（宪法学与行政法学专业论文）我国食品安全法律规制研究.pdf

长春理工大学硕士( 或博士) 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的硕士( 或博士) 学位论文，我国食品安全法律规制 研究是本人在指导教师的指导下，独立进行研宄工作所取得的成果。除文中已经 注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文的研宄做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人 完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：主吐垦2 生上年l 片2 生日 长春理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“长春理工大学硕士、博= 学位论文版权 使用规定”同意长春理工大学保留并向中国科学信息研究所、中国优秀博硕士学 位论文全文数据库和c n k i 系列数据库及其它国家有关部门或机构送交学位论文的 复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权长春理工大学可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存和汇编学位论文。 作者签名： i 睦坦2 址年五月立生日 导师签名牲2 盟2 _ 年五月2 生日 内容提要 食品安全事故相继出现，食品安全问题也成为了社会关注的焦点，怎样才能解 决食品安全问题己成为当下的热议话题。本文从行政法学的角度，对食品、食品安 全、食品安全法律规制等概念的分析，从国民健康、食品安全行政执法和我国经济 发展三个方面叙述了食品安全法律规制的必要性。在对我国食品安全立法和监管现 状进行阐述之后，对其存在的问题进行了分析分别为食品安全立法、食品安全标 准、食品安全行政执法、食品安全监管。对美国、欧盟、日本的食品安全制度进行 分析之后总结了其公开民主和事前预防等先进的制度值得我国学习。通过理论阐 述和借鉴研究t 针对我国食品安全的不足，对我国食品安全法律规制提出了几点建 议努力从立法、执法、制度建设等方面完善我国食品安全法律规制力图更好、 更快地解决食品安全问题，建立一个健康安全的食品环境。 关键词：食品安全法律规制完善 目录 【言1 一、食品安全法律规制概述- 3 ( 一) 食品安全法律规制的内涵3 ( 二) 食品安全法律规制的必要性5 二、我国食品安全法律规制的现状及存在的问题7 ( 一) 我国食品安全法律规制的现状7 ( 二) 我国食品安全法律规制存在的问题8 三、域外食品安全法律规制研究及借鉴1 3 ( 一) 美国食品安全法律规制研究及借鉴1 3 ( 二) 欧盟食品安全法律规制研究及借鉴1 5 ( 三) 日本食品安全法律规制研究及借鉴1 7 四、我国食品安全法律规制的完善2 1 ( 一) 统一立法进一步完善我国食品安全法2 1 ( 二) 健全食品安全标准2 3 ( 三) 加强食品安全行政执法- 2 5 ( 四) 加强食品安全监管3 0 结论3 3 参考文献- 3 4 论文摘要( 中文) l 论文摘要( 英文) 1 后记 引言 我国是一个历史悠久的国家，对食品安全问题进行较为系统的规制是在1 9 6 5 年，国务院批准了中华人民共和国食品卫生管理试行条例( 以下简称食品卫 生管理试行条例) 。我国当时日u g i j 建国不久，虽然已经完成了社会主义三大改造， 进入了社会主义初级阶段，但是在计划经济体制下，法律法规的制定还很粗糙简陋， 食品卫生管理试行条例也不例外。但是它的出台是我国对食品安全规制由单线 管理到全面管理的过渡标志。1 9 8 9 年的中华人民共和国标准化法( 以下简称标 准化法) ，1 9 9 3 年的中华人民共和国产品质量法( 以下简称产品质量法) 1 9 9 5 年的中华人民共和国食品安全卫生法( 以下简称食品卫生法) 等法律的 相继出台，一步步将我国食品安全法律进行完善。直到2 0 0 9 年几经研究的中 华人民共和国食品安全法( 以下简称食品安全法) 终于颁布实施，这一立法对 于我国食品安全法律体系的建立打开了重要的一页。 随着经济的发展，社会的进步我们餐桌上吃的东西越来越丰富，以前人们只 是关心吃饱、吃好的问题，而现在对食品的要求不只是填饱肚子那么简单，要求营 养和健康，关心的是吃的科学和文化。可接连出现的食品安全问题却遏止了人们的 这个要求，对食品的不信任，对生命健康的担忧，农田、市场、超市几乎没有可以 相信的食品，就连多年一直被消费者和政府好评的“消费者信得过”产品也出现了 种种问题。在国内，“三鹿奶粉”事件的发生，把我国食品安全问题推到了风口浪 尖，2 0 0 5 年“苏丹红”事件，2 0 1 0 年，青海省在对乳制品企业检查的过程中发现 了一家乳制品厂的奶粉含有大量三聚氰胺，有关部门进行了严密地追查，找到了原 料的来源地，铲除了问题奶粉的来路与销路，阻止了三聚氰胺问题奶粉的又一次爆 发：2 0 0 9 年农夫山泉和统一企业的“含砒霜”事件，2 0 1 1 年“雀巢奶粉”事件， 屡禁不止的地沟油等等。