中外公务员薪酬制度比较研究.doc

- I - 摘要摘要 公务员薪酬制度对于公务员队伍的稳定及其高效率的工作起着至关重要的作用。 本文首先对薪酬的概念进行了概括性描述，指出公务员薪酬的特点及其特定功能，然 后对国外比较先进的薪酬制度进行了分析，并对几个国家的典型案例进行了详细地介 绍。在此基础上对我国公务员薪酬制度的发展及现状进行了简单描述，从几个不同的 方面与国外的薪酬制度进行了比较分析，发现当前我国的公务员薪酬确实存在许多难 以解决的问题，通过研究，本文提出了一些相对比较合理的改革思路，作为对我国公 务员薪酬改革的建议，包括完善公务员薪酬的立法机制，建立清晰的薪酬范畴，完善 的薪酬体系等等。 关键词：公务员，薪酬制度，工资制度，改革 - II - Abstract The salary system is extremely significant for the stability of the civil servants group and their effective works. This article carriys on the concise description to thesalary concept firstly, points out the characteristic of the salaries of civil servants and its specific functions, then carries on the analysis to the advanced salary system overseas, and do a detailed presentation to some classic case in several countries. On this basis, it carrys a simple description on our civil service pay system , do a compariable research from several different aspects,and found that our current civil services pay has many difficult problems to resolve, Through analyzing, we propose some relative reasonable reform ideas as the proposals of civil service pay reform we suggest, including establish a legislative mechanism on civil service pay, set a clear scope of the pay system and improve the structure of pay system, and so on. Keywords：Civil Servents, Salary System, Aages System, Reform - III - 目录目录 1 导言.1 2 公务员薪酬概述.2 2.1 对薪酬的全面认识.2 2.2 公务员薪酬的特点.2 3 国外公务员薪酬制度分析.4 3.1 公务员薪酬设计基础分析.4 3.2 典型公务员薪酬体制介绍.5 4 我国公务员薪酬制度分析.9 4.1 公务员薪酬制度的发展.9 4.2 我国公务员薪酬制度现状.9 5 中外公务员薪酬制度比较研究.12 5.1 公务员薪酬制度分配原则比较评析.12 5.2 公务员薪酬制度收入构成比较评析.13 5.3 公务员工资制度的比较评析.14 5.4 公务员相关福利制度比较评析.16 6 总结.17 6.1 我国公务员薪酬制度存在的不足.17 6.2 公务员薪酬制度建设的政策建议.19 7 结语.23 参考文献.24 致谢.26 中外公务员薪酬制度比较研究 1 1 导言导言 公务员薪酬制度是公务员福利保障机制的核心内容，是公务员制度体系中最为敏 感的一个环节，也是实施公务员管理过程中一个无法回避的现实问题。薪酬的高低直 接影响着公务员及其家庭成员的生活水平。科学合理的薪酬制度不仅可以保证公务员 及其家庭的生活水准，对调动公务员工作积极性、创造性，提高服务效率具有激励作 用，也对公务员的流动及政府部门的人力资源配置发挥导向作用。正因为如此，公务 员薪酬制度历来为各国政府所重视。 在西方国家，公务员的地位有严格的法律规定，所以，公务员的薪酬制度都有明 确的法律规定，比如美国联邦政府工资改革法、日本的国家公务员法、德国 的联邦工资法等，都从法律上对公务员薪酬制度进行了详细而明确的规定。