（宪法学与行政法学专业论文）行政调查中权利与权力平衡的法律分析.pdf

行政调查中权利与权力平衡的法律分析 摘要 行政调查是为了实现行政目的，由行政主体依据其职权，对一定范围内的 行政相对人进行的，能够影响相对人权益的检查、了解等信息收集活动，属于 一种程序行政行为。因为行政调查涉及到现代行政法学的根本问题行政权 与公民权的平衡，一方面是政府为确保行政行为的正确性而进行的资料收集的 活动，另一方面是确保行政调查相对人的权利，而我国学者对这一问题的研究 还不是很充分，立法存在过分强调行政调查权，缺乏对行政调查相对人权利保 护的缺陷，造成行政调查权利与权力的失衡。因此本文用三个部分对行政调查 过程中权利与权力的平衡问题进行论证，首先，第一部分对行政调查法律关系 从主体和内容的角度进行了概括性的论述，行政调查法律关系主体应当包括行 政调查机关、行政调查相对人和行政调查参与人，在内容上包括行政调查机关 的职权、职责和行政调查相对人的权利、义务。其次，在第二部分对我国行政 调查中权利与权力平衡的现状进行分析，得出我国目前存在着立法不够完善， 调查机关不作为和滥作为，程序违法侵犯相对人权利以及法律救济途径不畅等 问题，并分析了美、法、日等国家和地区值得我国借鉴的经验和做法。最后， 在第三部分对如何完善我国行政调查中权利与权力平衡进行思考，认为应当明 确行政调查法定主义原则和当事人参与调查、协助调查原则，并通过设定事先 通知、表明身份、信息收集、权利告知、信息公开等程序对调查机关的调查权 力加以规范，同时明确行政调查相对人的义务及其限度，在文章的最后对行政 调查法律救济途径进行了思考，认为可以纳入到行政复议、行政诉讼的范围内， 但在具体设置时要区分不同情况进行分析。 关键词：行政调查；行政调查相对人；权力和权利平衡；程序性限制；有 限性义务 l e g a la n a l y s i so ft h eb a l a n c eo fp o w e ra n d r i g h ti nt h ep r o c e s so fa d m i n i s t r a t i v e i n v es t i g a t i o n a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v ei n v e s t i g a t i o n ，a sak i n do fa d m i n i s t r a t i v ea c t i v i t i e s ，i se n f o r c e d b ya d m i n i s t r a t i v es u b j e c to nt h eb a s i so f h i sa d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t y , b ym a k i n ga n i n s p e c t i o n t h a tc a na f f e c t f i g h ta n di n t e r e s to fr e l a t i v ep e r s o n ，a n dc o l l e c t i n f o r m a t i o nf r o ma d m i n i s t r a t i v er e l a t i v ep e r s o ni nac e r t a i nr a n g e a d m i n i s t r a t i v e i n v e s t i g a t i o n i n v o l v e st h ee s s e n t i a li s s u eo fm o d e ma d m i n i s t r a t i v el a w - t h e b a l a n c eo fa d m i n i s t r a t i v ep o w e ra n dc i v i lr i g h t s o nt h eo n eh a n d ，t h eg o v e r n m e n t i sc o l l e c t i n gd a t at oe n s u r et h ec o r r e c t n e s so fa d m i n i s t r a t i v ea c t ；o nt h eo t h e rh a n d ， t oe n s u r et h e f i g h to ft h e r e l a t i v e p e r s o n i nt h e p r o c e s s o fa d m i n i s t r a t i v e i n v e s t i g a t i o n h o w e v e r , t h es t u d yo ft h i si s s u ei ss t i l li n a d e q u a t ei nc h i n a ，f o rt h e l e g i s l a t i o no v e r e m p h a s i z e st h ep o w e ro fa d m i n i s t r a t i v ei n v e s t i g a t i o na n dl a c ko f p r o t e c t i o