（行政管理专业论文）我国第三部门的培育与政府改革.pdf

捅要 在当今变化多端的社会环境中，第三部门的发展是具有世界性的社会演变趋势 之一。第三部门的发展和全球性政府改革之间有着密切的关系，第三部门的产生和 发展是基于政府失灵和市场失灵问题而产生的，是解决政府和市场无法解决的社会 问题之外的第三种力量，同时，第三部门在国外( 本文例举英、美和印尼) 的发展 状况以及第三部门与政府之间的关系对我国政府改革起到了借鉴意义，是我国政府 改革寻求创新的一种新的路径选择。多年来，我们在政府改革方面做出了许多努力， 也取得了显著的成绩，然而，还存在许多问题：政府及其部门管理不善、管不好重 大的事情、市场秩序和社会管理系统不完善、社会公共服务相对薄弱。这些问题影 响了市场充分地配置资源，也影响了政府基本职能的发挥。因此，我们必须迎合社 会主义市场经济体制的要求，加快政府职能转变，拓宽第三部门的发展空问，只有 这样政府改革才能突破传统模式，才能奏效。由于国情和社会发展的限制，第三部 门在我国发展遇到重重限制，社会各界尤其是我们的政府要大力支持第三部门的发 展并为其提供良好的政策、法律环境。 文章以马克思主义基本理论为基础，具体运用管理学、行政学、政治学、经济 学、社会学等相关理论，尝试从第三部门视角就中国政府改革问题进行分析研究， 认为第三部门对于中国政府改革具有深刻的理论诠释意义和实践意义，实现中国政 府改革创新离不开第三部门在我国的培育。 本文主要分五个方面，从第三部门与政府改革的互动关系出发，既借鉴西方先 进经验，又考虑中国实际情况，探索中国第三部门成长的道路。其中，第一部分主 要阐释第三部门的概念、分类及其理论基础还有政府改革的目标选择，说明第三部 门的发展和政府改革之间的互动关系；第二部分主要是介绍英、美和印尼三个具有 代表性的国家的第三部门发展状况以及与政府的关系对我国政府改革和第三部门发 展的启示；第三部分主要分析我国政府改革的现状及第三部门的角色定位，进一步 论述了第三部门发展对我国政府改革的现实意义；第四部分分析中国第三部门发展 产生发展的特殊性及其制约因素；第五部分是本文的重点，主要从第三部门与政府 改革的关系入手，首先，应该进一步转变政府职能，促进第三部门发展；其次，政 府应营造更宽松的环境培育第三部门。 关键词：第三部门；政府改革；培育；政府失灵；市场失灵 a b s t r a c t i nt o d a y su n p r e d i c t a b l es o c i a le n v i r o n m e n t ，t h ed e v e l o p m e n to ft h et h i r d s e c t o ri se v o l v i n gt r e n d si nt h eg l o b a ls o c i e t y t h ed e v e l o p m e n to ft h et h i r d s e c t o ra n dg l o b a lg o v e m m e n th a sm a i n t a i n e dc l o s er e l a t i o n s ，t h ee m e r g e n c e a n dd e v e l o p m e n to ft h et h i r ds e c t o rd u et ot h eg o v e r n m e n tf a i l u r ea n dt h e m a r k e tf a i l u r e s i ti st h et h i r dp o w e rt or e s o l v et h es o c i a lp r o b l e mt h a tt h e g o v e r n m e n ta n dt h em a r k e tc a n tr e s o l v e ，m e a n w h i l e ，t h et h i r ds e c t o ri n f o r e i g nc o u n t r i e s ( p a p e r c i t e d b r i t a i n ，u s aa n di n d o n e s i a ) a n dt h e d e v e l o p m e n to fr e l a t i o n sb e t w e e nt h eg o v e r n m e n ta n dp l a y e dar e f e r e n c et o t h er e f o r mo fo u rg o v e m m e n t f o rm a n yy e a r s ，w eh a v ed o n eal o to fw o r k f o rg o v e m m e n tr e f o r m ，a n da c h i e v e dr e m a r k a b l er e s u l t s h o w e v e r , t h e r ea r e s t i l lal o to fp r o b l e m s ：t h eg o v e r n m e n ta n di t sd e p a r t m e n t sa r es t i l ln o ti n m a