从内 容上来说，各国不尽相同，但从整体目标看，各国都尽量使这一制度变得更加完善， 公务员的工资在数量上一般都高于国有企业同类人员工资水平，并在此基础上建立科 学合理的平衡比较测量体系和办法，以保证其公平性。同时，各国在薪酬改革方面还 有一个共同课题，就是致力使薪酬进一步与表现挂钩，事实上这意味各国正在逐步放 弃沿用多时、或多或少地牵涉自动增薪的固定薪级制度，转而采用一系列以绩效为本 的薪酬安排。 我国现行公务员薪酬制度是伴随着我国公务员制度的建立以及计划经济向市场经 济的过渡逐步形成的。上世纪90年代初以来，我国通过借鉴西方发达国家先进的公务 员薪酬管理的经验，逐步建立了以职级工资制为主的公务员薪酬体系。十多年来，这 一薪酬体系在我国公务员管理中发挥了重要作用。同时，作为发展过程中的问题，我 们看到，我国目前所实行的公务员薪酬制度还存在一定的缺憾。比如，至今为止关于 公务员加薪以及高薪养廉等问题一直在媒体上争论不休，许多观点认为，公务员的收 入已经不错，加薪是缺乏理由的，但又据相关调查报告显示，虽然公务员年薪的平均 数有大幅的提升，但目前仍属于低收入职业，由于相对于其他行业的待遇过低，导致 了许多优秀人才流失。另据某一地区的调查显示，公务员之间的奖金福利待遇差距很 大，待遇高的与待遇低的公务员相比，相差数倍之多，且呈逐年扩大趋势。就机关和 部门整体而言，乡镇机关平均高出县级机关63.2%；经济基础好的乡镇高出经济薄弱乡 镇71.4%；经济主管部门高出非经济主管部门41.7%；有税费收入的部门高出无税费收 入部50.3%。这些问题都说明，我国的公务员薪酬制度确实存在很大的不合理性，迫切 需要进行改革。 由于公务员薪酬制度不仅关系到公务员个人的经济利益，还会对国家政治、经济 和社会产生广泛的影响。而与国外先进公务员薪酬制度相比，我国确实存在很大不足， 所以在详细了解我国及西方国家公务员薪酬体制，并在此基础上进行对比研究，找出 我国存在的不足并提出与我国国情相适应的合理的薪酬制度，具有重要意义。 中外公务员薪酬制度比较研究 2 2 公务员薪酬概述公务员薪酬概述 2.1 对薪酬的全面认识 2.1.1薪酬的含义 研究薪酬问题，首先要界定薪酬的概念，要弄清楚研究的对象。通常认为，薪酬 是指在组织中工作的员工在为组织提供组织实现目标所需要的行为时，作为回报的货 币收入、商品和服务。它包括薪资、奖金、津贴、养老金以及其他各种福利保健收入。 广义的薪酬还应该包括组织成员从组织中获得的住房、通讯工具、车辆、保险以及人 的精神满足、工作荣誉感等其它形式的薪外收入。 传统的薪酬理论只对直接经济报酬，特别是货币工资感兴趣。但随着管理模式的 变革，组织成员报酬的成分发生了实质上的变化，间接经济报酬和非经济报酬的部分 越来越重要，与物质报酬完全不同的精神薪酬也成为争议的焦点。报酬形式的多样化 和宽化促使人们对薪酬概念有了全新的认识，薪酬具备了一些现代组织管理的内涵。 一些组织的管理者更加注重利用薪酬和福利管理对成员内在价值和创造潜力的挖掘， 例如将成员的培训和开发投入与薪酬管理结合起来，增加带薪休假制度，使成员的工 作更具挑战性、趣味性、成就感和责任感，为成员创造舒适的工作条件和灵活的工作 时间等等。 所以说，薪酬是组织成员在社会生产活动中获得的报酬的总和，它既要包括工资 收入，也要包括非工资货币收入以及实物收入和无形收入。 2.1.2 公务员薪酬 公务员薪酬在狭义上是指单位按月发放给公务员的固定部分，包括基础工资、年 功工资、岗位津贴以及按国家规定的几项福利补贴；广义上还应包括国家其他福利待 遇，单项奖励与奖金等。 在本文中，我们认为，公务员的薪酬是国家依据按劳付酬的原则，对公务员在任 职期间以其知识和技能为国家提供服务后，以货币或非货币形式从政府领取的劳动报 酬，包括基本工资、奖金、津贴、补贴以及其他各种福利收入。 2.2 公务员薪酬的特点 2.2.1公务员薪酬的突出功能 公务员薪酬的突出功能表现在以下两个方面: 1维持和保障的功能 中外公务员薪酬制度比较研究 3 工作是公务员脑力和体力的支出，公务员作为劳动力要素的提供者，只有给予足 够的补偿，才能使其不断投入新的劳动力，而这种补偿是通过公务员消费各种必要的 生活资料实现的。因此，公务员的劳动收入，首先要用于购买各种必要的生活资料以 维持劳动力的正常再生产。而且随着形势的不断变化，公务员必须不断更新知识结构， 以增强对形势变化的适应性。所以公务员的工资收人理所当然地也应该包括支付部分 学习、培训、进修等方面的费用。除此之外，公务员一定的生活享乐也应包括在其工 资收入之内，它同样属于维持劳动力再生产的范围。 2激励功能 所谓激励功能，是指用来激励公务员按照其旨意行事而又能加以控制的职能。在 现阶段，对公务员的激励除了精神激励(自我价值的实现)外，主要是物质利益的激励。 