no fr e l a t i v ep e r s o n sf i g h tw h i c hc a u s e st h ep o w e ra n df i g h t o f a d m i n i s t r a t i v ei n v e s t i g a t i o no u t o f - b a l a n c e t h i sd i s s e r t a t i o nd e m o n s t r a t e st h e p r o b l e mo ft h eb a l a n c eo fp o w e ra n df i g h ti nt h ep r o c e s so fa d m i n i s t r a t i v e i n v e s t i g a t i o nf r o mt h r e ep a r t s f i r s t l y , t h ef i r s tp a r tm a k e sag e n e r a le x p o s i t i o no f a d m i n i s t r a t i v e i n v e s t i g a t i o nr e l a t i o n s h i p f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fs u b j e c ta n d c o n t e n t t h a ti s ，t h es u b je c to fa d m i n i s t r a t i v ei n v e s t i g a t i o nr e l a t i o n s h i ps h o u l d c o n t a i na d m i n i s t r a t i v e o r g a n ，a d m i n i s t r a t i v ei n v e s t i g a t i o nr e l a t i v ep e r s o n a n d a d m i n i s t r a t i v ei n v e s t i g a t i o np a r t i c i p a n t f r o mt h ec o n t e n to fv i e w , i ts h o u l di n c l u d e f i g h ta n dr e s p o n s i b i l i t yo fa d m i n i s t r a t i v ei n v e s t i g a t i o na u t h o r i t y , a n df i g h t sa n d o b l i g a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ei n v e s t i g a t i o nr e l a t i v ep e r s o n s e c o n d l y , t h es e c o n dp a r t o ft h ed i s s e r t a t i o nw i l lm a k ea na n a l y s i so fc u r r e n ts i t u a t i o no ft h eb a l a n c eo f p o w e r a n df i g h ti nt h ep r o c e s so fa d m i n i s t r a t i v ei n v e s t i g a t i o ni no u rc o u n t r y t h er e s u l t s s h o wt h a tt h e r ee x i s tal o to fp r o b l e m s ，s u c ha st h e i n a d e q u a t e i n e x i s t i n g l e g i s l a t i o n ，l a c ko fa c t i o na n dm i s u s eo fa u t h o r i t yi na d m i n i s t r a t i o na u t h o r i t i e s ， i l l e g a lp r o c e d u r ei n f r i n g et h ef i g h to fr e l a t i v ep e r s o na n dl i m i t e dw a yo fl e g a l r e m e d i e s ，e c t a n dt h e n t h ed i s s e r t a t i o n a n a l y z e s t h ew o r t h w h i l el e a m i n g e x p e r i e n c e sa n dc o n d u c t so ft h eu n i t e ds t a t e s ，f r a n c ea n dj a p a n ，a n ds oo n l a s t b u tn o tt h el e a s t ，t h et h i r dp a r to ft h ed i s s e r t a t i