n s a t i o n i ti sab a s i cl a wo fl a n d e x p r o p r i a t i o n , a n di t sg e n e r a l l ye x i s ti nt h el a wo ft h ec o u n t r i e si nt h ew o r l d i t sa a d m i n i s t r a t i v el a wa c tb e c a u s eo fi t sc h a r a c t e r i s t i c so fc o m p u l s o r y , a n di t sh a v ea r e s p o n s i b i l i t yo fs e r v i c e st h e ”p u b l i ci n t e r e s t ”t h e r e f o r e ，l a n de x p r o p r i a t i o ni sa n i n e v i t a b l ea n dn o r m a ls o c i a lp h e n o m e n o nd u r i n gt h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o ni na c o u n t r y h o w e v e r , b e c a u s eo fe x p r o p r i a t i o n gp o w e ro fl a n db e l o n gt op u b l i cp o w e r , i t s e x e r c i s e dm u s tb ec o m p l y 、析t ht h el e g a lb a s i st h a tt h er e l a t i o n s h i po fp u b l i cp o w e ra n d p r i v a t ed e p e n d e n ts y m b i o t i ca n dc o u n t e r v a i l i n g t h ec u r r e n tl a n de x p r o p r i a t i o nl e g a l s y s t e mo fc h i n ai st h ep r o d u c to fp l a n n e de c o n o m y , i ts a t i s f i e dt h er e q u i r e m e n t so f s o c i a lp u b l i ci n t e r e s t s ；p r o m o t e dt h es o c i a lo fp u b l i cw e l f a r e ；p r o t e c t e dt h ed e v e l o p m e n t o fs o c i a la n de c o n o m i c ；i m p r o v e dt h el i v i n gs t a n d a r d so fp e o p l e ，i t sc o n t r i b u t e dt ot h e d e v e l o p m e n to fu r b a n i z a t i o na n di n d u s t r i a l i z a t i o n h o w e v e r , f o ra tp r e s e n tm a r k e t e c o n o m ys t r u c t u r eh a sb e e ne s t a b l i s h e di nc h i n a , l a n de x p r o p r i a t i o nc r e a t e dm a n y p r o b l e m s ，t h ec o n t i n u o u s l yc o n f l i c tb e t w e e nt h eu n r e a s o n a b l em e c h a n i s m so fl a n d e x p r o p r i a t i o na n dt h el a n d l e s sf a r m e r s r i g h t sa n di n t e r e s t s ，f o re x a m p l e ：t h es c o p eo f l a n de x p r o p r i a t i o ni st o ob r o a d ；l a n dc o m p e n s a t i o ni st o ol o w ；l a n da d m i n i s t r a t i o n c h a r g ei si l l e g a l ，a n ds t ) o n t h el a n de x p r o p r i a t i o no fo u rc o u n t r yi si na ni