（政治学理论专业论文）农业税取消后山西乡村债务问题研究.pdf

摘要 税费改革是新世纪以来中央推行的减轻农民负担，发展农业生产，稳定农村社 会的重要举措和惠农政策。取消农业税，减轻了农民的负担，但随之也带来了一系 列问题，如乡村债务问题，农业税取消后基层政府和自治组织无法正常运转的问题， 农村义务教育经费不足等诸多问题。但是，取消农业税并不是导致农村债务危机的 直接动力，而是使原本就存在的乡村债务危机暴露出来。因为在税费改革以前，乡 村债务可以通过农民上缴的村提留和乡统筹来消化，也可以通过开辟名目繁多的税 费向农民收取。农业税取消后，原先乡村债务化解途径已经不复存在，乡村债务问 题凸现出来。 目前我国的乡村负债无论是深度还是广度，都达到了较严重的地步，已经超出 了乡村政府和组织可以承受的范围。巨额的乡村债务给乡村社会造成了恶劣的影响： 激化了农村社会矛盾，影响农村社会稳定；造成公共资源浪费；使乡政府和村组织 提供公共产品和服务的能力受阻等。由此可见，乡村债务已经成为我国解决“三农” 问题，建设社会主义新农村前进道路中的绊脚石。因此，研究解决乡村债务迫在眉 睫。 鉴于我国乡村债务发展的严重性，必须对乡村债务问题进行深入探讨。本文以 乡村债务为研究对象，以山西省各地市( 县) 农业税取消后乡村债务问题为个案， 根据山西省税费改革及取消农业税的政策规定、山西各地( 市) 县税费改革汇报材 料。在进行了大量的实地调查的基础上完成的。 全文主要由三部分组成：第一部分乡村债务的界定、现状及其对乡村社会的影 响。对乡村债务的概念进行界定，对全国目前乡村债务的现状尤其是对山西省各地、 市( 县) 乡村债务的严重现实作了阐述，对巨额债务给乡村社会带来的影响进行深 刻分析；第二部分乡村债务的成因分析。主要从现阶段我国政府间财权和事权不对 称、基层行政管理体制的弊端、以及乡政府和村组织自身存在的原因进行分析；第 三部分乡村债务化解思路。化解思路主要有：建立和完善我国的公共财政体制；科 学合理地定位乡村政府和组织的职能；建立与村民自治相适应的基层行政管理体 制；建立参与式村级治理模式；增加乡村两级的收入等。 本文以理论研究和实证研究相结合，运用了大量文献资料，进行了数据统计分 析，通过查阅资料、访谈等途径了解了农业税取消后山西乡村债务的现状，深刻分 析了乡村债务产生的原因，针对问题出现的原因最终提出化解思路。本文试图达到 以下目的：一对乡村债务成因做深层次剖析，二是通过对原因的分析提出适应性措 施，从而达到化解我国目前乡村债务问题的目的。 关键词：农业税；乡村债务；成因；化解 a b s t r a c t t a xr e f o r mi sae s s e n t i a lm e a s u r ca n d p r e f e r e n t i a lp o l i c yf o rt h ef a r m e r s t h a tt h ec e n t r a lg o v e r n m e n tt a k e st oa b a t ef a r m e rb u r d e n s ，d e v e l o p a g r i c u l t u r ep r o d u c t ss oa st os t a b i l i z ev i l l a g e sf r o mt h ev e r yb e g i n n i n go f 2 1 “ c e n t u r y t h ea b o l i s ho ft h ea g r i c u l t u r a lt a xd oa b a t et h eb u r d e n so ff a r m e r s f u n d a m e n t a l l y ，b u ti ta l s ob r i n g sas e r i e so f p r o b l e r n s ，s u c h a st h ep r o b l e mo f c o u n t r yd e b t ，g r a s sr o o t sg o v e m m e n ta n da u t o n o m o u so r g a n i z a t i o nc a nn o t r u ne f f i c i e n t l y ，a n dt h ef u n ds h o r tf o rt h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o ni nc o u n t i e s ， a n dt h el i k e i ta l s od i s c l o s e st h ec r i s i so fc o u n t r yd e b tt h a th a sp r e v i o u s l y e x i s t e d b e e a u s eb e f o r et h et a xr e f o r m , c o u n t r yd e b tc a nb cs o l v e db yt h e a g r i c u l t u r a lt a xf a r m e r sh a v ep a i dt h r o u g hc o u n t r i e sr e s e r v i n ga n dt o w np l a n a saw h o l e ，o rt h r o u g hi m p o s i n ga l lk i n d so fa g r i c u l t u r a lt a xf r o mf a r m e r s b u ta f t e rt h ea b o l i s ho fi t ，t h ew a y st os o l v et h ec o u n t r yd e b th a v ed i s a p p e a r , b u tt h ec o u n t r yd e b ta m p l i f y n o w a d a y s ，t h ec o u n t r yd e b ti nc h i n ah a sc o m et ob eas e v e r es i t u a t i o n b o t hi nd e p t ha n di ne x t e n t i th a sg o n eb e y o n dt h ea b i l i t yt h ec o u n t r y g o v e r n m e n ta n do r g a n i z a t i o nc a ne n d u r e 1 1 1 cm i n tc o u n t r yd e b t sb r i n g s a b o m i n a b l ei n f t u e n c ei nc o u n t r ys o c i