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浙江大学硕士学位论文中国电力产业价格规制研究 摘要 随着市场经济在我国的深入发展，对作为传统自然垄断行业的电力产业进行 规制改革势在必行。电力价格是电力市场的杠杆和核心内容，政府对电力价格进 行的规制改革是我国电力产业规制改革的关键因素。 在本文的研究中，主要做了两件工作，也是本文的两个主要创新点所在：一 是通过对当前世界上各国政府对电价规制所采用的两种主要模型的分析研究，结 合我国的实际情况，充分考虑电力需求变化、质量、环境因子等要素，构建了适 合我国国情的电力价格规制模型；二是通过对我国电力产业和电价问题的分析研 究，运用经济学原理并结合电力产业的特点，提出了影响我国电价水平的三大因 素：政府规制、煤炭价格和电力需求水平，然后通过证实分析，证实了这三大因 素对我国电价水平所产生的影响。 我国电力产业的产业组织正经历一场重大的变革，今后，我国的电力产业将 会形成一种全新的体制，这种体制的变革必然要求政府对电价的规制进行相应的 调整。因此本文也试图通过以上的分析体系，为我国的电价规制改革提供一些理 论指导和政策建议。 关键词：规制价格规制电力产业电力价格 浙江大学硕士学位论文中国电力产业价格规制研究 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h ei n - d e p t hd e v e l o p m e n to ft h em a r k e te c o n o m yi nc h i n a , i ti si m p e r a t i v et o r e f o r mt h er e g u l a t i o ni np o w e ri n d u s t r y , w h i c hi sat r a d i t i o n a ln a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r y a st h e e l e c t r i c i t yp 一i st h el e v e ra n do o 陀c , o n t c n ti ne l e c t r i c i t ym a r k e t , g o v e r n m e n tr e f o r mo nt h e r e g u l a t i o no f e l e c t r i c i t yp r i c ei st h ek e yf a c t o ro f t h ep o w e rh x i l i s t r yr e f o r m i nt h i sa r t i c l e , t w or e s e a r c h e sh a v eb e e nd o n e ，w h i c ha r ea l s ot h et w om a i ni n n o v a t i o n s ：f i r s t , t h r o u g ht h ea n a l y s i sa n ds t u d yo f t h et w om a i nm o d e l so f e l e c t r i c i t yp r i c er e g u l a t i o na d o p t e db y v a r i o u s c u r r e n t g o v e r n m e n t s , i n l i g h t o f t h e c h i n a s a c t u a ls i t u a t i o n , i t c o n s t r u c t s t h e p r o p c ! r m o d e l o f e l e c t r i c i t yp r i c e r e g u l a t i o ns u i t a b l ef o rc h i n a 5n a t i o n a lc o n d i t i o n ；s e c o n d , t h r o u g ht h ea n a l y s i s a n d 咖d yo fc h i n a sp o w e ri n d u s t r ya n de l e c t r i c i t yp 们c e , u t i l i z i n gt h ee c o n o m i cp r i n c i p l ea n d c o n s i d e r i n gt h ec h a r a c t e r i s t i c so f p o w e ri n d u s t r y ，i tp r o p o s e st h r e ef a c t o r st h a ta f f e c tt h ee l e c t r i c i t y p 而c e ：t h eg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n , t h ec o a lp r i a n dt h ee l e c u i c i t yd e m a n d a n