（行政管理专业论文）我国电子政务建设中的问题及对策研究——以湖南省电子政务建设为例.pdf

摘要 随着现代信息网络技术的迅猛发展，电子政务以空前的影响力和 渗透力给政府管理带来了一场深刻的变革。建立电子政府，推动电子 政务的发展，已经成为一种世界性潮流，成为现代信息网络技术应用 到政府管理的必然趋势。近年来，我国以“政府上网工程”起步，电 子政务建设得到不断加强，党的十六大则正式把电子政务建设纳入到 我国行政管理体制改革的目标体系，提出“要进一步转变政府职能， 改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成 行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。本文 从全球电子政务建设的大背景出发，以湖南省电子政务建设情况为 例，从实际调查研究的数据和情况出发，综合运用行政管理学、公共 政策学、档案管理学和信息资源开发与利用的理论，结合网络信息技 术环境、地域特征和湖南省重要电子政府的管理模式，着重从电子政 务的服务模式、管理水平和安全技术等层面开展分析，对目前我国电 子政务建设中的问题展开对策研究。 本文分为四个部分。第一部分对选题的目的、研究视角和方法进 行了阐述；第二部分引入相关理论，对现代各国电子政务建设的实践 进行了分析，并对中国电子政务建设的现状和特点做了分析研究。第 三部分以湖南省电子政务建设的现状、存在的问题为例分析我国电子 政务建设中遇到的问题。第四部分以湖南省电子政务为例进行我国电 子政务建设对策研究。 关键词：电子政务电子政府湖南长沙行政管理 公共选择理论组织管理 t h er e s e a r c ho at h ep r o b l e m s m e a s u r e m e n t so f e - g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o ni n c h i n - t a k i n g e - g o v e r n m e n t g o n s t r u e t i o no f h u n a n p r o v i n c e f o r e x a m p l e a b s t r a c t w i t ht h eh i g h l yd e v e l o p m e n to fi n f o r m a t i o nt e c h n o l o g yo i ln e tw o r kn o w a d a y s , e - g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o np r o v i d e sad e e pr e f o r mt ot h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n t t h et r e n dh a sb e e nu n i v e r s a l d e c o m et h ei m p o r t a n tc o n t e n to fi tg o v e r n m e n t m a n a g e m e n t i nr e c e n ty e a r s ，c h i n e s eg o v e r n m e n t sh a v et o o kt h e f i r s t s t e p g o v e r n m e n to nl i n ep r o j e c t ，m o r ec o r r e l a t i v ew o r kh a sb e e nd o n ef r o mt h e no n , s t r e n g t h e n i n ge - g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o nh a v e b e e np r o c l a i m e do nt h e1 6 血n a t i o n a l p e o p l e sc o n g r e s s , m o r ew o r kn e e dt ob ed o n et oi m p r o v et h eg o v e r n m e n tf i l n c t i o n , b ya d v a n c i n gt h ee - g o v e m m e n tc o n s t r u c t i o n , i m p r o v i n gt h ee f f i c i e n c yo fg o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i o n , d e c r e a s i n ga d m i n i s t r a t i o nc o s t , e s t a b l i s h i n gt h ec o r r e s p o n df a i r a d m i n i s t r a t i v es y s t e mw i t hn o r m a t i v eb e h a v i o r t h et h e s i ss t a