e t y , i n t e n s i f yt h es o c i a lc o n f l i c t si n c o u n t r i e s ，a f f e c ts o c i a ls t a b i l i t y ，w a s t et h ep u b l i cr e s o u r c e sa n db l o c kt h e p u b l i cp r o d u c t s a n ds e r v i c e st h e t o w n s h i pg o v e r n m e n ta n dc o u n t r y o r g a n i z a t i o ns u p p l y t h u s ，t h ec o u n t r yd e b th a sb e c o m et h eo b s t a c l ei nt h e w a yo fo u rc o u n t r yt os o l v et h ep r o b l e mo fa g r i c u l t u r e ，f a r m e ra n dc o u n t r y t ob u i l dt h en e ws o c i a l i s mc o u n t r i e s s oh o wt os o l v et h ec o u n t r yd e b ti s s t a r i n gu si nt h ef a c e w em u s tp r o b ei n t ot h ec o u n t r yd e b td e e p l yd u et ot h ep o n d e r a n c eo fi t s d e v e l o p m e n t t h i sp a p e rl o o k i n ga tc o u n t r yd e b ta si n v e s t i g a t e ds u b j e c t , t a k i n gt h ep r o b l e m so fc o u n t r yd e b ti na l lt h ec i t i e s ( c o u n t i e s ) i ns h a n x i p r o v i n c ea si n d i v i d u a lc a s e s ，c o m p l e t e do nt h eb a s i so f a b u n d a n tf i e l d w o r k a c c o r d i n gt ot h e t a xr e f o r mi ns h a n x ip r o v i n c ea n dt h e p o l i c ya n d r e g u l a t i o n so nt h ea b o l i s ho fa g r i c u l t u r a lt a x ，a n dt h er e p o r t so nt h et a x r e f o r mf r o ma l lt h ec i t i e s ( c o u n t i e s ) i ns h a n x ip r o v i n c e t h ew h o l ep a p e rc o n s i s t so ft h r e ec h a p t e r ：t h ef i r s t c h a p t e ri s t h e d e f i n i t i o no nt h ec o u n t r yd e b t ，i t ss i t u a t i o n , a n di t se f f e c t s0 1 1t h ec o u n t l ：y s o c i e t y i tm a k e sac l e a rd e f i n i t i o no nc o u n t r yd e b t ，m a k e sae x p a t i a t eo ni t s s e v e r es i t u a t i o ni n0 1 1 1 w h o l ec o u n t r y ，e s p e c i a l l yi na l lt h ec i t i e s ( c o u n t i e s ) i n s h a n x ip r o v i n c e ，a n dm a k e sap r o f o u n da n a l y s i so nt h ee f f e c tt h em i n td e b t b r i n g s t h es e c o n dc h a p t e ri st h ea n a l y s i so nt h ec a u s e so ft h ec o u n t r yd e b t t h e a n a l y s i sb e g i n sw i mt h ea s y m m e t r yo ft h ep o w e ro v e rf i n a n c i a la f f a i r sa n d p o w e ra m o n gt h eb a s i cg o v e r n m e n t s ，t h ed e m e r i t so ft h ea d m i n i s t r a t i v e s y s t e mo f t h eg r a s sr o o t sg o v e r n m e n t s ，a n dt h eo w nr e a s o n so ft h et o w n s h i p g o v e r n m e n ta n dc o u n t r yo r g a n i z a t i o n t h et 1 1 i r d c h a p t e ri ss o m es o l u t i o n st ot h ep r o b l e m sa b o v ew h i c h c o n t a i n se s t a b l i s ha n di m p r o v eo fo u rp u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m , p o s i t i o n s c i e n t i f i c a l l ya n dr e a s o n a b l yt h ef u n c t i o no ft o w n s h i pg o v e r n m e n t ，e s t a b l i s h g r a s sr o o t sa d m i n i s t r a t i v es y s t e mg o i n gw i t l