在每年一度的央视“31 5 晚会上”，都会曝光大批食品安 全问鹿。在国际上日本“污染大米倒卖事件”、“魔芋果冻事件”和“大肠杆菌感 染”，美国牛肉召回和含有沙门氏萤的花生酱，英国和韩国的疯牛病比利时的“二 恶英污染”等。食品安全问题不单单只发生在我国，并不是个别问题，在世界其它 国家也同样的存在，应是一个世界性的问题。 我国食品安全问题反复发生，也暴露了我国在食品安全方面的诸多不足。同时， 食品关系到人民的健康食品安全问题会带动很多社会问题，食品安全事件多发， 使消费者降低对国内食品的信心产生不信任心理，造成了去买外国奶粉，去吃进 口水果的现象影响国内食品产业发展和国家经济建设。在这种情况下食品安全 问题得到了社会各界的广泛关注，很多专家学者从经济学、行政管理等不同角度对 我国食品安全问题进行分析研究并提出了有力的对策如在食品安全法中规 定建立风险评估监测制度，组建食品安全委员会等将一些先进的技术和制度运用 到我国食品安全法律规制中。 美国被誉为食品最安全的国家，有完备的食品安全立法和严格的食品安全监 管，运用市场机制对食品安全进行调节。欧盟建立食品安全局，独立于其它的管理 机构。对食品安全做全面的协调工作。日本在明确国民健康至上的食品安全立法理 念基础上，建立严格的食品安全标准，对食品安全问题进行全面的法律规制，并根 据本国的国情将世界先进技术引入国内。我国近两年才颁布的食品安全法，虽 然力图对全国的食品安全问题进行全面的规制，但对食品安全立法规定的还不够到 位存在食品安全法律法规的空白点没有做好法律法规的协调工作，食品安全监 督管理机关众多，执法不协调不合作。我国虽然引进了风险评估检测制度，但是对 检测制度的具体实施机关、程序和配套机构还没有进行严格的规定，对于食品安全 委员会的工作性质、地位、工作程度和范围也没有细致的规定在这样的法律法规 下对食品安全的监督执法更会问题重重。本文从行政法学的角度，对我国食品安 全法律规制现状研究和存在的不足进行分析，借鉴国外发达国家的经验，希望对我 国食品安全法律规制进一步完善起到帮助作用。 一、食品安全法律规制概述 ( 一) 食品安全法律规制的内涵 食品的特殊性在于其影响人们健康，食品的含义有广义和狭义之分，广义的食 品含义还涉及食品的原料种植、食品的包装、食品添加剂直至到餐桌上的所有环节 狭义的理解仅指经过加工的食品。 食品安全是相对于食品卫生提出的概念，1 9 5 5 年世界卫生组织w i 0 对“食品卫 生”做出这样的定义；食品卫生是指为了确保从栽培或养殖、生产、制造到最终消 费的全过程对食品的安全性、完全性和健全性而采取所有的必要手段方法。髓着市 场经济的发展，食品卫生的概念己经不能覆盖现代生活的问题。食品卫生并不能代 替食品安全食品卫生可以看作是食品安全的一个方面，只是从表面上去衡量食品 是不是符合卫生标准，而食品安全不仅包括食品卫生标准，更关注食品内在的营养 成分，食品内部是否含有有毒有害物质从田间到餐桌，从表面到内在的所有环节。 当前，食品安全发展到三个不同的阶段首先是对食品数量安全的保障，其次 是对食品质量安全的维护，最后是达到食品可持续发展阶段，这三个阶段是不断发 展的。食品数量安全是在世界大战之后全世界人们的温饱没有保障的前提下提出 的保障的是人们的基本生活所需，要求人们能买得到、买得起生存生活所需要的 基本食品即一个国家或地区能够生产民族基本生存所需的膳食需要。食品质量安 全主要针对食品营养和卫生方面，检测食品是否有毒、添加剂是否超标等问题相 对于食品数量安全更近了一步，是在食品数量保证的前提下，对食品有了一定的要 求但是这种要求也只是基础的卫生和质量。食品质量安全在食品的所有环节对食 品进行质量检测，对认为是安全无毒的食品才能进入人们的餐桌，在食用之前采取 措施，预防重大食品安全事故的发生。针对现代自然资源、社会资源的浪费，尤其 是一些资源短缺的国家在食品安全领域提出了食品可持续安全。食品可持续安全 更注重生态环境的保护，将食品安全与发展相结合将食品变成了一种文化传承。 它运用先进的科学技术。使食品生产不对或是尽量的不对自然资源造成迫害没有 白色垃圾，没有污染保持良好的生态循环农作物对土地的利用要减少多使用 先进的技术种植农物，例如，无士栽培技术，这样能保持土壤的肥沃。对食品安全 进行技术上的严密检测管理，确保食品能在良好、安全的环境下生产流通。各国家 和地区之间进行友好的食品贸易促进经济和贸易的增长。当然，这是一种理想的 状态，食品安全可持续发展要经过长时间的建设才能逐步实现。 世界卫生组织w h o 曾经将食品安全界定成一种担保，倾向于食品在原有的用途 基础上注重消费者的健康。w h o 将食品安全规制到一定的标准中食品中要是添加 可能对健康有影响或是食品添加剂等物质的时候，要在这个标准的范围内，以保证 人体在食用食品时不会对健康产生破坏，也不会存在健康隐患更不会对后代产生 影响。 “规制”一词来源于英文的“r e g u l a t i n g ”，可分为经济性规制和社会性规制。 