n c r e a s i n g t r e n d ，w h i l et h ep h e n o m e n o no fi l l e g a ll a n de x p r o p r i a t i o ni sa l s oi n c r e a s i n g ，t h el a n d e x p r o p r i a t i o no f p h a s e so f , m e a n s ，w a ya n dr e s u l ti sd e v i a t i o nf r o mi t sp u r p o s eo f l e g i s l a t i o na n dt h ei n t e n d e dg o a l s a l i e n a t i o no fp u b l i ci n t e r e s to fl a n de x p r o p r i a t i o n d e p r i v e dc u r r e n tl a n de x p r o p r i a t i o n sa c t i o no f j u s t i f i c a t i o no fb a s i sa n dr e a s o n i t s d e e p e r l e v e l a n a l y s i s t h a tt h er e a s o n so fc o n f l i c tb e t w e e nt h el a n d i i l 冲突与协调：我国土地征收与农民台哼去权益的保障 e x p r o p r i a t i o na n dt h el a n d l e s sf a r m e r r i g h t sa n di n t e r e s t s i t sh e l p f u lt ob ee s t a b l i s h e d as o u n d l e g a ls y s t e mo fl a n de x p r o p r i a t i o n , p r o t e c t e dt h ef a r m e r s r i g h t sa n di n t e r e s t s a n dm a i n t a i n e dt h es o c i a ld e v e l o p m e n to fs u s t a i n a b l ea n dl o n g t e r m t h er e a s o n so f l e g i s l a t i o ni n c l u d e dt h a tt h e p u b l i ci n t e r e s t s i s n o tc l e a r ；c o n t r a d i c t o r yl a w s ；t h e d e f e c t e dl a wo fc o m p e n s a t i o n t h el a w - e n f o r c i n gc o n t a i n st h a tt h el a c ko fp u r p o s e i d e n t i f i e d ；t h ed e f e c t e do fo p e ns y s t e ma n dh e a r i n gs y s t e m ；i n a d e q u a t e ds u p e r v i s i o n t h ej u d i c i a lt h a ti s d e p r i v e do fl e g a lr e l i e f , e t c t h es e r i e so fr e a s o n s i nl a n d e x p r o p r i a t i o na r eo f t e ni n v a s i o mt h el e g i t i m a t er i g h t s a n di n t e r e s t so ff a r m e r s i t p r o p o s e dt h el e g i s l a t i o nt h a tc o u l dp e r f e c t e dt h er e l a t i o n s h i po fl a n de x p r o p r i a t i o na n d t h el e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t so ff a r m e r s s u g g e s t i o n e dt ob ee s t a b l i s h e das p e c i a l l a n de x p r o p r i a t i o na c t , s e tu pt h ep r i n c i p l eo fl e g a l i t y ；o p e n n e s sp r i n c i p l e ；t h e p r i n c i p l eo ff a i ra n dr e a s o n a b l e ；t h ea s p e c t so f t h ep r i n c i p l e so fd u ep r o c e s st h r o u g h o u t t h ew h o l ep r o c e s so fl a n da c q u i s i t i o n i tc o u l db ec o n s t r u c t i o nas o u n dl e g a ls y s t e m t h a tf r o mt h es p e c i f i ca s p e c to ft h ec h o i c eo f p u b l i ci n t e r e s t s l e g i s l a t i o nm o d e ；t h e i n t r o d u c t i o no fd u ep r o c e s s ；e s t a b l i s h e dac o l l e c t i o no fr i g h t s - b a s e dc o m p e n s a t i o n m e c h a n i s ma n dl e g a lr e l i e f s ot h a tt h el a n d l e s sf a r m e r s r i g h t sa n di n t e r e s t sc o u l dr e a l l y t op r o t e c t e d k e yw o r d s ：l a n de x p r o p r i a t i o n ；p u b l i ci n t e r e s t s ；e x e c u t i v ec o m p e n s a t i o n ；l e g a lr e l i e f i v 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位中请。本人郑重声明：所呈交的学位论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究番勺课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所儆的任何贡献均已在论文中作 、t r 。，；嚣“”j ，一、。，。掌惫， 。，。：舻。一：甏i ；黪：如多年，滑7 薯日 零：糟一”；魄，。 ；j ：j ：，= 、j 嘭j ：够 ! i ? 。7 魏豢；：爱羹专一- 篱弦皇：c篓。：| r ，矗 蠢 ? ，：7 ：? 7 ct ：j ：；? ： ：哆 ? = ：2 7 7 - ”。r ”；。 ；： 关于学位论文著作权使用授权书鬃 ：一扣叠 鼍j 。：7 j j ：；。，叠。二：，i i ，“7 ：j ，- ；夕。 、；，芳 本人经河南大学审核批准授予硕士学位。作为学位论文的作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学位论文的要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构乖本校图书馆等提供学位论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检索、奎阅。拳人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的，可以采职影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学住论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解奢后适用本授权书) 学位获得者( 学位论文作者) 签名：鳖墨里塞 2 0年月 日 学位论文指导教师签名： 2 0 河南大掌硕士学位论文 冲突与协调：我国土地征收与农民合法权益的保障 引言 改革开放的3 0 年以来，我国进入了工业化、城市化的快车道，需要土地征收 情形日益增多。我国的土地征收制度形成于计划经济时期，在当时的历史背景下， 土地征收为我国的经济发展做出了强大的支持。2 0 0 4 年3 月1 4 日通过的宪法修正 案第2 0 条明确规定，我国土地征收目的是公共利益，程序上是依照法律，条件是 给予补偿，为我国的土地征收提供了宪法根据，对我国的土地征收制度改革具有 重要的立法意义和实践意义。但是随着市场经济的发展与依法治国的不断推进， 目前土地征收中存在的实体性和程序性违法现象并未因为宪法的修正而得以解 决。首先，土地征收目的“公共利益 的异化，导致土地征收频率过高、范围过 宽。据农业部和国务院发展研究中心的统计资料显示，我国当前的土地征收规模 在历史上是空前的：1 9 8 7 年一2 0 0 1 年，全国用于非农建设的占用耕地达3 3 9 4 6 万亩，其中7 0 以上是征地，按照全国土地利用总体规划纲要，2 0 0 0 - - 2 0 3 0 年 的3 0 年间，占用耕地将超过5 4 5 0 万亩。