n a g e m e n t ；u n a b l et om a n a g eab a dt h i n g ；m a r k e tr e g u l a t i o na n ds o c i a l m a n a g e m e n ts y s t e mi sn o tp e r f e c ta n dp u b l i cs e r v i c e sa r er e l a t i v e l yw e a k t h e s ei s s u e sa f f e c tt h ef u n d a m e n t a lr o l eo ft h em a r k e ti na l l o c a t i n gr e s o u r c e s i n t of u l lp l a ya n da f f e c tt h eg o v e r n m e n tt op e r f o r mt h e i rn o r m a lf u n c t i o n s t h e r e f o r e ，w em u s tb ei na c c o r d a n c ew i t ht h e r e q u i r e m e n t so ft h e d e v e l o p m e n to f t h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ya n dp r o m o t et h et r a n s f o r m a t i o n o fg o v e m m e n tf u n c t i o n s ，w i d e nt h es p a c eo ft h et h i r ds e c t o r ；o n l yw i t ht h e s e s t e p sc a nc h i n ar e f o r me f f e c t i v e t h et h e s i st a k et h em a r x i s ma st h eb a s i ct h e o r y , u s i n ga d m i n i s t r a t i o n p o l i t i c s ，e c o n o m i c s ，s o c i o l o g yt h e o r ya n du s i n gt h ec o m p a r a t i v em e t h o d ， c h a r t sa n dt r i e st 0a n a l y z et h eg o v e m m e n tr e f o r mp r o b l e m sf r o mt h et 1 1 i r d s e c t i o np e r s p e c t i v e t h et h i r ds e c t o rh a sap r o f o u n dt h e o r e t i c a li n t e r p r e t a t i o n a n dg u i d i n gs i g n i f i c a n c ef o rc h i n a sg o v e r n m e n tr e f o r m i ti s i n d i s p e n s a b l e t od e v e l o ps t r o n g l yt h em i r ds e c t o rc o m m u n i t yf o rt h ec h i n e s eg o v e r n m e n t r e f o r ma n dg o v e m m e n ti n n o v a t i o n t h ep a p e ri n c l u d e sf i v ep a r t s t h ea u t h o re m p h a s i z e st h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h et h i r ds e c t o ra n dg o v e r n m e n tr e f o r m ，d r a w so na d v a n c e d e x p e r i e n c e so ff o r e i g nc o u n t r i e sa n dt a k e st h er e a l i t yo fc h i n ai n t oa c c o u n t t h ea u t h o re x p l o r e st h er o a do ft h ed e v e l o p m e n to ft h et h i r ds e c t o r i nt h e f i r s tp a r t ，t h ea u t h o re x p o u n d st h ec o n c e p t i o no ft h et h i r ds e c t o r , i t ss o r ta n d i t sb a s i ct h e o r y , t h et a r g e tc h o i c eo ft h eg o v e r