o np o n d e r so v e rh o wt oc o m p l e t et h e l e g i s l a t i o ni nc h i n as oa st os o l v et h ep r o b l e mo ft h eb a l a n c eo fp o w e ra n dr i g h ti n t h ep r o c e s so fa d m i n i s t r a t i v ei n v e s t i g a t i o n t h ed i s s e r t a t i o nd r a w st h ec o n c l u s i o n t h a ti ts h o u l db e e x p l i c i t t w o p r i n c i p l e s ：p r i n c i p l e o f l e g a l a d m i n i s t r a t i v e i n v e s t i g a t i o na n dp r i n c i p l eo fp a r t yi n v o l v i n ga n da s s i s t i n gi nt h ei n v e s t i g a t i o n b y s e t t i n gt h ep r i o rn o t i c e ，t oi d e n t i f yt h e m s e l v e s ，t h ec o l l e c t i o no fi n f o r m a t i o n ，t h e f i g h t t oi n f o r m ，i n f o r m a t i o nd i s c l o s u r ea n do t h e rp r o c e d u r e st o r e g u l a t et h e i n v e s t i g a t i v ep o w e r so ft h ei n v e s t i g a t i n ga u t h o r i t i e sa n dt oc l e a rt h eo b l i g a t i o na n d l i m i t a t i o no fr e l a t i v ep e r s o ni na d m i n i s t r a t i v ei n v e s t i g a t i o n f i n a l l y ，t h ed i s s e r t a t i o n t a k e si n t od e e pa c c o u n tt h ew a yo fl e g a lr e m e d i e si na d m i n i s t r a t i v ei n v e s t i g a t i o n ， a n dc o m e st ot h ec o n c l u s i o nt h a ti tc a nb eb r i n gi n t ot h es c o p eo fa d m i n i s t r a t i v e r e c o n s i d e r a t i o na n da d m i n i s t r a t i v el i t i g a t i o n ，b u td i f f e r e n t s i t u a t i o ns h o u l db e c o n s i d e r e di nt h ep r o c e s so f s e t t i n gs p e c i f i cl e g a lr e m e d i e s k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ei n v e s t i g a t i o n ；r e l a t i v ep e r s o ni na d m i n i s t r a t i v e i n v e s t i g a t i o n ；b a l a n c eo fp o w e ra n dr i g h t ；p r o c e d u r a ll i m i t a t i o n ； l i m i t e dl i a b i l i t y 己l 言 丁ie j 任何法治国家在依法行政的要求下，行政机关做出的行政行为必须以掌握充分事实为 前提，才能确保实现公共利益。美国著名法学家施瓦茨曾在其著作中指出：“情报是燃料， 没有它行政机器就无法发动。”n 1 所以为了要获得这些“情报”，就需要进行行政调查。因 此行政调查在日常生活中大量存在，涉及工商、税务、质检、公安、环保等各个领域，以 检查、审查、勘验、鉴定、盘查等不同的形态、方法表现出来，而我国现有行政立法对于 行政调查的规定较少，比较分散，没有形成系统的规范，在内容上受到了传统行政管理理 念的影响，赋予行政调查机关较多的调查权力，对行政调查相对人课以较多的义务，却忽 视了行政调查相对人的权利，造成双方权利与权力不平衡，不利于行政调查相对人合法权 利的保护和促进社会和谐发展。