（行政管理专业论文）中国转型时期公共政策的变动性问题探析.pdf

中文摘要 中文摘要 中国早在1 8 世纪末就已经迈出了社会转型由传统社会向现代社会过渡一 一的步伐，然而百年的艰辛历程并没有完全实现几代人现代化的梦想，新的社会 转型又展示在世人面前。在当前的社会转型实践过程中，我们可以明显感觉到较 高的政策变动性，这是我国这种社会转型的特性与公共政策的职能所共同决定的。 然而，这种较高的政策变动性具有正、负两种效应既可能实现转型目标，也 可能对社会带来不利影响。本文将以社会转型为背景分析公共政策变动性含义， 并对这一时期政策变动的类型及突出特征进行阐述，通过论述由公共政策变动性 所可能带来负效应的途径和具体影响，最终得出一些有利于社会转型而降低政策 变动性负效应影响的具体措施。 关键词：社会转型；公共政策；变动性；目标群体行为非预期性 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t c h i n ah a dg o n eh e rw a yo fs o c i e t yt r a l l s i t i o n 丘o mt r a d i t i o n a lt om o d e ms o c i e t y f r o me i g h t e e nc e n t u r y ，b u ts e v e r a lg e n e r a t i o n sd i d n ta c l l i e v et h e i rd r e 锄a r e rh 2 l r d s h i p s o fn e a r l yo n eh u n d r e dy e a r s ，m en e ws o c i e t yt r a n s i t i o nc o u r s ec o m et ou sa g a i n w ec a n f e e lo b v i o u sc h a n g e a b i l i t ) ，o fp u b l i cp o l i c yi i lt l l es o c i e t ) rt 啪s i t i o nc o l i r s e ；t h i si s d e c i d e db yc h a r a c t e r i s t i co fs o c i e t yt r a n s i t i o na n dt h e 缸1 c t i o no fp u b l i cp o l i c y t h i s c h a j l g e a b i l i t yh a sp o s i t i v ea n dn e g a t i v ei n n u e n c et oo u rs o c i e 吼i tc a i lh e l pu sa c l l i e v e t h es o c i e t y 仃a n s i t i o 玛a n di ta l s om a yb r i n gs o m ed i s a d v a i l t a g e st 0u s i 、i l ia i l a l y z et h e m e a n so fp o l i c yc l l a n g e a b i l i t yu n d e rt h eb a c k g r o u r l do fs o c i e t ) ，吣i t i o ni nm ya n i c l e ， e x p a t i a t i n gt h et ) ，p e s a 1 1 dc h a r a c t e ro fp o l i c yc h a n g e a b i l i 劬a n di 、v i l l g i v es o m e m e a l s u r e st o l i g h t e nt h en e g a t i v e i n f l u e n c eb yd i s c u s s i n gt h ec o n t e n to fn e g a t i v e i n f l u e n c ea n dt h ea p p r o a c ht h a tp o l i c yc h a n g e a b i l i t ym a l 曲gn e g a t i v ei n n u e n c e k e y w o r d s ： s o c i e t y 拓a n s i t i o n ；p u b l i cp o l i c y ；c h a n g ea b i l i t ) r ；n o n e x p e c t e do f 位t 唱e t c o m m 吼i t ) ， 独创性声明 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕴江太堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 学位论文作者签名： 锚埔 签字日期：加噌年月7 日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕉婆太堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨蕉堑太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 学位论文作者签名： 解醐一月7 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 新虢影炻盲 揖醐：彬年月夕日 电话： 邮编： 绪论 绪论 一、“社会转型”概念的由来及其涵义 二十世纪七十年代末，随着党和政府工作重心向以经济建设为中心转移，中 国开始踏上了探索社会发展道路的新的征程。