n m e n tr e f o r m ，t h er e l a t i o n s b e t w e e nt h et h i r ds e c t o ra n dt h eg o v e r n m e n tr e f o r m i nt h es e c o n dp a r t ，t h e a u t h o ri n t r o d u c e st h ed e v e l o p m e n tc o n d i t i o no ft h et h i r ds e c t o ri ne n g l a n d ， a m e r i c a , i n d o n e s i at h e s et h r e er e p r e s e n t a t i v en a t i o n sa n dt h ei n s p i r ef o ro u r c o u n t r y i nt h et h i r dp a r t ，t h ea u t h o ra n a l y z e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no fc h i n a s r e f o r ma n dt h e p o s i t i o no ft h e t h i r d s e c t o r , e s p e c i a l l y t h ep r a c t i c a l s i g n i f i c a n c eo f t h et h i r ds e c t o rt ot h ec h i n e s eg o v e r n m e n t ；p a r ti va n a l y z e s t h ep r o c e s so fc h i n a sd e v e l o p m e n to ft h et h i r ds e c t o ra n di t sc o n s t r a i n t s ；t h e f i f t hp a r ti st h em a j o rp a r to f t h i sp a p e r t h ea u t h o rs t a r t sw i t ht h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h et h i r ds e c t o ra n dt h eg o v e m m e n tr e f o r m ；f i r s t l y , p o i n t i n gt h a tt h e g o v e r n m e n tm u s tc h a n g e i t sf u n c t i o nd e e p l y , s e c o n d l y ，t h eg o v e r n m e n t s h o u l db u i l dm o r el o o s ec o n d i t i o nt ob r e e dt h et h i r ds e c t o r k e yw o r d s ：t h et h i r ds e c t o r ；g o v e r n m e n tr e f o r m ；n u r t u r e ； g o v e r n m e n tf a i l u r e ；m a r k e tf a i l u r e 承诺书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师 指导下独立完成的，学位论文的知识产权属于山西 大学。如果今后以其他单位名义发表与在读期间学 位论文相关的内容，将承担法律责任。除文中已经 注明引用的文献资料外，本学位论文不包括任何其 他个人或集体已经发表或撰写过的成果。 学位论文作者( 签章) ：旅猫 2 0 0 7 年5 月2 3 日 引言 引言 第三部门的兴起是2 0 世纪7 0 、8 0 年代的事了。伴随着第三部门的兴起和发展， 相关学术界也展开了对该问题的研究。而单纯的第三部门的问题已一般只属于社会 学领域的问题，把第三部门和中国政府改革问题结合起来进行研究，则认为有着深 刻的现实意义。 就中国整个改革大业来看，1 9 7 8 年以来，中国相继进行了经济、政治以及社 会领域的广泛而深刻的变革。经济体制改革以来，中国逐渐形成了以共有制为主体、 多种经济成分共同发展的新格局，市场经济体制框架逐步形成，使中国的经济领域 中率先划分了“私域”和“公域”的界限，形成了不受国家权力控制的自治的经济 领域。在政治领域也确立了发展社会主义民主和依法治国的改革方向。在此基础上， 中国的社会领域也开始了自治化的进程，“小政府、大社会”的社会改革目标模式 得以确立，取得了举世瞩目、无可否认的成绩。但另一方面，中国的政治改革特别 是政府改革、行政改革则显得裹足不前、相对滞后，且中国的政府改革正处于两难 境地、陷入一种循环的怪圈。我们迫切需要新的思维突破，需要寻求关于政府改革 的新的路经选择。 第三部门是作为救治政府、市场双重失灵兴起的一类社会组织，在这一前提下， 本人选择了“我国第三部门的培育与政府改革”为题，试图通过对该问题的探讨， 论证第三部门发展在我国政府改革中的重要意义，以及政府改革与第三部门发展之 间相互依存、相互促进的关系。 