经济性规制发展的较早，其主要针对政府在约束企业定价、进入与退出等方面的作 用重点是对具有自然垄断、信息不对称等特征的行业。社会性规制是近几年来提 出的，随着经济发展水平的提高，对生活质量和社会福利等问题的关注日益加强， 各国在逐步完善经济性规制的同时更多的关注到社会性规制领域。食品安全规制， 是指为了确保食品的安全，一定主体依据法律等规则，制定规格、标准对食品的 生产、流通、销售等进行管理的活动。食品安全规制按照不同的标准可以分为公 共规制和自主规制、直接规制和间接规制、事前规制和事后规制。 从主体上，可以把食品安全规制分为公共规制和自主规制。公共规制是行政机 关依据食品安全法律等制定规格、标准，对食品的生产、流通、销售等行为进行监 督管理的活动是外部规制。自主规制是食品相关企业按照企业内部规则，根据国 家法律法规的规定，对企业的生产经营自主地进行控制。例如。企业质量管理、技 术革新等。从与被规制者关系上，可咀将食品安全规制分为直接规制和间接规制。 直接规制例如许可制、认可制，是对被规制对象进行的直接拘束。间接规制主要包 括诱导食品企业做安全行为从而给予一定的奖励。事前规制和事后规制是对不同 阶段的食品安全规制手段进行的分类事前规制在食品安全企业准备阶段的相关事 项进行规制，事后规制是在企业进入生产，商品进行流通阶段的规制手段。 食品安全法律规$ q 就是食品安全相关部门运用法律手段从立法、执法、司法 方面对食品安全领域进行监督与管理。食品安全法律规制的范围包括从农田到餐桌 的全部食品环节，无论是农作物的农药含量，还是食品添加荆的使用标准，无论是 生产环节还是包装环节，无论是进口食品还是出口食品等等，都作为食品安全法律 j 王贵挫：日本食品安全法研究，中国民主法制出版社2 0 0 9 年版，第1 6 页 规制的对象，全面协调地解决食品安全问题。 ( 二) 食品安全法律规制的必要性 1 、食品安全问题频出，影响国民健康 从“苏丹红”事件，到“三鹿奶粉”事件婴儿死亡的惨剧从王老吉的“夏枯 草”事件，再到三聚氰胺问题奶粉卷土重来，一幕幕的食品安全事件，让人触目惊 心。这些问题食品直接影响的就是人民的健康，俗话说“身体是革命的本钱”，只 有拥有了健康，才能拥有未来。 改革开放，经济发展，我国逐渐从计划经济向市场经济转变，人们的生活水平 也不断提高。建国初期，进行社会主义改造，为了能养活中国亿万人口，为了吃饱 穿暖，将食品安全标准定的很低，目的是为了存活。经过六十多年的社会主义建设， 我国早已经不是那个为了解决温饱问题而发愁的国家，人们的意识也从吃饱转到了 吃好甚至将吃作为一种文化，对吃的讲究和要求不断的提高。 食品安全事故对人身体健康的影响要远远大于食品供应不足带来的危害，例 如苏丹红是严重的致癌物质。三聚氰胺可以导致肾衰竭，人们疾病高旋，得重症疾 病人逐渐年轻化，这些不排酴与食品有关系。食品是每天为人们身体提供营养的重 要物质，是人体生长的依赖物质。我国法律规定人民有安全权，有人身、财产安 全不受损害的权利，保护人民正当权利，促进社会稳定发展。所以，在食品安全问 题频出的今天，国民的健康受到了影响，进行食品安全法律规制成为了必要a 2 、食品安全行政执法体制不健全影响我国法治建设 食品是人生活的必需品，食品从在田里到餐桌上要经历很长的过程，这个过程 会涉及到更多的行政机关，横向上看有对农产品进行管理和检测的农业部门t 有 对运输和食品流通进行监管的工商部门，还有在中间起协调作用的卫生行政部门 纵向上看，有国家行政执法部门有省、自治区、直辖市的行政执法部门t 一直到 县级的食品安全监督执法部门，庞大的行政机构在对食品安全问题进行监管a 在进 行食品安全法律规制的同时，也是对这些行政机关如何进行行政执法的考验。食品 安全是关系民生的大事，是科学发展观核心“以人为本”的体现执政部门不仅仅 是从立法的层面上去解决食品安全问题，更要加大执法力度，加强对食品安全事前 的监督，而不是单单的事后处理。 在食品安全问题上政府行政部门是一个很重要的环节，农民种植的农作物要经 过农业部门的检测才可以进入市场，企业要想生产食品，必须要向工商部门申请营 业执照，要有卫生行政部门的卫生许可，进入市场时行政部门还要对食品进行抽样 检查等这一系列的行为都与行政机关有关。进行食品安全法律规制的研究，可以 督促政府行政部门严格执法在工作中时刻想着人民群众的利益，将人民的利益放 在首位。在对食品安全问题进行的研宄中，可以发现行政部门在执法中的不足做 到及时发现及时改正。完善行政执法提高执法人员的责任感和整体素质。 3 、食品安全问题阻碍国家经济发展 国家经济发展中，食品占据了很大一部分，超市卖的一大半是食品。市场卖的 是食品，满大街的饭店火锅、博肉、快餐等让我们目不暇接这些都是国家经济 体中的一部分。他们的好坏影响着国家经济的发展。食品安全问题的出现，首先是 食品企业的经济损失，如若严重的食品安全问题侵犯了消费者的权利，还有对受害 者的治疗补偿等费用，增加国家财政支出。例如。针对三鹿奶粉事件，新浪网对食 品安全事件做的调查显示，截止目前有8 43 的人不会再信任事件相关品牌食品， 9 2 4 的人不会再购买相关品牌奶粉。