dt h e ni t h a s c o n f m n e db ye x a m p l e sa n da n a l y s i st h a tt h e s et h r e ef a c t o r sa c t u a l l yi n f l u e n c et h ee l e c t r i c i t yp r i c e c h i n a sp o w e ri n d u s t r yi se x p e r i e n c i n gas i g n i f i c a n tt r a n s f o r m a t i o no f i n d u s u i a lo r g a n i z a t i o n i nt h e 觚戚c h i n a sp o w e ri n d u s t r yw i l ld e v e l o pi n t oab r a n d - n e ws y s t e m t h i ss y s t e m u a n s f o r m a t i o ni n e v i t a b l yw i l lr e q u e s tt h eg o v e r n m e n tt oc a r r yo nt h ec o r r e s p o n d i n ga d j u s t m e n tt o t h ee l e c t r i c i t yp r i r e g u l a t i o n t h r o u g ht h ea b o v ea n a l y s i s , t h i sp a p e rh a sa t t e m p t e dt op r o p o s e s o m eg u i d a n c ea n dp o l i c ya d v i c ef o r t h er e f o r mo f c h i n a se l e c t r i c i t yp r i c er e g u l a t i o n k e y w o r d s ：r e g u l a t i o n ；p r i c er e g u l a t i o n ：p o w e ri n d u s t r y ：e l e c t r i c i t yp r i c e 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导 下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用 的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰 写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律结果由本人承担。 签名：幺短 日期：柙，f 浙江大学硕士学位论文 中国电力产业价格规制研究 1 引言 1 1 选题的背景与意义 传统理论认为，电力产业是自然垄断产业，因此必须由政府实施规制来防止 电力垄断企业自由决策获取高额的垄断利润和决策时产生的低效率。2 0 世纪中 叶，各国普遍采取了对具有自然垄断产业性质的产业进行全面规制，电力产业也 不例外，其做法就是采取垂直一体化经营模式，来获取电力产业的规模效益和范 围经济，采取单一企业或者若干企业授权垄断的办法，达到稳定电力供应和提高 电力产业效益的目的。 然而，从7 0 年代开始，发达国家对电力产业规制体制进行了改革，主要是 放松了政府对电力产业的规制。伴随对电力产业放松规制的世界性潮流，世界各 国电力产业的产业组织正经历一场重大的变革，一些国家打破原来垂直一体化的 垄断市场结构，引进竞争机制降低电能成本、提高效率，取得了良好的经济和社 会效果。今后我国的电力产业将实行“厂网分开、竞价上网、电网开放、输配分 离、配售分开、用户自由选择”的新体制，这种体制的交革必然要求政府对电价 的规制进行相应的调整。 价格规制作为政府对电力产业进行规制的核心内容，对其规制改革的成败将 直接关系到我国电力产业的健康稳定发展。本文打算在分析研究影响我国电力价 格因素的基础上，提出适合我国具体国情的电力价格规制改革的一些对策措施。 1 2 论文的框架结构 本文的总体框架结构如下：首先作了规制及价格规制的研究综述，主要对规 制的含义、分类、西方主流规制理论的发展演进以及目前国内外研究现状作了介 绍；接着结合中国的具体实际，分析了我国电力产业的产业组织情况以及影响我 国电力价格的因素，指出政府规制政策、煤炭价格水平和电力需求水平是影响我 国电力价格的三大因素；同时，通过对目前国际上两种主要的政府价格规制模型 的介绍分析，提出了适合我国国情的政府价格规制模型；然后通过对中国电力产 业价格规制效果的实证分析，证实了三大因素对我国电力价格的影响；最后根据 浙江大学硕士学位论文中国电力产业价格规制研究 实证分析的结果，从三大因素入手，提出了我国电力产业价格规制改革的相关对 策建议。 