（会计学专业论文）地方政府融资平台风险控制探讨——以a市实践为例.pdf

地方政府融资平台债务问题探讨 中文摘要 中文摘要中又捅要 地方政府融资平台风险控制是指在对平台面临的各项风险进行识别、分析、 评价的基础上，采用对应合理有效措施和手段加强风险管理，控制平台风险的过 程。必须高度关注地方政府融资平台的风险控制，忽视风险控制，将导致风险管 控缺失的融资平台无法正常经营，地方公共事业建设停滞倒退，影响金融系统的 整体安全，威胁我国宏观经济的整体稳定发展。地方政府融资平台风险控制尤为 重要，但在我国却一直未有大的进展。近几年理论界对融资平台的研究集中在其 形成、运作及债务风险方面，对融资平台整体风险控制较少涉及；实务中缺少理 论指导，风险控制进步缓慢。 本文以风险控制为角度，从地方政府融资平台运作的过程出发，通过研究融 资平台运行的特点、面临的风险，探寻融资平台风险形成的原因，结合融资平台 风险控制的重要性，进而提出改善、加强地方政府融资平台风险控制的原则和思 路，并多角度阐述如何实施地方政府融资平台风险控制，以便我们全方位、多层 次、有步骤的控制平台风险，减少平台公司风险事件发生的概率，更好发挥平台 公司作用。同时，从a 市融资平台发展及运行情况出发，结合平台风险控制情况 及近期发生的风险事件，总结a 市地方政府融资平台风险控制实践措施，以便我 们更好设计并实施多层次、立体化的融资平台风险控制。研究结果有助于更好的 认识我国地方政府融资平台面临的风险，多角度考虑风险的成因，从而为多层次 的设计立体化的地方政府融资平台风险控制提供启示，促进地方政府融资平台持 续、健康、稳定发展。 关键词：政府融资平台风险成因风险控制 作者：陆永清 指导教师：罗正英 英文摘要 地方政府融资平台债务问题探讨 d i s c u s s i o no f r i s kc o n t r 0 1o fl o c a lg o v e r n m e n t f i n a n c i n g p l a t f o r me n t e r p r i s e s a b s t r a c t r i s kc o n t r o lo fl o c a l g o v e r n m e n tf i n a n c i n gp l a t f o r me n t e r p r i s e sm e a n st o s t r e n g t h e nr i s km a n a g e m e n ta n dc o n t r o lp l a t f o r mr i s ko nt h eb a s i so fr i s ki d e n t i f i c a t i o n ， r i s ka n a l y s i s ，r i s ke v a l u a t i o n i nr e c e n ty e a r s ，r i s kc o n t r o ls y s t e m so ff i n a n c i n gp l a t f o r m e n t e r p r i s e so fl o c a lg o v e r n m e n t sd on o tc h a n g em u c h t h es y s t e m sb e c a m em o r ea n d m o r eu n s u i t a b l et ot h ec h a n g i n gs i t u a t i o n t h ew e a kr i s kc o n t r o ls y s t e m sh a v eb e c o m ea c h a l l e n g ef o rt h es e c u r i t yo fc h i n e s el o c a l f i s c a l s y s t e m a n df o rt h es t a b i l i z i n g o fn a t i o n w i d ef i n a n c es y s t e m t h e p a p e rr e v e a l st h er i s k sl o c a lg o v e r n m e n tf i n a n c i n gp l a t f o r me n t e r p r i s e sf a c i n g t h r o u g ho r d i n a r yo p e r a t i o no fb u s i n e s s p o i n to u tt h a tw es h o u l de n h a n c et h e t h r e e - d i m e n s i o n a lr i s kc o n t r o lf r o mt h ep o i n to fv i e wo fe n t e r p r i s e so w n ，t h ep o i n to f v i e wo fl o c a lg o v e r n m e n t ，f r o mt h ep o i n to fv i e w o ff i n a n c i a li n s t i t u t i o n s a n di l l u s t r a t e h o