现实生活中，公务员一方面要追求自身的价值、主人翁感和认同感，另一方面更重视 追求实在的利益，而工作则是公务员获取收入以提高自己满足水平的基本手段。在这 种情况下，政府通过各种薪酬形式，把收入与公务员对政府提供的劳动贡献联系起来， 公务员的薪酬就能发挥激励功能。所以，如果一个公务员的工作动机主要是受人尊重， 刺激必须是像名誉和称号这样的非物质利益；相反，如果他的动机主要是生理上的需 要(高标准的生活)，那么名誉和称号就不会是有利的刺激。 2.2.2公务员薪酬与一般企业薪酬 公务员的薪酬隶属于一般的薪酬概念，与一般企业员工的薪酬，在总体的脉络和 功能上是相同的，但是在薪酬的结构和决定机制上，又有着很大的不同。 从结构上看，公务员的薪酬大部分属于基本工资的范畴，奖金所占的比例较高。 企业中经常采用的风险较高的收益分享计划、利润分享计划、风险分享计划等与组织 绩效直接挂钩的薪酬方式，由于政府部门属于非盈利性机构，所以很少采用这些方式。 因此公务员在薪酬方面所承担的风险明显要低于企业员工。 在决定机制上，现代劳动关系中，各国劳动法甚至宪法都规定了职工与雇主的关 系是劳动契约关系，员工的劳动报酬标准和劳动条件标准可以个人名义或集体名义签 订合同，也就是说，员工可以通过交涉来影响工资问题的决策。但是公务员的薪酬标 准，只能由政府根据公共福利原则采用法律手段加以确定，而不能采取合同形式确立。 但与此同时，我国的公务员制度也确定了公务员薪酬的两项原则，“国家公务员 工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平”和“国家公务员根据国民经 济的发展和生活费用指数的变动，有计划地提高国家公务员的工资标准，使公务员的 实际工资水平不断提高”这两条规定从另一方面决定了公务员薪酬之间不可分割的相 互联系。 中外公务员薪酬制度比较研究 4 中外公务员薪酬制度比较研究 5 3 国外公务员薪酬制度分析国外公务员薪酬制度分析 3.1 公务员薪酬设计基础分析 3.1.1薪酬水平 1总体薪酬水平。从各国公务员的总体薪酬水平来看，许多国家和地区公务员的 薪酬水平处在社会平均薪酬的中等偏上水平，如新加坡、印度等。这样既使公务员薪 酬具有竞争力，便于吸引优秀人才，也能根据国家财政收入状况灵活处置薪酬。从总 体薪酬水平的确定依据来看，大多数国家、地区公务员的薪酬标准是通过平衡比较法， 与其他行业人员的工资水平及社会整体工资水平、经济发展因素等指标挂钩来测算确 定的，如美国、日本、新加坡等。这些国家基本上都设有专门机构从事公务员薪酬水 平和趋势的评估，通过动态的评估掌握企业薪酬的变动情况，及时提出调整公务员薪 酬标准的建议。 2薪酬的级差。各国公务员薪酬的级差标准主要通过两个方面来体现：一个是职 务薪酬差别。作为责任风险的补偿，这个差别通常比较大，体现了职务责任贡献的区 别。另一种是工龄工资的差别，主要体现在薪酬点的分布和标准上，是作为一种激励 机制，对称职的公务员起到了物质奖励的作用。此外，有些国家如印度注重提高公务 员中高科技人员的薪酬水平，鼓励他们为国家的富强而努力工作，因此，对科技含量 较高的公务员职位，其薪酬标准较高，对优秀人才有较强的吸引力。 3.1.2薪酬结构与形式 1薪酬各构成部分。多数实行公务员制度的国家，整体薪酬结构一般都是由基本 工资和津贴、补贴等构成，有的国家还设置了奖金。例如，英国公务员除标准工资外， 还有奖金和各种津贴。制定薪酬制度和薪酬标准时不仅考虑了薪酬本身结构的合理， 还考虑了各种奖金、津贴的种类和比重，能够纳入薪酬表的尽量纳入，必须保留的是 以特殊情况为前提。日本公务员在标准工资之外，津贴虽然各类繁多、比重很大，但 多而不乱，由人事院统一制订和调整，方便灵活，富有弹性。 2薪酬构成的比重。国外公务员的整体薪酬的各构成部分中，一般以工资收入为 主，发放津贴为辅。工资收入一般占总收入的70-80，津贴约占20-30，津贴通 常包括工作津贴、生活津贴和地区津贴。如美国、加拿大公务员的薪酬是以标准工资 为主，新加坡也定期将公务员的浮动工资部分转入固定工资，保证基本工资占主导地 位，有利于发挥工资的职能作用。 3薪酬结构的激励性。国外对公务员在薪酬上的激励一般是通过两种方式来实现： 一是对业绩优秀者通过职务或工资级别提升来进行奖励。例如，泰国公务员薪酬结构 中外公务员薪酬制度比较研究 6 中不含奖金，成绩优异者只能通过职务提升和工资级别提升来予以鼓励，但职务提升 受到是否有职位空缺的限制。二是除职务或级别晋升外，还另设奖金来激励业绩优秀 者，如美国根据公务员的业绩表现设有各种奖金，有助于提高工作效率，但是，这种 奖金多注重短期绩效因素，缺乏对公务员的长期激励。 3.1.3薪酬调整与增长机制 1薪酬水平调整的依据与保证。国外公务员薪酬的整体调整和增长一般是与外部 经济环境紧密联系的。