r t so u tf r o mt h e b a c k g r o u n do fg l o b a le - g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n , a n a l y z e dt h eg o v e r n m e n tw o r k so f h u n a np r o v i n c ew i t ht h ep r a c t i c a li n v e s t i g a t i v ed a t a , a n db r i n g sa d m i n i s t r a t i o n m a n a g e m e n tt h e o r y , o r g a n i z a t i o nb e h a v i o rt h e o r y , p u b l i cp o l i c yt h e o r y , a r c h i v e s m a n a g e m e n tt h e o r y a n di n f o r m a t i o nr e s o u r c e m a n a g e m e n tt h e o r yt o b e a r s y n t h e t i c a l l y c o n n e c t e dw i t hi tb a c k g r o u n d , t e r r a i nf e a t u r e sa n de - a d m i n i s w a t i v e s t y l eo f h u n a np r o v i n c e ，m o r em e a s u r e m e n t so f g o v e r n m e n ta f f a i r sc o n s t r u c t i o nh a v e b e e nb r o u g h tf o r w a r d t h en e wt h o u g h t sa n df r od o s em e a s u r e sa r cp u tf o r w a r do n e - g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o no f h u n a np r o v i n c e t h et h e s i sw a sd i v i d e dt of o u rp a r t s t h ef i r s tp a r ti n t r o d u c et h et h e o r yo f e - g o v e r n m e n t , m e a n w h i l e , i ti n c l u d e st h ep a p e r sa i 札t h es t u d ya n g l eo fv i e wa n d s t u d ym e t h o d s t h es e c o n dp a r ti n u o d u c c st h ep r a c t i c a le x p e r i e n c e so fc h i n aa n d d i f f e r e n tc o u n t r i e so ne - g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n ；t h ec o n t r a s tb e t w e c ut h e mw a s t a k e ni n t oa c c o u n t t h et h i r dp a r ta n a l y z e dt h ea c t u a l i t yo f e g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n o fh u n a np r o v i n c e e s p e c i a l l ym e n t i o n st h ee x p e r i m e n t a lu n i to fc i t yc h a n gs h 乱t h e l a s tp a r tp r o v i d e st h ei l c wt h o n g h ma n dc o u n t e r - m e a s u r e m e n t so ne - c o n s t r u c t i o n d e v e l o p m e n to f c h i n a k e y w o r d s ：e - g o v e r n m e n ta f f a i r s ；e g o v e r n m e n t ；h u n a np r o v i n c e ；c h a n gs h ac i t y ； c o s ta n a l y s i s ；p u b l i cc h o i c e ；o r g a n i z a t i o nm a n a g e m e n t 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻读学 位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并向国家有 关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被查阅和借阅。 