wt oe n h a n c er i s kc o n t r o lb ys o m el o c a lg o v e r n m e n tf i n a n c i n g p l a t f o r ma sa n e x a m p l e t h er e s u l t sc o n t r i b u t et oab e t t e ru n d e r s t a n d i n go ft h er i s k sf a c e db yl o c a l g o v e r n m e n tf i n a n c i n gp l a t f o r me n t e r p r i s e sa n dt h ec a u s e so fr i s kf r o mam u l t i a n g e l p r o v i d ea n i n s i g h ti n t od e s i g no fm u l t i - l e v e lt h r e e d i m e n s i o n a lr i s kc o n t r o lw h i c h p r o m o t i n gl o c a lg o v e r n m e n tf i n a n c i n gp l a t f o r mf o rs u s t a i n e d ，h e a l t h ya n ds t a b l e d e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n tf i n a n c i n gp l a t f o r me n t e r p r i s e s ， c a u s eo fr i s k ，r i s kc o n t r o l w r i t t e n b y ：l uy o n g q i n g s u p e r v i s e db y ：l u oz h e n g y i n g 地方政府融资平台债务问题探讨 第一章绪论 第一章绪论弟一早珀t 匕 1 1 问题的提出 随着近年来地方经济的快速发展，地方政府融资平台逐渐出现并普遍，其在 地方经济中占有重要地位。地方政府融资平台与地方政府有着千丝万缕的关系， 其产生是由于： 地方政府不是合格的借款人。根据我国中华人民共和国预算法第2 8 条 规定，地方各级预算需要量入为出、收支平衡，禁止列示赤字。除非法律规定或 经国务院另行批准，地方政府不得发行地方政府债券。1 9 9 6 年中国人民银行发布 了贷款通则指出，贷款人需是经注册核准登记的企( 事) 业法人、个体工商 户、其他经济组织或具有中国国籍自然人，未包括地方政府。合格的借款主体不包 括地方政府。但同时地方政府也有资金缺口，有融资意愿，有较好的融资项目， 也具有一定的还款能力，再加上地方政府控制大量稳定的财政存款，拥有行政强 制力，是金融机构竞相追逐的优质客户。以地方政府融资平台为载体，金融机构 与地方政府加大合作，帮助地方政府解决资金问题，顺理成章。 地方政府患有资金饥渴症。上世纪末，为符合国家开发银行打捆贷款的要求， 地方政府开始设立融资平台为借款服务。本世纪初，中国经济迅速发展，城市化 进程大幅加速，地方政府公共基础设施建设需求旺盛。地方政府为了加速发展， 抢占市场先机，特别是为了促进经济开发区、新城区的建设，需要引入更多的建 设资金。但我国法律规定禁止地方政府发债、禁止地方政府向银行贷款，地方政 府纷纷尝试绕开法规，通过设立全资的政府融资平台来举债融资，地方融资平台 自此开始批量出现。2 0 0 8 年由美国次贷危机引起的国际金融危机爆发，而国内正 进行控通胀、防过热、抑制投资过剩的宏观调控，受国内国外环境影响，我国经 济增长受到双重波及，前景严峻。为稳定国内经济增长，维护社会安定，中央政 府将“加强和改善宏观调控、促进经济平稳快速发展”作为政府工作报告的首要任 务，出台了四万亿元的经济刺激计划。地方政府响应中央政府号召，落实积极的 财政政策，加大基础设施建设及民生工程建设，维护地方经济继续稳步增长。方 1 9 9 4 年3 月2 2 口中华人民共和国主席令第2 1 _ 号公布 1 9 9 6 年6 月2 8f 1 中国人民银行令【1 9 9 6 年2 号 l 第一章绪论 地方政府融资平台债务问题探讨 案的实施给地方政府带来了巨大的筹资压力。2 0 0 9 年初，人民银行和银监会联合 发布关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见， 提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具”， 当年银监会不设置新增信贷总量控制。各金融机构顺势调整业绩考核目标，将当 年借款余额作为金融机构业绩考核的主要指标，金融业从上至下开展轰轰烈烈的 放贷运动。在国家政策的鼓励和支持下，在金融机构的协调配合下，地方政府以 此为契机，积极打造地方融资平台，开始大规模负债经营，为地方投资建设筹措 了大规模融资资金。 地方政府融资平台风险积聚。从经营角度来看，地方政府融资平台脱胎于政 府，但作为企业应遵照现代企业制度运行，这导致其运行机制不健全，内控制度 不够完善，存在一定的经营风险。