改革开放过程是一个剧烈的社会变 革过程，人们习惯用“社会转型 来形容当前我国所处的社会发展的特殊进程， 本文也将在这个特定的概念条件下展开论述。 “社会转型”，从其字面意思上可以理解为“人类社会从一种存在类型向另 一种存在类型的转变”。形成这一过程的理论渊源可以追述至经典社会学理论中 迪尔凯姆和滕尼斯关于社会发展理论的论述，随后在西方社会结构功能主义学派 的现代化理论中得以继承和发扬，并成为其经典思想。 在经典社会学理论中，迪尔凯姆和滕尼斯开创了“传统现代”的二元分 析模式迪尔凯姆把人类社会的变迁界定为“机械团结”和“有机团结”两个 阶段；滕尼斯用“共同体”与“社会 来描述人类社会共同生活的两个基本形式， “并把社会发展的实质定位于二元对立的社会状况之间一种定向的转化，或由机 械团结转化为有机团结，或由共同体转化为社会，从而奠定了社 会转型的概念和研究范式。 圆 帕森斯是西方社会结构功能学派的创始人，他在对众多国家进行横向比较的 基础上进一步发展了“传统与“现代 二分法，用五对变量情感与情感中 立、自我取向与集体取向、特殊主义与普遍主义、先赋性与自致性、专一性与扩 散性来描述传统与现代社会行为的区别，并把以美国为主的西方国家看作是 “现代社会 ，把非西方国家看作是“传统社会”，社会转型被描述为由传统社会 向现代社会转化的现代化过程。在帕森斯的影响下，西方现代化理论的研究者使 社会转型的内涵得以丰富，在他们看来，社会转型既表现为一个系统的过程，又 表现为一个转变的过程。系统过程表明社会转型涉及到工业化、城市化、集中化、 。陈宴清当代中国社会转型论 m 山西教育出版社，1 9 9 8 年第1 8 页 。童星发展社会学与中国现代化 m 社会科学文献出版社，2 0 0 5 年第2 5 页 1 - 黑龙江大学硕士学位论文 结构分化、社会参与、社会动员等各个方面的变化；而转化过程则表明社会的传 统结构必将由一套新的社会结构所代替。虽然西方现代化理论的研究人员并没有 给社会转型下一个明确的定义，但他们的这种理论研究范式还是给后世以启迪。 在我国，“社会转型”的概念出现于二十世纪九十年代初，1 9 9 1 年在陆学艺、 李培林主编的中国社会发展报告中，首次出现了社会转型概念，他们认为“经 过十几年的改革开放，中国已经进入一个新的社会转型时期。转型的主体是社会 结构，转型的标志是：中国社会正从自给半自给的产品经济社会向有计划的商品 经济社会转型；从农业社会向工业社会转型；从乡村社会向城镇社会转型；从封 闭半封闭社会向开放社会转型等等。 1 9 9 2 年李培林在“另一只看不见的手：社 会结构转型一文中系统阐述了社会转型理论，他认为，社会转型是一种特殊的 结构性变动，含义有三：一是指它是包含经济结构转变的一种全面的结构性过渡； 二是指它是在持续的结构性变动中从一种状态过渡到另一种状态；三是指它是由 一组结构变化的参数来说明，而不仅仅是一般宏观描述和抽象分析。随后，国内 许多专家学者从社会学、经济学、哲学等方面分别从不同角度对社会转型理论所 涉及的内容进行了阐述，使社会转型成为中国理论界研究的一个热点问题。例如 厉以宁从经济学角度对转型时期的中国进行研究，认为中国是一个转型的发展中 国家，面临体制转型和经济发展的双重任务，具体体现为“在转型中发展，在发 展中转型。在转型中发展，指的是要在经济体制改革深化的过程中，创造经济发 展的条件，以改革促进发展：在发展中转型，指的是要在经济发展中不断深化改 革。 由此建立了转型发展理论。有的学者从哲学角度解释社会转型，认为“社 会转型是代表着历史发展趋势的实践主体，自觉推进历史转折的历史创造性活动。 当社会生产力提出质的发展的新要求时，历史的实践主体按照确定的发展逻辑， 对原形社会的结构、体制进行全面、系统地自觉转变，以实现社会演化的创新。 还有学者从当前实际出发，认为“在当代，对于包括中国在内的所有发展中国 家，社会转型是指在特定的国际环境中由某种非市场经济社会向市场经济社会的 。厉以宁转型发展理论【m 同心出版社，1 9 9 6 年第1 7 页 程中原历史转折论 m 人民出版社，2 0 0 2 年第1 9 9 页 2 绪论 转变，或者用发展理论的术语来说，是由传统社会向现代社会的过渡。” 综上所述，在一般意义上说，社会转型指由传统社会向现代社会的过渡，它 是社会结构的整体性转变，这种转变涉及到社会的存在方式、整体功能和运行机 制，意味着人们的生产方式、生活方式、心理结构、价值观念等全面而深刻的变 革。 二、中国当前社会转型的类型及特点 从世界范围内各国实现和进行社会现代化的进程来看，主要有两种“理想类 型”的社会转型。