其次，土地征收权滥用。一些地方政 府受利益的驱使，人为地加速工业化和城市化的进程，工业区、开发区的盲目的 建设，大量圈占农民土地，从土地征收过程中获得大量的财政收入。2 0 0 6 年仅仅 靠对房地产用地的低价征收和竞价拍卖，政府每年由此就进账5 0 0 0 亿元之多，在 很多发达地区，由于地价高昂，在财政收入的比重中，卖地收入竟然可以达到同 税收相等的比例，形成了典型的“卖地财政 。再次，通过土地征收，农村资源 大量低价流入城市，支援城市的经济建设，而更多的失地农民却丧失了谋生手段， 土地及其收益是农民为之生存的职业，职业剥夺是对农民最严重的侵害。最后， 哺俊：将士地农民集体所有制界定为按份共有制，载中国经济时报，2 0 0 3 年1 1 月1 1 日第1 版。 廖王坤、李志强著：新中国土地征收制度研究，社会科学文献出版社2 0 0 9 年版，第3 页。 l 冲突与协调：获国土地匍叫茛与农民莒哼长权益的保障 土地征收补偿的体制上，补偿范围过窄，补偿标准不合理，补偿费分配不到位， 拖欠农民补助费的现象非常严重。 我国现行的土地征收制度自1 9 8 6 年在中华人民共和国土地管理法( 以下 简称土地管理法) 上最终确立以来，就有不少学者对其进行理论和实践的研究。 如：王卫国著中国土地权利研究；皮纯协著新土地管理法理论与适用；张 慧芳著土地征收问题研究；王坤、李志强著新中国土地征收制度研究等等。 学者们从立法、执法、司法等角度以及民商法学、经济法学、宪法及行政法学的 方向。对土地征收制度进行探索，指出我国现行的征地制度保障了社会经济的发 展，维持了社会生活的稳定，保证了土地供应，这些都是有目共睹的，但是也有 土地征收范围过宽、补偿不合理、政府行使征收权缺乏限制和监督、争端解决机 制不合理等方面的弊端。 土地征收问题已经对我国市场经济的健康发展造成了一定的阻碍，对和谐社 会的建设也产生了负面影响。所以深入研究各种土地征收制度的理论，完善土地 征收的相关立法，探讨现行土地征收制度与农民合法权益协调的模式以及土地征 收未来走向已成为现实而紧迫的课题。 一、土地征收制度概述 ( 一) 土地征收的内涵 土地征收是一项基本的土地法律制度，普遍地存在于世界各国的法律之中。 它是指国家为了公共利益的需要依照法定程序强制性地将私人所有或其他主体所 有的土地收归国有并给予补偿的制度。这一界定说明了一下几个问题： 第一，土地征收的主体是国家，并且征收具有强制性。如我国宪法第1 0 条第 3 款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用或征收， 并给予补偿。土地征收权是宪法规定国家专有的权力，具有强制性的特点，体现 了一种统治与服从的关系，国家与被征收土地的权利人在地位上是不平等的，这 2 河南大学硕士掌位论文 就决定了土地征收权高于土地上其他一切权利。任何个人或组织、团体都必须服 从国家的土地征收权。 第二，土地征收的目的是为了公共利益的需要。导致土地征收发生的目的且 是最直接的目的，只能是社会公共利益。正是由于“公共利益 公益性的存在以 及征收权行使的正当性协调了征收权这一公权与个人私权之间的矛盾和冲突，使 得征收权的合宪性得以成立。 第三，土地征收必须以补偿为条件。由于土地征收的发生侵犯了原土地权利 人的正当权益，所以应当按照公平原则并依公正标准弥补受损者的权益。土地征 收的补偿性也是土地征收制度与其他一些相关的土地制度区别的所在之一。如土 地征购是非强制性的等价买卖，双方主体地位是平等；土地没收就是国家强制无 偿地收回土地使用权或集体所有土地，而土地征收则是按照被征收土地原来的用 途给予补偿。 第四，土地征收具有法定的程序性。依法行政是法治社会对政府提出的基本 要求。征收行为作为以国家强制力为强大后盾的行政行为，必须严格依法定程序 进行。一旦违反法定程序，征收便变为非法。因为私权非因法定程序不得剥夺， 如美国宪法第五修正案规定：不经正当程序，不得剥夺生命、自由或财产。 尽管各国在立法上对土地征收的表述不同，但实质上都是国家为了公共利益 的需要为目的，按照宪法和法律的规定强制取得公私财物并给予补偿的行政行为。 ( 二) 土地征收的性质 对于土地征收法律关系的性质，理论界并无一致见解，总的来说可分为以下 三种：第一种是认为土地征收是民事法律行为，主要理由是：土地征收补偿金的 确定是在平等的基础上进行的；土地征收所有权的变动具有民法的物权性。第二 种是认为行政法律行为， 该理论主要是基于在征地法律关系中，国家单方面取得 龙翼飞、杨一介：土地征收初论，载法学家，2 0 0 0 年第6 期。 圆杨玲：土地征收的法律内涵，载社会科学，1 9 9 9 年第9 期。 3 冲突与协调：爱国土地征收与农民名去权益的保障 土地所有权，主体双方的法律地位不平等。第三种是认为具有民事购买与行政行 为的双重属性，其主要理由是：( 1 ) 土地征收的目的是取得土地所有权，并且需 要支付赔偿，具有民事购买的性质；( 2 ) 土地所有权不以土地所有者的意愿为转 移，有政府强制取得，属于行政行为；( 3 ) 土地征收问题涉及多种法律部门，因 而土地征收是一个综合性的法律制度。 