而从融资角度来看，地方政府融资平台债务巨 大，风险控制刻不容缓。2 0 0 8 年前融资平台债务以国家开发银行的贷款为主。通 常国家开发银行在分析项目的合理、合规、可行性后，除考虑项目的还款来源外， 结合地方财政状况，通过地方政府出具的还款承诺函，发放长期贷款，形成地方 政府融资平台的初始负债，融资平台债务不多，风险较易管控。2 0 0 8 年金融危机 以后，各商业银行复制国家开发银行贷款模式，以项目为载体，以地方政府财政 出具的承诺还款的函或者地方人大出具的承诺还款的人大决议为主要保证手段， 发放中长期项目贷款，形成大量地方政府融资平台负债。为规避单个平台风险， 商业银行普遍要求地方融资平台提供担保，此时地方政府融资平台之间项目贷款 互保盛行，地方政府融资平台债务急剧扩张，风险积聚，风险管控难度较大。根 据2 0 11 年央行报告，2 0 1 0 年底全国地方政府融资平台数量达1 万余家，与银监会 2 0 0 9 年底统计的8 0 0 0 多家相比增速不算太快，但从贷款规模来看，融资平台贷款 却增速迅猛。按报告披露的平台贷款占人民币各项贷款比例未超过3 0 计算，平 台贷款规模上限为1 4 4 万亿元，远超过两年前由其披露的7 万亿元的债务余额。 而根据银监会透露的数据，至2 0 1 0 年末，地方政府融资平台贷款的规模约为9 1 万亿元。2 0 1 1 年6 月央行官员指出，由于对地方政府融资平台贷款的定义不同， 导致央行与银监会在地方政府融资平台贷款规模上的说法有所不同。他表示，略 超过9 万亿元人民币余额的数据较为合理。2 0 1 1 年全国财政收入8 3 1 万亿元，地 方财政收入4 0 6 万亿元，地方负债占其财政收入的约2 2 2 ，如按五年期以上贷款 2 0 0 9 年3 月1 8 日人民银行、银监会银发( 2 0 0 9 】9 2 号 2 地方政府融资平台债务问题探讨 第一章绪论 基准利率7 0 5 计算，地方融资平台年利息支出6 3 4 5 亿元，占其财政收入的约1 6 ， 应加强地方政府融资平台风险控制，防范风险。 1 2 研究的重要性和意义 地方政府融资平台目益成为我国经济生活中的一个重要组成部分。一方面， 地方政府投融资平台通过举债建设提供为广大人民提供了与经济生活水平相适应 的公共产品，包括各类道路、桥梁、绿化等基础设施及公共服务，以弥补市场在 公共产品供给方面的缺陷，促进了地方经济发展，改善了人民生活水平。地方政 府也通过融资平台筹资建设基础设施项目，改善了地方经济投资环境，刺激了经 济增长。地方政府融资平台的出现，也有利于转变政府职能。另一方面，地方政 府融资平台由于成立时间不长，法人治理结构不够完善，内控制度不够健全，债 务信息不够透明、监管机制不够完善，造成了其负债过度、发展缺乏规划、投资 存在浪费的现象，风险控制薄弱，制约了其进一步发挥自身积极作用，甚至已经 关系到融资平台公司的生死存亡。 而地方政府融资平台和地方政府千丝万缕的关系，地方政府作为融资平台的 管理者和受益者，必然将受到平台风险的牵连，负有解决融资平台风险的责任。 同时，作为地方融资平台资金的主要提供者，金融机构与融资平台关系密切。某 种程度上来说，金融机构与融资平台“荣辱与共”。融资平台风险如果失控，必将 把风险传递到地方政府、传递到金融机构，影响到整个经济发展大局，影响宏观 经济的稳定健康发展。 研究地方政府融资平台的风险管控非常重要，具有较强的现实意义。 通过研究界定地方政府融资平台风险的含义、风险表现方式，有利于我们了 解风险，重视风险，做好积极应对风险事件的准备；分析平台风险的成因，有利 于我们深入认识平台风险，寻找解决控制风险的方法；改善、加强地方政府融资 平台控制，有利于我们全方位、多层次、有步骤的控制平台风险，减少平台公司 风险事件发生的概率，更好发挥平台公司作用。实施地方政府融资平台风险控制， 将提高平台公司的发展质量，增强平台公司发展后劲，为地方政府减轻债务包袱， 降低财政风险，也为金融机构防范坏账风险、实现可持续发展提供必要保障。 1 3 论文的方法、框架和内容 本文研究方法包括：文献分析法，理论联系实际的研究方法。 第一章绪论地方政府融资平台债务问题探讨 本文内容共分为六章，第一章是绪论部分，该章介绍了本文的研究动机和出 发点，研究思路及全文的结构安排，本文研究的意义及创新之处。 第二章是理论基础与文献回顾。在此基础上，回顾了上述问题的相关文献。 第三章是地方政府融资平台及风险成因理论分析，首先界定了地方政府融资 平台风险的概念，从而指出了融资平台面临的风险，分析了融资平台面临风险的 成因，同时也指出了防范融资平台风险的重要性。 第四章是地方政府融资平台风险控制，阐述了地方政府融资平台风险控制的 原则和思路，从企业自身角度、从政府角度、从金融机构角度等多个方面、多个 层次阐述改善、加强地方政府融资平台风险控制。 第五章是a 市地方政府融资平台风险控制实践。从a 市融资平台发展及运行情 况出发，结合平台风险控制情况及近期发生的风险事件，总结a 市地方政府融资平 台风险控制实践经验，以便我们更好的设计并实施多层次、立体化的融资平台风 险控制。 第六章是研究结论与展望。阐述了本文的研究结论，研究的局限性和不足之 处。同时也指出了未来的研究方向。 