西方第三部门的发展的经验和教训以及对我国的重要启示，说明我国第三部门 的发展快慢取决于我国的特殊国情、取决于社会的发展程度和市场经济体制的不断 完善，在中国社会转型时期，第三部门的发展离不开政府的支持，政府应为其发展 提供积极有利的法律、政策环境。 可以预见，随着我国社会主义市场经济体制改革的不断完善，以转变政府职能 为主要内容的政府机构改革和以“小政府、大社会”为目标的社会改革的深入进行 以及我国公民参与意识的不断增强，我国的第三部门组织将有广阔的发展前景。在 2 1 世纪我国的第三部门必将获得更大的发展，并促进政府改革的真正实现。 我国第三部门的培育与政府改革 第一章第三部门的发展和政府改革的互动关系 1 1 第三部门产生发展的原因 第三部门在当代世界范围内普遍存在着，它通过平衡公共目标与私人效率，执 行着重要的社会职能，对一国经济发展起着越来越重要的作用。因此，第三部门在 当今各国的社会经济各领域有增长的趋势，并由此引发了世界各国学者对第三部门 研究的广泛兴趣。自2 0 世纪7 0 年代末以来，世界各个国家经济领域、政治领域的 学者就已对第三部门组织进行了大量的研究，他们在第三部门的界定、特点、作用 以及政府与第三部门的关系等诸方面取得了较为丰硕的研究成果 1 1 1 第三部门的概念、特征及分类 ( 1 ) 第三部门的概念、特征 “第三部门”这个概念最早是由美国学者莱维特( l e v i t t ) 使用的。在这之前 人们往往将社会组织一分为二，非公即私。莱维特认为这种划分太粗糙，忽略了一 大批处于政府与私人部门之间的社会组织。它们所从事的是政府和私营部门“不愿 做、做不好或不常做”的事情。他将这类组织统称为“第三部门”( t h et h i r ds e c t o r ) 。 除了“第三部门”一词外，还有一系列名称用以描述世界上出现的这一类民间组织， 如：“非营利组织”、“非政府组织”、“慈善组织”、“志愿者组织”、“自治组织”等等。 这些名称都可以一般地指各种有组织的民间志愿性组织及其活动，它们含义很 难加以明确区分。在使用这些名称是主要遵循两个原则：一是根据各国的使用习惯 选择名称，如“非政府组织”在不同的国家就有不同的含义，在西欧和北美指活跃 在国际舞台上的非营利组织，在东欧和苏联指所有慈善和非营利组织，在第三世界 国家则指以促进发展为目的的民间组织；二是根据描述这类组织所要强调的相对属 性而选择适当的名称，如强调组织的存在目的不是为了营利或是强调组织与企业之 间的区别时，就应选择“非营利组织”；而强调与政府的相对性时，就应选择“非政 府组织”或“独立部门”，在强调组织的资金来源是私人慈善性捐款时使用“慈善组 织”就更为合适。 目前，“第三部门”所指的社会组织相当庞杂，因此，对其下定义就显得很困难。 国际上有关第三部门的定义主要围绕以下几个方面：第一种是给出法律上的定义。 许多国家都在法律上对“第三部门”做出了相应的界定，如美国税法5 0 1 ( c ) 规定， 免税组织必须符合三个条件：一是该机构的运作目标完全是为了从事慈善性、教育 性、宗教性和科学性的事业，或者是为了达到该税法明文规定的其他目的；二是该 2 第一章第三部门的发展与政府改革的互动关系 机构的净收入不能用于使私人受惠；三是该机构所从事的主要活动不是为了影响立 法，也不干预公开选举。 第二种是依据组织的资金来源加以定义。联合国的国家收入统计系统采用的就 是这种定义。该系统认为第三部门与其他社会组织的区别在于，它的收入主要不是 来自以市场价格出售的商品和服务，而是来自其成员缴纳的会费和支持者的捐款。 第三种定义强调组织的目的和功能，即组织的特征。如果某私人组织的目的是 促进“公众利益”或“团体利益”，则可以纳入第三部门的范畴，否则就不算。例如， 沃尔夫认为第三部门具有以下如下五个特征：一是服务大众的宗旨；二是有不以营 利为目的的组织结构；三是有一个不致令任何个人利己营私的管理制度；四是本身 具有合法免税地位；五是具有可提供捐赠人免税的合法地位。凡符合这五个特征的 组织一般都认为是第三部门。 第四种定义由美国约翰一霍普斯金大学非营利组织比较研究中心推荐，被认为 “结构运作定义”。它的着眼点在于组织的基本结构和运作方式。凡是具有以下 五个特征的组织可以被视为第三部门：组织性、民间性、非营利性、自制性和志愿 性。 综上所述，我们作这样的定义：第三部门就是指介于政府部门与营利性部门之 间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入从事前两者无 力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发 展的宗旨的社会公共部门，其组织特征是组织性、民间性、非营利性、自治性和志 愿性。 ( 2 ) 第三部门的类型 根据不同的标准可以对第三部门进行不同的分类。如按照第三部门的宗旨不同， 分为非商业型、共同利益型和公益目标型；按照规模的不同分为大、中、小三类； 按照活动领域的不同分为政治型、经济型和社会型；按照活动的范围不同分为草根 型、地方型、全国型和国际型；按照是否为法律承认及其组织模式的不相同，分为 非营利公司、非公司组织、信托公司和基金会。