三鹿奶粉事件之后，进口奶粉在国内供不应 求的现象就说明了国内消费者对国产奶粉的不信任，直接影响了我国乳制品的销 售影响国家经济发展。食品安全事故的发生要有后续的处理事项，例如治疗、 赔偿、违法企业的停产等，这些处理事项都需要我国财政的支出，影响到我国财政 收入。 中国是一个农产品出口大国，作为发展中国家，食品的出口在国民经济中占有 重要地位。在对外贸易中，我国也时常出现有关食品安全的摩擦，如中国与日本之 间的菠菜事件，中国和欧盟水产品贸易摩擦、和韩国的牛肉事件等会遭到进口国 对我国食品的拒收和退回，还有可能我国对其进行赔款或是遭茔崆约的惩罚。对我 国的经济收入造成了损失，对我国在国际上的形象和信誉地位造成了影响影响我 国今后的食品对外贸易。在2 0 0 2 年我国的出口企业占全国企业的7 1 ，但是却有 3 9 的出口产品受到国外技术性贸易措施限制和影响，造成逾1 7 0 亿美元的经济损 失。由此可见食品安全问题已经影响到我国经济技展，应加强食品安全法律规 帝0 。 。新浪网：食品安全调查 n t p ：f i n a n c es i n a c o mc n c o n s u m e 2 0 1 1 0 1 0 2 0 5 3 8 9 1 9 6 0 4 2s h t m l 2 0 1 1 年1 0 月2 0 日 4 徐黎虹：食品安全法律规制研究首都经许贸易大学硕士学位论文2 0 0 6 年t 第8 页。 6 二、我国食品安全法律规制的现状及存在的问题 ( 一) 我国食品安全法律规制的现状 1 、立法现状 食品卫生管理试行条例在被国务院批准时尽管是简陋的。但该行政法规的 出台表明我国食品安全规制工作已经由单项管理逐步向全面管理过渡此举表明我 国食品安全法律规制已经从只注重行政性这种单一的管理模式向全面法制化建设 的转变。 在上述试行条例被批准三十年之后，中华人民共和国食品卫生法( 以下简称 食品卫生法) 被通过。食品卫生法将卫生行政部门确立为食品卫生监督管理 主管部门，建立了食物中毒事故处理制度和法律贵任制度。 社会的进步和人们生活水平的提高对食品要求也逐渐提高食品安全问题有 多种多样的现象，科技的进步造就食品添加剂的不断更新换代，种类越来越繁多， 为了能使农作物快速增长使用膨大剂，为了口感更好使用香精面对种种问题，国 家意识到现有的食品安全法律法规已经不能跟上食品的发展。在2 0 0 7 年国务院 发布了中国的食品质量安全自皮书，在全国开展食品安全和质量的整治工作， 并先后与日本和美国签订了有关食品安全质量的多项合作协议。 2 0 0 9 年6 月1 日，中华人民共和国食品安全法( 以下简称食品安全法) 正式实施这也是我国关于食品安全最基本的一项立法，在食品安全事故频发之后 该部法律中规定了食品安全标准、食品安全风险检测和评估制度、惩罚性赔偿制度 和食品安全信息统一发布等先进制度。 除上述由国家制定的法律之外，国务院、国务院各部委都参与制定关于食品安 全的行政法规和部门规章。如针对水产品的水产品卫生管理办法等等，共可多 达6 0 0 多部，再加上地方各省、自治区、直辖市关于食品安全的规章制度，所以我 国关于食品安全已经出台的法律法规的数目是极其庞大的。 2 、监管执法现状 我国有关食品安全法律规定设立食品安全委员会，隶属于国务院，由国务院 对其工作职责进行规定。在中央，由国务院各部门对食品安全各方面的工作进行监 督管理。卫生行政部门负责进行食品安全风险评估并且有制定食品安全标准的权 力，承担对食品安全信息公布的任务，而且还对食品检验机构的资质条件和检测程 序进行规定对于食品安全重大事故的查处也由卫生行政部门执行。卫生行政部门 对食品安全做综合的监督管理，主要是对静态制度的制定权力，协调食品安全监督 管理部门的各项工作。对于食品的生产和流通环节由质量监督和工商行政部门进行 监督管理。例如在政府的各届方针政策会议上，国务院各部门在针对近年来食品安 全问题进行认真科学的研究基础上，制定出严格的食品法律法规。在地方由当地 人民政府在本行政区域内对食品安全进行统一的监督管理。对食品安全突发事件进 行统一领导和指挥，组织和协调本行政区域内的食品安全工作对食品安全监督管 理责任进行贯彻和落实，评价食品安全监督管理工作，从而建立健全的食品安全监 督管理体制。地方具体的食品安全部门有卫生行政部门、农业行政部门、质量监督、 工商行政管理和食品药品监督管理部门，其展开工作的时候都要制定工作计划每 年度的工作要按照该计划展开，并对本区域的政府部门负责。如各行政区域对“地 沟油”的态度都是一致的严厉打击，卫生部门对本行政区域内的酒店等餐饮业 进行卫生标准检查，发现“地沟油”就予以处罚，工商行政部门对使用“地沟油” 的餐饮企业处于吊销营业执照等处理。从上述的法律规定可以看出，我国食品安 全法虽然已经实施，但是他并没有改变我国传统的分段监管模式实行以食品安 全委员会作为权威协调机构，地方政府对其本区域食品安全负责的形式，综台执法 与具体执法相结合的多部门共同执行的执法体制现状。 ( 二) 我国食品安全法律规制存在的问题 1 、食品安全法律法规的系统性和操作性较差 ( 1 ) 食品安全法律法规存在立法的空白点 从立法的定位和内容上看，我国食品安全的法律法规大部是惩罚性的条款没 有从预防食品事故发生的角度立法。