1 4 研究可能的创新点 本文主要目标是从风险控制的角度，通过研究地方政府融资平台面临的风险， 探寻融资平台风险形成的原因，结合融资平台风险控制的重要性，进而提出改善、 加强地方政府融资平台风险控制的原则和思路，从多角度阐述如何实施地方政府 融资平台风险控制。同时，从a 市融资平台发展及运行情况出发，结合平台风险 控制情况及近期发生的风险事件，总结a 市地方政府融资平台风险控制实践，以 便我们更好的进行融资平台风险控制。研究结果有助于更好的认识我国地方政府 融资平台面临的风险，多角度考虑风险的成因，从而为多层次的设计地方政府融 资平台风险控制提供启示，促进地方政府融资平台持续、健康、稳定发展。 本文的创新之处主要为：从地方政府融资平台发展出发，依托地方政府融资 平台发展的实际情况，探讨构建多层次地方融资平台风险管控，并从实证角度加 以研究落实，观点鲜明，贴近实际，具有一定的现实意义。 4 地方政府融资平台债务问题探讨 第二章理论基础与文献回顾 第二章理论基础与文献回顾 2 1 理论基础 2 1 1 项目区分理论 项目区分理论将基础设施项目划分成经营性、非经营性和准经营性三类。该 理论以项目有无经营性现金流量及流量大小为判断标准，衡量和指导投资人选择 正确的投资方式、资金筹集渠道、运营模式和利益分配形式。 ( 1 ) 经营性项目的投资由投资主体白行承担，项目收益也归属于全体投资方。 地方政府、国有公司、民营组织和外资企业都可以作为项目的投资方，通过公开、 公平、公正竞争的方式进行招投标。项目建设的投资决策，建设过程，监督控制 都由投资主体执行决定。投资经营性项目的最终目的是追求利润最大化，一般而 言能在项目投产后收回投资成本，实现盈利。经营性项目投资的产品及服务具有 规模经济的效应和供给弹性较弱的特点，可选择性相对较大，对它的消费是竞争 性的，技术上实现排他是完全可以的。在开放投资许可的前提下，市场会按照供 需平衡法则并通过收费提供产品和服务。( 2 ) 非经营性项目的投资一般由政府承 担，项目收益也归属于国家( 或广大群众) 享有，资金来源主要以政府财政投入 为主，并按政府设计的模式进行。非经营性项目产生的产品或服务具有明显的公 益性，项目建设以追求社会效益、环境效益为目标。此类项目无法通过市场调节 来实现，只能通过代表公共利益的政府来承担建设、运营费用。但在项目投资运 行中，政府也可以引入竞争体系，通过制度设计包括招投标制度等进行合理市场 化操作，提高项目投资决策的规范性、科学性、合理性，控制投资成本，增加项 目的收益性。( 3 ) 准经营性项目指项目有部分经营现金流，但在经营过程中现金 流入无法全额弥补经营支出、收回投资成本。准经营性项目投资的产品或服务具 有部分公益特征，具有了明显的非选择性或常规下的不可替代性，属于市场失灵 或低效的类型，或者具有强烈的整体协调要求而形成自然垄断。政府需要通过适 当贴息或优惠政策对项目进行成本补偿，用以弥补其经济效益不足的情况。 项目区分理论为政府投资与全社会投资分开提供了理论依据，其作用有以f 几个方面：( 1 ) 项目区分理论可促使政企分开，政府、企业各司其职、各尽所能， 上海城市发展研究信息中心上海市政、公用公用基础设施投融资发展战略研究总报告 5 第二章理论基础与文献回顾地方政府融资平台债务问题探讨 推进政府职能转变，从个别项目投资转变到全社会投资引导，从投资项目审批、 重点项目建设及其竣工验收等微观活动，转变到调节全社会投资增长、结构变化 和提高效益等宏观活动，有利于强化政府从更宏观的角度履行政府城市基础设施 投资、管理的职责，提高政府决策效率和管理水平。( 2 ) 项目区分理论有利于建 立投融资体制，根据不同的项目属性，确定不同的投融资机制。政府投资建设非 经营性项目，做好规划、保证重点民生项目，量力分步而行，减少风险；经营性 项目市场化运作，通过公开、公平、公正的招投标竞争方式运作。给予准经营性 项目适当补贴和政策优惠，结合市场化的运作机制，撬动准经营性项目的建设。( 3 ) 项目区分理论有利于开拓筹资渠道，更好的服务城市基础设施建设。在城市基础 设施项目实施时，根据项目属性区分投资主体，充分调动社会上潜在的投资力量， 开拓投资渠道，将有限财政资源发挥更大的作用。 2 1 2 融资风险及控制理论 融资风险是指企业在融资活动中，由于宏观经济变化、资金市场供求关系、 利率波动情况、融资资金来源、还款期限匹配等因素而给企业的经营活动带来的 不确定性。融资活动是企业扩大生产经营规模、提高经济效益的必经过程。在现 今市场经济条件下，国际国内形势、新技术发展日新月异，影响融资风险的宏观 经济变化、资金市场供求关系、利率波动情况、融资资金来源等因素频繁波动， 企业的融资风险日益突出，已成为影响企业经营发展的主要风险。企业必须知晓、 识别融资风险，采取措施加强融资风险管控，防范或规避融资风险。 融资风险及控制理论指出，企业面临的融资风险来源于以下几个方面： ( 1 ) 企业自身效益下降。由于宏观环境的影响，或竞争企业新技术的应用， 企业生产停滞，销售下降，利润下滑，经营困难，无法实现预期收益。当企业融 资成本高于企业实际的投资利润率，企业的融资资金拉低企业整体资金利润率， 企业可能发生亏损甚至倒闭，加大融资风险。 ( 2 ) 融资结构不合理。企业融资分为内源融资和外源融资。内源融资指通过 企业自身的经营积累资金，包括资本金、留存收益等。内源融资筹资成本低，自 主性强，但一般融资额小。外源融资指通过外部投资者获取资金，一般包括股票 权益和债务融资。