对上述三种观点，本文比较倾向于土地征收是行政法律行为。其理由如下： 第一，土地征收是一种国家行为，其首要的特征是国家意志的强制性，土地征收 的法律关系主体之间具有法律上意思表示的不平等性。对土地的“征”与“不征” 完全取决于国家单方面的意思表示，而土地所有权人对此并不享有“话语权”，这 是土地征收的性质所在。按照行政法律关系的基本理论，土地征收行为属于典型 的行政行为。第二，土地征收补偿款不同于土地交易的价款。尽管土地征收价值 的补偿必须走向市场化的改革方向，但两者在法律上的性质是不同的。土地征收 补偿属于行政补偿的范畴，而土地进入市场的交易行为属于平等主体间的民事活 动，在公法中引入私法中的一些制度是现代公法的一个重要的变化趋势，因而在 土地征收中吸纳一些民事法律手段与方式，并不能从总体上改变土地征收的行政 法律属性。 ( 三) 土地征收的法理基础 不管是土地私有制还是公有制国家，虽然法律明确土地所有权归民事主体所 有，但存在着因公共利益而可剥夺土地所有权的理由，所以不管土地所有人是个 人还是集体，都有服从实现合法公共利益的义务。公共利益是国家抗辩个人权利 的公认理由，并且都以立法的形式予以规定，如法国1 7 8 9 年8 月2 6 日颁布的人 权宣言第1 7 条规定：“财产是神圣不可侵犯的权利。除非当合法认定的公共需 要所显然必需时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺 ； 德国1 9 1 9 年8 月1 1 日魏玛宪法第1 5 3 条规定：“所有权受宪法之保障，其内 。张慧芳著：土地征收问题研究，经济科学出版社2 0 0 5 年版，第3 5 页。 4 河南大学硕士掌位论文 容和限制以法律规定之。公用征收除联邦法律有特别规定外，应予以相当赔 偿，所有权为意外，其使用应同时为公共福利服务 ：意大利民法典第 8 3 4 条规定：“不得全部或部分的使任何人丧失其所有权，但是，为了公共利益的 需要，依法宣告征用并给予合理补偿的情况不在此限”。 土地征收是一项保证国家公共设施和事业建设改革所需土地的重要措施，无 论是资本主义国家还是社会主义国家都设置了此项法律制度。宪法的一个基本功 能就是为国家权力和公民权利划定界限以限制和防范国家权力的无限膨胀以及其 对公民权利的侵犯，为公民的基本人权提供平等的保障。土地征收行为作为行政 行为，有宪法和法律予以规范和限制，土地征收权依据宪法和法律规定而由国家 行使的统治权，性质上属于公权力。公权力是维护公益为目的，是基于社会公众 的意志而由国家机关享有和行使的强制力量，可以说公权力是公民让渡其全部“自 然权利 而获得，为此土地征收权这一公权力的行使应以被征地者私权为本位， 不能随意侵犯私权利，否则便是违背了公权力来源的宗旨。 然而在现实中，公权力所具有的自我扩张性，肆意扩大权力行使范围或被滥 用，而作为其本源的、有相依共生、此消彼长的私权利却常常被侵犯。面对这种 情况下，土地征收权与被征地者的私权冲突不断，土地征收机关处于强盛和支配 地位，而被征地者大多处于弱小的、被支配的地位，从而导致征收权与被征地者 的私权失衡，被征地者的权利往往得不到有效保护。因此土地征收法律规定了严 格的征收条件：“公共利益 的界定、征收土地正当程序的适用、完善的法律救济 途径，为防止征收权的滥用提供了依据。坚持“对于公权力，法不授权不得行， 法有授权必须为；对于私权利，法无禁止皆权利，法无禁止不得罚 罾这两个原则， 并将之渗入到土地征收的立法、守法、执法、司法、法律监督等法制建设的各个 环节中去。 函张雷：论土地征收的法理基础，载湖南第一师范学报，2 0 0 4 年9 月第3 期。 曲邸灿：公权力与私权利的冲突与平衡，载合作经济与科技，2 0 0 9 年第4 期。 5 冲突与协调：我国土地 正收与农民蕾去权益的保障 ( 四) 我国现行的土地征收制度 土地征收不仅关系公权力的规范与限制，并且与私权的保护密切相关，因此 各国普遍对土地征收予以立法规制。我国土地征收的现行立法规制主要体现在宪 法、土地管理法、中华人民共和国土地管理法实施条例( 以下简称土地管 理法实施条例) 的规定中。 我国是施行土地公有制的国家，土地所有权分为国家所有土地和集体所有土 地两种形式，并且以法律的条文形式予以区分，宪法第1 0 条规定：“城市的土 地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外， 属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益 的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织和个 人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的 规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。 