规制及价格规制研究综述 我国电力产业和电价 问题分析 适应我国国情的电价规 制模型的构建 对我国电价规制效果进行实证分析，证实三 大因素对我国电价的影响 根据实证研究的结论，提出我国电力产业价 格规制改革的相关对策建议 1 3 可能的创新之处 图i i 本文总体框架结构图 在本文的研究中，主要傲了两件工作，也是本文的两个主要创新点所在：一 是通过对当前世界上各国政府对电价规制所采用的两种主要模型的分析研究，结 合我国的实际情况，充分考虑电力需求变化、质量、环境因子等要素，构建了适 合我国国情的电力价格规制模型；二是通过对我国电力产业和电价问题的分析研 究，运用经济学原理并结合电力产业的特点，提出了影响我国电价水平的三大因 素：政府规制、煤炭价格和电力需求水平，然后通过证实分析，证实了这三大因 素对我国电价水平所产生的影响。 2 浙江大学硕士学位论文中国电力产业价格规制研究 2 规制及价格规制研究综述 2 1 规制的含义以及分类 2 1 i 规制的含义 “规制”一词是由英文“r e g u l a t i o n ”或“r e g u l a t o r yc o n s t r a i n t ”翻译 过来的，最先出现于日本经济学文献中。在英文的“规制经济学”用语中，如贝 利法制性制约的经济理论，卡恩规制经济学等，r e g u l a t i o n 与r e g u l a t o r y c o n s t r a i n t 是通用的，其含义是有规定的管理，或有法规条例的制约。在现代 经济学中，其含义己经逐步演变为政府运用法律、法规对微观经济主体的活动和 行为进行影响、干预和规定等含义。卡恩( 1 9 7 0 ) 用规制者的行为来定义公用事 业部门的规制，认为规制的实质就是政府命令对竞争的明显取代，作为基本的制 度安排，它企图维护良好的经济绩效。美国经济学家斯蒂格勒认为，“作为一种 规则，规制通常是产业自己争取来的，规制的设计和实施主要是为受规制产业的 利益服务的。”。他认为政府规制主要不是政府对公共需要的一种反映，而是行业 中的一部分厂商利用政府权力为自己谋取利益的一种努力的结果。罗伯特博耶 认为：“规制是指通过一些反周期的预算或货币干预手段对宏观经济活动进行调 节。” 植草益认为规制就是“社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行规 制的行为。” 是以自然垄断和信息不对称部门为对象，以防止无效率的资源配置 发生和确保需要者的公平利用为主要目的，通过被认可和许可的各种手段，对企 业的进入、退出、价格、服务的质和量以及投资、财务、会计等方面的活动所进 行的规制。日本学者金泽良教授对政府规制的定义是在以市场机制为基础的体制 下，以矫正、改善市场机制内在的问题( 广义的失灵) 为目的，政府干预和干涉经 济主体( 特别是对企业) 活动的行为。 概括西方学者的说法，一般可以认为规制是社会公共机构，即由国家的立法、 行政、司法机构依据政府公共政策目标，对微观经济主体的行为进行的一系列规 。斯蒂格勒：产业组织和政府管制，上海人民出版社1 9 9 6 年版，第2 1 0 页。 o 新帕尔格雷夫经济学大辞典第四卷，经济科学出版社1 9 9 2 年版，第1 3 5 页。 o 植草益；微观规制经济学) ，朱绍文，胡欣欣等译校，中国发展出版社1 9 9 2 年版，第2 7 页 3 浙江大学硕士学位论文中国电力产业价格规制研究 范、制约或者激励的行为。规制的主体是政府或者是政府指定的机构，客体是微 观经济活动。 2 1 2 规制的分类 所有的定义都涉及到分类。分类在逻辑体系中占有十分重要的地位，定义和 分类是逻辑展开的起点。定义和分类是论述一个范畴概念的两个方面，在定义的 同时也为分类打下了基础。 从不同的角度或者目的出发，可以把规制分为不同的种类。例如根据干预的 方式把规制分为直接干预市场配置的规制、通过影响消费者决策而影响市场均衡 的规制以及通过干预厂商决策而影响市场均衡的规制( 史普博，1 9 9 9 l 这种分 类的角度有利于我们了解规制从哪一点切入市场，有利于各种规制方式的比较以 及规制给市场参与方带来的福利水平变化。 r i p l e y 和f r a n k l i n 从主体参与特征方面区分了“竞争性的规制”和“保护 性的规制”。竞争性的规制是将特定商品的供给权交付给指定的某些厂商，而排 除另一些潜在的或者实际的竞争者。虽然它与经济性规制有些重叠，但是它不包 括费率设定和对竞争市场的条件的规制。后两者是保护性规制的范围，“保护性 的规制”目的是“设定能使各种私有经济成分竞争的条件”，涵盖了环境规制、 反垄断规制、食品和药物规制等。竞争性规制是不透明的政策，主要控制有限的 资源如航空业、铁道线路或者电视和电台发射台的许可证。而保护性规制以高透 明性、高对抗性、多种主体参与政策制定过程为其特征( r i p l e ya n d f r a n k l i n ，1 9 8 6 ) 。这种分类使我们很快理解不同行业特性和利益集团强弱对比。 再如黑夫兰把规制区分为三种规制：经济的、社会的和辅助的( s u b s i d i a r y ) 。 在他看来，经济规制涉及产业行为的市场方面( 费率、服务的质量和数量、竞争 行为等) ；社会性规制用以纠正不安全或不健康的产品以及生产过程的有害副产 品。所谓辅助性规制泛指与执行各类社会福利计划( 如社会保险、公费医疗、老 兵福利计划等) 有关的规制措施( h e f f r o n ，1 9 8 3 ) 。