学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以 畏用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时，本人保 证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文章一律注明作者单位为西北 大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：雌指导老师签名：三耷l 妒) 年6 1 月g 日 御年月子日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了本文中特别加以标注和致谢的地方，论文 中不包括其他人已经发表或撰写过的成果，也不包括为获得西北大学或其 他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究 所做的任何贡献均已在论文中作了说明并表示谢意。 学位论文作者签名 日 1 1 问题的提出 一引言 随着全球政治经济一体化的日益明显，电子政务在一些国家尤其是发达国家 中得到了快速发展。在发达国家中心城市，电子政务实现比例一般在5 0 以上， 其中新加坡则高达9 1 4 3 ，如为汽车上牌、登记服兵役、查询社会保险余额 等都可以足不出户在网上完成。同时，对于没有电脑的人，政府特别为他们建立 了“电子公民中心”免费上网。可以说，电子政务在许多发达国家都己进入相对 成熟的发展期。同时在所有公共权利运行领域，他们的政务公开制度也比较完善， 无论是检务、审务和警务都以不同形式、内容和范围按照规定进行公开，其目的 都是共同的，就是为了让可能滥用的权利接受监督，使其能够在相应的规则之内 运行。相比之下，中国在这方面的进展则相对滞后。但也应该看到，电子政务建 设已经引起了从中央到地方各级领导的高度重视。 电子政府作为新时期政府新的行政手段之一必然存在各种各样的问题，行政 信息公开则是加强民主监督力度的重要保障之一，也是电子政务建设中需要重视 的领域。本文将以湖南省尤其是省直机关和省会城市目前电子政务建设的现状， 存在的闯题为例，探讨如何改进和完善湖南省电子政务建设，增强政府服务职能 和行政透明度。带着目标问题，我通过调研组发放一些调研材料并及时搜集信息， 通过调研全面的了解湖南省电子政务建设的实施进展情况，认真分析现有的成绩 和存在的问题，通过理论和实践的结合，探求省级电子政务建设的改进和完善模 式，力争在自己的研究方向上有所突破。 电子政务已经成为世界各国政府行政管理改革的主要方向，各国政府都在建 立政府网站，将提供网络服务作为提高行政管理效率、密切政府与企业与公民关 系的有效手段。因此，在世界各国政府积极倡导的“信息高速公路”五个应用领 域电子政务、电子商务、远程医疗、远程教育和电子娱乐中，电子政务被列 在第一位。政务网站建设是一项复杂的系统工程，既要保证合法用户的充分信 息共享，又要防止数据的非法使用，造成国家资源的流失和泄密。各行业对政务 信息共享的迫切需要又不允许等待工程结束后再服务。所以，目前中国政府各省 主要的政府网站基本都在“边建设，边见效，滚动发展”，和西方发达国家的政 府网站建设水平差距较大，电子政务各项服务功能还不够完善，建设服务型政府 和民主化政府还任重而道远。 目前我国正处于电子政务蓬勃发展的新时期，了解电子政务的现状与发展 趋势，对各级地方政府电子政务的总体规划、标准体系的制定以及规范电子政务 的建设具有重要的意义。本文旨在论述我国电子政务的发展特征，分析制约电子 政务发展的主要问题，对发展我国电子政务提出了一些相应的对策。 1 1 1 电子政府建设中的热点问题：信息公开 2 0 0 6 年1 1 月，国务院信息化工作办公室已基本完成政务信息公开条例 起草工作，待进一步修改后争取年内上报国务院审议。国务院法制办认为，政府 信息公开立法对于推进政府依法行政，维护公民、法人和其他组织的合法权益等 具有重要意义。但由于历史原因，目前中国各级各类政府机关对处理信息、公开 信息的能力存在较大差异，尚不具备立法条件。为推动立法，2 0 0 2 年已启动有关 行政法规起草工作，并将制订政务信息公开条例列入国务院2 0 0 6 年立法工作 计划。 政府管理的透明度和公开性，是衡量政府管理水平高低、管理作风好坏的重 要标志，也是电子化政府工作方式的直接体现。目前来说，以下几个方面的建设 是重要的：将政府、企业、社会组织和公民联结在一起，使整个社会彼此分享信 息；发展和建设政府机关内部的局域网应用环境；发展单一窗口、一站到底的政 府信息服务。以此推动和发展电子公文、电子邮寄、电子采购、电子法规、电子 税务、电子人事、电子工商、电子保健，电子公共事业服务等。在此，有必要指 出的是，在强调电子政务信息资源共建与共享的同时，既要科学界定政府信息公 开与保密的关系，不能因为政务信息公开而影响国家的安全和根本利益；又要提 高信息的安全防范意识，因为目前网上“黑客”作乱、电子政务信息“作假”等 现象相当严重。据有关材料显示，我国2 0 0 6 年有超过9 3 的网络用户遭遇过计算 机被入侵情况。 