权益性融资是指通过让外部投资者通过发行股票、增资扩股等 方式取得企业的部分所有权来获取资金。该方式不需偿还，但融资造成控制权稀 2 0 0 4 年杨开明企业融资武汉理工大学出版社 6 地方政府融资平台债务问题探讨 第二章理论基础与文献回顾 释，且需分红，综合成本较高。债务融资是指通过发行债务、向金融机构借款等 方式取得资金。该方式对控制权基本没影响，融资成本相对较低，但需按期还本 付息。企业过于倾向选择内源融资，容易面临发展速度慢的风险；企业过于倾向 选择权益性融资，容易造成丧失控制权、融资成本高的风险；企业过于倾向选择 债务融资，容易造成刚性还款压力大、引起债务危机甚至现金流断裂倒闭破产的 风险。 ( 3 ) 融资规模不合理。外部融资规模是指企业从外部市场取得的资金总量。 外部融资规模过大，企业必须承担更多的融资成本，影响企业经营效益。过大的 融资资金也将提高企业风险，增大外部融资成本，降低企业整体资金利用率。过 大的融资规模也会加大未来如期归还的难度。外部融资规模过小，企业无法取得 足够资金发展生产，影响企业的日常正常运作。企业应根据自身发展情况后准确 测算合理的融资规模。 此外，利率、汇率波动，也紧密影响企业的融资成本，是企业融资风险来源 之一。 融资风险及控制理论要求根据融资风险产生原因，企业应在日常经营中积极 采取防范和控制措施，降低融资成本，优化资本结构，减少融资风险。企业应做 好项目选择、加强内部管理、加快技术进步，努力提高投资利润率，至少高于融 资成本率，使得融资资金产生正面效益。此外企业还需要做到： ( 1 ) 确定合理的融资规模。企业应根据未来的发展规划测算整体合理的融资 规模。既要注意不能因为筹集资金不足而影响企业正常的生产经营，也要避免筹 集大量资，造成资金闲置，融资成本高企。相同条件下，企业负债率越低，还款 能力越充足，金融机构与其合作的意愿也就越强。随着负债率的提高，利息支出 金额的扩大，企业债务压力越大，运行将越困难。要避免盲目融资，确定适度的 外部融资规模，持续改善资产负债率指标，提高利润率。 ( 2 ) 确定合适的融资结构。现今资本市场发达，融资方式丰富，企业可以通 过股权融资、债权融资，选择直接融资、间接融资，可以同银行、证券、信托等 不同金融机构合作获得融资。成本不同、期限不同、作用不同，对资产负债表、 利润表的影响差别也较大。企业应根据自身需要，选择合理多样的融资方式，确 定合适的融资结构，降低融资风险。企业还要注意合理安排融资期限，必须根据 企业未来经营回款情况和资金需求做好融资资金匹配，用企业资金所需运作期限 第二章理论基础与文献回顾地方政府融资平台债务问题探讨 来确定筹资资金还款期限。 ( 3 ) 降低融资成本。加强研究降低融资成本的方式和手段，降低融资代价， 实现可持续发展。相对而言，国外金融机构贷款比国内银行贷款成本低，政策性 银行比商业银行融资成本低，债权融资比股权融资的成本低。因此，要多关注政 策性银行融资，要多关注大行而非中小股份制银行贷款，要多关注企业债券及公 司债券融资，要尽量选择弱势货币融资，要研究延期支付的融资产品，固定支付 少的产品，像b t 、b o t 、a b s 、产业基金等。同时，企业融资可以选择恰当的时 机以降低成本。企业结合国家宏观环境，国内外政治经济形势，加强自身研究及 与金融机构的沟通，及时掌握利率、汇率等资本市场最新变动情况及趋势，考虑 企业融资的各种有利和不利条件，选择较佳融资时机取得融资，降低融资成本， 减少融资失败风险。 ( 4 ) 融资风险分散。鸡蛋不能放在一个篮子里，要做到和保持多渠道融资。 金融市场瞬息万变，企业不能依赖单一的或少数融资渠道和融资方式。多渠道、 多方式、多市场融资，有利于企业分散融资风险，减少对单一渠道、方式、市场 的依赖，在分散融资风险的前提下，也能提高企业议价水平，有利于企业降低融 资成本。同时，多渠道、多方式、多市场融资也有利于提高企业知名度，改善企 业经营环境，有利于企业长期健康稳步发展。 2 1 - 3 风险管理理论 风险有广义和狭义的两种定义。广义的定义强调未来的不确定性，即风险结 果即可能带来损失，也可能带来获利或无损失也无获利；狭义的定义指未来损失 的不确定性，即没有从风险中获利的可能性。本文中的风险属于狭义定义范畴。 风险管理指在对所面临的各项风险进行识别、分析、评价的基础上，采用对 应合理有效的措施和手段进行风险管理，以期达到以较小成本取得较大风险控制 的过程。为保证经营活动顺利开展，风险管理过程中需对风险进行规划、识别、 分析、处理、监控、反馈。风险管理是一个系统过程，各个环节是一个有机的整 体，如图表1 所示： 2 0 1 0 年范道滓、陈伟王可风险管理理论与工具天津大学出版社 8 地方政府融资平台债务问题探讨 第二章理论基础与文献回顾 图表1 ：风险管理流程图 风险规划就是对各个风险管理活动进行战略性规划、计划的过程。在经营管 理过程中，风险规划起到了关键作用。它提纲挈领、全面有机的规划风险管理的 整个过程，制定相关计划和措施，形成相应的制度纲领，用于识别风险，风险风 险，处理风险，监控风险，同时衡量风险的重要程度和变化趋势，配置应有的资 源进行风险管控。 风险识别就是寻找出存在的的风险及风险因素，并根据风险的来源和特点进 行归类，确认风险的性质。风险识别目的是找出经营管理中不确定的因素，对不 确定因素所造成的损害结果作出评价归类。