按照定期晋薪和平衡比较原则，以专门制订的法律为依据，定 期通过薪酬水平调查，以决定公务员工资的调整和增长方案。例如，美国在调整公务 员的整体薪酬水平时，综合考虑私营企业的工资水平、财政收人状况和社会经济稳定 来灵活处置；德国公务员的整体薪酬水平调整不与物价直接挂钩，以免引起工资与物 价的轮番上涨，而是由专门的研究所每年对经济增长率、劳动生产率和通货膨胀率做 出综合性的预测，供政府参考。 2公务员薪酬调整的灵活性与适应性。法国实行指数等级工资制，工资调整起来 方便灵活，具有弹性。例如，法国公务员具有全国统一的工资标准表，不按部门、行 业、地区分类，只是根据职务和级别划分不同的工资指数范围。一方面，工资可随公 务员工资级别的变动而调整指数等级，另一方面，整体薪酬水平可通过及时调整指数 点值以实现随物价和经济的变动而变动，适应性很强。新加坡公务员薪酬由基本工资、 每月不固定工资、不固定常年津贴、不定额花红组成，可根据经济和生产力的变动依 次调整薪酬中除基本工资之外的部分，方便灵活、操作简便，促进了行政效率的提高。 3.2 典型公务员薪酬体制介绍 3.2.1匈牙利公务员工资制度 1992年，匈牙利颁布实施的公务员法明确规定了公务员工资制度的具体内容， 公务员法对公务员工资制度进行了修改和完善。公务员工资制度的基本内容包括 工资类别和工资构成：公务员的工资主要根据职务、教育程度和工龄确定，公务员分 为领导人员（部长及以下）、高等学历人员和中等学历人员三个工资类别。领导人员 的工资构成包括基本工资、工资补贴和职务补贴三部分，高等学历人员和中等学历人 员的工资构成包括基本工资和工资补贴两部分。基本工资根据工资基数和工资系数确 定，为两者之积，即基本工资(工资基数)工资系数。工资基数是国家在兼顾公务员各 种利益的情况下统一规定的，每年通过财政法予以公布，不得低于往年。工资系 数主要是根据职务、教育程度、工作年限、人员的平衡关系以及国家财政负担能力等 中外公务员薪酬制度比较研究 7 因素综合确定，相对比较稳定。 公务员的工资标准分为三种，即分别按80%、100%、 120%计算，这主要是为了 实行公务员的工资与工作业绩挂钩，体现公务员之间的工资差别。公务员根据工作业 绩的考核结果确定所执行的工资标准，多数公务员是按100%的工资标准执行；工作业 绩特别突出的，按120%的工资标准执行；工作业绩差的，按.80%的工资标准执行。但 财政拨款是按100%的工资标准支付。公务员正常增加工资有三个途径：一是国家统一 调整工资基数，基本工资和工资补贴相应提高，领导人员的职务补贴也随之提高；二 是高等、中等学历人员随着工龄的增长，工资系数逐渐加大，工资水平相应提高；三 是随着职务晋升、学历提高相应增加工资。1 3.2.2英国高级公务员薪酬管理制度 自1996年以来，英国中央政府在公务员管理体制方面实施了一系列的改革措施， 对一般公务员和高级公务员开始采取分别管理:大部分管理一般公务员的权限下放给政 府各部门和地方政府，中央政府不再进行统一管理和控制；高级公务员(常务次官、次 官、副次官、主管职务和助理次官等约3 000多人) 由中央政府统一管理。英国高级公 务员管理制度主要具有以下几个特点：(1) 高级公务员在原来1-5 级的公务员队伍中产 生,他们是英国政府的高级管理人员、专家和政策咨询家,属于公务员的精英群体；(2) 高级公务员单独与所在部门签订正式的聘用合同；(3) 高级公务员由中央政府集中录用 与培养；(4) 高级公务员的薪酬根据其所任职务的工作量和工作绩效来确定； (5) 高 级公务员主要履行领导职能,须根据上级要求在政府各个部门之间轮换岗位。 英国中央政府希望通过这样一套独立的管理体系来管理高级公务员，保持队伍的 相对稳定，并通过高级公务员在各部门间的轮岗来增加部门间有效的沟通与交流，促 进各部门间的横向协作。独立的高级公务员薪酬管理制度，主要包括薪级与薪级内薪 酬档次的划分，以及与绩效挂钩的增加薪酬的评估方法。中央政府通过设置“薪级上 限”规定薪级内薪酬档次划分标准以及年薪酬增长率来实现对各部门薪酬管理的统一 控制。每年高级公务员薪酬评估机构(简称SSRB) 对薪级与薪酬档次划分标准以及薪酬 增长率以报告形式提出建议，中央政府根据每年新情况对SSRB 的建议加以确认或修 正,然后颁布实施。 3.2.3美国联邦政府的宽带薪酬试验法 宽带薪酬就是指将多个薪酬级别及其相对较窄的薪酬浮动范围重新加以组合，形 成薪酬级别相对较少，但是每一薪酬级别的浮动范围却相对较宽的新型薪酬设计格局。 通常情况下，在这种宽带薪酬中，每个薪酬等级的最高薪酬值与最低薪酬值之间的差 1 仁宣.匈牙利公务员工资制度J.域外传真，2006，5：61-62. 中外公务员薪酬制度比较研究 8 距在100%或100%以上。