1 1 2 技术问题 中国政府网站建设也存在许多技术上的问题，如“外包后遗症”、电子政务 网站建设硬软件投入不协调等。我国的技术领域的信息安全问题比较严重。数字 鸿沟问题、信息共享和信息认证等问题都有待在技术方面改进。政府的一些信息 公开在网上，但目前政府对信息的保密级别和用户的使用级别划分还不是很完 善，使得有些可以让大众知道的一些信息并没有发布出来，相关的政府工作人员 也不能很好地调阅自己该级别的信息。对于公众的“一站式”服务还没有做到应 有的层次。 i 2 研究视角 笔者在申请行政管理硕士学位的同时也在湖南省湘潭大学攻读图书馆学硕 士，由于研究方向是档案方向，因此有机会实际调研湖南省政府档案信息化建设 的情况，为了作好该硕士论文，笔者直留心在调研的同时开展相关电子政务建 设的调研情况。 为确保研究结果的全面客观准确，我采取了实地走访、网站调查和文献调 查相结合的方式，一方面在湖南走访了湖南省信息产业厅等四十余个省直部门和 长沙市信息中心，向相关领导和技术人员详细询问了全省及各厅局和长沙市实施 电子政务的具体情况与存在闯题，通过实地查看、座谈交流，获得了大量的第一 手资料和数据；详细研究了“湖南政府公众信息网”和“湖南政务公开网”及下 属各厅局的网站，对网站的内容、功能和更新状况等进行测评。最后，我搜集阅 览了许多电子政务方面的文献资料，其中既有世界各国、我国及其他省市电子政 务建设的经验、案例，也有科研工作者的研究论文、报告和各种专业机构的电子 政务解决方案。 以上述实证调研为基础，本文运用了行政管理学、公共政策学、档案管理学、 信息资源开发与利用等理论知识，希望通过这种实证性的调查研究来分析我国电 子政务建设所遇到的问题及对策。 2 1 相关理论 二相关理论及目前电子政务国际国内建设现状 2 1 1 电子政务和电子政府 推动电子政务的发展是一种世界性潮流，也是提升城市信息化水平的基础和 重要保证。这里我首先要澄清有关电子政务的概念。我认为电子政务比电子政府 的概念宽泛。电子政府包括三个组成部分：一是政府部门内部的电子化和网络化 办公；二是政府部门之间通过计算机网络进行信息共享和实时通信；三是政府部 门通过网络与公众进行双向的信息交流。一个完整的电子政府系统应当是上述三 类系统的有机结合。关于电子政务的概念，目前有多种多样的相关提法，如政府 信息化，数字政府等，还有些学者认为电子政务和电子政府属于同一概念。这些 提法从不同的角度解释了电子政务的概念与特征。由于电子政务的概念和内涵还 在不断深化和拓展，目前电子政务尚无统一的定义，但笔者认为电子政务是在计 算机网络技术相对普及之后出现的概念，电子政务就是政府机构运用现代信息技 术将其内部和外部的管理和服务职能进行无缝整合，在政府机构精简、工作流程 优化、政府资源整合、政府部门重组之后，通过政府网站将大量频繁的行政管理 和日常事务按照设定的程序在网络上实施，从而打破时间、空间以及部门分割的 制约，全方位地为社会以及自身提供一体化的规范、高效、优质、透明、符合国 际惯例的管理和服务。电子政府是政府采用技术手段改进服务手段，它是电子政 务系统建设的重要组成部分；电子政务则既侧重服务也侧重管理，电子政府建设 是政府职能转变和民主化进程的重要步骤。通过政务网站的建设，政务信息公开 就有了便捷的手段和方法，这样基于有限政府理念的权利滥用就可以得到有效监 督。 2 1 2 电子政务建设与政务公开 电子政务的实质是对政务信息资源在深度和广度上的开发和利用，如果失 去了信息资源基础，电子政务就会成为无水之源、无木之本而失去自身存在的价 值。而电子政务建设为政务信息公开提供重要的平台。 ( 一) 电子政务和政务公开的关系 首先，电子政务系统为政务信息公开提供了手段和丰富的表现形式，成为发 布政务信息的主渠道和政务信息资源共享的平台。具体地说，就是利用电子政务 系统提高政府机关办公效率和共享政务信息资源，提高政府的透明度，拓宽群 众参政议政的渠道，保证人民群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权。 其次，政务信息公开也为政务信息系统建设提出了新的应用需求，不但可以 解决政务信息系统建设过程中的信息来源和更新问题，提高政府信息资源的共 享程度，有利于网站资源的丰富和互动，而且也将推动政府部门的观念变革、管 理方式变革以及业务流程的变革。 因此，政务信息公开工作要与加快推进电子政务相结合，两者相互依托、相 互促进，共同推进政府职能转变，提高政府的服务水平。电子政务是政务的改 革、创新，是政府职能由管理型向服务型转变的重要手段。推行电子政务与政务 信息公开的目标是一致的，都是为了提高政府的运行效率，增加政府工作的透明 度，使政府的决策建立在及时、准确、可靠的信息基础之上，以便更好地为社会 服务。 ( 二) 政务公开对电子政务建设的影响和作用 政务信息公开的意义主要表现在以下几点： 1 政务信息公开是以公众为中心的电子政务的重要内容 以公众为中心的电子政务的重要内容之一是政务信息公开，电子政务必须 成为政府与公众沟通的重要渠道，公众通过这一渠道了解政府的想法，政府倾听 公众的意见，良好的沟通是建立服务型政府的基础。所谓服务型政府是指在公民 本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序和民 主公开的方式组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。