在识别风险的过程中，需要对风险风 险源作进一步分析。风险识别是一个持续的过程，外界环境的变化将影响风险发 生，改变风险发生的强度，甚至于产生风险的变异，产生新的风险。要注意分析 和归纳，找出风险产生的特点和规律，提高风险识别的效率和准确性。 风险分析就是在风险识别的基础上，对风险源和风险因素来进行定性、定量 分析，通过细致、科学的方法，找到风险产生的客观规律( 如风险范围、发生频 率、风险原因、严重程度、分布状况等) ，找到风险根源，解决风险的关键因素， 并确定风险可接受的程度。从决策的角度来看，必须经过详细的风险分析，找到 经营管理中风险范围、发生频率、风险原因、严重程度、分布状况等，才能更好 的选择降低风险、控制风险或转移风险等风险处理手段。 风险处理就是在风险分析的基础上，对存在的风险进行处理。风险处理的前 提是必须在此之前进行充分的风险识别和风险分析，确定风险源、风险原因、风 险程度、风险范围、危害情况，通过客观准确的风险，找到处置风险的手段和措 施，选择降低风险、控制风险或转移风险等风险处理手段，达到风险管理的目标。 第二章理论基础与文献回顾地方政府融资平台债务问题探讨 风险监控就是通过对识别风险、分析风险、处理风险的全程监控，保证风险 管理过程按预定程序执行，并达到预期组织目标。风险监控需要监控运行环境是 否与假设一致，风险管理各个程序是否按设计运行。 风险结果反馈就是对风险处理的结果、风险监控的结果进行反馈，以便重塑 不适当的风险管理流程，提高风险管理的有效性和及时性。对于发现新的风险、 预定措施执行不到位、预定措施无法防范风险等情况，通过及时的结果反馈，可 以及时调整风险规范，对经营管理过程中运用的风险识别、风险分析、风险处理、 风险监控等手段进行必要的调整，修订风险管理的举措，有效控制风险。 2 2 国内外研究文献回顾 2 2 1 国外研究现状 地方政府融资平台具有显著的中国特色。从海外研究状况看，其着眼点主要 在于对政府负债及风险的研究。国外关于政府债务及风险的研究经历了几个阶段， 逐步将风险控制纳入政府债务研究的范畴。一、古典学派的债务风险理论，代表 人物有亚当斯密和大卫李嘉图。亚当斯密( 1 7 7 6 )、大卫李嘉图( 1 8 1 7 ) 分别 从政府债务非生产性理论和等价理论论述了政府借债对经济发展无贡献，不赞成 政府举借债务；二、新经济学派的债务风险理论，代表人物有美国哈佛大学教授 阿尔文汉森、劳伦斯r 克莱因、约翰梅纳德凯恩斯等，2 0 世纪3 0 年代的大衰退 期间或之后，为应对经济危机，他们基本形成了较一致的观点，认为政府合理债 务有利于经济增长；三、开放经济条件下的政府债务风险理论，代表人物有罗伯 特、约瑟夫斯蒂格利茨、h a n a p o l a c k o v a 等。上世纪八十年代，随着全球贸易发展、 美国双赤字( 即贸易赤字和财政赤字) 现象的出现，约瑟夫( 1 9 8 7 ) 等人认为政 府债务资金的用途决定政府债务的性质属性和债务规模，也决定着政府举债的效 果。同时政府举债并不影响最终的社会消费量，只是改变了消费的不同群体和储 蓄方式。近期国外研究地方政府债务风险的标志性人物是h a n a p o l a c k o v a ，上世纪 九十年代，为全面评估和分析地方政府债务，她建立了著名的财政风险矩阵，对 地方政府债务的风险做了深入的系统研究。 负债程度是风险控制的一个重要方面，国外有较多明确规定。根据欧盟成员 国签订的稳定与增长公约，欧元区国家财政赤字占g d p ( 国内生产总值) 比 例不应超过3 。欧盟委员会有权对违反者处以该国g d p 0 5 的罚款。而在近期欧 s t a b i l i t ya n dg r o w t hp a c t 1 9 9 7 年6 月1 7 日在阿姆斯特丹欧盟首脑会议上通过 1 0 地方政府融资平台债务问题探讨 第二章理论基础与文献回顾 盟峰会上，饱受债务困扰的欧盟提出成员国应保证年度赤字占g d p 的比例不超过 0 5 的草案。美国政府规定地方政府债务率( 债务余额戽度总收入) 不应超过 9 0 一1 2 0 ；新西兰要求地方政府债务率( 债务余额年度总收入) 小于1 5 0 ；巴西 政府规定地方政府融资额在资本性支出之内，当年新增融资应在年度净收入的 1 8 之内，融资总成本在年度净收入的1 3 之内，州政府、市政府债务率( 债务余 额年度总收入) 不应分别超过2 0 0 或1 2 0 。 2 2 2 国内研究现状 国内对地方政府建立融资平台及风险的研究大致可以分成两个阶段。 前一个阶段是国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知 ( 国发( 2 0 1 0 ) 1 9 号文) 下发之前。此阶段国内研究重点在探讨为支持地方经济 发展，如何组建地方政府融资平台，较少涉及风险控制的内容。如姜彬( 2 0 0 8 ) 、 文达理( 2 0 0 8 ) 、郭励弘( 2 0 0 9 ) 、贾银萍( 2 0 0 9 ) 、冯静( 2 0 0 9 ) 和贾康( 2 0 0 9 ) 等人的观点较为一致，介绍了地方政府融资平台的概念和组建方式，从如何筹资 建设城市基础设施建设、帮助政府提供公共产品出发，通过多渠道、多方式、多 途径出发，进行借款融资，促进地方经济平稳发展；陆峨峰、张惠( 2 0 1 0 ) 、丁世 国( 2 0 1 0 ) 认为，地方政府融资平台使政府项目、外部资金对接，有利于政府投 资项目更专业的运行，也有利于带动民间投资，拉动经济增长。 