“所谓理想类型，是指一种既包含着普遍性因素，又包含着 历史个性的概念类型。”圆一类是以英、美等为代表最先实现现代化的先进资本主 义国家所经历的原发、内生型社会转型，目前已经大体结束；另一类是以拉美、 东亚地区为代表的发展中国家所进行的后发、外生型的社会转型，在转型实践中 一些国家已经取得了较大的成功。从普遍性意义来对比这两类社会转型，在转型 背景、运作逻辑、转型动力、面临矛盾以及过程特点等方面都存在明显差异。就 当前我国社会发展实践的具体情况而言，我国属于后发、外生型社会转型已成为 共识，同时特殊国情决定了在后发、外生型社会转型的基础上，我国的社会转型 又具有特殊性。 后发、外生型社会转型在不同国家都具有普遍性的特征，在我国也有其体现。 首先，我国当前所经历的社会转型实践并不是局限在某个或某些具体的领域，而 是全社会、全民族政治、经济、思想、文化、心理等方面的系统性转变，是一场 全面、整体性的社会结构变革；第二，我国的社会转型是一个追赶性的社会发展 过程，在这个历史阶段由于缺乏促使社会自然延续的历史条件积累，目前我国的 社会转型必须由具备能动性和强制性的政府主导，其过程可以描述为由政府制定 追赶战略，调整政策体系，推动社会转型发展到一定阶段才会逐渐地有限度地退 出，这就意味着党和政府在社会转型中担当着领导者和推动者的角色，自上而下 地推行社会发展政策，使社会转型带有强烈的自觉性；第三，中国当前社会转型 。陈宴清当代中国社会转型论 m 山西教育出版社，1 9 9 8 年第1 8 页 。童星发展社会学与中国现代化 m 社会科学文献出版社，2 0 0 5 年第2 5 4 页 3 黑龙江大学硕士学位论文 发生于先发国家先行优势造成的客观事实和既定格局之下，面临着不利的世界市 场和竞争秩序。同时，先发国家的目标模式和发展道路为我国社会转型的发展提 供了经验和教训，高速的国际交流也有利于我国发挥后发优势。 对于我国社会转型的特殊性，一些专家学者从不同角度进行了研究，例如李 培林认为中国社会转型的特点是“结构转型与体制转轨同步进行，社会结构转型 和经济体制转轨是密切地联系在一起的；政府和市场的双重启动，即二者体现为 两种不同的推动力并且巧妙配合；城市化过程的双向运动，即城市扩大和向农村 辐射与乡村自身的城镇化；转型进程中发展的非平衡性，具体表现在地域、城乡、 产业结构、经济发展与社会发展等方面。雷龙乾把社会转型与社会主义这个背 景联系起来，认为“社会转型与社会主义是相互交叉、有机统一的整体。没有成 功的社会转型，中国的社会主义就不可能实现现代化的发展；反之，没有社会主 义的原则和制度，中国的社会转型将不可能获得人民的拥护，将缺乏可靠的保证， 也不可能成功。 总之，中国特有的社会结构、文化传统和社会背景塑造了中国 社会转型的特殊性，而在世界范围内后发国家社会转型的潮流中，我国这种集普 遍性和特殊性于一身的社会转型能否走出一条成功之路，则很大程度上取决于我 国党和政府，或者说取决于党和政府领导和推动社会转型的工具公共政策。 三、中国转型时期的公共政策 公共政策是社会发展到一定阶段的产物。早在原始社会初期出现的原始风俗 就具有类似公共政策的功能，随着阶级和国家的产生出现了真正意义上的公共政 策。公共政策产生之后很快就在社会生活中发挥着规范和指导作用，它是上层建 筑的一部分，带有明显的阶级性及强制性。虽然在各个历史阶段公共政策的特征 有明显的区别，但它都是作为统治阶级管理国家和进行统治的工具。在我国，公 共政策是党和政府代表人民制定的，具体表现为法律规章、行政规定和命令、国 家领导人书面口头指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等等，其目的 是为了维护社会的稳定和健康发展。 o 李培林“另一只看不见的手”：社会结构转型 m 科学文献出版社，2 0 0 5 年第7 一1 3 页 。雷龙乾中国社会转型的哲学阐释 m 人民出版社，2 0 0 4 年第2 0 3 页 一4 一 绪论 在席卷全球的变革浪潮中，各国政府在目前这种后发、外生型社会转型中被 赋予了新的任务，即领导和推动社会转型。这种社会转型过程在政策学意义上表 现为政策主体根据现代化的目标体系和具体国情构建政策体系，并通过一系列公 共政策的制定和执行推动社会结构的整体性变革，促使传统社会向现代社会转变。 在我国，党和政府是现实上的政策主体，也是中国社会转型的理性设计者，他们 以公共政策的制定和执行为手段来调控整个社会的走向。 由此推之，在中国社会转型时期，公共政策的运行呈现出具有不同于社会发 展一般时期的突出的变动性特征，这一特征将影响政策体系的功能发挥乃至社会 转型的最终效果，本文将重点围绕中国转型时期公共政策的变动性展开论述。 黑龙江大学硕士学位论文 第一章转型时期公共政策变动性的理论分析 第一节公共政策变动性的涵义 一、变动性的阐述 在英语中，动词“c h a n g e 包含着变动的含义，意思是转变事物的方向或形 式，使事物进入另一阶段。而“c h a n g e a b i l i t y 表示事物的可变性、易变性，或 者说变动性。在汉语中，“变动性 这个复合词语可以从“变 与“动”两个方面 来解释其含义。首先，从“变 字来看，“变 在辞源中含有“变化、改变之 意，指事物的生灭转化”，由此在“变动性”这个词语中，“变 可取“变化之 意。