在我国，对行政调查的研究未引起足够的重视，才是刚刚 起步，最广义的行政调查泛指行政机关所做的各种资料收集活动，除外部调查外，还包括 机关内部的人事考核或业务检查，但是行政法学研究之行政调查，是着眼于对行政权之控 制以保障人权，所以研究概念应限缩于“外部”之行政调查。心1 行政调查做为一个行政程 序行为，是行政机关做出行政行为的一个必经程序，是行政行为不可缺少的组成部分，而 且可直接或间接的对相对人的权利义务产生影响。行政调查作为行政行为做出的基础，在 实践中涉及到了现代行政法的根本问题，即“现代行政法的作用不仅局限于维护公共利益， 而且强调保障公民、法人及其它组织的合法权益。行政行为随着行政法价值追求的发展变 化，其行为方式也随之发生转变，确保公共利益与私利益之间实现均衡状态。”b 1 所以本文 将着重分析“外部”行政调查过程中如何达到行政调查权力和行政调查相对人权利的平衡， 以助于实现依法行政，建设法治政府，控制行政机关权力和保障人权。 第一部分行政调查法律关系概述 应松年教授曾在分析行政调查现状时指出，行政调查的定义在学界的研究中和现有立 法的法条中都表现的相当混乱，行政调查与行政检查等概念混淆不清。单纯从字面上很难 看出“行政调查”与“行政检查”的区别，行政法学者李震山认为，行政调查和行政检查 经常交互使用，不容易区别，检查就字面意思来说，管理和强制的意味较强，而行政调查 当然不仅仅包含强制的检查，所以可以将行政调查列为上位概念，行政检查属于行政调查 中可以采取的方法或手段。h 3 因此，笔者认为行政检查是行政调查的一种方法，其突出的 是调查的强制执行性以及与行政调查相对人的直接接触。 学者们对于行政调查的定义进行了一些研究和梳理，较早进行这项研究的是杨海坤教 授，他在一篇研究综述性质的论文中指出目前学者们对于行政调查的定义有以下五种说法： “( 1 ) 行政调查即是对各式各样形态的行政机关对于私人所为的各种情报收集活动的总称。 ( 2 ) 行政调查是指行政机关在具体行使法律授予的权限时，为判断能否行使该权限而进行 的事实调查或资料收集的活动。( 3 ) 行政调查是行政机关为达成特定行政目的，对于特定 行政客体所作的收集资料活动，是行政法中不可缺少的行政辅助手段。( 4 ) 行政调查是行 政主体对相对人进行信息了解、情报收集的行为。( 5 ) 行政调查是行政主体为获取有关证 据或其他信息，依法向被调查人收集各种资料( 文字、录像、口头) 的行为。”晦1 分析以上五 种说法可以看出，学者们普遍认可的是行政调查是一种信息、资料收集活动；不同的是， 第一种、第二种、第三种观点将行政调查的主体仅限于行政机关，而忽略了法律、法规授 权的组织也可以做为主体实施行政调查，这显然是不全面的；第二种、第三种方法都没有 说明是对行政相对人进行的调查，对于行政法所研究的“外部”行政调查来说范围过宽； 除了第三种说法，其他都未强调行政调查是为了达成一定的行政目的，所以以上说法都不 够全面和准确。本文作者比较认可杨建顺教授在其日本行政法通论中对行政调查所下 的定义，即“行政调查是指为了实现行政目的，由行政主体依据其职权，对一定范围内的 行政相对人进行的，能够影响相对人权益的检查、了解等信息收集活动。”哺1 这个概念包括 了行政调查的四个要素：第一是行政主体依职权所做的活动，第二是为了达成一定的行政 目的，如行政处罚、行政许可或单纯的行政管理等，第三是对行政相对人做出的调查活动， 明确行政法所研究的行政调查限于外部行政调查行为，第四是信息收集活动，所以其采用 的手段、方式和行为模式，将限于收集信息所必须采取的，如果行政主体的行为超出了收 集信息的范围，将不属于行政调查的范围。这一定义最为全面，也为大多数学者在学术著 作中援引。 一、行政调查法律关系的主体 行政调查法律关系大体上属于法律关系中的相对法律关系，即只有通过义务人的积极 行为，权利人的利益才能得到满足。如，只有行政调查主体履行通知义务，相对人的参与权才 得以满足。n 1 所以在双方权利义务设计时，应当尽量达到平衡的状态，才能促使行政调查 法律关系达到最佳状态。 ( 一) 行政调查机关 行政调查机关是指具备行政调查主体资格，以自己的名义独立行使行政调查职权，承 担由此产生的法律后果的行政机关或法律、法规授权的组织。行政调查权作为一种行政权 力，属于一种公权力，所以行政调查机关必须依法享有行政调查权，可以分为依职权行使 行政调查权和依授权行使行政调查权两类。 ( 1 ) 行政机关是行政调查主体中最主要的部分。根据相关法律的规定，每个行政机关 都有其管辖权限、事务管辖范围、地域管辖范围和级别管辖范围，所以在行政机关做出行 政行为前，必须在其职权和职责范围内进行行政调查。例如，中华人民共和国税收征收管 理法第5 条规定了我国税收征收管理中的级别和地域管辖范围，全国税收征收管理工作 由国务院税务主管部门负责，地方税收征收管理工作由各地国家税务局和地方税务局在各 自的管理范围内分工负责，地方各级人民政府对本行政区域内税收征收管理工作进行领导 和协调。所以税收机关做为专门管辖税收征收工作的行政机关，在管理税收征收工作时， 伴随着税收管辖权而具备了与税收征收工作相关的调查权力；地方各级政府做为综合管理 地方行政事务的行政机关，支持税务机关执行职务的过程中涉及到需要进行行政调查的事 项，也随其综合管理权而享有行政调查权力。所以行政机关根据法律规定的职权成为行政 调查机关，以自己的名义独立行使调查权和承担责任。 ( 2 ) 法律、法规授权的组织是行政调查机关的必要补充，在行政调查中起到非常重要 的作用。