最新颁布的食品安全法虽然引入了风险分 析和管理，但是也只是笼统的做了规定。我国实行食品安全风险分析和风险管理的 一体化，并在食品安全法中规定了由国务院设立食品安全委员会，其工作职责 由国务院规定。对最新引进的风险评估和风险监铡都由国务院卫生行政部门进行制 定和负责执行。同时，食品安全标准的制定和食品安全信息公布也是由卫生行政部 门负责。但也只是对食品安全风险分析和管理做了这样片面的规定，只是确定了负 责机构，对于具体的实施、检测和责任等并没有做相关的规定。食品安全法也 是我国对食品安全最早引入风险评估和管理的法律所以在其它法律法规中也找不 至n 相关的规定这样就有一个技术和立法的空白。 不仅是对食品安全风险分析和管理的空白我国食品安全标准、执法责任等部 分也有空白之处。例如不久前网上报道的“一滴香”事件，很多小店都用滴香” 作为调味品制作米线、火锅、麻辣烫等食品，其标榜的是“鸡汤”、“大骨汤”t 实质是一种欺骗消费者的行为，这种汤根本上是使用食品添加剂调制而成。“一滴 香”被曝光之后消费者都对它的成份和危害表示担忧更希望通过国家的强制手段 去解决“一滴香”问题。但是，我国并没有哪条法律法规对“一滴香”进行规定 联系国家食品药品监督管理局和国家食品质量监督检验中心，几乎所有的部门都表 示只有提供产品的配方或者提供送检物质的具体名称才能进行相关物质的检测。 。而生产“一滴香”的厂家众多，很多都是不合格产品根本不能提供配方，我国 规定的食品舔加剂中也没有关于“一滴香”的说明，那么一滴香就检测不了了么? 就任由其在市场上被随意地使用? 消费者的心质疑着。我国立法上的空白致使了像 一滴香”这样的食品添加剂不断地横行威胁着消费者的健康。 ( 2 ) 各地区之间食品安全法律法规不协调 我国食品安全立法由国家立法，国务院各部委制定的行政规章和地方法规等组 成。如国家制定的食品安全法、产品质量法、中华人民共和国农业法，国 务院制定的食品卫生行政处罚办法、食品质量安全市场准入审查通则等加 上地方性立法，有庞大的法条。这些法律大多都是由每个监督机关或每个地方自己 制定的，在制定的时候除了不和上位法相违背之外不会去考虑别的法律规范的规 定，造成了很多法条相冲突，没有统一的标准。由于分段立法各个部门规定的法 律法规之间相互独立，没有做到互相合作沟通，各自规定各自的。例如黄花菜是 人们餐桌上的常见菜肴，但是当辽宁、湖南等地发现氧化硫残留超标的黄花菜的时 候，人们都不敢买了，黄花菜的销量大幅下降，这种平常的蔬菜都能出问题人们 对食品安全问题的信任又减少了一分，以黄花菜为倒，其不在食品添加剂使用卫 生标准规定的“干菜”范围内故不允许使用氧化硫等漂白剂对它进行处理，这 样市场上出现的含有氧化硫的黄花菜就违反了该标准，为违法使用食品添加剂，但 在农业部门对“干菜”所进行的规制标准中，黄花菜不但出现在“干菜”的行列内， 。人民网：铲一滴吞”是吾危害百姓健康h t t p ：o p i n i o np e o p l e ，c 0 c n g b 1 4 0 4 8 0 8 1 ，2 0 1 0 年1 1 月2 日。 而且更明确允许二氧化硫这种化学药品存在一定的残留限量。”这是一个例子但 却是普遍的现象相关部门制定的规章制度只看到了本部门的范围，不会横向的协 调，同一个食品可以涉及很多部门管理，部门与部f q 2 问交叉的地方就要做好协调e 多部门执法情况造成了立法数量的庞大这些大量的法条在订立时没有做到相互的 沟通，造成了法律法规间不协调，甚至相互冲突的情况，缺乏系统的立法。 2 、食品安全标准不统一、检测技术落后 上文己经提到，对食品安全标准的制定是由国务院卫生行政部门负责，我国法 律还规定要建立统一的食品安全国家标准卫生行政部门现将已有的农产品质量安 全标准、卫生行政标准、食品质量标准进行整合之后统一制定食品安全国家标准。 规定这样两个简单的过程就完成了对食品安全国家标准的制定，并在统一的食品 安全国家标准公布以前，还是施行以前的标准，也就是国家标准、行业标准和企业 标准。在没有国家标准或是国家标准没有规制的领域。省、自治区、直辖市人民政 府可以组织本行政区域内卫生行政部门进行本地区的食品安全标准的制定。在企 业，对于生产的食品，国家和地方制定的标准都没有对其进行规定的时候，应当制 定企业标准。 通过以上分析可以看出，我国虽然已经着手制定食品安全国家标准，但是还是 没有改变国家标准、行业标准和企业标准共同存在的情况，各自制定各自标准的问 题。食品安全法与食品安全法实施条例只是原则性的表述制定食品安全国 家标准，但是对于制定标准规定的程序、科学依据等实际实施的问题并没有做相关 的规定。没有统一的国家标准制定主体，国家标准也不统一。这样行业标准和企业 标准在制定和实施上就没有约束的机制只制定对自己有利的标准，不会想到标准 之间的协调和通用性。 “三鹿奶粉”事件是因为奶粉中检测含有大量的三聚氟胺，而三聚氰胺在我国 食品安全标准中并没有涉及到，奶粉中添加三聚氰胺是为了使奶粉的蛋白质含量符 合标准，在奶粉流入市场之前进行的检测中检测出三聚氰胺的存在，即使检测出 来，我国没有法律法规对其进行约束，也不能说明企业违法。