“变化 一词在辞海中意为“物质在形态或本质上的转化过程或新状态。 在哲学领域，不同的哲学分支对“变化”也进行了解释。作为中国哲学的术语，“变 化”指事物运动转化的两种形态或情况，例如黄帝内径素问天元化大论 中写到：“物生谓之化，物极谓之变。 疏中认为：“变，谓后来改前，以渐移 改，谓之变也。化，谓一有一无，忽然而改，谓之化也。 北宋张载在易说乾 卦中认为事物超出极限的、显著的变化是“变”，事物初生的、细微的变化是“化 。 在辩证唯物主义认识论中，“变化”可以表现为量变和质变两种状态，一切事物的 变化发展都是量变到质变和质变到量变的质量转化过程。同时，事物的变化又表 现出多方向性，即存在着不同水平等级形式之间的变化，例如从高级向低级、有 序到无序、复杂到简单的下降式变化，以及由低级向高级、由无序到有序、由简 单到复杂的上升式变化。因此，从以上的阐述可以看出，“变是包含了变化的方 式与方向的集合。 “动 字在辞源中也含有变化、改变之意，同时它又指移动或振动。在 哲学中，一方面“动”与“静 相对，表现为事物改变原有的位置或状态：另一 方面，“动”又是物质的存在方式，标志着事物变动不居的动态过程。在与“变” 的结合中，“动更加突出一种连续的动态。由此，“变动性”兼有“变 和“动” 的涵义，指事物以不同形式持续不断地发生着朝不同方向变化的性质和特征。 第一章转型时期公共政策变动性的理论分析 二、公共政策的变动性及其实质 公共政策是社会发展到特定历史时期的产物，它有其自身产生、发展及消亡 的过程。从公共政策存在的整个过程来看，它不是一成不变的。以各个特定的历 史时期为分界，公共政策的目标取向、政策过程、政策体系、政策功能及执行方 式都各不相同，公共政策将在不同的运行模式之间进行转换。以资本主义国家的 公共政策为例，其发展就经历了由消极政策到积极政策、由经验政策到规范政策、 由单一型政策到综合型政策的转变。当然，这种转变也并不是只有直线上升式变 化一种形式，它还包括循环与往复、后退与跳跃等多种变化方式，是一个多样性 的集合，转变的依据是不同时期的历史条件和目标体系。 以某一特定历史时期为角度来观察，公共政策也是在不断变化发展的。这首 先源自于公共政策的目标导向性。公共政策是政策主体制定的，其目的是为了协 调和平衡社会的利益关系，这其中既包括了个人利益、整体利益、国家利益之间 的相互关系，也包括个人之间、整体之间的利益关系。这些社会利益关系本身是 在不断变化的，旧的差距和不平衡得到调整之后，又会出现新的冲突和矛盾，因 此导致政策的变动。其次，公共政策的时效性也是其变动的重要原因。任何公共 政策的制定和执行都是以特定的政策环境和资源为基础的，当原有政策环境和资 源发生变化时，公共政策的效力必然衰减甚至丧失，致使公共政策必须发生变化。 由此，从一般意义上讲，公共政策的变动性指公共政策在具体历史条件及特 定目标体系下所具有的转变自身运作模式及调整政策规定性内容的性质和特征， 这种变动性使公共政策保持着必要的生命力和时效性，以确保达到政策主体的预 期目标。 根据陈庆云的观点，公共政策的本质是对社会利益的权威性分配，其中涉及 到多种利益关系，公共政策的变动性就是围绕各种利益关系而产生的，其实质是 政策主体对社会利益关系认识的变化，这种认识以特定的目标或目标体系为引领， 建立在对政策环境分析和目标群体行为预期的基础上，并且根据政策反馈的信息 进行调整。当然，并不是政策主体关于社会利益关系认识的任何变化都会表现为 黑龙江大学硕士学位论文 公共政策的变动。只有政策主体认识变化的内容反映为一定的社会问题，并且这 种社会问题是正待解决的，政策主体才会变动政策。 三、公共政策的稳定性与变动性 公共政策的稳定性与变动性是一对矛盾，与变动性相对，公共政策的稳定性 强调政策必须在一定的时期及特定的条件下保持相对静止。对于任何一个政治系 统来说，追求稳定是其基本的目标，公共政策作为政治系统运行的中心、政府履 行自身职能的手段以及进行公共管理的途径，必须保持相对的稳定性，即在政策 主体客观分析政策环境，提出适当规定性政策内容的前提下，公共政策应当保持 其原有的内容和效力。 公共政策的稳定性源于对其连续性和严肃性的要求。公共政策的连续性指政 策主体为实现某一目标或目标体系，在原有政策措施的基础上追加其他政策项目 或内容，从而使整个政策体系更加完善。因此保持公共政策的稳定性有利于为后 续政策打下基础，保证社会向预定目标方向发展。另外，公共政策对于社会利益 的权威性分配使其具有极强的严肃性，公共政策一经生效就需要目标群体加以遵 守。因此，保持公共政策的稳定性是增强其严肃性的重要条件，朝令夕改只会令 目标群体无所适从。由此，稳定的公共政策有利于建立对公众行为的合理预期， 从而在一定程度上消除社会运行中目标群体行为的不确定性，对建立和维护社会 秩序具有积极的意义。 然而，公共政策的稳定性是相对的，在认识公共政策的变动性与稳定性这对 矛盾时，不能将二者对立起来，公共政策的变动性与稳定性是相统一的，适时把 握公共政策的变动并在变动中建立相对的稳定性是达到良好政策效果的重要条 件。 第二节转型时期公共政策变动性加剧的必然性 变动性是公共政策的固有特点，对于公共政策来说保持一定的变动性既是必 要的，又是必须的。