法律、法规授权的组织依具体法律、法规授权而行使特定行政职能，在其职能范 围内作出相应行政行为时，履行必要的行政调查。如中华人民共和国注册会计师法第 3 7 条规定：“注册会计师协会应当对注册会计师的任职资格和执业情况进行年度检查。”这 里所说的检查，是指行政调查的一种方式，通过全国人民代表大会制定的法律，授予了注 册会计师协会这个社会组织调查注册会计师每年度是否具备任职资格和执业情况是否符合 法律规定的调查权，所以在这里，注册会计师协会就是依法律的授权享有行政调查权力的 行政调查主体。 接受行政机关委托进行行政调查的相关组织，并非行政调查的主体。由于在行政活动 过程中，情况十分复杂多变，如出现新的，不可预料的情况，或者专业性、技术性较强的 事务要处理的，行政机关可以委托具有处理此类情况条件的社会组织进行行政调查，例如： 国家质量监督检验检疫总局制定的质量技术监督行政处罚程序规定第2 0 条规定：“当 质量技术监督部门收集证据时，如需要检验、检测、检定或者鉴定的，应当委托具有法定 资质的机构进行。”治安管理处罚法第9 0 条规定：“为了查明案情中有争议的专门性问 题的，应当指派或者聘请具有专门知识的人员进行鉴定。”从以上规定中可以看出，一般委 托调查的事项技术性、专业性较强，所以接受委托的组织应当具备一定的条件，首先应当 是依法成立的组织，其次，应当具备能够解决委托事项的专业技术人员，最后，该组织应 当具备接受委托的技术设备等基础性条件。受委托的组织以委托行政机关的名义在委托范 围内行使职权，并由委托行政机关对受委托组织的行为负责，其仅是提供鉴定、检测的结 论，所以并非行政调查机关。 ( 二) 行政调查相对人 行政调查相对人是指参与行政调查，与调查事项有直接利害关系的公民、法人和其他 组织。对于行政调查相对人的地位，有些学者认为是行政调查法律关系的客体，但是这种 观点容易使行政调查权成为游离于法律之外的一种抽象权力；在实践中也是有害的，极易 使相对人的地位客体化，或“否定相对方在行政法律关系中应当享有的所有权利”。哺1 具体 到行政调查法律关系中，相对人在调查过程中享有的权利将会被否定，造成行政调查相对 人只有协助行政调查的义务的错误判断，所以，笔者认为行政调查相对人应当是行政调查 法律关系的主体，在此强调行政调查相对人的主体地位，也是为了更好的保护其权利，使 实现行政调查机关权力和行政调查相对人权利的平衡成为可能。 行政调查是为了解决行政管理过程中信息不对称的情况，同时为了提高行政效率，当 然需要相对人的协助和配合，所以行政相对人必然参与到行政调查过程中，成为一方主体。 这也是对行政相对人合法权益加以保护的重要方式。例如卫生部门对各个食品工厂生产条 件卫生情况是否符合标准进行调查，则食品加工厂就是行政调查相对人，食品加工厂参与 到行政调查中，向卫生部门提供信息、资料，协助调查机关进行调查，调查结果对食品加 4 工厂产生直接影响，如符合规定，则正常经营；如不符合规定，则视严重程度给予罚款、 责令停产停业、限期整改、吊销卫生许可证等处罚，如果调查主体在调查过程中侵犯了食 品加工厂的合法权益，其有权利通过法律途径得到救济。 ( 三) 行政调查参与人 参与行政调查的知情人或者其他组织是指与行政调查事项没有直接利害关系，但是可 以为行政调查机关提供与被调查事项相关的信息、证据和必要协助的个人或组织。他们在 行政调查中也起着非常重要的辅助作用，也是行政调查的一方主体。因为行政调查参与人 在参与到行政调查的过程中，有协助调查的义务，向行政调查机关提供自己掌握的资料， 但所提供的资料应当以与行政调查事项相关为限。例如，中华人民共和国税收征收管理法 第5 7 条规定：“税务机关依法进行税务检查时，有权向有关单位和个人调查纳税人、扣缴 义务人和其他当事人与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的情况，有关单位和个人有 义务向税务机关如实提供有关资料及证明材料。”行政调查参与人如实提供自己所掌握的与 行政调查事项相关的资料和信息是一种协助义务，在行政调查过程中涉及到他们的权利和 义务，所以参与人属于行政调查法律关系的主体。 二、行政调查法律关系的内容 ( 一) 调查机关的职权职责 行政调查机关的职权与其职责是相互对应的，是由行政调查权力设定目的所决定的， 即维护公共利益，保障行政相对人合法权益。 一方面，行政调查机关享有法律、法规授予的行政调查权力，必要时，还可以采取强 制调查方式，与此相对应的是调查机关也有在法律、法规授权的范围内依职权主动进行调 查，认真、及时完成法定职责，不得超越权限的义务。 行政调查作为一项行政权力必须有其存在的正当性，在行政调查权的来源问题上都是 遵循着“权力法定”、“立法优先”、“法律保留”等一些基本法治原则。在我国，宪法与组 织法对于行政机关的概略性授权使得行政机关原则上取得行使行政调查职责的法律依据， 同时取得选择实施职权所需采取相关措施的自由裁量权，这种自由裁量权应当局限于t 任 意调查”方式。所谓“任意调查”，是指不采用强制手段，由行政相对人自愿配合所进行的 调查行为，如行政机关经过行政相对人同意后对其人身或住所进行的检查，或根据行政机关 的要求，行政相对人自愿提供与调查事项相关的各种资料和信息等，即“没有刑罚或者行 政罚为担保的，也不能强制实施，完全依靠行政相对人配合的调查行为”。