土地管理法第8 条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定 属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民 集体所有。 土地管理法实施条例第2 条规定：“下列土地属于全民所有即国家 所有：城市市区的土地；农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的 土地；国家依法征用的土地；依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及 其他土地；农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其他成员集体所 有的土地；因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使 用的原属于迁移农民集体所有的土地。 从上述法律法规可以看出，属于集体的土 地比较单一，包括：法律规定除属于国家所有以外的农村和城市郊区土地，以 及宅基地、自留地和自留山，其余的全是国有的土地。 土地管理法第4 3 条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的， 必须依法申请使用国有土地。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所 有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。 所以，在现代的经济建设中， 6 河南大学硕士掌位论文 我们如果要使用土地必须先申请使用国有土地，然而就目前的形式看使用国家城 市用地已远远不能满足社会建设发展的需要，于是申请土地使用转而面向农村和 城市郊区。由于宪法规定国家为了公共利益的需要可以征收土地，再加上集体土 地所有权与使用权相分离，这就决定了我国目前的土地征收主要集中在农村集体 所有的土地上。 我国土地征收制度的建立不同于资本主义国家的历史背景，建国初期，我国 实行土地改革，变封建土地为农民所有制，而1 9 5 0 年代中期以后，为了满足计划 经济体制的指令性要求，实现赶超战略，我们逐步建立农业合作社制度，变农民 个体土地私有制为集体土地所有制，自此，土地私有制在农村不复存在。在这种 制度下，为了满足国家建设的需要，通过土地征收的方式把集体所有土地向国家 土地所有权单向转变。于是在1 9 5 0 年代开始，我国逐步建立了以公有制为基础， 反映计划经济体制的特点和需求的土地征收制度。这种计划经济体制下的土地征 收反映国家计划的要求，目的上满足国家利益，征收过程显示国家权威，在征收 补偿问题上展示国家责任等，一个在内容和特色上迥异的计划征收制度。 虽然宪法和土地管理法在土地征收上的相关规定进行了数次修改， 在土地征收制度上也逐渐引入了市场化的做法，被征地者的权益保障逐步强化， 征地程序的进一步细化，补偿标准也有一定的提高，这些改变表明了我国的土地 征收制度改革虽然缓慢，但是却从计划征收制度开始向市场征收制度转变。总的 来说，我国当前的土地征收制度依然带有计划体制时期的特点，仍不能适应市场 经济的要求，是一种兼具计划征收制度和市场征收制度的双重特征的混合征收制 度，具体表现为：在征收目的上“公共利益”的异化；在征收过程中，国家权威 与对被征地者的公权力的保障并存；在征收补偿上，仍然是国家责任的比重较高。 土地征收制度作为近代民主政治发展的产物，主要涉及国家公权力的行使和 私权利的保护问题，因此土地征收的完善，事关国家的宪政制度和法治建设，事 关征地相对方农民的基本权益保障。 。王坤、李志强著：新中国土地征收制度研究，社会科学文献出版社2 0 0 9 年版，第3 页。 7 冲突与协调：我国土地征收与农民舌哼去权益的保障 二、土地征收与农民权益冲突的具体表现 土地征收能够满足社会公共利益要求，增进社会公共福利，加快城市化进程， 提高人民生活水平，这是其积极的一面。但是土地征收也有消极的一面，由于土 地征收具有强制性和单向性，被征地农民不能抗辩土地征收的执行。再者，由于 我国的补偿标准过低、社会保障不完善，因此在土地征收进程中必然会造成对农 民利益的损害，特别是如果征地机关不严格按照法律规定的条件和程序征收，还 会造成其他相关人员合法权益的损害。 农民利益得不到有效保障是现阶我国农地征收中实际存在的一个不可忽视的 问题。在土地征收中，从土地征收的范围，到征收权的行使以及补偿费、安置费 的发放，几乎每个环节农民的合法权益都会被侵犯，就这些问题作具体说明，更 有助于我们对土地征收与农民权益冲突原因的分析。 ( 一) 土地征收范围过宽 各地政府以发展经济和城市化为名，大量征收土地，征地范围既包括国家公 益性的建设项目，也包括经营性的建设项目，尤其是一些非国家建设项目的工商 经营性用地，如房地产开发用地7 0 是通过土地征收取得。 