一定时期内过高或过低的政策变动性都是不利的，只有把这 种变动控制在一定范围内才有利于政策目标的实现。然而，在社会转型时期公共 8 第一章转型时期公共政策变动性的理论分析 政策变动性存在加剧的必然性，这种公共政策的变动性是因社会转型的产生和推 行而出现。这种由转型导致的公共政策变动性加剧的原因，主要有以下几个方面： 一、我国当前社会转型的系统性与相对短期性 从社会转型的概念来看，如前所述，社会转型是社会结构的整体性转变，涉 及到社会的存在方式、整体功能和运行机制，也意味着人们生产方式、生活方式、 心理结构、价值观念等全方面深刻的变革。系统性是社会转型的必然要求，只有 完成一系列的系统变革才能真正实现由传统社会到现代社会的过渡。依我国具体 国情而言，我国的社会转型是一个对西方发达国家的追赶过程。西方发达国家的 社会转型过程经历了数百年的时间，其中包括经济工业化、市场化，政治民主化、 法制化，文化世俗化、理性化等多方面的内容，这些社会发展的成就一方面向后 发国家展示了现代社会的进步与优势，另一方面也对后发国家产生了强烈的外在 压力。这样，后发国家能否以较短时间追赶上发达国家的发展步伐，便成为维护 自身社会稳定和增加全体民众福祉的关键。尤其对我国的社会转型实践来说，先 发国家的示范效应使这一系列转变的完成要比西方发达国家所用的时间相对更 短。 我国当前所面临的社会转型的系统性与相对短期性，决定了转型时期公共政 策的变动性必然加剧。工具性是公共政策与生俱来的特征，无论在任何时期，公 共政策都是作为统治阶级管理和控制社会的手段来发挥作用的。作为社会转型的 领导者和推动者，我国党和政府必然以公共政策为手段引导和推动社会转型的发 展，贯穿于社会转型中的一系列变革内容也将以公共政策的形式展现在广大社会 民众面前，这就是转型时期公共政策变动性加剧的重要原因。 二、社会转型具体目标的模糊性 我国当前的社会转型不是自发的，而是政策主体领导的一个自觉的过程。这 就需要政策主体在社会转型前或过程中明确社会转型的目标，以确定社会发展和 目标群体行为的具体方向。然而，政策主体对社会转型目标的认识是具有模糊性 的，并且这种模糊性直接影响到转型时期公共政策，使其变动性加剧。 黑龙江大学硕士学位论文 “所谓模糊性，就是人们认识中关于对象类属边界和性态的不确定性”类属 边界的不确定性在于事物的边界是浮动、渐变的，当我们用普遍联系的观点观察 事物时，事物之间的连续性中介过渡使事物具体类属在认识中呈现出不清晰的特 征，“或者说，事物连续中介过渡，使其与它物之间呈现的内在同一性和对立的不 充分性，因而具有亦此亦彼的特征。 性态的不确定性在于事物在变化发展的过 程中性质和状态的改变，事物不断的变化发展导致了在认识事物过程中事物性态 的不确定性，“事物的绝对涌动、无限发展，决定了自身的同一也是相对的，总是 包含着差异和变化”。 因此，“认识的模糊性实质上就是宇宙普遍联系和连续运动 在人类思维活动中的反映。” 社会转型的目的在于由传统社会过渡到现代社会，这是一个实现社会现代化 的过程，然而在社会转型过程中人们对这种现代化的具体标准的认识是具有模糊 性的。首先，从类属边界的角度来看，社会转型的具体内容还不能限定在具体的 范围之内。经济的发展最初被认为是现代化的唯一内容，认为只要实现了经济的 发展，其他方面都可以自然得到解决，但事实并非如此。社会转型是一个系统过 程，各方面是彼此相联系的，只强调经济的发展不但无法实现现代化，经济本身 也很难得到真正的发展。因此，政治、文化等方面的内容便逐渐充实到社会转型 中来，但至于社会转型的内容具体都包括哪些，人们对此的认识确实存在模糊性。 其次，从当前世界发展的现状分析，与传统社会相对的现代社会的标准也在发生 变化。在发达国家的发展引领下，出现了关于现代社会的新特征，甚至有些原有 的特征正在被取代，理论界也出现了“第二次现代化 等理论学说，这些情况也 致使人们在认识社会转型目标上存在模糊性。 在社会转型目标具有模糊性的前提下，针对社会转型所构建的政策体系必然 受到影响。政策主体一方面要对与社会转型相关的新内容做出规定，另一方面对 衡量现代社会的新的标准也要予以反应，从而加剧了转型时期公共政策的变动性。 页页页页坞弱巧弱第第第第年年年年 5 5 5 5粥钙粥 i l社社社社 版版版版出出出出民民民民人人人人 1i 1 ji兰-l苎l三m谜谜谜谜之之之之识识识识认认认认类类类类人人人人性性性性糊糊糊糊模模模模明明明明晓晓晓晓 李李李拿 o 0 勘 第一章转型时期公共政策变动性的理论分析 三、政策主体认识能力的有限性与推广社会转型而导致的不确定性 公共政策的变动性产生于政策主体对社会利益关系认识的变化，这种认识是 建立在对政策环境分析和目标群体行为预期的基础上的。自从进入文明时代以来， 人类的认识能力一直在不断进步，特别是随着近现代科学的迅速发展，一系列科 学的工具和方法使人类的认识能力达到前所未有的高度。然而，政策主体的认识 能力是有限的，其所处的时空限制使其对关于政策具体信息的搜集和分析存在一 定的误差甚至缺陷，产生了政策运行中的不确定性。特别是在转型时期，社会转 型实践的开展进一步增加了政策运行过程中的不确定性。 所谓政策运行中的不确定性，指政策主体面临的，且直接或间接影响政策活 动的那些不可充分加以观察、测定、分析和预见的相关因素。