在国发( 2 0 1 0 ) 1 9 号文后，国内研究侧重于如何规范发展地方融资平台，如 何化解地方财政风险和银行风险，逐步重视地方政府融资平台的风险控制。彭程、 沈明高( 2 0 1 0 ) 从地方政府融资平台的负债情况出发，指出我国地方政府融资平 台负债比较高，持续经营风险较大。潘文轩( 2 0 1 0 ) 认为地方政府融资平台债务 是地方政府的或有负债，地方政府将为融资平台的债务承担最终还款责任，融资 平台债务风险最终有可能演变为地方政府的财政风险，而这必将传导至金融机构， 最终演变为区域性的甚至是全国性的金融风险。罗军( 2 0 1 0 ) 从某省融资平台融 资现状出发，从地方政府和银行的角度分别出发，提出地方政府需要注重负债适 度、用途合理、制度规范、责任明确，提出银行需控制融资总量、确保贷款质量。 周雪敏( 2 0 1 1 ) 从地方政府融资平台债务形成的过程出发，指出地方政府融资平 台债务风险根源在于地方政府财权和事权的不对称，也在于我国政府法规及财税 制度不完善、中央政府禁止地方政府自主发行债券。 第三章地方政府融资平台及风险成因理论分析地方政府融资平台债务问题探讨 第三章地方政府融资平台及风险成因理论分析 3 1 地方政府融资平台的概念界定 中央政府关于地方政府融资平台的概念有详细的叙述。在国务院关于加强 地方政府融资平台公司管理有关问题的通知( 国发( 2 0 1 0 ) 1 9 号文) 中描述为“由 地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政 府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。而根据随后财政部、发 展改革委、人民银行、银监会四部委联合下发关于贯彻国务院 相关事项的通知( 财预( 2 0 1 0 ) 4 1 2 号) 进 一步明确了地方政府融资平台的概念，表述如下：“地方政府融资平台是由地方政 府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立， 具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各 类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资丌发公司、投资控股 公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中 心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等”。 目前学术界对地方政府融资平台概念尚未有明确定论。本文在国务院在国 发( 2 0 1 0 ) 1 9 号文的定义上进行了补充：由地方政府及其部门和机构等通过财 政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府公益性或准公益性投资项目融资、 投资、建设、运营功能，拥有法律上独立法人资格的经济实体。在此基础上本文 开展研究。 根据审计署2 0 1 1 年6 月公布的地方政府性债务审计结果，截至2 0 1 0 年底， 全国省、市、县三级人民政府共设立地方融资平台数量6 5 7 6 家，其中省级1 6 5 家、 地市级1 6 4 8 家、县市级4 7 6 3 家。 3 2 地方政府融资平台平台运作方式及特点 从地方政府融资平台的发展历程来看政府融资平台的运作方式为三个阶段： 2 0 0 8 年前是平台公司的初建期。在此期间地方政府设立的融资平台规模一般 不大，人员由财政等相关政府部门官员兼任。平台依托政府信用，与国家开发银 2 0 1 0 年6 月1 0 日国务院国发( 2 0 1 0 ) 1 9 号 2 0 1 0 年7 月3 0 日财政部、发展改革委、人民银行、银监会财预( 2 0 1 0 4 1 2 号 1 2 地方政府融资平台债务问题探讨第三章地方政府融资平台及风险成因理论分析 行开展开发贷款业务。该阶段平台公司大多只作为项目的融资方和投资方，并不 负责项目的建设和运用。 2 0 0 8 年2 0 1 0 年是平台公司的快速发展期。在中央政府四万亿投资的刺激下， 地方政府对原有平台公司进行重组，补充货币出资，将路桥、供水、污水处理等 资产划拔至平台公司名下，增加公司资产规模。在地方政府支持地方经济建设的 指挥下，融资平台发挥融资功能，每年通过金融机构筹措大量建设资金，投入到 地方公益性、准公益性的基础设施建设等项目。随着融资规模的扩大，平台公司 资产负债率逐渐上升，地方政府也在银行及平台的要求下不断对其增资，用以降 低平台公司资产负债率，实现了增资、融资、再增资、再融资的滚动过程。 2 0 1 1 年至今是平台公司的转型发展期。随着中央政府对融资平台调控的逐步 加码，地方政府融资平台在承接非经营性项目的同时，也逐步探索带有一定公益 性的经营性项目，通过金融机构融资，筹资建设即具有公益性特征，又能带来足 够未来现金流的项目。融资平台积极整改为经营性企业，向地方政府申请注入土 地等资产，解决历史遗留的债务问题。