联合国国际标准产业分类体系将第 三部门分为教育类( 包括小学教育、中学教育、大学教育、成人教育等各级学校) 、 医疗和社会工作类( 包括医疗保健、兽医、社会工作等) 、其他社区社会和个人服务 类( 包括环境卫生、商会和行业协会、工会、娱乐组织、图书馆、博物馆及文化机构、 运动和体闲等) 三大类。此外还有欧共体经济活动产业分类体系、美国慈善统计中心 的免税分类体系和非营利组织国际分类体系。人民大学工商管理学院郭国庆教授把 3 我国第三部门的培育与政府改革 第三部门分为十四类；清华大学公共管理学院非营利性组织研究所将中国第三部门 分为十二个大类、二十七个小类。我国的第三部门是一个非常庞大的群体，根据我 国实际情况，本文将其总结为以下六类第三部门。 ( 1 ) 社会团体。社会团体是指中国公民根据自愿组成的、为实现会员共同意愿 按照其章程开展活动的非营利性社会组织，如各种慈善会、基金会、学会、协会、 联合会、研究会等。社会团体在我国的非营利部门中占有很大的比重。 ( 2 ) 民办非企业单位。民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他力 量以及公民个人利用非国有资产( 即组织或个人的自有资产) 举办的，从事非营利性 社会服务活动的社会组织。这些组织包括各种民办的非营利性的学校、医院、福利 院、研究所、文化中心等。 ( 3 ) 事业单位。事业单位是由国家举办的非营利组织，如国家举办的学校、医 院、研究所、文化艺术团体、新闻机构等。 ( 4 ) 单位内部的社会团体。高校内存在的学生社团，大型国有企业内部的职工 业余组织等都属于此类不需登记的社会团体。单位内部的社会团体也是一种正式组 织，因为一般来说，这些组织首先要获得其所在单位的领导或者职能部门的批准， 在业务上受其所在单位的指导，具有正式的组织机构，固定的活动场所，甚至稳定 的活动经费。但是，单位内部的社会团体不具备独立的法人资格。因此，我们把单 位内部的社会团体列为我国第三部门之一。 ( 5 ) 特殊社团法人。这类组织包括参加中国人民政治协商会议的人民团体，由 国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体，国家根据特定目 的或特定法律设立的社会团体。 ( 6 ) 以企业法人形式存在的第三部门。由于我国社团实行的是双重管理体制， 即社团既要接受登记机关的管理，又要接受业务主管管理。有些新生的社团由于各 种原因难以纳入到这种双重管理体制之内，因此他们采取工商注册的方式获得法人 资格，但从事的仍然是非营利性活动。 可见，第三部门的范围是及其广泛的，它涵盖了社会的各个领域。在社会分工 高度发达的现代市场经济条件下，第三部门能够协调联络各方面的关系，为政府机 构、企业以及其他服务对象提供多种服务，是社会与政府沟通的桥梁。它能扶助政 府维护社会安定，解决社会矛盾，具有一定的参政议政功能。同时，第三部门能够 依据一定的法律法规，为当事人提供社会化的服务，规范当事人的行为，保护其合 。参考王绍光多元与统一d 旧第一版杭州：浙江人民出版社1 9 9 9 4 第一章第三部门的发展与政府改革的互动关系 法权益，强化对市场的社会化监督，与市场调节相辅相成。 1 1 2 第三部门产生发展的原因 第三部门的产生和发展有其深厚的理论基础。我们知道由于市场与政府职能力 量的欠缺促使了第三部门的产生，这也正是理论界的“市场失灵”和“政府失灵” 之说。 ( 1 ) 市场失灵理论 经济学基本原理告诉我们，在一定条件下( 即完全竞争，完全信息，不存在外部 性等条件) ，市场可以有效地配置社会资源，然而在现实生活中，这些条件很难得到 一一满足，这样，市场经济的自发运行会带来一系列的问题：第一，市场不能向社 会有效地提供公共物品。由于公共物品在消费上具有非竞争性、非排他性和不可分 割性的特征，它的提供者很难通过收费弥补其供给成本；由于公共物品的消费方面 存在着“搭便车”的现象 ，因而对这类公共物品就难以进行私人经营，因为它无法 获得市场定价，这就意味着公共物品无法通过市场体系( 即有个别消费者和生产者 之间的交易) 获得有效的供给( 如导航灯塔) 。第二，市场无法解决生产或消费的外 部性问题。外部性包括两个方面，即：正外部性和负外部性。正外部性是指一个社 会主体的生产或消费行为增加了其它社会组织或个人的福利，而行为者却无法通过 市场得到相应补偿；与此相反，负外部性指某一社会主体的生产或消费行为造成别 的主题或个人福利损失，行为者却没有为此付出成本或进行补偿( 如汽车尾气给居 民带来的空气污染) 。第三，市场的自发运行易导致垄断，因而影响了市场机制自发 调节经济的作用，降低了市场机制配置资源的效率。第四，市场经济的自发运行会 造成收入分配不公平问题，即降低了企业效率，又严重影响了社会经济的稳定发展。 上述问题表明在市场经济条件下存在着。市场失灵”。“市场失灵”需要政府对市场 经济进行干预。但是，随着社会的进一步发展，也随之出现了“政府失灵”。 ( 2 ) 政府失灵理论 政府失灵理论是指政府活动过程的低效性和活动结果的非理想性。由经济学家 韦斯布罗德( b u r t o n w e i s b r o d ) 于1 9 7 4 年提出，指出政府在提供公共物品时具有 只满足中间需求的局限，对于特殊需求、过度需求的供给不足，另外还可能造成成 本太高。 