主要包括政策环境 和目标群体的行为模式。自公共政策产生以来，在社会发展的各个时期，政策运 行过程中的不确定性都是存在的，而在转型时期，这种不确定性大大增加了。由 于社会转型涉及到社会结构的整体性变革，政策环境将成为转型的对象随转型实 践的开展而随之变化。事物的普遍联系性又使针对某一方面的变革可能产生政策 主体意料之外的其他方面的变化，从而使政策主体对政策环境的把握更加困难。 同时，对目标群体行为模式的分析是公共政策引导目标群体行为发展方向的关键， 在社会转型时期，社会公众的生活方式、心理结构、价值观念等都在发生变化， 这对分析目标群体的行为模式带来了严重的阻碍。 因此可见，在社会转型过程中，由于存在信息不对称，政策主体难以获得各 方面要素充分的信息，不可能在充分信息的基础上制定政策，而只能依据有限政 策环境和目标群体行为模式的信息进行分析、推测，并在此基础上制定相应的政 策。这样一来，政策活动达不到预期的目标就在所难免了，也必然加剧转型时期 公共政策的变动性。 从以上三个方面内容的分析来看，我国社会转型时期公共政策变动性的加剧 是必然的，这种变动性是通过不同的政策变动类型体现出来的，下面将对公共政 策变动的具体类型进行分析。 黑龙江大学硕士学位论文 第三节转型时期公共政策变动性的具体类型 从学理上分析，公共政策的变动可以表现为不同的类型。例如美国学者霍格 伍德和彼得斯把政策变动分为四种类型：政策创新、政策维持、政策终结和政策 接续。也有人把政策接续的四种形式线性接续、合并、分解、非线性接续一 一看作是政策变动的类型。我国学者在有关论著中也将政策变动进行了分类，例 如在宁骚主编的公共政策学一书中，作者按照不同的标准对政策变动进行了 划分：“按照政策变动的强度可分为：断裂型和渐变型；按照变动的程序可分为： 部分变动、重大变动和完全变动；按照变动的内容可以分为：目标变动、计划或 项目变动、资源变动、机构或人员变动、政策本身变动；按照政策变动的形式可 分为：替代、合并、分解、废止、创新；按照变动的动力可以分为：主动变动和 被动变动。”然而就目前我国的发展现实来看，社会转型无疑是党和政府较长一 段时期内的中心任务，作为平稳实现社会转型的手段，我们可以根据公共政策在 转型时期的具体表现对政策变动重新进行分类，即范式性的政策变动、循环 与往复式的政策变动、渐进式的政策变动。 一、范式性的政策变动 彼得霍尔把政策范式定义为：“政策背后的大致目标，决策者为实现该目标必 须要解决政策背后目标的广泛性、相关问题和难点，此外在很大程度上将采用到 各类手段以达到这些目标。像一个格式塔( g e s t a l t ) 那样，这个理论框架越加强 大了，因为它以基本上被承认，而且整体上经得住推敲。看起来有可能所有领域 的决策者都受到某种这样的范式的引导，即使范式的复杂性和一致性因领域的不 同而有相当大的不同。” 由此，范式性的政策变革将代表着在总体政策目标、对 公共问题的理解、具体解决方案及实施手段等诸多方面与过去的方式有着明显的 突破。 在社会转型时期，我国的公共政策系统正在经历着范式性的变动。从我国公 。宁骚公共政策学 m 高等教育出版，2 0 0 3 年第4 5 3 4 5 4 页 圆迈克尔豪利特公共政策研究 m 庞诗译三联书店，2 0 0 6 年第3 2 9 页 1 2 第一章转型时期公共政策变动性的理论分析 共政策的发展历程来看，建国后我国确立了计划经济体制，在这种体制下，公共 政策的范围广大，无所不包。政策主体不但要从事拟订经济发展战略和规划、制 定产业政策和价格政策、监管和调节国民经济运行、搞好经济总量平衡、优化重 大经济结构、安排国家重大建设项目等工作，还要履行大量行政审批职能并实施 许多微观管理。这种计划经济体制下的公共政策系统具有一定程度上的合理性， 但也存在诸多弊端。2 0 世纪8 0 年代以来，我国为谋求自身发展适时提出建立社会 主义市场经济体制，为了适应市场经济的发展要求，进行了行政体制和政治体制 改革。目前正在逐步优化和改善公共政策系统及其运行，努力提高公共政策制定 与执行的质量，并致力于形成与市场机制相配套的宏观调控机制。在这种条件下， 我国政策主体的角色被定位为宏观经济的调控者、公共物品的提供者、外在效应 的消除者、收入与财富的再分配者以及市场秩序的维护者，我国的政策体制也在 由传统向现代转化，这一转变过程即是范式性政策变动的体现。 二、循环往复式政策变动 “循环往复 这一成语出自唐李华祭亡友故扬州功曹萧公文，其释意为 周而复始，去而复返，形容不断反复。对于转型时期的公共政策而言，循环往复 式政策变动是一个重要类型。在实践中，这种类型的政策变动可以具体分为两种 情况：一种表现为公共政策在两个相对的规定性内容之间不断切换的过程，体现 出公共政策的历时性，即政策主体根据具体时期不同的实际情况而做出相反的政 策规定，从长期来看二者交替出现，形成往复性的政策变动；另一种是公共政策 的循环式变动，表现为公共政策从一定的规定形式出发，经过变化发展又回到原 有规定形式，这是政策主体认识发展的阶段性、曲折性和复归性的体现。从政策 内容上讲，这种复归不是简单的重复，而是否定之否定，是一种上升式的运动。 我国宏观调控政策可以作为往复式政策变动的典范。