服务型政 府就是以“服务”为核心构建的致力于社会公正和社会发展的责任政府。从形式 上看，服务型政府主要体现在理念、制度和行为3 个层面上。从理念层面看。服 务型政府是一个执政为民的政府，政府必须做到“权为民所用，情为民所系，利 为民所谋”：从制度层面看，服务型政府的制度产生于对公民和社会的责任和义 务，政府必须依法保障和维护人民群众的权益，实现公共服务行为的规范化。实 现公共服务的低成本、高效能，实现社会公众和政府的协商与合作：从行为层面 看，无论是行为范围、行为方式，还是行为效果都要从社会公众需要出发，以获 得社会和公众的最大满意度为依归。要做到这一点，必须推行公共选择理念，实 行政务信息公开。政务信息公开是推进电子政务的一条主线，否则，公众无法了 解政府。在信息不对称的情况下，公众也无法对政府的发展提出合理化的建议。 政府通过公开政务信息，使政务工作透明化，能得到更多公众的信任：公众 通过政府的政务公开信息，能更多地了解政府，更好地与政府协商、合作。 2 政务信息公开是促进政府透明化的重要机制 政务信息向公众开放是对传统观念与文化的巨大冲击，将政府的行为公开 于社会监督之中。对政府的官员是一个巨大的压力。由一个封闭的政府转变为一 个开放透明的政府会明显抑制政府的腐败行为、滥用职权的行为，会大大提升官 员的自我约束与社会监督的力度，有效改善政府与公民的关系。政府的透明化将 会极大地提升政府的公信力，有利于取得公众的理解与配合，降低政府工作的 行政成本，有利于社会的和谐，也有利于w t o 协议中透明度原则的进一步落实。 首先，透明度原则体现了法治程序的正义精神。法治文明不仅表现为法律规 定的内容，即对公民的权利义务的分配是正义的，而且也表现为法治程序的正义 性。法律规范公民的行为，法律只有通过公布，为公民所知，方能够成为约束公 民行为的法律依据。美国法学家富勒把包括“法的公布”在内的8 个要素总结为 法律的“内在道德”，他又称之为。法治原则”或“程序自然法”他认为，有 关法律的规定，解释和适用等程序上的原则或法治原则是法律能够成为法所绝对 必需的前提条件。 其次，透明度原则是对“官本位”思想的挑战。信息被政府垄断，究其原因， 正是“官本位”思想在作怪。认为越神秘越权威，进而越权威越神秘，人为地造 成了政务信息不公开和政务信息垄断，这是知情者有意造成的对不知情者的权 威。 再次，透明度原则折射出对公民权利的充分关注。让政府“透明”起来，对 其相对人公民来说，则是拓宽了公民实现知情权的渠道。这在深层意义上，必将 唤醒公民的权利意识，推动公民要求知悉政府信息，并对知悉的信息做出积极 韵反应，鼓励和扩大公民参与，形成对政府权力的社会制衡机制，促进政府依 法行政，并实现行政的民主化趋向。 历史和现实的实践经验表明，任何政治权力都具有双重性。一方面，它可以实 现权力主体所追求的利益和价值；另一方面，由于人性的复杂性和权力本身的特 性，它又极容易导致腐败。因此，政治权力的行使不仅需要物质性的强制力和知 识、智慧，更需要抗腐蚀的能力。而政治权力这种抗腐蚀的能力，只有在权力的 公开行使中，在社会的公开知晓、评判、讨论和协商中，即在一种民主的监督中 才能获得。仅靠政治精英和贤人政府的自律、自省来避免腐败只能是幻想。 3 政务信息公开是公民知情权得以实现的必然要求 知情权( r i g h tt o o kn o w ) 这个概念最早出现于1 9 世纪7 0 年代的英国。二 战后“，知情权”一词被各国广泛援用并很快成为一个具有国际性的权利概念。 所谓“知情权”，就是公民对于国家的重要决策、政府的重要事务以及社会上发 生的与普通公民密切相关的重大事件，有了解和知悉的权利。 各国公认，政府是巨大的信息源之一，如果政府不承担起信息公开责任。一 般公民是无法真正享有与充分利用本由全体公民创造并提供，并属于全民与全社 会所有的信息资源。只有实行政府信息公开，才能使公民的知情权得以实现。“知 情权”的概念正在为我国的政界和普通公民所接受和使用，其对电子政务建设是 有着积极影响的。 2 2 国外电子政务建设现状 随着信息技术的发展，特别是互连网技术的普遍应用，电子政务建设已成为 一个国家和地区综合竞争力的重要体现，电子政务建设是引领政府管理体制变革 的创新工程。通过电子政务建设，政府可以提升其服务能力和效率，为公众提供 更广泛更便捷的信息和服务，从而促进服务型的政府的构建进程。借助电子政务 网络，公民可以更加广泛地参与到政府的决策和推广中，电子民主的方式可以使 得政府更加廉洁和开放透明，实现以法行政，从而更好的发挥政府的公共职能。 美国克林顿政府在1 9 9 3 年明确提出电子政务的概念，至今已有1 0 多年的历史。 目前，有许多国家的电子政务建设取得了令人瞩目的成就，下面，我们就先看看 国外几个很好的例子。 2 2 1 美国 美国是网络的起源地，也是世界上电子政务起步最早，发展最为迅速的国家。 电子政务目前在美国已经进入扩建和推广实施阶段。1 9 9 2 年克林顿任总统时宣 布，他的政府将是一个电子政府，经过近四年的建设，到1 9 9 6 年元月为止，联 邦政府的员工裁减了2 4 万人，关闭了2 0 0 0 多个办公室，撤消了近2 0 0 个联邦项 目和执行机构，联邦政府的开支则减少了1 1 8 0 亿美元。