国家公益性的建设项目征地，主要基于“公共利益的规定，而在实践中， 农民的土地被地方政府在各种利益的驱动下乱征，把大量的基本农业用地转为城 市建设用地，盲目扩大城区、开发区、建设高速公路等等，土地征收的范围过宽 过乱。而非农建设占地主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区。许多城镇为 筹集建设资金，大肆圈地，片面追求城区规模的扩张。国务院发展研究中心农村 部部长韩俊在2 0 0 3 年1 1 月初第二次中国县域经济论坛发表演讲时谈到，1 9 8 7 2 0 0 1 年全国非农建设占用的的3 3 9 4 6 万亩耕地，按人均耕地不足0 7 亩计算，大 体上每征收1 亩地会造成1 4 人失去土地。依此推算，目前全国至少有3 4 0 0 万农 窖 河南大学硕士掌位论文 民因征地失去或减少了土地。而且有逐年上升的趋势，按现在的经济发展速度， 2 0 0 0 - - 2 0 3 0 年的3 0 年间占用耕地将达到5 4 5 0 万亩以上，失地和部分失地的农民 将超过7 8 0 0 万人。 土地征收范围过宽，农村可耕地大量减少，大量无地的农民涌入城市，增加 了城市的就业压力，也给他们自己带来工作、生活以及子女入学等等诸多问题的 困扰，严重影响了政治和社会的稳定。甚至一些企业利用各种经济园区的名目变 相圈地，对所征土地进行变相炒作，从中牟利。一些地方政府凭借手中的公权力 将以低价从农民手中征来的土地转卖给开发商获取高额利润，更有大量耕地被征 收后又被闲置，大量良田因而变成荒地。 ( 二) 土地补偿标准过低 我国的现行土地征收制度是计划经济体制的产物，征地政策体现的是农民利 益要服从国家利益，牺牲农民和农业的利益，以农业的巨额“地租 来保护工业、 发展经济。土地作为农民的生存之本，而土地征收的补偿费用则应是农民未来生 活的基本保证，补偿费用的多少直接关系到被征地农民的生存状态。 依据土地管理法第4 7 条第2 款的规定：“征收耕地的补偿费用包括土地 补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。这一规定说明了我国的土 地补偿仅限于直接损失，间接损失的补偿根本就不在考虑之内，并且按土地农业 产值来计算补偿标准，对直接损失的补偿标准也过低。 依据法律规定征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年平均产值的六至 十倍，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均产值的三 十倍，如果按照最高补偿三十倍来计算，每亩地平均年产值1 0 0 0 元，补偿费也只 有3 万元。土地补偿费以农地收益来计算，并不能反映土地的真实价值，被征收 农民的利益并未在土地征收中得到应当的体现。这种补偿费的基数既非市场价格， 也无参照系数，倍数的大小直接关系农民的切身利益。按照现行的补偿标准及农 韩俊：将土地农民集体所有制界定为按份共有制。载中国经济时报，2 0 0 3 年1 1 月1 1 日第l 版。 9 冲突与协调：我国土地征收与农民名哼基权益的保障 村居民人均生活消费支出计算，其得到的补偿只能维持七年左右的生活。因此对 于那些依靠土地而生存的被征地农民来说，土地被征收即意味着失去了今后的生 活保障。我国的征收制度是一种“重征收，轻补偿 的制度，法律中只规定了征 收农用地给予补偿，并没有说明是适当补偿、公平合理补偿还是完全补偿。征地 补偿只是以保证被征地单位的农民生活水平不降低为原则，农民难以从社会经济 发展中受益。并且，我国土地征收中多以货币补偿为主，由于农民整体素质普遍 不高，缺少就业能力和谋生手段，一旦失去土地，一次性的补偿费将很快被花光， 农民的长远生计将成问题。 ( 三) 土地征收权行使违背依法行政的要求 土地征收作为各级政府及其土地主管部门行使的征收权，是实现公共利益的 具体行政行为，其权力的取得不以相对人同意为前提，完全取决于国家的意志和 解释。但是这并不意味着行政征收部门可以任意征收，将被征地者排除于土地征 收程序，毫无任何权利可言。然而实践却是如此，某些地方政府为了追求政绩和 地方经济的发展，采取多种形式、不借代价地违规用地。 1 行政征收权滥用 孟德斯鸠在论法的精神中说到：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是 万古不变的一条经验 ，而土地征收权作为一种行政权力也不例外。土地征收是 行政机关依法运用公权力对土地进行征收，在征收过程中，行政机关既是决定者 又是执行者，很容易从自身利益出发，滥用行政权力。 我国法律规定，市、县级以上的人民政府及土地管理部门依据法律的相关规 定，在法律规定的范围内有权征收集体土地。但是，某些地方市、县级政府和政 府部门、乡镇政府、建设单位，甚至是这些单位的领导人都可以不讲法律依据， 以“开发建设”甚至是“形象工程为由，强行违法征收农民集体土地，损害农 。【法】孟德斯鸠著：论法的精神，张雁深译，商务印书馆2 0 0 5 年版，第2 3 7 页。 l o 河南大掌硕士掌位论文 民利益，而对此被征收者只能服从征收土地的强制权，不得拒绝征收土地者的征 收行为。