在市场经济中由于市场失灵，需要政府对经济进行必要的干预或管制，即 通过政府这只“看得见的手”来解决市场这只“看不见的手”所办不好的事。但问 。陈振明公共管理学【m 】第二版北京：中国人民大学出版社2 0 0 3 。b u t t o n w e i s b r o d t h en o n p r o f i te c o n o m y c a m b r i d g e , m a ：h a r v a r du n i v e r s i t yp r e s s , 1 9 8 8 5 我国第三部门的培育与政府改革 题在于，政府对于经济的干预常常达不到弥补“市场失灵”的预期目标，即使虽能 达到目标，但其代价通常又总是超过“市场失灵”所造成的缺损。 本来，市场失灵的存在构成了政府干预的正当性和必要性，政府失灵又正是市 场发挥其职能功效的时机。但是当市场在提供私人物品和政府在提供公共物品上都 无可避免地存在这样或那样的不足时，势必陷入一种尴尬的境地。对于这种情况， 人们必须寻求一种新的制度安排，即第三部门组织来求得问题的解决。( 三者之间的 关系参见表1 ) 表1 ：政府、非营利组织和市场组织的关系 弥补信息不对称问题 资料来源：王绍光；多兀与统一第三部门国际比较研究，浙江：浙江人民出版社，1 9 9 9 年，第3 5 页。 1 2 政府改革的目标选择 1 2 1 “小政府，大社会”：政府改革的模式 “小政府”并非主张政府规模越小越好，这一理念实质上只是针对政府规模过 度膨胀的趋势，提出了限制政府规模的要求，主张一种与社会需求相适应的适度的 政府规模。国社会需求是政府产生的基本动力，也是政府规模扩张的基本动力。精 简机构不能脱离社会实际，偏离了社会需要，否则将会导致一个“弱小政府”，无法 应对来自社会需求的巨大压力，也会给社会秩序带来灾难性的后果。“大社会”则是 指社会在包括经济、政治、文化生活等各个领域具有了足够的自主性和自治力，它 意味着社会自身的成熟与完善。由于社会具备了较强的自我管理、自我协调、自我 服务的能力，能够通过社会自身的力量与机制化解社会矛盾、解决社会问题，满足 社会的需求，因此社会对政府的诉求减少。同时，由于社会主体性力量得到充分发 展，使社会形成了对政府行为的巨大约束力。社会需求的增长固然是政府规模扩张 。史记政府规模理念与我国政府机构改革【j 】2 0 0 1 年第4 期 6 第章第三部门的发展与政府改革的互动关系 的基本动力，然而它却不是唯一的原因。如果社会具有较强的自我满足机制与功能， 那么，它可以限制政府规模扩张的倾向。社会的自我管理、协调和服务机制的缺失 或者失效，才是政府规模扩张的直接原因。由于政府机构具有的自我扩张特性，依 靠政府自身的改革始终无法达到从根本上控制政府规模增长的目的。而通过社会力 量的发展，在社会中培育起社会的自我管理和自主协调机制，也就是通过社会的自 我完善和发展来抑制自身对政府的依赖和需求，便可以实现社会力量对政府规模增 长的真正制约。由此可见，“小政府”的真正实现，必须以“大社会”的实现为前提， 社会必须具有足够的自治能力以便承担起从政府机构分离出来的职能，否则政府职 能转变和机构改革都不可能真正成功，政府规模扩张不可能得到有效的限制，可见， “小政府，大社会”理念所主张的政府改革是双向度的。一方面，政府要缩小规模， 它不仅意味着机构规模本身的缩小，更意味着要缩小在经济、社会管理方面的职能 范围与活动空间，以及改变管理的方式，实现职能的转变；另一方面，要大力发展 社会自主自治机制，其实质就在于倡导社会管理权力向社会的回归，主张通过政府 与社会的合作，共同承担公共管理责任，实现对社会的良好的治理。 1 2 2 建立服务型政府：政府改革的目标 传统意义上，我们认为政府的职责是提供公共物品，而企业则提供私人物品。 西方国家早期政府扮演“守夜人”的角色，与此对应，政府提供的职责，一是使国 家安全不受侵犯，二是公正司法，三是建设并维护某些公共事业和公共设施。o 建立服务型政府是近几年来理论界和各级政府深化行政改革中提出的一个目标 选择。服务型政府本质上社会是社会本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社 会和公民的需要，并以此作为政府职能定位的依据，它与传统的以“官本位，权利 本位”为特征的管制型政府相比较，是两种不同的管理理念和管理方式。将建立服 务型政府作为新时期政府改革的一个目标选择，将有助于从新的视角，把行政改革 和政府职能转变引向深入。在实践中，已有越来越多的地方政府认识到建立服务型 政府的必要性，着手改革以往“重管理，轻服务”的政府管理方式。 1 3 第三部门与政府改革的互动关系 从以上内容看出，第三部门在人类社会中的存在早已有之，但是，它在2 0 世纪 后期出现了勃兴的迹象，它的发展与政府改革之间存在互动的关系。经济、技术发 展引起的全球化和信息化浪潮，政府规模过大和科层制公共行政模式的缺陷所导致 的政府危机，组成了推动第三部门发展和全球性政府改革的双动力。 。【英j 亚当斯密国民财富的性质和原因研究( 下) 【c 】商务印书馆1 9 8 8 7 我国第三部门的培育与政府改革 也就是说，正是适当的社会、经济和政治环境直接催生了第三部门。