对健康护理业( 医师、医院、 家庭护士及药房等) 的控制就是一个例子。显然，黑夫兰把社会福利计划纳入规 制的范畴，是以福利水平为衡量标准的划分方法。 植草益把规制分为间接规制和直接规制，后者又分为经济性规制和社会性规 浙江大学硕士学位论文中国电力产业价格规制研究 制。在植草益的社会性规制概念包括确保健康和卫生( 麻药取缔) 、确保安全( 防 止劳动灾害、疾病和保护消费者、交通安全、消防、枪炮取缔) 、防止公害和保 护环境、确保教育文化福利。显然，从内容上看，植草益的社会性规制的内涵包 括了黑夫兰所指的社会性规制和辅助性规制的一部分。 最普遍的分类把规制分为两类：经济性规制、社会性规制。o 但是许多学者 尚有一些分歧，例如g u a s e h 和h a h n 把规制分为经济性规制、社会性规制和程序 性规制。在他们眼里，程序规制( p r o c e s sr e g u l a t i o n ) 是政府对公共和私有部 门运作的政府管理而产生的格式文件和行政成本。但是三者并非纯粹的，不可分 割的。格式文件是社会性规制的主要组成部分。g u a s c h 和h a h n 之所以把程序规 制单列出来，可能基于对政府格式文件成本猛增的忧虑。因为他们曾得出如下结 论：“8 0 年代美国放松经济性规制的同时，环境、健康和安全有关的新社会性规 制、程序性规制却大幅度增长。政府管制方面的行政支出仍然高居不下，程序性 管制成本高达1 3 5 0 亿美元”( g u a s c h 和h a h n ，1 9 8 2 ) 。尽管有以上缺陷，这个框 架还是度量许多规制的成本和收益的一个有意的出发点。 简而言之，经济学家从不同的角度对规制进行分类，出自于不同的分析目的。 但是将规制大致分为经济性规制和社会性规制还是得到学术界的普遍认同的。见 表2 1 。 表2 1 规制的不同分类法一览表 分类的角度或目的代表人物 规制的类型特征特点 根据干预的方式史普博直接干预市场配置的规制、通有利于我们了解规制从 过影响消费者决策而影响市 哪一点切入市场，有利 场均衡的规制以及通过干预 于各种规制方式的比较 厂商决策而影响市场均衡的以及规制给市场参与方 规制带来的福利水平变化 主体参与特征r i p l e y 和 竞争性的规制和保护性的规使我们很快理解不同行 f r a n k l i n 制业特性和利益集团强弱 对比 黑夫兰经济的、社会的和辅助的规制把社会福利计划纳入规 制的范畴，是以福利水 平为衡量标准的划分方 法 o 丹尼尔f 史普博：规制与市场 ，中文版，上海三联书店，1 9 9 9 。 5 浙江大学硕士学位论文中国电力产业价格规制研究 续表2 1 规制的不同分类法一览表 分类的角度或目的代表人物规制的类型特征特点 植草益间接规制和直接规制，社会性规制的内涵包 后者又分为经济性规制括了黑夫兰所指的社 和社会性规制会性规制和辅助性规 制的一部分 学术界普遍学者经济性规制和社会性规得到学术界的普遍认 制同 2 2 西方经济学中主流规制理论的演变和发展 规制是指政府对微观经济活动说进行的某种直接的、行政性的规定和限制。 规制理论主要关注的是为什么要进行规制，规制代表谁的利益，哪些产业易受到 规制等问题。规制理论的发展涵盖了规制研究的许多最新成果。一般认为规制理 论的发展经历了规制公共利益理论、规制俘虏理论、规制经济理论、可竞争市场 理论以及激励性规制理论五个阶段，其中激励性规制理论又被称为新规制经济 学。 2 2 1 规制公共利益理论 规制公共利益理论产生的直接基础是市场失灵。市场经济一般会在自然垄 断、人为垄断、外部性、信息不对称等领域出现失灵，政府规制便具有潜在合理 性。在自然垄断情况下，进入规制只允许一个厂商进行生产，这符合生产效率的 要求，而价格规制能约束厂商制定出社会最优价格，这符合资源配置效率。所以 对自然垄断的价格和进入规制有可能获得资源配置和生产双重效率。在外部性存 在的情况下，对负的外部性实行征税，补贴正的外部性，这都可能导致倾向社会 偏好的资源配置状态。总之，当市场失灵出现时，从理论上讲，规制可以提高社 会福利。如果自由市场在有效配置资源和满足消费者需求方面不能产生良好绩 效，则政府将规制市场以纠正这种情形。这暗示着政府是公众利益而不是某一特 定部门利益的保护者，将对任何出现市场失灵的地方进行规制。 波斯纳( p o s n e r ) 将规制公共利益理论的前提条件陈述为：西“一方面，自由放 。p o s n e r , r 九t h e o r i e s o f e c o n o m i cr e g u l a t i o n ，b e l lj o u r n a l o f e c o n o m i c s ( j ) 5 ，a u t u n m ，1 9 7 4 6 浙江大学硕士学位论文 中国电力产业价格规制研究 任的市场运行特别脆弱且运作无效率。另一方面，政府规制根本不花费成本。” 如果公共利益理论相当正确的话，政府则应在广泛的产业范围内实施规制政策： 即自然垄断和人为垄断，外部效应，信息不对称等领域。规制公共利益理论意味 着政府会对市场失灵进行规制以使市场尽可能地达到竞争性方案运作。当成本或 需求条件发生变化、市场失灵被排除或被减少以使放松规制成为社会最优时，放 松规制就会存在。 