在改革开放之后，为拉 动经济快速增长，我国大部分时间在推行积极的或扩张型的宏观调控政策，政策 主体通过财政分配活动和货币政策等例如运用减税、增支进而扩大赤字、降 息等具体手段增加和刺激社会总需求。但在经济快速增长的同时，经济运行 黑龙江大学硕士学位论文 中的不健康、不稳定因素逐渐显现，如果不及时采取调控措施，势必会引发各种 矛盾而造成经济的大起大落。在这种情况下，就必须要采取紧缩型的宏观调控政 策。回顾历史，我国政策主体在改革开放之后根据经济运行态势进行了五次紧缩 型的宏观调控1 9 7 9 一1 9 8 1 年、1 9 8 5 1 9 8 6 年、1 9 8 9 1 9 9 0 年、1 9 9 3 年下半 年一1 9 9 6 年以及2 0 0 3 年开始至今，期间政策主体通过增税、增加盈余减少赤字及 加息等财政分配活动和货币政策减少和抑制总需求。从两种政策的位置排序来看， 二者是交替往复进行的，其目的在于维护和实现经济的快速、稳定和健康发展。 城市住房制度是当前人们普遍关注的一个热点问题，回顾我国改革开放以来 的房改过程，我们可以发现它正在经历一种循环式的政策变动。改革开放以来， 我国原有计划经济体制下的住房制度弊端日益明显，国家负担沉重，1 9 7 8 年9 月， 邓小平同志提出，解决住房问题能不能路子宽些，譬如允许私人建房或私建公助， 分期付款，把私人手中的钱动员起来1 9 8 0 年6 月，中共中央、国务院在批转 全国基本建设工作会议汇报提纲中提出准许私人建房，私人买房，准许私人 拥有自己的住宅。通过其后一系列的政策规定，从1 9 8 0 年开始，我国城市住房制 度进入一个计划加市场模式时期，即由单位建房，开发商建房并存。1 9 9 8 年我国 在全国范围内停止福利分房，全面实行住房货币化，市场化改革，基本上让公众 面向开发商，采用市场化模式，推动了住房难问题的解决。尽管如此，商品房价 格相对于百姓收入一直过高。舆论认为应增加保障性住房，这意味着又将形成一 次政策的循环，重新回到市场加计划的模式。但这种举措与改革开放之初的政策 将有明显的不同，因为市场模式仍然占据主导地位，所以，这将不是一种简单的 复归，而是认识上的发展与进步。 三、渐进式的政策变动 “渐进 意为逐渐前进，深入提高。在社会转型时期，转型任务的艰巨性和 复杂性使其既不能被一簇而就，也不能在转型开始就对社会转型各方面指标有一 个明确的理解和预测，因此，在社会转型过程中渐进式的政策变动不可避免。从 转型时期政策变动的产生方式来看，这种渐进式的政策变动具体存在两种情况： 第一章转型时期公共政策变动性的理论分析 一种是对政策变动取向进行理性预设，在条件成熟时政策便会发生最初所设计的 变化；另一种情况则是在社会转型实践的发展过程中政策主体认识逐渐深入提高 的结果，即社会转型的开展使社会现实发生变化，政策主体从中提炼出新的认识 和感悟，使公共政策朝着社会转型的目标发生适时的变动。 实现共同富裕是社会主义的本质体现。转型时期我国实现共同富裕的政策正 是理性预设渐进式政策变动的一个例子。我国人口众多，地区发展条件差异显著， 因此实现共同富裕是一项巨大的工程，很难快速实现同时富裕。据此邓小平同志 提出允许一部分地区和一部分人先富起来，以带动多数地区和多数人实现共同富 裕。这一政策预设包括两个部分，一是通过政策倾斜和扶持优先发展部分地区， 然后把握时机改变政策导向推动后发地区的发展。从我国的政策实践来看，改革 开放后兴办东部沿海经济特区以及1 9 9 9 年开始的西部大开发、促进区域经济协调 发展明确体现了共同富裕政策的预设。但是我们必须正确认识这种政策预设的有 效性，因为转型时期社会各方面都在发生变化，并且许多变化是政策主体不能预 测的，因此这种政策预设只能提供大致方向，还需要政策主体适时检测社会现实， 合理把握政策变动时机，同时对转型实践中出现的新问题、新要求也需要给予关 注。 社会转型是一个复杂的社会发展阶段，在这一过程中转型的目标将可能发生 变化。政策主体在实践中可能会发现先前的政策目标是不完善或不合理的，或者 也会形成新的认识而对原有政策进行修正或补充。例如我国对非公有制经济的认 识就是这样。十一届三中全会以后，我国开始允许个体私营经济存在和发展，进 而承认非公有制经济是公有制经济的必要补充。十五大明确提出公有制为主体， 多种所有制经济共同发展的方针，把非公有制经济上升为社会主义市场经济的重 要组成部分。由此，随着非公有制经济的发展，我国政策主体对非公有经济的态 度经历了一个由“观察到“允许”，再到“鼓励”的变化过程，这是随社会转型 实践发展而产生的认识上的变化，进而导致公共政策的渐进式变动。同样，对于 我国提出建立社会主义市场经济体制的过程，也可以看作是一种渐进式的政策变 动：党的十二大提出建立以计划经济为主，市场调节为辅的经济形式；1 9 8 4 年在 黑龙江大学硕士学位论文 中央关于经济体制改革决定中提出社会主义经济“是公有制基础上有计划的商品 经济”；党的十四大则把社会主义市场经济体制确立为我国经济体制改革的目标。 这些都说明我国改革的进程同时也是一个伴随不断思想解放的渐进运动过程。 第四节转型时期公共政策变动性的突出特征 社会转型本身的特殊性赋予这一时期内公共政策的变动性以不同一般的表 现。