因此，宽带薪酬的最大特点就是压缩级别，将原来十几个甚至 二十、三十几个薪酬级别压缩成几个级别，并将每个薪酬级别所对应的薪酬变动范围 拉大，从而形成一个新的薪酬管理系统及操作流程。 1.以年资为基础的加薪方案 这个方案主要是在空军的某基地进行的。此方案不主张对员工个人的工作绩效进 行评价，而是建立起整个组织范围内的全面质量管理系统。该单位中的员工每年都能 固定地得到1%-3%的加薪，加薪的百分比主要取决于他们的薪酬水平在所在薪酬宽带 内部所处的百分位高低。除了这种加薪之外，该试点项目中的员工每年还能够像联邦 政府的其他雇员一样得到政府统一提供的可比性加薪(所有宽带中的薪酬水平同比例上 调)。 2.以绩效为基础的加薪方案 这个方案是在美国海军两个开发实验室和国家标准技术研究院进行的，但两方面 进行的宽带薪酬试验又有所不同。在海军实验室的宽带薪酬系统中，加薪是基于一个 将员工个人的工作职责与组织的目标联系在一起的五等级绩效评价系统，每一个薪酬 宽带内部的加薪百分比或者加薪幅度是不同的。另外一部分是联邦政府提供的可比性 加薪，在海军项目中，这一部分加薪也同样要与绩效有所关联，员工的绩效至少要达 到令人满意的水平才能够再获得这部分可比性加薪。在国家标准与技术研究院的宽带 薪酬试验中，各宽带内部的薪酬增长也是基于员工的绩效评价结果，他们采用了两个 等级即“令人满意”和“不令人满意”的绩效评价系统。在100分的总分中，如果员工的绩 效评价分数达到40分以上，则员工的工作就是令人满意的，就有资格得到年度绩效加 薪，反之则不能得到加薪。1 3.2.4法国公务员的薪酬制度 法国公务员工资制是一种动态的指数工资制，不同职类和职等之间成交叉状。职 务和职级是确定公务员工资的主要依据。总的工资指数为100-1015。公务员工资指数 代表其基本工资。除上述指数标准外，法国政府还设置了特级工资指数表，共7级，用 于确定司局级以上高级官员的工资，最低指数为1075，最高指数为1920。公务员的月 工资等于工资指数乘每个指数点的值。指数点的值每年根据物价进行调整。一般情况 下，工资上涨幅度等于或略高于物价上涨幅度。公务员只有在执行公务后才有权获取 报酬，如果无故不出勤或参加罢工，都要按缺勤时间扣除工资。法国公务员工资的调 整，特别是工资指数点的调整，由公务员工会和政府共同商定，每年都由政府做出财 务预算，经批准后才能实施。法国公务员工资的晋升主要采取三种方式：一是普调， 即根据物价指数变动和财政收入状况，通过提高当年工资指数的点值，来提高每个公 1 田文琰.我国公务员薪酬设计研究D.北京：北京科技大学，2005. 中外公务员薪酬制度比较研究 9 务员的工资；二是通过职类调整即通过调整和提高某个或某部分职类或职系公务员的 工资指数点，来增加该职类或职系公务员的工资；三是个别调整，即依据年度考核结 果，按职级晋升规定的年资要求，给考核合格者获优秀者，正常或提前晋级增资。 除基本工资外，法国公务员还享有各种法律规定的补贴，补贴也列入财政预算， 一般占本人基本工资的10%-30%，以基本工资为基础进行计算。补贴主要包括住房补 贴、家庭负担补贴、出差补贴、职业风险补贴等。除工资和补贴外，法国公务员还可 以享受其它一些福利待遇：如实物补助、举办社会福利事业、休假等。 3.2.5新加坡公务员薪酬制度 新加坡公务员的工资分为时制工资制、超级工资制。时制薪阶公务员的工资是常 年加薪，录用服务制的人员每年加薪的数额不同，表现好的可以常年加薪，直至该服 务制的最高限额。超级薪阶公务员的工资是固定的，没有常年加薪，共分12集，随职 务变动而变动。政务官员的工资不分等级，也没有固定加薪，每个职务只有一个工资 额，由全国工资理事会决定其工资额。超级公务员的工资，共有十五个工资等级，每 级只有一个工资额,新加坡公务员除工资外，还有一定的津贴，但总类不多，在收入中 并不很重要。新加坡每年都要对公务员的工资和私营企业人员的工资进行调查比较， 以确保公务员的工资与私营企业人员的工资相差不太大，使公务员队伍能保留和吸引 优秀人才。一般情况下，公务员和私营企业人员的起薪相同，但几年后私营企业人员 的工资一般高于公务员的10%左右。 新加坡公务员的福利大约有四种，一是医疗福利；二是贷款优惠；三是住房优惠、 四是集体保险。此外还对高级公务员配备用车，公务员的度假、及鼓励己婚女公务员 多生育等，都有具体规定。 中外公务员薪酬制度比较研究 10 4 我国公务员薪酬制度分析我国公务员薪酬制度分析 4.1 公务员薪酬制度的发展过程 新中国成立以后，我国就开始着手建立公务员制度，相应的，公务员薪酬制度也 在不断的趋于完善。按照国家公务员管理暂行条例中“国家根据国民经济的发展 和生活费用价格指数的变动，有计划地提高国家公务员的工资标准，使国家公务员的 实际工资水平不断提高”的规定，近年来，国家对公务员的工资共进行了6次调整，分 别是： 第一次加薪：1989年国务院决定给国家机关和事业单位工作人员普调一级工资， 并在此基础上重点解决专业技术人员工资中的一些突出矛盾。 