在对居民和企业的服务 方面，联邦政府的2 0 0 多个部，局确立了3 0 0 0 多条新的服务标准，作废了1 6 0 0 0 多页过时的行政规章，同时，简化了3 1 0 0 0 多页的各项规定，电子政务的建设取 得了明显的效果。到2 0 0 0 年9 月，美国的“第一政府网”( f i r s t g o v g o v ) 完 成了美国5 0 个州和各个地市，县的有关材料及网站连接。同年，美国政府发动 了“重塑政府计划”，提出要让联邦政府最迟在2 0 0 3 年全部实现上网，使美国 民众能够充分获得联邦政府所掌握的各种信息。到2 0 0 4 年各州的政府服务的8 0 9 6 实现电子化，已实现政府办公的无纸化作业，到2 0 0 6 年，各级政府在政府网站 上推出的网上服务项目更是多达1 4 万种。自9 0 年代以来，美国从总统到各级 政府机构，都对电子政务建设持认同和支持态度。 美国的电子政务成功的原因在于：1 、领导人独具慧眼，联邦政府的大力支 持。2 、法律环境良好，相关法律法规建设及时。3 、政府信息资源极为丰富。4 、 电子政务以服务为本，与政府管理和社会生活紧密结合。5 、重塑政府与电子政 务建设同步开展。 经过1 0 余年的持续努力，在联邦政府的带动以及和地方政府的积极响应下， 美国形成了全面建设电子政务的良好局面。 2 2 2 加拿大 加拿大政府的电子建设开始于1 9 9 0 年，起步较晚，但进步较快。现已成为 全球电子政务的领导者。根据世界权威评估机构埃森哲公司的报告，该公司每年 都会对全球电子政务的发展进行调查研究，并发布相关排名，在网络服务和电子 政务成熟度方面，加拿大已经连续五年排名第一，加拿大的电子政务被许多研究 机构评为全球最佳的范例之一。 现在加拿大政府正在实施“政府一体化”( w h o l eo fg o v e r n m e n t ) 战略。 该战略可以保证政府在整体上向公民提供更多高质量的服务。1 9 9 9 年，正式颁 布了国家的电子政务战略计划政府在线( g o v e r n m e n to nl i n e ) ，提出政府要做 使用信息技术和互联网的模范，2 0 0 4 年己实现政府所有的信息和服务上网。 “加拿大之所以在全球电子政务建设中处于领先地位得益于该国始终以公 民为中心电子政务战略”，这是埃森哲公司对加拿大电子政务建设的精辟总结， 也是加拿大电子政务的鲜明特点。据有关资料统计，加拿大政府在全国范围建立 了8 8 0 0 个公共互联网的站点，基本满足了公民从出生，成长，教育，工作，医 疗保险，社会福利，贸易往来和与世界沟通等各个方面和各个层次的需要，包括 了从出生到死亡的全过程，并且加拿大电子政务十分重视民众的反馈。加拿大所 有的网上服务都是在对用户进行广泛的市场调研的基础上推出的。据2 0 0 5 年的 民意调查表明，8 0 的加拿大人对从互联网上获得电子政务服务表示满意。 加拿大的电子政务能在较短时间内发展迅速，很大程度上得益于良好的基础 设施和研究基地。加拿大号称世界网络普及率最高的国家。全国主要城市均有高 速数据网，上网费用全球最低，这些都为加拿大发展电子政务打下了坚实的基础。 2 2 3 德国 德国的电子政务起步较晚，在信息化建设方面也一度落后，但到2 0 0 2 年， 根据h c c e n t u r e 公司给各国电子政务的排名打分，德国排名第9 位，服务深度捧 名第3 名，迈入了锐意进取的国家行列。短短两三年时间内，德国电子政务发展 之快速，成就之显著令世人瞩目。 2 0 0 0 年9 月1 8 日，德国总统施罗德发布了。联邦在线2 0 0 5 ”计划，他的目 标是为使联邦政府的所有政务实现网上办公，以便公民，企业，院校以其他管理 机构能更方便快捷和有效地获取联邦政府的各种服务。到2 0 0 2 年6 月，德国联 邦政府试运行政府网上采购平台，同时提出了”全民上网“的1 0 点赶超计划。 从总体上看，德国在电子政务建设中的优势主要体现在： ( 1 ) 统一的领导机构和制定统一的电子政务规划联邦在线2 0 0 5 ，这是联邦 政府为使德国成为信息化社会所制定的重要规划和政策。 ( 2 ) 扩大服务范围，重组业务流程。政府的业务流程重组为德国电子政务的发 展提供了坚实的屏障。 ( 3 ) 加强信息两络安全保护，提供法律保障。联邦政府信息安全局提供了电子 政务软件的基础平台，防火墙数据库加密系统等。在德国，个人签名是唯一有效 的法律证据。2 0 0 1 年3 月又通过了新的电子签名法，为电子签名等同于亲笔签 名提供了必要的安全基础。 ( 4 ) 地方现代化示范。具体表现在实用服务的理念和良好可行的在线服务。在 线服务方面，多特蒙德市作出了榜样，其市政服务电子化项目不仅用于市政管理， 而且为居民提供从出生教育当兵驾照住宅搬家结婚 退休死亡等一系列的网上2 4 小时服务。 2 2 4 新加坡 新加坡从2 0 世纪8 0 年代起就开始发展电子政务，现在已经成为世界上电子 政务最发达的国家之一。新加坡是一个只有6 4 6 平方公里面积，4 0 0 万人口的小 国，但凭借其领先的科技，经济优势，在电子政务建设方面，不但走在了亚洲国 家的前列，而且不少方面已经位居于世界先进水平，在国际上首屈一指。据著名 的咨询公司a c c e n t u r e 的最新调查表明，新加坡仅次于加拿大，位居第二，被选 为“创新领导型”的电子政务。 