结合融资平台发展历程，从运行过程来看， 平台具有的特点如图表2 所示： 地方政府融资平台运作情况及特点 运作步骤平台设立平台融资平台投资建设项目 关系方 地方政府金融机构地方政府施工单位 银行贷款、以基础设施为主的 运作内容货币资金、土地基础设施项目 债券等负债项目建设 1 、地方政府拥有控 1 、主要投资非经营 制权金融机构是其主要建设项目多，建设规 特点 性与准经营性项目 2 、平台运作具有公负债来源 2 、负债水平高 模大 益性 图表2 ：地方政府融资平台运作情况及特点 ( 1 ) 地方政府对平台拥有掌控权。地方政府融资平台一般由地方政府投资设 立，是平台的大股东，对平台的发展有决定性的作用。在平台筹资过程中，地方 政府为平台融资提供隐形担保，甚至直接出具财政承诺偿还贷款本息的函或出具 关于将偿还贷款本息资金列入预算的人大决议，为平台融资提供便利。在平台投 资过程中，地方政府要求平台遵循地方发展规划和要求，将发展地方经济作为平 台运作的主要目标。 ( 2 ) 是平台运作具有公益性特征。地方政府成立融资平台的初衷是发展地方 第三章地方政府融资平台及风险成因理论分析地方政府融资平台债务问题探讨 经济，而非一般公司的获取盈利。平台在选择项目投资时，将是否符合地方政府 的规划、是否有利于拉动地方经济、是否有利于提高当地群众的生活水平作为项 目评价的重要指标。平台的蓬勃发展，促进了地方基础设施建设，拉动地方经济 发展，改善人民生活。但由于其公益性的特征，在投资项目时往往选择非经营性、 准经营性项目，项目本身运作周期长，还本付息能力弱。 ( 3 ) 是金融机构是其主要筹资来源。由于项目运作周期长，使得平台资金流 动性差，资产周转率低，回报周期长。为加大投资，在地方财政有限的情况下， 平台借助地方政府隐性担保，通过金融机构筹措项目投资资金。在外需疲软内需 不稳的情况下，地方生产型企业生产发展面临一定的风险。金融机构出于规避单 个风险的考虑，也愿意将资金交有地方政府托底的融资平台使用，在保障资金相 对安全的前提下取得利息收入。 ( 4 ) 是融资平台的负债水平较高。平台公司主要实施基础设施为主的项目投 资，项目资金需求大，地方政府只提供少部分启动资金，绝大部分资金需通过负 债形式筹集。基础设施项目的特点是项目投入周期长，本身回报少，这使得平台 公司长期负债金额高企，还款能力弱。在金融危机期间，金融机构相应国家号召， 加大贷款投放，在实体经济较弱的情况下，金融机构选择将天量资金投入拥有地 方政府隐性担保的融资平台，助推近几年融资平台负债水平快速提高。虽然审计 署、银监会、央行各自公布的融资平台负债金额还有争议，但平台负债高企已是 不争的事实。 3 3 地方政府融资平台风险成因 在了解地方政府融资平台运作过程和特点之后，基于风险管理理论，需识别、 分析风险融资平台面临的风险，找出融资平台风险成因。只有通过细致、科学的 风险，寻找风险产生的客观规律，找到风险根源，才能解决风险的关键因素，才 能更好的选择降低风险、控制风险或转移风险等风险处理手段。根据地方政府融 资平台运作过程，地方政府融资平台风险成因可分为以下方面： 3 3 1 平台设立风险：地方政府行为影响 平台设立时存在注册资本金不到位的、虚增注册资本、抽逃注册资本金的风 险。地方政府是平台的主要股东。在平台设立时，存在注册资本金不到位、虚增 注册资本，抽逃资本金的风险。平台公司主要实施基础设施为主的项目投资，项 目资金需求大，投入周期长，本身回报少，使得平台公司对资金总额要求高。为 1 4 地方政府融资平台债务问题探讨第三章地方政府融资平台及风险成因理论分析 便利融资，地方政府在设立融资平台时往往扩大融资平台的注册资本规模。注册 资本金与预计融资规模的比一般不低于4 ：6 ，高企的融资需求使得融资平台对注 册资本金总额的要求也相对较高，地方政府承担有一定困难。在实际运作过程中， 货币资金和土地是地方政府最常用的出资方式。通过提高土地的评估价格，扩大 了平台注册资本规模，虚增注册资本金；先期通过货币出资、后期通过关联公司 转移抽逃注册资本金，造成了平台注册资本金不到位的现象。由于地方政府融资 平台背靠当地政府，负有监管责任的政府单位( 包括土地局、工商局、税务局等 企业监管单位) 对此情况也是选择性不作为。 平台设立注册资本金不到位的、虚增注册资本、抽逃注册资本金的行为违反 了我国公司法，不利于市场信用机制的建立，影响了公平交易秩序的确立，扰 乱了正常的市场经济秩序，增大了社会交易风险成本。同时，这种行为对相关企 业有较大的欺骗性，误导了债权人及与其发生经济往来的业务单位，在债务追究 中导致损害债权人的利益，也损害了员工利益。 平台设立时存在未建立现代企业制度的风险。由于地方政府风险规划不到位， 导致融资平台股权结构单一，地方政府具有绝对控股权，平台经营受制于地方政 府的意志，具有显著公益性的特点，平台发展未将获取利润作为公司持续经营的 目标，影响了平台发展的可持续性。平台企业由于脱胎于政府，未建立完善的公 司治理结构，未建立董事会或建立的董事会运作不够规范，未发挥董事会作用， 未实现企业决策权与执行权分离，平台内部未形成有效的制衡机制。未引入外部 董事，董事会结构有待进一步优化。平台设立时未建立合理有效的激励约束机制， 平台高管一般来源于政府相关部门，市场化程度低，竞争能力相对较弱，无法完 全满足平台日常