从这里面可以看出两 个问题第一我国食品安全标准覆盖的范围狭小。不但没有对三聚氰胺这种非食 品添加剂的应用标准规定，而且与国际规定的标准体系相比我国果蔬标准缺乏质 徐黎虹：食品安全j 圭律规制研究，首都经济贸易大学硕士学位论文2 0 0 6 年，第1 4 页 量标准和分级标准，贮藏运输及包装标识标准也不能满足需要，果蔬制品目前也没 有有害物质含量的检测方法标准。”第二，我国食品安全标准检测技术落后。我国 在对奶制品的营养检测、果蔬农药含量的检测都停留在初级阶段，只能检测出标准 的一部分，而不能对全面的标准进行科学的分析导致了在检测环节出现问题使 有害食品有可乘之机。 3 、食品安全的行政执法体制不健全 食品安全行政执法是行政执法的一部分，对于行政执法的理解有的学者认为 就是“行政机关执行法律的行为。”，行政执法是国家实现公权力的一种手段，是国 家行政机关或授权的法律组织以维护公共利益和国家利益为目的对个人和组织进 行管理的活动。这样我们不难得出食品安全行政执法，就是食品安全行政机关和 法律法规授权的组织在对食品安全进行行政管理的活动中运用食品安全法律法规 对食品安全进行监管的活动。 我国现行的法律法规对食品安全行政执法主体进行了规定例如食品药品监 督管理部门、农业部、工商行政部门、质量监督部门等，从中央到地方。横向和纵 向的管理体制有很多，每一个部门都有很多的职责，一个方面也会有很多的部门管 理。农业部对农产品进行管理对农产品的农药残留含量的检测、农产品标准的执 行等，而我国法律规定，卫生行政部门是我国的食品检测机关负责对食品的检验 检疫这样对于农产品的检铡就有交叉是阻农业部门的为标准还是以卫生行政部 门的为标准，而且这两个部门叉没有权力的层次关系同时卫生行政部门又是法律 规定的食品安全的综合协调部门这样的食品安全行政执法体系很难能制造一个公 平合理的环境，更不能达到为人民服务的执法效果。 食品安全法只对食品安全执法主体做了原则性的工作分担，并没有做具体 的规定，而到了地方县级以上各级政府还可以根据各自的具体情况对食品安全行 政执法做分配，这样就造成了执法主体众多的现象。首先，形成了“各执各法”的 局面。每个行政机关不会通力协作而是各做各的，这样就导致了食品安全行政执 法链条的中断。食品从农田到餐桌，是一个过程而不是一个点，这样一个部门一 个点的形式问题在于怎样把这些个点串起来，我国并没有做系统的规定。食品安 。朱育菁、冒乃合、刘波：关于我国食品安全法律和标准的建设t 科技导报2 0 0 4 年第3 萝；羹；i ；行政法学，中国政注大学出版杜1 9 9 6 年皈第1 8 3 页。 全行政执法部门往往只对自己部门负责的事情进行执法t 其它的不会理会。例如对 乳制品的安全执法，我国乳制品企业的奶源很大一部分都是小作坊散户散养的奶牛 产奶，通过乳制品企业的收购进入市场。这样的小作坊散葬提供的奶质并不能得到 保障，乳制品企业根据其标准将散户的奶收到企业中。制成乳制品流入到市场就由 工商局监管。但这其中乳制品的卫生、营养成分等还受到卫生部门等部门的执法 监管。这样又形成了一个问题，很多部门可能对一个环节进行多次执法这样的多 次执法耗时耗力，并且加大经济支出。 4 、食品安全监管主体行政责任追宄乏力 在我国，对食品安全进行行政执法的主体很多，在中央有农业部、卫生部等， 在地方有工商局、质检局等在纵向看，农业部下面有很多的管理委员会，省、市、 县级政府都会有工商行政部门，这些部门形成了一个纵横交错的权力网，形成了食 品安全执法主体众多的局面，执法责任相互交叉就很难对权力进行准确的划分。 在出现问题的时候自然很难认定是哪个部门的贵任，就造成了对行政执法主体责任 追究困难的问题。 分段式监管，难免不会出现法律监管的漏洞，有的漏洞会产生利益，有的就可 能是责任也难免不会出现想得到利益而不要责任的现象。行政机关为了利益沾边 就管，滥用权力，导致执法的不公但是当追宄责任的时候又会说明不在自己的 执法范围内，进行推诿，这样就又产生了对食品监管主体行政责任难以追究的情况。 三、域外食品安全法律规制研究及借鉴 ( 一) 美国食品安全法律规制研究及借鉴 1 、美国全面、公开的食品安全立法 美国最早是英国的殖民地所以其最早关于食品安全的立法是继承英国的法律 法规。从1 9 0 6 年美国通过的食品和药品法到现在已有一百多年的历史，己 经制定和修改了3 0 多部法律，包括联邦食品、药品和化妆品法、公共健康服 务法和美国总统在2 0 11 年1 月签署的( 【f d a 食品安全现代化法等。 美国食品安全法律体系是以联邦和各卅【法律及行业生产安全食品的法定职责 为基础的，联邦和各州法律的共同特点是严格、灵活和以科学为基础。“在联邦政 府，国会通过的食品安全法律为法令，美国政府实行孟德斯鸠的“三权分立”思想， 政府权力分为立法、司法和执法，国会对食品安全生产、监管、进出口等方面都制 定了单独的法律法规。美国关于食品预防和应急措施指定的法律食品保护计 划，在发现食品有可能造成危害时，对生产中或销售中存在的危害进行干预，以 做到尽快在发现问题时就解决，不让危害威胁到其它相关产业，做到提早预防及时 纠正，构建美国食品安全良好环境。