经过2 0 多年的发展，新加坡的电子政务取得了巨大的成就，这与新加坡政 府实施的可持续的发展规划分不开。新加坡电子政务由政府牵头，总理挂帅，并 将计划分成四个新阶段来实行，并在( 2 1 世纪i t 的建设行动计划中，明确地 提出了三项目标：民众满意，政府时刻连接民众，网络化的政府。要求政府每年 至少9 0 的服务在网上竞标，8 0 的民众满意政府的电子化服务。到2 0 0 6 年新增 1 2 项跨部门的服务项目，民众随时随地能与政府沟通交流，反馈意见与建议， 建立有效，快捷，高度共享，协作化的电子政务。 新加坡政府开展电子政务的重要原则是，以满足广大公众的意愿，需要和 使用便利为中心。根据有关资料显示，2 0 0 2 年7 月，新加坡电子政务为其公民 提供2 0 0 项以上的电子政务服务。例如：新加坡的公民可以从一个名为。电子公 民中心”的站点，轻松获取医疗保健，商务，法律法规，交通，住房，就业，等 各项网上信息和服务。 新加坡的电子政务完全由国家投资建设，政府每年要在这项工程上花费大量 资金。例：新加坡为2 0 0 5 2 0 0 7 年电子政务的维护预留了8 7 亿美元资金， 但是电子政务的实行也为政府节省了许多办公费用。以目前使用频率最高的个人 所得税的缴税为例，每处理一笔业务就会节省费用1 5 4 美元。现在新加坡的电 子政务估计每年可以为其政府节省2 3 0 0 万美元，政府希望今后电子政务每年能 够节约的资金达4 6 0 0 万美元。 下一阶段新加坡电子政务建设的目标是：2 0 0 7 年实施1 2 个或更多跨部门综 合电子化项目。9 0 的政府用户每年至少使用一次电子化服务。 2 2 5 英国 英国政府并没有对电子政务大肆进行“喧哗”和“炒作”，起步稍晚，但进 步却十分神速。英国电子政务的发展得益于首相布莱尔提出y g j 建“电子英国 的”的宏伟计划。1 9 9 4 年，英国政府即制订了政府信息服务计划，1 9 9 6 年制 订了直接政府计划，并于1 9 9 9 年3 月正式发布了现代化政府白皮书，白 皮书的发布标志着英国电子政务发展的全面启动。提出了2 0 0 8 年要全面实现政 府电子服务。2 0 0 0 年3 月3 0 日，布莱尔在“信息时代特别内阁会议”上提出： 全面实施电子政务的时问从2 0 0 8 年提前到2 0 0 5 年。到2 0 0 2 年，英国政府机构 服务的上网率要达2 5 。根据英国政府内阁办公室透露，到2 0 0 1 年1 月，英国 已有4 0 的政府可以通过互联网提供给公众，远远超出了预先设定的目标。经过 一系列措施和建设，英国的电子政务建设较之美国，大有后来居上的态势。 英国的电子政务建设固然与领导的重视分不开，但“以公众为中心”的方 针，也是保证了国家信息化和电子政务建设顺利完成的重要因素。据英国在线 2 0 0 1 年度报告，公布的有关数据报告显示，截止到2 0 0 1 年9 月，英国已经具 有覆盖6 0 0 5 家庭的宽带接入能力，有3 8 9 6 的英国家庭和5 1 的成年人使用互联网， 有1 9 0 万个中小企业接入互联网。据德勤公司的调查报告显示，2 0 0 2 年英国已 经有6 0 的政府机构已经开通或正在建设互联网服务网站，而其他国家这一比例 最高为5 3 ，其中居于前列的包括加拿大，为4 0 ，澳大利s t 贝, j 为3 4 ，美国则 为3 1 ，英国电子政务建设成就斐然。 2 2 6 日本 在整个亚太地区，日本电子政务建设起步较早，而且日本是亚洲地区较为发 达的国家，又有多年贯彻信息公开制度的基础，与本地区其他国家相比，在开展 电子政务方面具有先天优势。 日本政府在正式吹响电子政务的号角之前，便已着手务实信息化的基础工 作。1 9 9 3 年，日本政府制订“行政信息推进计划”。1 9 9 5 年，为进一步推进“行 政信息推进计划”制定为期5 年的实施计划。在此基础上，为了加速政府信息化， 电子化进程，日本政府于2 0 0 0 年3 月正式启动了“电子政务服务工程”，打造 e _ p l a n ，该电子政务工程的主要内容是通过因特网等网络系统办理各种申请， 申报，审批等手续，实施政府网上采购计划。这项工程在2 0 0 3 年以前已全面投 入实际使用，实现日本政府在网上办理审批等政府各部门的3 0 0 0 多项业务，政 府网上采购计划也将全面实现。为此，日本政府向国民提出电子签名与认证法 案，使电子签名具有同本人签名，盖章同等的法律效力。按照该项工程的计划， 日本政府在2 0 0 5 年以前，政府各部门的主要业务已全部通过互联网进行，这标 志日本己全面进入办公电子化，无纸化的时代。 日本电子政务行业人士形象地用五句话概括“电子政务工程”计划推行以 来所取得的成就：行政信息电子化、申请手续电子化、政府采购电子化、政府办 公无纸化、国家收支管理电子化。 2 3 我国电子政务建设现状 目前，我国的电子政务建设已经取得重大进展，特别是在政府上网工程的 推动下，各级政府、部门都已建立互联网站。以g o v c n 结尾的域名总数从2 0 0 1 年底的58 6 4 个猛增到2 0 0 6 年6 月底的2 55 2 7 个( 见表1 、图1 ) 。信息基 础设施的建设为电子政务的发展提供了坚实的基础。但是，以公众为中心的电子 政务的主线是对信息资源在深度和广度上的开发和利用，要最大限度地开发政 务信息资源，就必须在完善的政务信息公开法律制度框架内进行运作，否则，开 发和利用政务信息资源就会失去法律保障。 