西1 而行政机关采 取强制措施而实施的调查手段，根据中华人民共和国立法法第9 条关于法律保留原则 的规定，涉及到剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚的，应当由法律来明确的加以规定， 而不能授权通过法规、规章等规范性文件的形式规定。所以如采取强制搜查、扣押、传唤 或者限制行政调查相对人的人身自由等强制调查方式进行调查，则必须取得法律的特别授 权，并遵循专门的行政程序法规则而为之。宪法和组织法在授予行政机关调查权的同时，也 基于人权保障原则及法律保留原则的考虑对调查权予以限制。因此，行政调查阶段的“职 权法定原则”，实际上包含了行政调查机关可以依宪法和组织法上的概略职责授权进行“任 意调查”，并依特定的行政程序法律进行“强制调查”的双重法理内涵。们 行政调查机关应当主动、认真履行其工作职责，林锡尧教授曾指出：所有行政行为的 合法性都是以正确掌握事实为前提，相关事实的调查，不能由当事人意志决定，而应由行 政机关依据其职权做出，以遵守依法行政的要求，且确保公益的实现。n 换言之，行政调 查机关应当在其职权范围内，对相对人违反行政法律、法规事项存在合理怀疑，认为有调 查必要的，就应主动进行行政调查，并且不以相对人申请、举报、报案为限。尤其是对涉 及公共利益的事项进行调查，行政机关调查的范围不受当事人请求事项的限制。同时，在 履行行政调查职权和职责时，应当全面收集各种证据，包括对于当事人有利和不利的证据， 不能先入为主，因为行政调查的目的，并不是为了给行政调查相对人设定义务和授予权利， 而是收集相关信息、查清事实真相，维护公共利益和社会秩序。 另一方面，行政调查机关进行行政调查时，对具体采用的调查方法享有自由裁量权， 与之相对应的是行政调查机关有保护行政相对人权利的义务。因为合法行政、合理行政以 及比例原则的要求，自由裁量权受到很大限制，调查机关在行使自由裁量权时，有义务选 择对公民造成最小侵扰和损失的调查方式，尽量取得行政调查相对人的配合，采取任意调 查的方式。因为调查活动若能基于公民协助完成，既可避免对立冲突，又能减少时间耽搁， 有助于提升行政效率，故调查机关应优先以任意性手段，指导公民配合调查。而且，“令业 者提出报告或资料”，对营业活动造成的影响较小，负担较轻且较平稳，应优先于“进入调 查”；收集报告或资料的范围，因涉及公民隐私权、营业秘密权，应限于必要最小限度。纠 在行政调查时，首先应当选择采取进行任意调查，并且在选择具体采用的调查方法时，应 当以对公民造成最小影响为原则，所收集的信息必须是与行政调查事项相关的内容，只有 当行政调查机关对相对人采取任意调查方式遭到拒绝或不能达到调查目的时，才可以对相 对人采取比如行政处罚、强制措施、拒绝授予利益等措施，如中华人民共和国税收征收 管理法第7 0 条规定：纳税人、扣缴义务人逃避、拒绝或者以其他方式阻挠税务机关进行 检查的，税务机关可以责令改正，同时可以根据情节的严重程度，处以相应的罚款。 ( 二) 行政调查相对人的权利与义务 随着人权理念的发展和法制建设的不断完善，原本的管理型行政逐步向服务型行政转 变，行政相对人不再是单纯的服从行政管理，而是转变为参与式行政，即相对人参与到行 政活动的各个方面，以保障自身的权利，监督行政机关的权力行使，促进社会稳定发展。 当然，为了保障社会的有序发展和行政效率，不能一味的扩大相对人的权利，相对人还是 要在一定限度内，履行协助义务，服从行政管理。行政调查相对人协助义务根本上源于行 政调查相对人参与行政过程的程序权利所附随的相应公共责任，由此构成了行政调查相对 人协助行政主体实现行政目的之义务的法理基础。n 如虽然调查机关在行政调查过程中，尽 了最大努力，也未必能完全掌握所有证据资料，所以依赖行政调查相对人的协助是相当必 要的，尤其是有些证据资料为相对人所拥有，为其所知悉，而这些证据对查明被调查事项 至关重要，因此在行政调查中设置行政调查相对人的权利义务相当必要。 第一，行政调查相对人有参与调查的权利。行政决定的作出依赖于行政调查所获得的 正确的行政信息，要获得源自于行政调查相对人的信息，则必须保证行政调查相对人参与到 行政调查中的权利。所以行政调查相对人参与权的第一个表现就是获得通知权，它是参与 权的启动。参与权最直接的表现就是提供相关证件材料、陈述、申辩、监督的权利。在过 去一味强调行政效率、强调行政管理权的情况下，行政调查相对人不能就调查事项提供自 己掌握的证据材料、陈述自己的观点，对调查机关取得的证据或信息没有质证、申辩的机 会，导致行政机关因此做出的行政决定不能让相对人信服，得不到很好的执行，加剧行政 主体与相对人之间的矛盾，造成事后申诉、上访、复议、诉讼的增加，不利于社会和谐稳 定。对于调查机关所取得的信息，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的，应当公开， 满足行政调查相对人知情权的同时，也可以实现对调查机关的监督权。当然，任何制度的 设计也不能避免权力的滥用和权利的侵犯，所以，行政调查相对人最重要的权利是获得救 济权，它是陈述申辩权的延伸，是相对人权利保障的最后屏障。 第二，行政调查相对人有协助行政调查的义务。( 1 ) 有向调查机关提供其所掌握的与 调查事项相关的资料、信息、证据的义务。