进口安全行动计划是对进口的食品进行检 测的规定，包括对进口食品的标准制定、建立进口安全信息网络、加强召回制度等 内容。从上述的美国立法可以看出，美国在食品安全立法方面做得很细致全面，国 会和各州政府紧密合作，努力建立良好的食品安全环境。 美国以自由著称，美国的法律也是开放的，有关食品安全法律法规的制订和修 改都要向公众开放，并且鼓励各行各业、每一位民众参与到法律的制定和修改中。 在遇到问题时，管理机构会向专家咨询，这些被咨询的专家不在管理机构的管理下， 保证了专家的中立和意见的公正科学。管理机构也可以召开公开会议，可以是网上 的公开投票也可以是新闻发布会使大众全面参与到事件的决簧中。同时，公民还 可以在政府的网站上下载到所需要的关于食品安全的法律法规、对食品安全事故的 处理和检测结果等一系列信息。 2 、美国的市场主导监管模式 ( i ) 监管机构 梁鹏：论我国食品安全法律体系的健全 华东政法学院硕士学位论文2 0 0 5 年第3 7 页 1 3 美国在食品安全法律体系建立中同样运用三权分立的形式，极力打造世界食品 最安全的国家这种权力分立的形式正好符合了美国三权分立的思想基础。国会是 美国联邦政府的立法机构主要负责制定并颁布食品安全相关法令；美国各州政府 对在国会的监督和指导下，对本区域内进行立法。美国食品和药品管理局、美国农 业部等执法机构会根据国会的授权来贯彻国会的立法；司法机关作为平衡机构，当 实施中发生争端时进行公正的裁决。 美国一直施行市场经济体制，让市场自由调节，政府不对市场做过多的干预， 给市场足够的自由。在食品安全监管方面美国仍然是市场自由调节，而不是刻意 强制性地去进行检测检验。美国涉及到食品安全监督管理的机构很多，主要机构就 有二十多个其中最主要的有食品和药品管理局、食品安全检验局、动物卫生检验 局和国家环境保护署。这几部门分工合作，互不相干，食品和药品管理局主要是以 消费者的立场，以联邦食品，药品和化妆品法及其它相关规定为基础，监督管 理产品的制造、进口、运输、储存和销售等环节，以保护消费者的健康和安全。该 部门主要是抽检食品，在食品上市销售之前对食品的添加剂、色素等物理和化学含 量进行检查，看其是否符合安全标准，并通过检查，制定食品法典、条例和进行说 明。以其它环节进行合作。对洲际贸易的进口和国产内、家禽、蛋制品的安全都 是食品安全检验局的职责，包括对屠宰场和加工厂的卫生检查动物屠宰前后的检 疫和蛋制品的检查等。美国环境保护署主要负责饮用水、海产品以及一些相关的制 造食品并且负责制定饮用水的安全标准。从上述各部门的职责上看美国食品安 全管理各机构职责互不交叉，但都是在总统食品安全管理委员会的协调下统一对 食品安全进行监管。 ( 2 ) 食品安全监管制度 在具体制度方面美国有风险管理制度、食品召回制度、可追溯制度和信息披 露制度。其中风险管理制度是通过控制有关添加剂、药物、杀虫剂等对人类健康 有潜在危险的化学物质以及其它有害物质来保障食品供应的安全。美国的食品召回 制度按照严重程度划分为三个等级：第一级是最严重的使用此类产品可能严重影 响健康或者死亡：第二级是食用这类食品可能不利于身体健康，但是危害比较轻； 第三级一般是指没有健康危害的小错误，比如贴错标签、写错食品标示等等。美国 的食品安全信息披露制度是比较完善的，它有实体法和程序法的保障美国是一个 重视程序的国家，对于有关程序法规的制定都必须遵守美国行政程序法同时 美国也十分注意对其它国家的食品安全情况的关注，对比较严重的食品安全事故进 行资料的收集，甚至对这些案例成立专研机构或者进行学术讨论，然后再由政府部 门对信息结论进行整理公布。 通过上文对美国食品安全立法和监管模式的分析，美国自由市场经济体制下的 食品安全监管模式并不适合我国现有食品安全法律规制体系。我国现在已经进行了 市场经济建设，但是与美国两百年的自由市场经济相比我国的市场经济还很年轻， 不够完善市场达不到可以自由调节的程度，所以这种依靠市场自由调节的食品安 全监管模式对于我国来说并不可取。但是美国食品安全立法的全面性和公开性特 点，对于我国食品安全立法还不健全的现状有很大的帮助。 ( 二) 欧盟食品安全法律规制研究及借鉴 1 、独立的食品安全咨询机构一一食品安全局 在2 0 0 2 年，欧洲议会和理事会根据“通用食品法”建立了食品安全局。它是 一个独立的法律实体没有制定规章制度的权力，其主要负责对整个食物链的监视 通过这种监视进行科学的风险评估，提出科学建议，这种建议应该是独立的、透明 的，并且可为欧盟委员会和成员国政府的立法提供科学依据。 欧盟食品安全局由五个部分组成，其中科学委员会中的专家都是科学界的精 英，并且在风险分析和科学产品审查方面都有丰富的经验。食品安全局是一个独立 的运营主体，该主体的管理不代表任何政府、组织和个人的利益同时其采用内部 运行机制来保证科学工作的独立性。食品安全局已经向公众和各类决策机关提交 了几百份科学建议，从食品安全局在欧盟食品安全领域取得的成就来看。内部运行 机制是很有效果的。为了达到风险评估的公正公开，所有的科学家必须在网上声明 其年度收益并且科学委员会和评价委员会给出的所有最终建议都必须经过集体讨 论，在这个讨论中每一位参与者均享有言论自由的权利。