袭lgo v c l r l 域名数麓统计袭 年月数麓占c n 域寮数比例 2 0 0 2 158 6 44 6 2 0 0 2 766 8 65 3 2 0 0 3 177 9 64 3 2 0 0 3 793 2 83 7 2 0 0 4 11 l7 6 43 5 2 0 0 4 71 39 6 33 7 2 0 0 5 。l1 63 2 63 8 2 0 0 5 71 98 0 23 2 2 0 0 6 12 37 5 22 2 2 0 0 6 7 2 55 2 7 2 1 资料来源：根据中1 日互联溯络信息中心：中围置联网 络发展状况统计报告( 2 0 0 1 卜2 0 0 6 7 ) 统计数据整理。 注：2 0 0 2 年1 周的统； 报告的统计数据截止日期为 2 0 0 1 年1 2 月3 1 髓，余类推。 凝1震羲缀滚戆褰8 窜嚣穗摹潺畿泼鬻瀵裟零懑溱 2 3 1 我国电子政务的发展阶段 我国的电子政务起步较晚，走过了一条特殊的发展道路，总体而言，我国的 电子政务建设可以分为电子政务之前的政务信息化早期阶段，电子政务启动阶段 和全面推进三个阶段。 ( 1 ) 政务信息化的早期阶段2 0 世纪8 0 年代 2 0 世纪8 0 年代，中国政府便清楚的意识到信息革命浪潮所带来的机遇和挑 战。8 0 年代中期，便开始在政务各部门尝试利用计算机辅助实施一些日常的政 务活动。1 9 8 7 年1 月，国家经济信息中心成立，在重点建设国际经济信息系统 的同时，在1 9 8 4 - - 1 9 9 0 年期间，国务院先后批准了经济，金融，铁道，民航， 统计等十多个国家级信息系统的建设。2 0 世纪8 0 年代末，政府部门开展的“办 公自动化( 0a t 程) ，建立了各种纵向、横向内部信息办公网络，为利用计 算机和通讯网络奠定了基础。各部门迈出了实施电子政务的第一步，也是最基础 的一个步骤。 ( 2 ) 电子政务的启动阶段2 0 世纪9 0 年代 2 0 世纪9 0 年代，我国电子政务建设进入了真正启动阶段，其中具有里程碑 性的重大进展和事件有： 1 9 9 2 年，国务院办公厅下发了关于建设全国行政首脑机关办公决策系统 的通知，全面推动行政机关办公自动化的建设。 1 9 9 3 年底，中央政府主导的以政府信息化为特征的工程一一“三金工程” 开始启动。三金工程”旨在推动信息化的基础设旌建设走向深入，立足于在重 点行业传输数据和信息，提高工作缋效。 伴随着信息技术、网络技术的快速发展和信息基础设施的不断完善，政府信 息化工作开始考虑借助网络面向公众、面向社会。1 9 9 8 年4 月，我国第一个严 格意义上的政府网站一一青岛政务信息公众网正式亮相。 1 9 9 9 年1 月，4 0 多个部委( 局、办) 的信息主管部门共同倡议发起了“政 府上网工程”，目标是在1 9 9 9 年实现6 0 以上的部委和各级政府上网。在2 0 0 0 年实现8 0 以上的部委和各级政府上网。 ( 3 ) 电子政务建设的全面推广阶段2 1 世纪 2 1 世纪我国电子政务进入了全面推进和快速发展的新阶段，电子政务建设 向规范化和更高层次发展。2 0 0 0 年5 月- - 2 0 0 1 年4 月，不到一年的时间，国务 院办公厅连续下发了三个文件，颁布了“十五”期间的总体规划。从建设的目标、 任务、原则和工作需求，到具体建设项目和经费，明确了国务院办公厅将利用 3 5 年的时间组织建设以“三网一库”为基本框架的电子政务系统。2 0 0 2 年8 月，中共中央办公厅和国务院办公厅转发了“国家信息化领导小组关于我国电子 政务建设指导意见”，宣布我国电子政务建设将主要围绕“两网一站四库十二 金”重点展开。这个方案的实施，使我国电子政务建设的步伐大大加快。中华人 民共和国中央人民政府门户网站( 简称“中国政府网”) 于2 0 0 6 年1 月1 日正 式开通，中国政府网的网址是w w g o v c n ，同时开通中文简体版、中文繁体版和 英文版。同年3 月国家电子政务总体框架颁布。同年6 月1 3 日，第一次“全 国电子政务工作座谈会”召开，国家电子政务建设。十一五”规划出台。 2 3 2 我国电子政务建设的发展现状 我国政务信息化建设起步相对较晚，从2 0 0 0 年以后虽然取得了一些进展， 但由于体制、法律、标准、以及人员素质等方面的原因，整体化水平还比较低。 据时代财富科技公司2 0 0 5 年发布的中国电子政务研究报告表明，中国目前 的电子政务度为2 2 6 。而根据互联网实验室发布的电子政务研究报告表明， 中国电子政务在线服务率仅为2 6 。另据有关调查材料显示，政务信息化建设成 熟度排名靠前的依次为：美国、台湾、澳大利亚，加拿大、英国、爱尔兰、以色 列、新加坡、德国、新本、新西兰等，中国处于中等靠后水平。 联合国2 0 0 5 年内发布了成员国电子政务的评测结果，结果显示，中国在1 9 1 个成员国中，排名第7 4 位，位居中上水平。根据政府网站的可取性，国家信息 基础设施，为公民提供基本社会服务的电子化参与程度指标，表示每个国家电子 政务成熟程度的指数。美国0 9 2 7 ，位居第一。瑞典0 8 4 0 ，名列第二。澳大利 亚0 8 3 7 ，而中国为0 5 6 5 。排名比较靠后。据联合国统计，在电子政