其突出的特征主要可以归纳为：政策变动的频率高、政策变动的内容广泛、 政策变动的影响深远等。 一、公共政策变动的高频性 “频率 一词表示单位时间内完成振动或振荡的次数或周期。公共政策的变 动的频率则可以理解为在单位时间内公共政策的颁布、调整、终结等涉及政策规 定性内容变化的次数。单从转型时期公共政策变动的频率来看，要比社会正常发 展时期政策变动的频率高得多。 这种高频性在我国社会转型实践中体现的非常明显。根据北大法律信息网的 统计，从1 9 7 8 年1 月1 日开始到2 0 0 7 年6 月2 9 日为止，仅中央推行的政策变动 次数就有9 1 6 5 5 次，其中颁布和修改法律9 0 0 次，行政法规4 9 l o 次，中央政府各 部门规章7 8 2 8 5 次，最高人民法院发布的法律解释3 4 3 2 次，其他团体规定、行业 规定、军事法规等4 1 2 8 次。而地方政府部门所推定的政策变动次数则远远超过这 些。 二、政策变动内容的广泛性 转型时期公共政策变动性的突出特征还表现为政策变动内容的广泛性。在正 常社会发展时期，公共政策主要是针对社会运行中出现的问题制定并执行的，短 时间来看，社会各个领域并不一定都出现问题，而且对出现的社会问题，政策主 体也会依照其严重程度依次解决，比较小的问题并不会马上进入政策议程，因此， 公共政策的变动实际上只发生在一定的社会领域之内。 而在转型时期，社会转型的开始便意味着政策主体肩负着从经济、政治、社 第一章转型时期公共政策变动性的理论分析 会、文化等各个方面系统地改变社会的使命，公共政策也就自然要涉及到社会各 个领域的内容。改革开放以来，我国的各项政策从社会主义市场经济体制的建立 以及政府宏观调控等一系列配套设施的完备，到政府转变职能、精简机构人员， 加强基层民主；从城市制度、教育制度改革到环境、卫生等一系列新规定的出台， 广泛涉及到社会发展的各个领域，我国党和政府正是通过这些政策规定内容的变 化来推动各方面、各领域向现代社会转变。 三、政策变动的影响深远 转型时期公共政策变动性的影响深远主要源于政策变动内容的广泛性。适宜 的政策变动将加快社会改革和发展的步伐，从各个方面实现社会转型的目标，其 影响大致可以归纳如下： 从经济方面来看，政策变动将促使产业结构的变革，工业和服务业占据优势 比例，同时建立并完善市场经济体制；从政治方面看，将促进形成一个功能专业 化的一体化政府组织结构，它采用理性化和世俗化的程序制定政策，能够引起人 民对政治活动怀有广泛的兴趣并积极参与其中；从社会结构上看，将导致社会中 各组织专业化程度和相互依赖程度的提高，增加社会流动率，使人口大规模集中 于城市，并促使角色和地位分配主要依据个人的能力和业绩，以标准化、普遍主 义的规范调整人际关系，而家庭的功能将缩小；从文化方面看，将推动社会文化 向理性主义、个性自由、效率至上、能力至上等价值观念方向发展；从个人人格 与行为特征上看，将促使社会成员建立强烈的成就动机，在处理有关事务时具有 高度的理性和自主性，对新事物有高度的开放性，对公共事务有强烈的参与感， 对生活在其中的世界有较高的信任感等等。由此可见，转型时期公共政策变动的 影响是极其深远的。 综上所述，转型时期公共政策具有独特的变动性，从这种变动性导致的具体 结果来看，既有利于促进社会转型的实现，也可能产生政策主体预料之内或意想 不到的负效应。就我国转型时期公共政策变动性加剧的即定事实来看，这种状况 有可能提高目标群体行为的非预期性，本文将在下一部分对转型时期公共政策变 黑龙江大学硕士学位论文 动性的这一负效应进行剖析。 本章小结 本章主要围绕公共政策的变动性进行论述，在阐述公共政策变动性的涵义的 基础上指出社会转型时期公共政策变动性加剧的必然性，并分析了其具体原因； 同时对转型时期公共政策变动性的突出特征及类型进行了梳理和描述，为具体分 析转型时期公共政策变动的负效应提供了铺垫。 第二章转型时期政策变动的负效应：增大目标群体行为的非预期性 第二章转型时期政策变动的负效应：增大目标群体 行为的非预期性 第一节目标群体行为非预期性的综合分析 一、目标群体行为非预期性的含义 ( 一) 非预期性 在“非预期性”这个词汇中，“预期占据着核心的位置，所以还是让我们先 从“预期”谈起。“预期 具有名词和动词两种词性，作为名词来说，“预期”可 以理解为目的、目标或人们期望达到的结果。作为动词，“预期 和“预测 具有 某些相似性，二者都是人们对未来某种状态进行估计的行为。但具体分析就会发 现二者有明显的不同。“预测”是指通过调查和分析，对事物的动态和发展趋势事 先做出估计和评价，而“预期 则带有期望和希望的含义，它可以定义为人们对 达成某一主观期望结果的可能性估计，它包含了人们内心盼望达到的目的。这样， 我们就可以清楚的发现：“预测”注重于客观事实的反映，而“预期”侧重于反映 主观目的的实际达成情况。人们对未来的“预期”会对其行为产生重要影响。社 会心理学家托尔曼认为，一个行为是否执行，依赖于实现期望结果的可能性以及 这种结果所具有的价值，在价值相同的情况下，达成结果的可能性越高，人们就 越容易采取此种行为。人们在现实中的一些不作为，正是消极预期的结果。而本 文提出的“非预期性”中的“预期”也是取其动词词义。 从具体行为的最终结果来看，当其与行为主体期望达到的结果