食品安全局一直在其网站 上发布各种决策建议、议事日程，备忘录和其它重要的文件，确保科学工作和程序 的透明度。甚至为了进一步扩大透明度，食品安全局还在网上播出重要会议和讨论 的过程。 2 、以风险评估为基础的预防原则 在现代的科技水平中，无论用多么先进的技术都是不严格的，都会有漏洞 欧盟深刻地认识到这个问题所以欧盟在发生了疯牛病、口蹄疫等一些食品安全事 件之后，消费者对食品安全不信任和对现在食品监管恐慌，欧盟认识到了事情的严 重，所以要提前采取行动不能等食品安全事故已经到了很严峻的形势下才进行治 理。由此欧洲议会和理事会在“通用食品法”中对预防原则的应用做了具体的规 定。该法规将预防原则的应用设定在特定的环境下在这个特定的环境中确实存在 着可能对健康具有不利影响的信息，但是因为不具有充足的科学证据，不能用足够 的科学方法证明苊害的存在。在此情况下欧洲共同体将会采取临时性的风险管理措 施在临时风险管理阶段不能对贸易造成更大的限制，应对技术和经济做全面的、 合理性的考虑等到科技水平提高到可以对存在的风险信息进行准确而全面的风险 评估时会及时将该措施修正。 在应用预防原则之前，首先应对存在的风险进行评估。这是应用预防原则的基 础。欧盟施行风险评估和风险控制相分离的监管模式要求食品安全法律法规和涉 及到食品安全的条款必须都在科学的基础上进行制定，而且风险评估也要以最先进 的科学为基础，独立、客观、透明地进行。风险评估的科学性和准确性直接影响着 风险监控的制定这种分离的模式保障了风险评估的客观和公开，为应用预防原则 提供了有力的依据。只有确定潜在的风险存在时才有应用预防原则的必要。其次t 风险的存在必须有科学证据不足或科学证据本身不能对这一风险进行完整的评估 或量化的评估，这样就不能确定危险的风险性。这种潜在的风险必须是因科学证据 不足或因科学证据本身特征不能完全证明或量化，或对其影响无法确定的风险。这 两个问题就形成了预防原则的一方面内容，即是否采取预防，预防原则另一方面的 问题为采取何种预防措施。世界经济和科技发展u 现在还有很多的未解之谜，也 就是说科技的发展还不能对现实的所有问题进行科学的解释，如现代的全球变暖、 各种海啸等，对未来的发展，科学更是无法确定的科学家对于未来，也只能是根 据现有的资料和水平进行的一种推测，但这毕竟其是一种推测，究竟发生与否实难 预料， 预防原则将人类健康视为首要位置，但是可能会成为恣意武断的借口- 所以欧 盟要求预防原则必须在欧盟层次确立统一的标准只有在符合确定潜在风险存在、 评估可获得科学资料、科学评估不确定性，这三个条件同时满足的情况下方可应 用预防原则。目前，预防原则已经成为欧盟一项重要的食品安全原则对预防原则 的应用也成为欧盟风险管理的一项重要组成部分。 通过上文对欧盟食品安全局和食品安全预防原则的分析食品安全局在欧盟的 i h 食品安全管理体制中具有独立的地位，主要是对整个食品安全链条的监视和协调。 我国食品安全法明确规定国务院设立食品安全委员会，在设立中可阻借鉴欧盟 食品安全局独立性和协调性，统筹食品安全链条。在我国食品安全监管主体众多的 情况下正需要这样一个协调性的机构对食品安全进行全面把握。我国食品安全 法规定建立食品安全风险监测和评估制度这种初步的建立还有很多学习的地方 欧盟将风险监测评估的结果作为食品安全预防原则的基础，就值得我国学习，将风 险评估真正的运用起来，为食品安全法律规制完善服务。 ( 三) 日本食品安全法律规制研究及借鉴 1 、国民健康至上的食品安全立法理念 “基本理念”是日本食品安全基本法中的用语，相当于立法的指导思想。 食品安全法的基本理念指导着法制基本原则的设定和基本制度的架构，影响着食品 安全法的整个面貌。日本食品安全法的基本理念大致包括三个方面： 第一，国民健康至上。食品安全基本法明确规定“保护国民健康至关重要， 要在这一基本认识下，采取必要地措施确保食品安全。”这一基本理念可以从两组 关系中去理解。其一，消费者与食品关联企业的二面关系。食品关联企业应当将消 费者的健康放在首位采取必要的措施确保食品安全。迭一理念在一定程度上确保 了“消费者主权”的观念，在法律层面上基本已由消费者基本法具体落实。其 二国家、消费者、食品关联企业的三面关系。“ 第二，过程化的规制。食品从生产、种植、制造到存储、运输到批发、销售， 最后到消费者食用，这是一个类似于“食物链条”的过程，任何一个环节出现问题 都会影响整个链条的安全性，因此食品安全的规制应当过程化。在整个食品供应 过程的每个环节都要采取适当的措施，目的是将安全的食品放到消费者的餐桌上。 日本的相关法律还规定，鉴于从生产农林水产品到销售食品等一系列国内外食品供 给过程中的一切要素均可影响到食品的安全，将食品安全供应的链条看成点的集 合对每个集台可采取必要的安全措施己达到食品的真正安全目的。 第三，科学与民意并用。日本经济已经达到世界先进水平，对食品的要求更高 于一般国家，食品安全领域科技水平也处在国际顶端。日本受西方思想的影响对 民众的意见很重视，将先进的科学运用到食品的每一个阶段，让民众参与到食品安 王贵松；日本