规制公共利益理论主要存在三个问题：首先，没有阐述潜在的净社会福利收 益是如何促使立法者通过规制立法以及规制者如何采取适当行为的问题；就规制 发生是为了纠正市场失灵这一点也没有提供可检验的预测，仅仅是假设而己；第 二，存在大量反驳它的证据，理查德波斯纳总结说，“经济学家通过1 5 年的理 论和实证研究表明，管制并不必然与外部经济出现或不经济因素或垄断市场结构 有关”。第三，斯蒂格勒和弗瑞兰德( 1 9 6 2 ) 的研究表明，规制仅有微小的导致价 格下降的效应，并不像规制公共利益理论所宣称的那样，规制对价格具有较大的 抑制作用。这个与公共利益理论规范分析相冲突的事实对公共利益提出了严峻的 挑战。 2 2 2 规制俘虏理论 对1 9 世纪末美国规制历史的回顾，可以发现规制与市场失灵并不太相关。 至少到2 0 世纪6 0 年代，从规制的经验来看，规制是朝着有利于厂商的方向发展 的，规制提高了产业内厂商的利润。一些自然垄断产业的事实表明规制对于价格 下降作用甚微，因此该产业能赚取超额利润。规制有利于生产者得到了经验证据 的支持。 这些经验观察导致规制俘虏理论的产生和发展。与规制公共利益理论完全相 反，规制俘虏理论认为：规制的提供正适应产业对规制的需求( 即立法者被规制中 的产业所控制和俘获) ，而且随着时间的推移，规制机构也将被产业所控制( 即规 制者被产业所俘虏) 。规制俘虏理论的基本观点是：不管规制方案如何设计，规制 机构对某个产业的规制实际是被这个产业所“俘虏”，其含义是规制提高了产业 利润而不是社会福利。 规制俘虏理论与规制历史极为符合，因而比规制公共利益理论更具说服力。 7 浙江大学硕士学位论文中国电力产业价格规制研究 尽管如此，规制俘虏理论面临与规制公共利益理论相同的批评，比如该理论没有 坚实的理论基础，主要原因在于规制俘虏理论并没有解释规制如何逐渐被产业所 控制和俘虏的。受规制影响的利益集团有很多，包括消费者、劳动者组织以及厂 商，为何规制受厂商控制而不是受其它利益集团的影响? 规制俘虏理论的最初形 式并没有对此提供解释，它只是假设规制是偏向生产者的。 2 2 3 规制经济理论 理论分析与规制实践表明，规制与市场失灵的存在不完全相关，与规制公共 利益理论相矛盾，而且，规制也不完全是支持生产者，与规制俘虏理论相冲突。 规制历史表明，不同利益集团的福利因规制而改善，需要一种新理论来解释这种 现象。而且，这种理论必须能同时解释规制实践过程中对产业规制及放松规制的 原因。1 9 7 1 年，诺贝尔经济学奖获得者施蒂格勒( s t i g l e r ) 发表了经济规制论， 首次尝试运用经济学的基本范畴和标准分析方法来分析规制的产生，开创了规制 经济理论。后来佩尔兹曼( p e l t z m a n ) 和贝克尔( b e c k e r ) 等人在其研究的基础上， 进一步发展和完善了规制经济理论。 对规制经济理论的一个重要批评是，他们忽视了规制过程中的一些重要因 素，因为他们假定利益集团可以对立法者实施完全控制而立法者又对规制者实施 完全控制。最后，理论忽视了司法部门的作用。历史资料的回顾表明，虽然在理 解政府干预方面是一个重大的进步，但仍有经验证据与之不完全一致。 2 2 4 可竞争市场理论 可竞争市场理论( t h e o r y o fc o n t e s t a b l em a r k e t s ) 是由美国经济学家鲍 莫尔在1 9 8 1 年1 2 月2 9 日就职美国经济学会主席的演说中首先提出的。随后， 他又和潘札( p a n z a r ) 、威利格( w i l l i g ) 合著出版了可竞争市场与产业结构理论 一书，从而使该理论系统化。这一理论引起了学术界的广泛争论，并对政府管制 体制改革产生了相当大的影响。该理论的基本要点是：对于有些市场，新企业进 入的威胁非常之强，以至于即使一家厂商控制了9 0 以上的市场，潜在进入的压 力还是迫使垄断企业象竞争企业一样行为，从而使该产业产品保持低价并实现有 效率的生产。这种潜在竞争可以使竞争价格得以实现的市场被称为“可竞争性市 浙江大学硕士学位论文中国电力产业价格规制研究 场”。 可竞争市场理论强调的是潜在进入( 而不是现实进入) 的作用，认为判断自然 垄断与否并不应只看市场内实际竞争者的数量，还要看是否存在潜在的竞争者。 虽然规模经济和范围经济的存在限制了自然垄断产业内实际竞争者的数量，但如 果市场是完全可竞争的，潜在竞争的压力仍会迫使产业内原有垄断企业提高效 率，并确保价格与平均成本相等，从而实现与完全竞争相同的竞争均衡。正是从 这个意义上说，潜在的竞争完全可以替代政府的规制。可竞争市场理论为探索许 多产业组织和政府管制问题提供了一种新的分析工具，它考虑到决定市场结构的 外部因素，突出了沉淀成本的重要性，并强调了潜在竞争对促进产业效率的积极 作用。该理论修正了对自然垄断治理的传统看法，开拓了自然垄断治理的新思路， 对于放松规制的实践具有深刻的影响。 客观地讲，可竞争市场理论确实深刻剖析了潜在进入威胁对在位企业行为进 而对市场绩效的影响，实践也证明，进入威胁的确会对企业的行为与绩效产生一 定的影响。许多研究也都据此承认该理论的重大创新价值。