在现代工 业社会，政治资源的分配不同于农业社会中的“累积一集中”模式，而是呈“弥散 一辐射”模式散布，这样就改变了在传统农业社会中政府对政治资源的绝对垄断， 造成了社会政治资源及其它社会资源聚散的多中心格局，从而造成政府公共权力的 有限性和公共服务提供的非唯一性。由于现代社会中民主和公民参与的德浪潮高涨， 政府不可能借助自身的公共权力，强行整合多种格局而成为单一中心格局并长期维 持之。因此，出于公共利益目的而又能提供公共服务的第三部门，就能以合法的途 径在这一多中心格局中出现并迅猛发展，从而引起了在更大程上与政府的竞争和对 政府的信任危机。第三部门研究的权威人士萨拉蒙指出，人们对于国家作为发展代 理者的局限性和富有吸引力的第三部门机构的优势正在日益形成共识。 另一方面，各国行政改革运动为第三部门的发展开辟了广阔的道路。其一，各 国政府改革，均以缩小和重新界定政府的作用范围为重要内容，即构建“小政府、 大社会”，就是要在政府的公共管理职能方面进行“策略性后退”和“有条件的收缩” ，将职能转移给市场或社会。依照公共选择理论、新公共管理理论和治理理论提出 的政府与市场、政府与社会的关系理论，各国均采取了不同形式和程度的“非国有 化”和“民营化”措施，并在经济和社会诸方面放松了政府的管制和干预。其二， 在政府改革中，各国政府充分利用大量的政策工具，改革了政府的作用方式，有意 识地将“划桨”分开。这意味着“政府介入并不一定总是指政府要通过官僚手段行 事”，而是在提供公共服务的常规办法之外，大量采用了其它各自不同的选择办法。 其三，在行政改革中，各国均进行了以适度分权为指向的政府改革。适度分权为指 向的政府改革。适度分权化以新西兰的公司化改革和我国的“政企分开”、“政事分 开”、“政社分开”最为典型。这一系列的行政改革举措，造成了政府职能的收缩和 管理方式的转变，使民间的力量得以在适当的时候扩张。不仅如此，在改革的过程 中，第三部门的发展还受到了政府的法律规定、宏观政策的制定以及对第三部门的 资助方面。 由此，在共同的复杂背景下，第三部门的发展与政府改革之间，存在着互为因 果的互动关系。在这场双向的关系中，第三部门和政府，既是彼此的“推进剂”和 “催化剂”，又是彼此的受益者。从第三部门对政府改革的影响来看，无疑，它是帮 助政府实现改革目的的支持者，是政府推进行政改革的倡议者和推动者，也是政府 巩固行政改革成果的维护者。 第二章西方第三部门的发展及对我国政府改革的启示 第二章西方第三部门的发展及对我国政府改革的启示 2 1 西方国家第三部门的发展现状 2 1 1 美国第三部门的发展现状 ( 1 ) 第三部门在美国兴起的历史根源 首先，美国有结社的传统。第三部门在美国的雏形可以追溯到1 7 世纪初第一批 欧洲移民来到台北这块新大陆上为了对抗恶劣的环境以求生存而自发形成的结社之 中。久而久之，这种结社以自助的习惯逐渐内化到美国人民的精神血脉之中，成为 美国人民光荣而又悠久的传统之一。结社的传统，是第三部门在美国产生的首要原 因。 其次，美国人的自由主义价值观是第三部门在美国产生的另一个重要原因。美 国人民历来崇尚自由，这种自由主义传统对政府极不信任，同时又十分害怕政府权 力扩大以影响他们的自由，所以，除非不得以他们绝不求助于政府。 第三，民主的社会现实是第三部门在美国产生的又一重要原因。美国是一个民 主的国家，托克维尔认为，“在民主国家中，他们几乎不能单凭自己的力量去做一番 事业，其中任何人也不能强迫他人帮助自己，因此，他们如学不会自动地自助，就 会全体陷入无能为力的状态。”o ( 2 ) 第三部门在美国发展的现实根源 首先，7 0 、8 0 年代的政府改革是第三部门发展的最主要的原因。1 9 世纪后期， 自由主义时代宣告结束。政府开始加强了对政治、经济领域的干预，这种“全面干 预”带给政府严重的后果：政府加强对私人领域的渗透受到美国公民的制止和反 对，这种不合作的态度使政府的行动和计划难以达到预先的目标，使政府的公众力 下降，威信下降。政府机构的规模随着政府社会责任的扩大也相应扩大，机构中 庸才的数目也相应上升，这些人在执行政府政策时不能满足人们的需求。政府机 构的扩大使政府支出占g d p 的比重上升，政府支出的结构中转移性支出和补贴性支 出比重不断上升，是政府对公共工程和基础设施的投入相应不足，所以，民众对政 府的服务质量日渐不满，要求政府自身进行改革，因此，第三部门的发展有了契机。 其次，中产阶级的兴起和社会的多元化也是第三部门兴起的一个重要保障。二 战后经济飞速发展，不仅改善了人们的生活水平，更重要的是经济的发展对社会结 。托克维尔论美国的民主嗍北京：商务印刷管1 9 9 1 年，p 7 6 3 9 我国第三部门的培育与政府改革 构发生了潜移默化的影响，在发达国家尤其是美国一个强大的中产阶级已经形成。 人们的需求开始出现多元化的趋势，人们的利益也相应出现多元化的趋势。o 作为不 同阶层群众的利益的代表和维护者，第三部门适时出现。 ( 3 ) 第三部门在美国社会中的作用 首先，第三部门是个人从家庭走向社会的中介。从某种程度上说，第三部门是 美国公民社会化的首要载体，因为美国公民在正式步入职业生涯以前，通常有一定 的社区工作经历。这样不仅可以培养社会福利和社会公平这种对人类终结关怀的精 神，而且为美国公民提供了就业培训，提高了工作能力和技能，更为重要的是提供 了大量的免费劳动力，节约了社会资本。 