行政调查相对人作为社会的一员，为了社会的 有序发展，应当服从行政机关的管理，所以在调查机关对相关事项进行调查时，应当真实、 准确、完整、及时地提供自己所掌握和知悉的资料，以节约行政成本，提高行政效率。( 2 ) 有协助行政机关参与调查有关情况或事实，主要表现为参加调查听证会、参与现场勘测检 验、接受行政调查机关询问、传唤等调查方式。从程序法的角度出发，如果想要获得对自 己有利的结果，就应当尽量在自己可以支配的范围内，提供所知悉和掌握的全部事实情况。 如果行政调查相对人不如实提供真实准确信息，或者不参与事实调查，致使行政机关无法 对其作出有利的决定时，就无法获得所预期的利益。如果是应利害关系人申请而进行的调 查，因为欠缺利害关系人的参与，导致行政机关作出实体决定有困难时，将不再进行其他 的事实调查，只在程序法上做出结束该行政程序，拒绝申请人要求的决定。n 4 1 或者是因行 政调查相对人不提供其所掌握的资料，行政调查机关将根据其取得的已有信息制作调查报 告，并最终作出处理决定，很有可能是对行政调查相对人不利的后果。例如，在交通管理 和治安管理领域常常会遇到需要对伤情进行鉴定的案件，如果被侵害人拒绝提供诊断证明 或者不愿进行伤情鉴定的，调查机关没有权力强制被侵害人进行伤情鉴定，所以调查机关 将有关情况记录在案后，根据已认定的事实和证据形成调查结论。 综上，可以看出行政调查机关职权职责和行政调查相对人的权利义务相互制约又相互 促进，不论是在理论上，还是在实践中，都是为了追求一个最完美的平衡点，但就我国现 在的行政调查制度而言，在行政调查权力与行政调查相对人权利的配置上仍存在很多的问 题。 第二部分国内外行政调查中权利与权力平衡的现状及分析 一、我国行政调查中权利与权力平衡的立法现状 法学研究往往早于立法，是立法的基础，目前我国法学界对于行政调查的研究尚处于 初级阶段，所以关于行政调查的立法，更是十分的不成熟，但是我国仍然在立法上以法律、 法规、规章等不同效力层级的法律形式对行政调查作出了一些规范。在早期的立法中，行 政调查往往被作为行政检查加以规制，在一部法规中，还会出现前后替换的现象。目前， 我国没有单独的行政调查法对行政调查进行统一规范，也没有统一的行政程序法 对行政调查程序进行规制，对行政调查相关的法律规范较为零散，并不系统。 有的法律、法规是以专门章节的形式规定了行政调查的相关内容，如在税收征收管 理法第四章用六个条文规定了税务检查的内容，具体在第5 4 条规定了税务机关有权进行 税务检查的范围；第5 5 条规定了税务机关在检查时可以采取强制措施的情形；第5 6 条规 定了相对人配合检查，提供资料的义务；第5 7 条规定了税务机关可以要求知情人提供相关 材料的权力；第5 8 条规定了税务机关调查案件时所采取的方式；第5 9 条规定了税务机关 出示证件、表明身份和保密的义务。在治安管理处罚法第四章第一节共用了1 4 个条文， 规定了行政调查的受理、非法证据排除、调查机关的保密义务、回避制度、传唤行为人和 证人进行询问的权力和限制、对与违法行为有关的场所、物品、人身进行检查的权力和限 制、扣押物品的权力和限制以及委托鉴定的情况；湖南省行政程序规定是一个地方政府 规章，是我国将行政程序进行统一立法的一次很有意义立法突破，其中在第四章专门用一 节的内容规定了“调查与证据”，包含了具体调查人数不少于两人、出示证件、当事人配合 调查义务、行政机关全面调查义务、非法证据排除、相对人陈述申辩和听证的权利。 另外一些法律、法规没有系统的规定行政调查的内容，只是通过个别条文对行政调查 进行规定，如劳动合同法仅在第7 5 条对行政调查进行了规定：劳动行政部门可以对用 人单位和劳动者进行检查，在查阅与劳动合同、集体合同有关的材料和对劳动场所进行实 地检查时，应当出示证件，依法行使职权，文明执法。用人单位和劳动者都应当如实提供 有关情况和材料。行政处罚法第3 6 条规定：行政机关在做出行政处罚前，必须全面、 客观、公正的调查，收集有关证据。随后在第3 7 条规定了调查时应遵守的程序要件，如执 法人员不得少于两人，出示证件，制作笔录，并规定了行政调查人员的回避制度，当然也 少不了对当事人或有关人员配合协助调查，如实回答询问的规定。 虽然一些法律、法规、规章都对行政调查作了相关规定，但由于缺乏统一标准，大多 数规定都过于粗略，可实施性比较差。体现出强烈的管理法色彩，较为强调行政调查机关 的权力和行政调查相对人的义务，使得调查机关与行政调查相对人的权利义务的设置严重 失衡。 二、我国行政调查中权力与权利平衡存在的问题 我国现行法律法规有关行政调查的规定中，行政调查机关享有广泛的调查权力，而行 政调查相对人却被赋予大量的义务，忽视了行政调查机关与行政调查相对人之间权利义务 的平衡性。这种现象主要是是源于我国的“管理行政”未能完全转变为“服务行政”。行政 主体仍然属于管理者，处于比较强势的地位，行政相对人则属于被管理的对象，只能服从 行政调查机关的管理。所以我国行政调查制度现存问题归根到底就是行政调查权力与相对 人权利的不平衡，忽视了行政调查相对人的法律主体地位，不重视行政调查相对人的参与 权和知情权，不能很好的保障行政调查相对人基本权利。同时也使调查机关失去了行政调 查相对人的参与和信任，所收集的信息往往不够真实和全面，导致行政主体以此为依据作 出的行政决策、行政决定缺乏了合理性和合法性基础，也不容易被公众理解和接受，进而 影响执行，反而降低了行政效率。