但由于该理论建立在 一系列严格的假设基础之上，因此这一理论提出后，也受到了许多批评，认为真 正符合可竞争市场理论的假设条件的产业并不多，因此，这就限制了理论的应用 范围。 2 2 5 新规制经济学理论 传统的规制实践主要是以收益率规制为主。收益率规制是指通过限制企业资 本投资收益率的办法来使企业的资本获得公正的收益，因此也被称为公正报酬率 规制。在收益率规制下，允许企业的资本投资赚得公正的收益，不允许企业获得 超过公正收益率水平以外的利润，只要企业的利润率不超过公正收益率，企业就 可以自由地选择价格、产量和投入。 收益率规制的优点是可以保证企业收回成本和正常经营，但缺点也很明显： 第一，可能增加企业的) 【- 一非效率，因为在收益率规制下，被规制的企业可以将 成本的上升转嫁给收费，从而缺乏节约成本、提升效率的激励；第二，a - j 效 应( 过度投资效应) ，在一定的资本回报率下，企业会尽可能通过增加投资影响 资本基数，从而获得更高的收益；第三，出现规制俘虏，规制机构的只有裁决权 9 浙江大学硕士学位论文中国电力产业价格规制研究 过大导致利益集团的“寻租行为”和规制机构与被规制企业之间的勾结，并以社 会福利的损失为代价；等等。这些弊端自2 0 世纪6 0 年代以来一直遭到很多经济 学家的批评，称之为“规制失败”或“政府失灵”( 李雯，2 0 0 2 ) 。这些批评促使 人们对传统规制理论进行反思，并开始探寻更合理的规制理论和更有效的规制方 式。 与此同时，博弈论、机制设计理论、委托一代理理论的发展为新规制经济学 的兴起提供了必不可少的理论工具。 拉丰把建立在博弈论、机制设计理论和委托代理理论基础上的激励规制理 论称为新规制经济学。早期主要的规制理论，包括规制公共利益理论、规制俘虏 理论和规制经济理论等，关注的核心问题是：为什么会发生规制? 规制代表谁的 利益? 哪些产业容易受到规制? 而所有这些关注，都是基于已有给定的规制方式 的。显然，新规制经济学与传统规制理论的分水岭在于：传统规制理论将规制机 制视为外生的，因此许多经济学家们更多地是在寻求规制产生的根源；而新规制 经济学则在信息不对称的前提下，把最优规制机制的设计作为研究的重点，他们 运用博弈论以及机制设计理论，在规制者和规制企业的信息结构、约束条件和可 行工具的前提下，分析双方的行为和最优权衡，从而发展出一套对当前规制实践 更有解释力和指导意义的规范性理论。 2 2 6 理论的借鉴和启示 上述规制理论中的规制公共利益理论、规制俘虏理论和规制经济理论，它们 都存在一个根本缺陷，即它们假定政府规制机构与被规制企业在规制方案的制定 和实施过程中具有同样多的信息，双方是一种对称信息博弈。然而现实世界里要 清楚的了解谁从规制中得益、谁因为规制而受损、规制对资源配置的影响等情况 几乎是不可能的事：因为在不少方面信息的供应比垄断本身更加重要，它大大的 增加了政府规制的难度。实际上规制者往往要处理两种类型的垄断：产品供应的 垄断和信息供应的垄断。 这些理论是以发达国家市场经济为现实背景的，不能照搬照套到我国电力产 业的改革- 中来。由于我国电力产业的发展过程深受长期计划经济体制改革的影 响，因此，我国电力产业的改革要从我国的实际出发。当然，这并不意味对西方 浙江大学硕士学位论文中国电力产业价格规制研究 规制理论采取完全排斥的态度。 2 3 价格规制 2 3 1 价格规制的含义及目标 价格规制作为政府规制的核心内容，是指政府规制者要制定特定产业，在一 定时期内的最高限价( 有时也要制定最低限价) ，规定价格调整的周期。 价格规制目标体现着政府规制者对价格规制的偏好，对自然垄断产业实行价 格规制的目标有以下几方面： 促进社会分配效率。如果不存在任何外部约束，垄断企业就可能成为价格制 定者而不是价格接受者，他们通过制定垄断价格，将一部分消费者剩余转化为生 产者剩余，赚取超额垄断利润，严重的扭曲了社会分配效率。所以，对自然垄断 产业实行价格规制有利于促进社会分配效率。 努力实现最大生产效率。政府通过一定的规制政策和措施，可以在企业内部 建立起一种类似于竞争的刺激机制，进而优化组合企业各生产要素，充分利用规 模经济，不断进行技术革新和管理创新，努力实现最大生产效率。 维护企业发展潜力。由于自然垄断产业有着投资额大、投资回收期长的特点， 并且随着国民经济的增长，自然垄断产业的需求有着加速增长的趋势。为适应这 种大规模、不断增长的需求，就要求垄断产业不断进行大规模投资，所以政府在 制定规制价格时，也要考虑到企业应具有一定的自我积累、不断进行大规模投资 的能力，以维护企业的发展潜力。 2 3 2 价格规制目标与定价方式 自然垄断产业的价格规制目标与定价方式有着密切的联系，根据帕累托最优 效率的原则，为了达到社会分配效率目标，政府应按照企业的边际成本制定规制 价格。但是自然垄断产业一般具有显著的规模经济，在一定范围内，成本呈弱增 m 王俊豪：政府管制经济学导论基本理论及其在政府管制实践中的应用 ，商务印书馆2 0 0 1 年版，第 3 3 页 。王俊豪：政府管制经济学导论基本理论及其在政府管制实践中的应用，商务印书馆2 0 0 1 年版，第 驰一9 9 页 浙江大学硕士学位论文中国电力产业价格规制研究 趋势，而且平均成本高于边际成本。如图2 1 所示。 