其次，第三部门最突出的政治功能是它提高了政府的效能，提高了政府维护社 会公平、促进经济发展、改善人们生活水平的能力，具体表现在：推动了社会经 济发展。维护了社会公平。虽然美国的人均g d p 有所增长，但贫富之间的收入差 距拉大，但随着第三部门的发展，减小了贫富差距，维护了社会的公平。承担了 提供一些公共物品的职能，减轻了政府的负担，满足了人们的多元化需求。 2 1 2 英国第三部门的发展状况 英国通常被认为是西方公共行政改革的先驱，改革内容的广泛性和全面性从来 都是英国改革的特点。英国的第三部门组织遍及社会生活的各个方面，在数百年来 的英国社会乃至人类社会的进步中都扮演了重要的角色。英国社会长久以来的慈善 观念和捐赠行为，日常化的公民志愿活动以及高度的公益透明意识，各级政府及相 关部门和第三部门之间达成的“合作伙伴关系”( p a r t n e r s h i p ) ，尤其是政府对英 国的第三部门组织的大力支持，都是英国第三部门蓬勃发展并在提供公共服务方面 发挥重要作用的不可缺少的条件。 ( 1 ) 第三部门发展现状 从小型的社区组织到全国甚至国际的大型民间组织，英国的民间组织无处不在。 英国民间组织的主要活动领域包括：扶贫救济，教育援助，宗教慈善，卫生健康，社 会及社区福利，历史文化艺术遗产保护，环境保护和生态改善，动物保护，业余体 育运动，促进人权与和解，为无家可归的人提供住处，科学研究及普及等。 英国志愿和社区组织过去十几年来在数量上一直呈现上升趋势。在慈善委员会 ( c h a r i t yc o m m i s s i o n ) 登记注册的英国志愿和社区组织从1 9 9 1 年的9 8 0 0 0 家增长到 2 0 0 4 年的1 6 9 2 4 9 家。从2 0 0 0 年起，就增加了约2 8 0 0 0 个。其次近几年来在组织规 。王绍光多元与统第三部门的国际比较 加浙江：浙江人民出版社社，1 9 9 9 ，p 4 1 7 1 0 第二章西方第三部门的发展及对我国政府改革的启示 模、活动领域、任务、承担责任等方面也一直在增加，这与其良好的运作环境是分 不开的。近年来，代表政府向公众提供公共服务的第三部门数量不断增长，到2 0 0 6 年约有1 6 9 2 4 9 个已注册组织，以及大量未注册的非营利组织、协会等。 ( 2 ) 英国第三部门与政府的合作模式 1 9 9 8 年，英国首相布莱尔签署发布了“政府与志愿及社区组织合作框架协议” ( c o m p a c t ) o ，在黑人与少数民族志愿组织、咨询和政策评估、政府采购、志愿活 动、社区等五个方面确立了合作原则，及适度放宽一些政府补助的政策限制。 c o m p a c t 是英国政府和第三部门之间的一项指导性协议，为政府和第三部门之间 的合作伙伴关系提供了基本的框架，以达到互益的效果。 c o m p a c t 在五方面里面，都设立有一些基本原则，并明确了实现这些原则， 政府和志愿组织均应做出什么样的承诺。可见它是一种双向的原则。另外，在政策 咨询规则中，确立了协商、协作、及早咨询、开放、最大化参与、事先原则、反馈 等原则，促进志愿部门在公共政策决策中能够更多参与。以政府采购为例，共有7 项原则：( 1 ) 过程简化原则：在资金规定的范围内操作过程应该尽量简化；( 2 ) 对话原 则：加强沟通有助于更好地建立互信，并减少问题的产生；( 3 ) 及时原则：资助和采 购的双方都应该有充分的时间去准备、计划和行动；( 4 ) 结果导向原则：c o m p a c t 中的政府采购更有利于确保志愿组织的独立性，给了志愿组织很大的独立决策和操 作空间，政府更关注最后的效果是不是达到了预期的目标。这样，政府的资助就更 具有稳定性、长期性；( 5 ) 透明性原则：预算都必须经过充分的讨论，从以往的工作 中吸取经验；( 6 ) 协调原则：政府和采购者应遵循一致的行为规范；( 7 ) 互谅原则：理 解彼此的要求，避免问题产生，以获得更好的合作效果。彼此理解对方的需求和立 场，有助于获得更好结果。 c o m p a c t 虽然不具备法律上的约束力，却能在英国全国范围内开展，各部门 人员与政府机构人员人间的互相流动对促进政府和志愿部门的相互理解与沟通起了 重要的推动作用。 总而言之，英国第三部门的发展模式是独特的，这种建立在互相信任、互相监 督、公开基础上的政府和第三部门合作伙伴关系模式对我国第三部门的发展具有积 极的借鉴意义。 t h e c o m p a c t o n a 虹o b 嘶v c t h c g o v e n u n e n t 锄d t h e v 0 1 i i n t a r y d c o m m u n i vs e c 眦h o m e o f j i , 1 9 9 8 1 1 我国第三部门的培育与政府改革 2 1 3 印尼第三部门的发展与政治改革 第三部门经常被看作是充满活力的公民社会的基础。对于发展中国家的政治、 社会发展来说，第三部门至关重要。关于这一点，印尼这个东南亚地区的最大国家 体会得相当深刻。下面将通过探讨苏哈托政府时期印尼第三部门的生存发展，展示 第三部门在发展中国家政治发展中的杠杆作用。 1 9 9 7 年9 月，印尼总统苏哈托就烟雾污染殃及马来西亚和新加坡等国的森林大 火公开道歉。苏哈托在解释这次大火是由厄尔尼诺现象引起的，并宣布印尼政府已 经采取了有效的