第二次加薪：1997年7月1日经国务院批准，机关行政人员基础工资标准由原每人 每月90元提高到110元。机关新录用人员的试用工资相应提高:大学本科生由每月70元提 高到225元;硕士生由每月97元提高到260元;博士生由每月105元提高到290元。此次加薪 充分体现了对知识分子的重视。 第三次加薪：1999年公务员再次加薪，将基础工资标准由每人每月110元提高到 180元，级别工资标准由十级至一级每月55元至470元提高到85元至720元。 第四次加薪：2001年1月1日基础工资标准由每人每月180元提高到230元，级别工 资标准由十五级至一级每人每月85元至720元，提高到115元至1166元。 第五次加薪：2001年10月1日国务院决定提高机关、事业单位工作人员工资标准， 人均月工资增加80元，增幅为15%。此次加薪主要体现在职务工资上，由原来的50元 至480元提高到100元至850元。 第六次加薪：从2003年7月1日起，国务院决定机关事业单位职工(包括离退休人员) 根据不同职务，每月职务工资分别从100元至850元，增加到130元至1150元。这次加薪 计划由于SARS突发而受到影响，国家财政被紧急用于疫情控制，所以这笔资金一直没 有到位，而经济形势在年末得到好转之后，财政部立刻调拨资金进行公务员补薪方案。 除了这六次加薪外，最近的一次较大变革是在2006年，这是因为在2006年1月1日， 中华人民共和国公务员法开始正式实施，这部法律是我国第一部具有干部人事管 理总章程性质基础性法律。它的颁布实施标志着我国干部人事管理工作进入了依法管 理的新阶段，结束了我国一直没有干部人事管理工作综合性法律的历史，填补了我国 法律体系的一个空白，具有重大的法律意义和深远的历史意义。2006年7月，中共中央 按照公务员法的要求，决定对公务员工资制度进行改革，全面实行新的公务员工 资制度，并以公务员工资制度改革为契机，在全社会进行全面的收入分配制度改革。 中外公务员薪酬制度比较研究 11 4.2 我国公务员薪酬制度现状 我国现行的公务员薪酬制度，是1993年工资制度改革时，按照建立公务员制度的 总体思路而设计的一套职级工资制度。 4.2.1 公务员工资的性质 我国公务员的工资是国家公职人员以其知识、能力、技术、时间等为国家、社会 提供服务后，国家以货币为主要形式从社会积累财富中支付的劳动报酬。我国公务员 实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度，它反映的是劳动者同社会整体之间的 分配关系，主要体现保障、激励和调解等基本功能。 4.2.2 我国公务员工资收入的法律地位 工资报酬是公务员正当的合法合理的劳动收入，任何机关和人员不得侵犯。公 务员法第74条明确要求：公务员的工资要“按时足额发放，任何机关和人员不得扣 减和拖欠。” 4.2.3 我国公务员薪酬的主要内容 1公务员的工资制度 我国公务员实行职级工资制，即职务级别工资制。它是在总结我国40多年来实行 的职务等级工资制与以职务工资为主的结构工资制的经验教训并吸收了国外公务员工 资制的长处的基础上确定的，其构成可分为职务工资、级别工资、基础工资和工龄工 资四个组成部分。其中职务工资和级别工资是职级工资构成的主体。职务工资是按公 务员的职务高低、责任轻重和工作难易程度确定工资标准，是晋级工资制中体现按劳 分配的重要内容。在职务工资标准中，每一职务层次设若干工资档次，工作人员按担 任的职务确定相应的职务工资，并随职务及任职年限的变化而变化。级别工资是按公 务员的能力和资历确定工资标准，公务员的级别共分为十五级，一个级别设置一个工 资标准。基础工资是按大体维持公务员本人基本生活费用而确定的，各职务人员均执 行相同的基础工资，它有利于保障公务员的基本生活不因物价上涨而下降。工龄工资 是按公务员的工作年限确定工资标准，主要体现公务员的积累贡献。除此之外，公务 员的工资制度还包括地区津贴和岗位津贴。 2公务员的福利制度 我国公务员的福利是国家行政机关为改善和提高公务员的物质文化生活水平，在 工资报酬和劳动保险以外，通过兴办集体福利设施、提供服务以及发放补贴等形式， 给予公务员的一种生活保障和生活享受，用以满足他们带有共同性或普遍性的消费需 中外公务员薪酬制度比较研究 12 要，解决公务员个人或家庭难以解决的某些困难。 我国公务员福利制度的主要内容包括：为满足公务员共同需要、减轻公务员的 家务劳动、方便生活并使公务员获得优惠服务而建立的集体福利设施，如食堂、托儿 所、疗养院等；为满足公务员文化生活需要提高其身体、文化素质而建立的文体福 利设施，如文化宫、俱乐部、游泳池等；为满足公务员的不同需要，减轻其生活负 担，而设立的福利补贴，如上下班交通补贴、房租补贴、生活用品价格补贴以及生活 困难补助等。