p p i p k o q pq 图2 1 不同定价方式下的规制价格水平 在图2 1 中，边际成本曲线和需求曲线相交于m ，与m 点相对应的p - 就是按 边际成本决定的规制价格水平，m 点到平均成本曲线的垂直距离为n m 。这就是说， 如果按照边际成本决定价格水平，就会使企业发生每单位平均为删、而总额为 p g a n p 。的亏损。因此，在成本递减的自然垄断产业以边际成本决定规制价格水平， 虽然从理论上能够保证分配效率，但会使企业发生亏损，更不用说达到维护企业 发展潜力的目标，由于企业产出越大，亏损额就越大，所以也不可能达到刺激企 业生产效率的目标。 在这种情况下，霍特林( h o t e l l i n g ) 曾提出一种补救办法，在政府以边际成 本制定规制价格的同时，以税收弥补企业的亏损，并使之有一定的利润。但是对 照价格规制的基本目标，这种做法虽然能维护企业的发展潜力，但仍难以刺激企 业的生产效率。所以在实际中，边际成本只能作为制定规制价格的一个重要参照 标准，以衡量规制价格与边际成本的差异程度。至于哪种定价方式比较合理则是 规制者和学术界所一直积极寻求和探索的。 1 2 浙江大学硕士学位论文中国电力产业价格规制研究 2 4 目前国内外研究现状 在以作为自然垄断产业之一的电力产业规制为对象的研究中，激励规制理论 是2 0 世纪9 0 年代以后在西方兴起的一种新的规制理论，其着重研究规制者与被 规制者之间存在的信息不对称问题。b a r o na n dm y e r s o n ( 1 9 8 2 ) 将微观经济学中 的信息经济学、非合作委托代理理论以及激励机制框架的设计等研究方法引入 规制理论。l a f f o n ta n dt i r o l e ( 1 9 9 3 ) 娴熟地将博弈论、信息经济学和机制设计 的工具用于规制问题分析，以解决规制者与被规制者之间因“信息不对称”导致 的规制博弈难题。他们将规制问题当作一个最优设计问题，在规制者和被规制者 的信息结构、约束条件和可行工具的前提下，分析双方的行为和最优权衡，并对 规制中的很多问题都尽可能地从本原上内生地加以分析。他们二人联袂在新规制 经济学领域发表了十几篇重要论文，并于1 9 9 3 年出版了新规制经济学的扛鼎之 作政府采购与规制中的激励理论，完成了激励规制理论框架的构建，标志着 新规制经济学的形成，从而被西方称为规制经济学中的“圣经”，使得规制经济 学的发展达到了新的高峰。l a f f o n ta n dt i r o l e 也因此成为新规制经济学的创 始人和杰出代表。 国外直接针对电力产业规制的研究在八十年代末以来才逐渐增多。这些研究 主要有：m a r m s t r o n g 等( 1 9 9 4 ) 在管制改革：经济分析和英国的经验综合英 国的电信、电力和自来水等公共事业的规制改革经验，对垄断规制、竞争和自由 化进行了经济分析。n e w b e r y ( 1 9 9 9 ) 论证了对自然垄断产业实行市场重构的必要 性，指出其有利于新企业的进入与发展，有利于检验新市场和形成各种服务的市 场价格，有利于提高规制效率。此外还有一些关于各国电力市场规制和放松规制 实践的研究。r i c h a r dj 6 i l b e r t 和e d w a r dp k a h n ( 1 9 9 6 ) 主编的电力管制 的国际比较一书对英、美、法、日、德、南美等国家的电力规制进行了比较， 从制度的角度分析了各国为何发生电力规制。费农l 史密斯( 2 0 0 3 ) 在电力 行业中的规制改革一文中对英国电力的私有化、新西兰的变革、美国电力产业 的新发展做了阐述。西文伯恩斯坦( 2 0 0 3 ) 在电力市场的困境：了解加利福尼 亚重组的困难一文对加利福尼亚的电力市场进行了全面的分析，包括价格、市 场、合同等内容，指出由于电力供给和需求同时极端缺乏弹性，重建的困难要比 许多其他解除规制的典型市场大得多。h u n g p oc h a o 和h i l l a r dg h u n t i n g t o n 浙江大学硕士学位论文中国电力产业价格规制研究 ( 1 9 9 8 ) 主编的设计竞争性的电力市场一书中对竞争性电力市场的设计原则、 电价问题、输电和供电领域如何竞争提出了建议，并介绍了美国电力部门的重组、 竞争和规制改革。 在国内，刘阳平、叶元煦( 1 9 9 9 ) 在着重对电力产业内发电、输电、配电3 个环节的自然垄断特征进行深入分析后，指出了电力产业内部不同环节具有不同 的自然垄断特征。李国荣、侯文兰( 2 0 0 1 ) 在政府规制下电力产品定价的经济 学分析一文中从经济学的角度对我国的电价问题进行了分析，指出必须对我国 现有的电价制度进行改革，以适应我国电力工业改革的要求，并探讨了电价改革 的思路和方法，提出政府管理电价的方式应从直接控制、审批电价为重点的传统 方式向电价水平由市场决定、政府以制定竞争规则和研究、修订电价结构为重点， 对电价实行间接调控的方式转变，积极借鉴价格上限规制模式。夏大慰、范斌 ( 2 0 0 2 ) 在电力定价：理论、经验与改革模式一文中通过对不同电力定价方 式和政府电价规制存在的弊端的分析，指出：我国电价改革应该重塑科学、合理、 规范的电价形成机制和电价规制体制，建立竞争性电力市场，充分发挥电价在电 力资源配置中的基础性作用，从而推动我国电力产业步入可持续发展的轨道。