更严重的是有的县乡两级政府把成百上千的土地批准权出让给用地单位 或个人，大大超出了土地法规批准权限。 2 行政征收过程中透明度不够 行政征收行为本应遵循严格的程序，按照相关法律办事，可事实上许多征地 行为目的不清，程序方面严重缺乏透明度。作为征收利害关系人的农民一方在征 地前被剥夺了知情权、协商权、参与权，完全处于被动的地位。 我国关于土地征收程序中的立法对征收相关信息的公开仅规定了“公告”一 种方式。在实践中，虽然审批机关也会将各种信息进行公开，但由于城乡之间的 信息网络不畅通，再加上农民因受教育程度不高对信息的敏感度有限以及公告的 不规范，农民对需要对哪一块土地征收、征收的目的和范围、补偿标准等信息缺 乏了解，在一定程度上土地征收存在暗箱操作的现象。 并且，按照土地管理法实施条例第2 5 条的规定：“征用土地方案经依法 批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。并将批准征地机关、 批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法 和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡( 镇) 、村予以公告。征 地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。从上述法律规定中，我们可以看 出被征地的农民对土地征收的目的、方案等没有表达自己意见的机会。对已经拟 定的征地补偿、安置方案所起的作用也是微乎其微的，农民的参与权被予以否决， 征地方案完全由政府单方面作出，丝毫没有听取被征地农民的意见，剥夺了相对 方的参与权。 ( 四) 土地征收中被征地者司法救济权被剥夺 在我国现行的土地征收制度中，政府既是决策者，又是征收的执行者，甚至 是征收争议的裁判者。土地管理实施条例第2 5 条第3 款规定：“征地补偿、安 冲罗e 与协调：我国土地征收与农民辔去权益的保障 置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地征收主管部门组织实施。 对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用 土地的人民政府裁决。该条规定实际上把补偿方案的批准和争议的最终裁决归于 征收土地的批准机关即地方政府来作出，没有规定当事人向司法机关获得救济的 权利，这种做法显然不利于被征地农民利益的保护。 土地征收过程中，法律并未给被征收农民提供适当的司法救济途径，人民法 院发挥的作用也微乎其微，由于法律规定人民法院只能审查具体行政行为的合法 性，而不能审查抽象行政行为，法院可以以此为由拒绝受理。整个征地过程政府 始终居于绝对的主导地位。这种制度安排给征收者以过大的权力，而被征收农民 连起码的司法救济权都没有，双方攻防战略严重失衡，没有司法权制约政府征地 行为，也不能有效地维护被征收农民利益。 从土地征收制度上可以看出，涉及征收的当事人主要是国家和农民，因此土 地征收制度的不完善将直接导致国家与农民之间关系的紧张。在当前经济发展的 要求下，土地征收是不可避免的正常现象，但是在征收过程中对农民利益所造成 的侵害却是不正常的。对被征地农民的利益加以保护直接影响到土地征收活动和 国家建设活动的顺利进行，更影响到农村和整个社会的安定团结，我们必须对此 应加以关注。 三、土地征收与农民权益冲突的原因分析 我国现行的土地征收制度始建于1 9 5 3 年的政务院关于国家建设征用土地办 法，经过1 9 5 8 年的国家建设征用土地办法和1 9 8 2 年的国家建设征用土地 条例之后，在1 9 8 6 年的土地管理法上得以最终确立的。不容置疑，我国的 土地征收制度在经济建设中发挥了巨大作用，低成本取得土地为经济建设和工业 发展节省了大量资金。但到现在，我国仍然没有一部具体而完善的土地征收法来 规范土地征收法律关系主体的权利和义务，也没有一部针对农民权益保障的法律 1 2 为失地农民提供法律救济。而明显的是土地征收制度是一种计划经济体制下的产 物，是为计划经济服务的，已不再适应2 0 世纪9 0 年代以来发展社会主义市场的 需要。在土地管理法通过后的1 9 8 6 年至1 9 9 5 年耕地累计减少1 0 2 6 6 万亩， 年均减少1 0 2 7 万亩，从1 9 9 7 年2 0 0 6 年底，人均耕地已由2 0 0 2 年的1 4 7 亩公顷 降为1 3 9 亩公顷，大部分耕地被征转用为城市建设用地和工业用地。耕地急剧 减少造成了大量农民失业，同时由于补偿安置费用低、征收程序不合理、安置不 到位等因素，失地农民生活得不到保障，给社会带来许多不安定因素，暴露了现 行土地征收法律制度存在的缺陷与不足。 ( 一) 土地征收立法不完善 1 “公共利益 立法规定不明确 我国宪法第1 0 条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定 对土地实行征收或征用并给予补偿。 土地管理法第2 条规定：“国