具体体现在以下几个方面： ( 一) 立法不够完善 首先，我国现有法律、法规对于行政调查的法律名称、概念、性质、行使依据、范围、 所采用的方法、程序、救济途径等方面缺乏明确的规定。不仅导致学界对于以上内容产生 争议，同时也给具体实施行政调查的机关和人员造成了操作上的困难，也不能达到保护行 政调查相对人合法权益的目的。 其次，现行的有关行政调查的规范主要散见于部门行政法、法规、规章中，内容都过 于粗略、简单，缺乏对行政调查如何实施的详细规定，可操作性不强。如在行政处罚法中 只对执法人数和出示证件作了规定，而没有规定具体的实施程序、在何种情况下应该采取 的方法及每种方法的限制等。2 0 1 2 年1 月1 日实施的行政强制法使得行政调查采取强 制性手段有了法律依据，包括在行政调查中常常涉及到的查封、扣押、冻结等强制调查措 旌，但尚不明确。如在第三章行政强制措施实施程序第二节查封、扣押中规定了行政机关 采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在3 0 日内作出处理决定，情况复杂的，经行 政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过3 0 日。对物品需要进行检测、检验、 检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期问。 而行政调查恰恰是对物品进行检测、检验、检疫或技术鉴定等工作，所以对调查期限较为 宽泛的规定，使得行政调查机关在调查过程中，以此为理由，变相延长调查时间，导致违 法调查、不当调查行为时有发生，行政调查相对人的合法权益不能得到有效保护。 最后，行政调查机关自由裁量权过于宽泛。从对我国立法现状的分析中可以看出现有 的法律规范对行政调查的要件和内容规定都比较抽象、原则，缺乏具体的标准和程序上的 约束，这就使得行政调查机关在行使行政调查权时获得了较大的自由裁量权。主要表现在 以下方面：第一，行政调查启动的裁量权。目前的行政调查具有主动性，一般由行政调查 机关依职权启动，行政相对人也可向行政主体申请启动行政调查，但无论行政调查是依职 权启动还是依相对人申请启动，都是由行政调查主体主观意志决定是否进入调查程序，对 何时启动、启动的情形没有统一的规范，随意性较大。第二，对行政调查的方式有较大的 选择权。行政调查方式、种类较多，进行调查时采用何种方式没有具体的要求，使得行政 调查主体在实践中往往为了追求提高行政效率而采用强制力进行调查，给行政调查相对人 的合法权益造成不必要的侵害。第三，对行政调查次数、期限的裁量。行政调查的目的是 收集信息，有的行政调查主体借收集信息的名义，对企业进行反复调查、重复调查，严重 影响企业正常的生产经营活动，增加企业负担，同时也造成行政成本不必要的浪费，也容 易滋生腐败行为。 ( 二) 行政调查机关不作为和滥作为问题突出 就实践操作层面而言，行政调查机关对于行政调查权的行使存在着两个极端的错误运 用，一方面行政调查机关不作为，缺位现象严重。这几年许多重大社会事件的发生，可以 说无不与某些行政部门的行政调查不作为有关，尤其是一些有关食品安全和生产安全方面 等社会生产、生活领域内行政调查的缺位现象十分严重，造成恶劣的社会影响。例如近些 年来发生的“山西假酒案”、“浙江毒火腿案”、“安徽劣质奶粉案”乃至全国各地的煤矿坍 塌、瓦斯爆炸案等等社会重大事件，无不揭露出了包括生产安全、食品安全许多行政部门 未积极履行行政调查职责，导致人民的生命健康受到很大的伤害，但是这样的损失似乎并 没有引起行政部门的重视，2 0 0 8 年发生的三鹿奶粉事件，却让我们为此付出了更惨重的代 价。根据该事件的事后调查得知，三鹿集团在2 0 0 7 年1 2 月就已经接到了有关“问题奶粉” 的投诉，距事件被曝光有将近一年的时问，在此期间，当地食品安全监管部门未对投诉事 件进行任何调查，且在发现奶源中含有三聚氰胺真相后，三鹿集团董事长也曾向石家庄市 政府作过两次书面汇报，并多次向该市领导作过口头汇报，n 5 1 而石家庄市政府却并没有认 真积极的履行行政调查职责，一次次错失减少损失的时机，造成不可挽回的后果，如果在 事件刚刚出现的时候有关部门就能够深入调查，要求三鹿集团将有关问题奶粉送往相关部 门检测，将检测结果及时向社会公众公布，也许事件不会变成后来的结局。因此行政机关 的这种行政调查的不作为不能达到现代行政法治的发展要求，也不能符合现代“服务型”、 “福利型”的政府建设的要求，不能积极主动的保护相对人的合法权利，而是消极行政， 只有权力没有责任，严重影响社会主义法制建设的发展进度。 另一方面，行政调查乱作为、滥作为现象严重。任何一项行政权其必定会牵扯到行政 相对人的诸多利益，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力 的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”“6 1 行政调查权作为行政机关日常运用较多 的一项职权，自然亦不会例外，而且前面也提到了因我国目前立法对行政调查的界限不明 确，自由裁量权过大，所以这种现象也十分严重。 行政诱惑调查作为行政调查滥作为的典型做法广泛存在于公安、工商、城管等行政执 法领域，但立法上对此几无规定，虽然行政诱惑调查在工商和卫生部门查处生产制造销售 假冒伪劣商品