唐 晓华、唐要家( 2 0 0 2 ) 在不完全信息与网络产业激励性规制改革一文中指出 规制体制改革的核心是解决信息不对称条件下的最优激励问题，规制体制设计的 关键是要设计有效的激励和约，为企业提供适当的激励，以达到成本效率，竞争 是重要的激励性体制，网络产业竞争体制形成的关键约束是在位运营商排斥竞争 的行为和建立有效的互联互通政策。张宗益等( 2 0 0 3 ) 探讨了激励性规制理论在电 力产业中的应用，针对其在实际应用中的经验和教训，提出了综合激励性规制机 制。于良春、张伟( 2 0 0 3 ) 对中国电力定价问题进行了分析，认为电价改革的第一 步应在发电环节中引入竞争的基础上，对不同效率类型的电力厂商设计不同激励 强度的定价机制。雷晓康、贾明德( 2 0 0 3 ) 在市场经济中的政府规制及其创新 的规制一文中指出在传统的规制过程中，由于政府没有充分考虑到信息不对称 约束，导致规制的低效率和资源配置的严重扭曲，为了有效地改变这种现状，对 传统地规制方式进行创新称为必然地选择，激励性规制就是这种创新的表现。 1 4 浙江大学硕士学位论文中国电力产业价格规制研究 3 我国电力产业和电价问题分析 3 1 我国电力产业的产业组织分析 电力产业通常由发电、输电、配电和零售四个环节构成。发电是将各种一次 能源，如水力、火力( 煤炭、石油、天然气) 、原予能以及新能源( 太阳能、风力、 地热等) 转换成电能的环节；输电是用高压、超高压输电线路将电力从发电厂输 送到各个需要的环节；而配电则是将输送来的高压电通过变电转变成中压和低压 电，输送给用户使用的环节；零售是将输送来的低压电出售给最终用户。 3 1 1 供求关系 随着国民经济呈现多年来少有的快速增长态势，2 0 0 5 年电力工业供需两旺， 2 2 个省( 直辖市、自治区) 出现了电力供不应求的紧张局面。据中电联全国电 力工业统计快报显示，全年发电量和用电量增速均在1 5 以上，是改革开放以 来最快的一年；经过几十年的电力发展，我国已经基本解决了国民经济发展的用 电需求，基本达到了总量的基本平衡。 从供求关系来看，我国的电力产业经过几十年的发展基本告别了短缺，但仍 存在局部缺电和因季节、气候引起的缺电现象。1 9 4 9 年，我国电网装机总容量 近1 8 5 万千瓦，1 9 7 8 年为5 7 1 2 万千瓦，发电量为2 5 6 6 亿千瓦时，分别是世界 的第八位和第七位；从1 9 8 8 年开始，连续十年我国每年新增加装机容量超过1 0 0 0 万千瓦，发电量超过1 1 0 0 0 亿千瓦时，1 9 9 7 年，我国装机容量和发电量均跃居 世界第二位，结束了电力工业是国民经济和社会发展的“瓶颈”制约因素的历史， 基本告别了短缺。1 9 9 8 年，全国大部分地区出现了电力生产供大于求的状况。 在之后的两三年里，各级政府都在出台各种鼓励消费电力的措施，相应也减缓甚 至不再对电力产业特别是发电企业新增投资，全国出现了一种有电用不完的“过 剩”现象。然而，随着我国国民经济的发展、产业结构的调整，2 0 0 2 年开始出 现了历史上从没有过的“电荒”，全国大面积电力短缺，开始出现“拉闸限电” 现象。 从生产结构来看，我国电力产业成以下四个特点：一是火力发电的比重较大， 浙江大学硕士学位论文中国电力产业价格规制研究 且以燃煤机组为主。目前，燃煤机组占全国装机总容量的7 4 ，发电量占全国发 电量的8 1 ，每年消耗的煤炭占全国煤炭消耗量一半以上，排放的二氧化硫已接 近全国排放总量的一半。二是水利可开发资源多。我国河流水域蕴藏量为6 7 6 亿千瓦，技术可开发水资源为3 7 8 亿千瓦，这两项指标均居世界第一位，但是 我国丰富的水资源大都在西南地区，自然生态比较脆弱，开发的难度比较大，水 电仅占全国总装机容量的2 5 。三是核电发展从无到有，起点较低，占全国总发 电量比重非常小，其发展受国际国内诸多因素的影响，有一定的难度。四是其他 能源由于资金、技术和自然资源等因素的制约，只在很小的范围内得到推广应用。 从用电需求来看，受国民经济持续稳定增长的影响，2 0 0 3 年全社会行业用 电和居民用电量出现高速增长的态势，全社会用电量总计1 8 9 1 0 亿千瓦时，比去 年同期增长1 5 4 。消费结构也发生了相应的变化，作为用电大户的第二产业用 电需求增长同比为1 7 。其中，全年工业用电量合计1 3 7 4 6 亿千瓦时，同比增长 1 6 5 6 。其中，占全部电力需求5 7 2 的重工业用电同比增长1 6 6 ，占用电需 求总量1 5 8 的轻工业用电需求同比增长1 8 4 ，建筑业用电需求同比增长 1 7 1 6 ，用电量占全社会用电总量的7 3 1 ，是拉动电力需求持续增长的主要力 量；第三产业用电量同比增长1 6 o ，用电量占全社会用电量的1 1 3 。其中， 交通通讯邮电业用电量同比增长1 9 4 ，商业饮食仓储业用电量同比增长1 7 1 ： 城乡居民生活用电同比增长1 3 7 ，增速比上年全年提高近6 个百分点，用电量 占全社会用电总量的比例为1 1 7 。从全国范围来看，第二产业用电需求的高速 增长态势得以持续，使得全社会用电需求持续攀升，第三产业和城乡居民生活用 电的增长速度也居高不下。总体上全社会的用电需求态势较旺，给电力生产和供 应形成较大的压力。9 6 _ _ 0