另外，国家公务员还可享受公费医疗待遇、病假待遇、产假待遇和年休 假待遇等。公务员福利经费来源，按工资总额的比例，从行政经费中提取。1 3公务员的保险制度 我国国家公务员的保险是指国家通过立法程序所建立的，对暂时或永久丧失劳动 能力的公务员给予物质帮助的制度。公务员的保险制度与公务员的福利制度一样，都 是个人消费品分配的一种辅助形式，都是公务员的一种受法律保护的权利。 公务员保险制度具有自己的特征：公务员保险的对象是丧失劳动能力的公务员 以及应当由他供养的直系亲属；建立公务员保险制度的目的，主要是为了满足丧失 劳动能力或待业原公务员的基本生活需要；保险的组织与实施都是社会化的。公务 员保险制度包括以下内容：公务员因公负伤、致残、死亡的保险待遇；公务员非 因公负伤、致残、死亡的保险待遇；公务员疾病的公费医疗和保险待遇；公务员 生育的保险待遇；公务员退职退休的保险待遇；公务员待业期间的保险待遇； 公务员供养直系亲属的保险待遇；公务员集体保险待遇。对上述公务员保险项目的 实施范围、待遇标准、资金来源和管理办法，国家都要通过法律或法规的形式，予以 具体明确的规定，以便使公务员保险制度的实施依法进行。 1 刘京州.公务员薪酬福利制度初探J.学习论坛,2002,1：20-22. 中外公务员薪酬制度比较研究 13 5 中外公务员薪酬制度比较研究中外公务员薪酬制度比较研究 5.1 公务员薪酬制度分配原则比较评析 西方各国公务员薪酬制度存在着一定的差别，但一般来说西方国家确定公务员薪 酬基本上遵循依法分配原则、平等原则和平衡比较原则。 5.1.1 依法分配原则 国外公务员薪酬标准大多数都有明确的法律规定，如美国在1962年颁布了联邦 工资法，统一了公务员的工资标准，1970年和1978年又先后颁布了联邦工资比较 法和文官改革法；德国公务员的工资严格按照联邦公务员工资法执行。 2006年之前我国公务员工资制度的基本原则和依据没有以法律的形式系统、完整地表 述出来，只是在国务院关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知(国 发199379号)中提出了机关工资改革的五项原则：即按劳分配原则、正常增资原则、 比较平衡原则、物价补偿原则和因地津贴原则。在2006年，我国开始实行公务员法 ，但由于运行时间较短，还有很多地方不完善，而其他配套法律规定也没有相应的建 立起来。 5.1.2 平等原则 几乎所有实行市场经济的国家，公务员的薪酬分配都采用平等原则，即不考虑公 务员的性别、种族、政治背景、工作部门等差别，同级公务员只要从事相同或相近的 工作，工资收入都大致相同。目前，我国许多地区行政机关实行“收支两条线”， 以 及财政委托银行统一发放工资，统一发放津贴、补贴等， 目的都是为了消除同一地区 不同单位公务员收入的差别，向公务员薪酬制度“平等原则”的目标不断靠拢。 5.1.3 平衡比较机制原则 该原则要求公务员的收入与当地企业相当层次人员的工资水平大体持平，不应该过 分悬殊。如果公务员的薪酬偏高，会增加政府财政负担，引起社会公众对政府和公务 员群体的不满；如果偏低，则使政府的优秀人才流向其它行业，影响公务员队伍的整 体素质。因此，美国、日本、新加坡等国，基本上都设有专门机构从事公务员薪酬水 平和趋势的评估，通过动态的评估掌握企业工资的变动情况，及时提出调整公务员工 资标准的建议。一般而言，公务员的工资水平往往处在社会平均工资的中等偏上水平。 实际上，西方国家的公务员收入会明显高于制造业从业人员的平均工资水平，而略低 于IT等高科技行业和大型的跨国公司员工的水平。我国虽然原则上提倡公务员工资标 中外公务员薪酬制度比较研究 14 准是根据国民经济发展、企业相当人员工资水平的增长和物价指数做出相应的调整。 但在实际执行过程中，并没有完全建立一个公平、合理的公务员工资水平的评估机制 来及时调整公务员工资的标准。改革开放以来，我国国民经济得到了突飞猛进的发展， 人民生活水平整体有了质的飞跃。但是从全国范围来看，公务员的工资从1979年到 2001年仅调整了6次。其中，19931997年4年多时间里，公务员的工资没有调整过； 而在19992001年期间，则连续3次调整公务员工资，且调整的幅度较大， 目的是通 过几年的连续加薪，将公务员工资与我国经济发展水平的差距通过“小步快跑”的形 式补回来。但是这样的调整无论是从调整标准的确定，还是调整时间的确定都没有通 过科学的、公开的方式进行分析和论证，显得依据不够充足且缺乏规律，不能让社会 公众完全理解和接受。 5.2 公务员薪酬制度收入构成比较评析 西方国家公务员薪酬结构一般以工资收入为主，发放津贴为辅。工资收入一般占 总收入的70-80，津贴约占20-30，津贴通常包括工作津贴、生活津贴和地区津 贴。工作津贴是指公务员因加班工作和特殊岗位而得到的额外报酬， 如加班津贴、特 殊岗位津贴和交通津贴等；生活津贴是指公务员在生活上的特殊需要和特殊情况而获 得的额外补助，如住房津贴、子女教育津贴、物价津贴等；地区津贴是指公务员在特 殊地区工作和生活而获得的额外报酬，如美国的特殊地区津贴等。我国发达地区的公 务员薪酬结构与国际惯例正好相反，我们的公务员每月工资收入(即职务工资、级别工 资、基础工资、工龄工资之和)一般仅有几百元至1000多元，而经济发达地区的津贴(补 贴)则远高于公务员工资。目前，广东省直机关与广州市直机关的厅级公务员的津贴已 达5000-6000元/月，处级公务员的津贴也有4000元/月，津贴已成为公务员的主要收入 来源，工资收入占公务员整体收入的比例严重偏低。由此可见，我国公务员薪酬的高 低主要还是看地方政府决定发放多少津贴，而不是中央政府决定发放多少工资。从全 国范围来说，我国公务员的工资标准的级差还是偏低，很难体现对责任风险、职务贡 献的补偿意义。我国的工资级差主要有四个方面：一是级别工资的级差，按2001年10 月的标准计算，最高为1166元，最低为115元，最高最低差距10倍，平均每级级差在50 元左右；二是职务工资的级差， 同一档次的不同职务工资差不超过250元，一般在70- 80元左右；三是同一职务工资档次的级差，最高总理级每个档次之间的差额是120元， 最低办事员级每档工资的差额是12元，平均在30-40元之间； 四是工龄工资的级差， 工龄每增加一年，工资增加1元。上述四种级差综合，剔除职务工资档次的交叉因素， 每个职务的工资级差100元以内。如果与平均工资水平比较，级差水平是平均工资水平 的20-30 ，与香港或其他国家、地区的公务工资标准级差的平均工资水平的倍数 比较，明显偏低。我国公务员通过档次工资和级别工资的提升获得工资增长激励机制 中外公务员薪酬制度比较研究 15 也存在时间长、标准低的问题，提升一档职务工资和一个级别工资收入分别只增加约 50-60元。按现行的物价水平，对于提高公务员的生活水平没有实质性的意义，更不用 说发挥激励作用了。1 5.3 公务员工资制度的比较分析 在公务员薪酬制度中，工资不论在数量还是在所起的作用上，都是重中之重一点， 我国的公务员工资制度与其它国家存在明显的差异。 5.3.1 公务员工资结构的比较分析 美、法等国家地区的公务员工资大多数采用的是复合型工资结构，在一个工资标 准中体现了工资的多个作用和成分， 如基本生活费、职务责任贡献、资历等，同时， 将年功工资通过工资点(支薪点)分布或等级差来体现。我国的工资结构则基本上采用的 是结构型的工资，通过职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资来分别体现公务员 的职务贡献、能力资历、基本生活费用和年功贡献。 我国这种结构型工资制度面临的一个难题是如何公平、合理、有效地确定工资各 个成分的标准。基本生活费用和年功贡献的标准相对容易确定， 只要通过平衡比较、 与经济发展水平、物价水平等经济指标建立测算模型就可以了。而职务工资标准和级 别工资标准该如何确定则须依赖制度创新了，如建立公务员绩效评估机制可能就是一 个比较理想的解决方法，将公务员的工作按照职能、责任、工作量等因素进行细化分 解和量化处理，并与社会经济指标一起构建测算模型。但是将公务员的工作进行量化 是一个庞大和复杂的工程，短时间内是无法完成的，如果运用复合型工资制度与社会 经济发展指标或企业相当人员的工资水平建立起比较的模型，则也可以确定公务员的 工资水平。 5.3.2 公务员工资标准的比较分析 1工资水平。其他国家、地区公务员的工资标准是通过平衡比较法，与其他行业 人员的工资水平及社会整体工资水平、经济发展因素等经济指标挂钩来测算确定的。 一般而言，公务员的工资水平处在社会平均工资的中等偏上水平。在我国，计划体制 下的公务员和企业人员都是国家供养的，其工资标准是通过生活必需品的数量和价格 核算出来的，各个部门和行业的工资水平基本保持一致。但在市场经济条件下，企业 等行业基本上采用了市场机制进行个人收入分配，而公务员的工资分配仍保留了计划 经济的分配形式，导致公务员工资水平与其他行业相当人员的工资水平明显不一致。 1 杜安国，刘捷.公务员薪酬制度的比较分析及其政策选择J.山东科技大学学报(社会科学版),2003,5(4)：78-83. 中外公务员薪酬制度比较研究 16 2工资标准的级差。其他国家、地区的工资标准级差主要通过两个方面来体现： 一个是职务工资差别，主要是体现职务责任贡献的区别，通常这个差别比较