lv i l l a g e r sa u t o n o m y e s t a b l i s h p a r t i c i p a n tt r e a t m e n tp a t t e r no fc o u n t r i e sa n di n c r e a s et h ei n c o m ei nt o w n s a n dc o u n t r y t h i sp a p e r , c o m b i n i n gt h e o r ys t u d ya n dp r a c t i c er e s e a r c h ，e m p l o y i n g n u m b e r so fr e l a t e dm a t e r i a l s ，m a k i n gd a t as t a t i s t i c sa n a l y s i s ，f o u n do u tt h e s t a t u sq u oo ft h ec o u n t r yd e b ti ns h a n x ip r o v i n c ea f t e rt h ea b o l i s ho ft h e a g r i c u l t u r a lt a x ，a n a l y z e dp r o f o u n d l yi t sr e a s o n s , a n dp u tf o r w a r dt ot h e s o l u t i o n sa c c o r d i n gt oi t sr e a s o n s t h i sp a p e ra t t e m p t st oa c h i e v et h e f o l l o w i n gg o a l s ：f i r s t l y , m a k eap r o f o u n da n a l y s i so i lt h er e a s o n so ft h e c o u n t r yd e b t , s e c o n d l y ，p u tf o r w a r dp r o p e rm e a s u r e sa c c o r d i n gt ot h e r e a s o n ss oa st os o l v et h ep r o b l e mo fc o u n t r yd e b t k e yw o r d s ：t h ea g r i c u l t u r a lt a x ； r e a s o n s ； c o u n t r yd e b t ； s o l u t i o n s 承诺书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导 下独立完成的，学位论文的知识产权属于山西大学。如 果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论文相关的 内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的文献资 料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表 或撰写过的成果。 学位论文作者( 签章) ： 2 0 0 了钳月哆日 叼净 引言 引言 我国是农业大国，农业人口比重很大，农业、农村、农民问题关系到现代化建 设的全局，农业经济发展，农民增收对整个国民经济的增长具有重要意义。“三农” 问题一直是党中央和社会各界关注的焦点，特别是2 0 0 6 年2 月2 1 日下发的中 共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见，更是对农村、农民、农 业工作提出了新的要求，为我们描绘了一幅“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村 容整洁、管理民主”的未来中国农村的美好蓝图。为了解决农村社会众多难题，加 快农村社会前进步伐，党中央和国务院采取了诸多措施。税费改革就是其中项重 要举措。 税费改革是新世纪以来中央推行的减轻农民负担，发展农业生产稳定农村社会 的重要举措和惠农政策。被认为是与2 0 世纪5 0 年代的“土地改革”，7 0 年代末8 0 年代初的“家庭承包经营”具有同等重要的农村变革，它给中国农村带来的影响是 非常深远的。取消农业特产税和农业税这两个税种，铲除了“搭车”收费的根基和平 台，免除了征税成本，为城乡统一税制，调整国民收入分配格局，深化农村改革， 转换基层政府和村民自治组织的职能创造了条件。 “农业税”是指国家将停止征收的农业税、牧业税和除烟业生产税之外的农业 特产税的统称。山西省税费改革工作于2 0 0 0 年7 月开始，先选择具有一定代表性且 工作基础较好的临漪、代县、泽州、太谷、襄垣五个县进行试点改革，2 0 0 3 年在全 省范围内全面展开，2 0 0 5 年全面取消农业税。当一系列惠农政策的出台，使中国农 民的生存环境和农村经济的发展发生了根本改善，但随之也出现了新的问题。如何 解决上层建筑和经济基础不相适应的现状，实现全面小康和谐社会的重大课题，正 考闷着众多学者以及各级政府的智慧。税费改革是一项普遍叫好的惠农政策，从根 本上减轻了农民的负担，但问题也不容忽视，农业税取消后乡村债务问题暴露出来， 而且严重阻碍了乡村社会的发展。目前我国的乡村政府债务己达失控状态，经济落 后地区情况更为突出。山西作为中部地区的一个欠发达省份，乡村债务的严重现状 已经远远超出了乡村政府和组织所能承受的范围，乡村债务问题已成为制约农村经 济发展、影响农村社会稳定、威胁国家财政安全的不稳定因素之一。在社会主义新 农村建设中，如果对国家的政策理解和贯彻不到位，就会引发新的一轮乡村债务的 高速增长。因此，对于农业税取消后乡村债务问题研究具有重要意义。 农业税取消后山西乡村债务问题研究 本文坚持理论联系实际的研究方法，运用了大量文献资料，对农业税取消后山 西乡村债务的现状进行了深刻分析，探讨了乡村债务产生的原因，并针对问题出现 的原因最终提出了化解思路。作者试图通过本文的写作，对农业税取消后山西乡村 债务问题的解决尽一点菲薄之力。 2 第一章乡村债务的界定现状及其对乡村社会的影响 第一章乡村债务的界定、现状及其对乡村社会的影响 十一届三中全会以来，我国农业和农村经济得到了较快发展，农民生活水平不断 提高。但是随着农村经济体制改革的不断深入，“三农”问题也日益严峻，为了解决 一系列问题，党中央和国务院采取了诸多措施，税费改革就是一项重要举措。它自 2 0 0 0 年国务院在安徽以省为单位试点开始，到2 0 0 3 年在全国范围推开，经过了3 年 的探索。其问经历了2 0 0 1 年试点之路上的停滞和犹疑、2 0 0 2 年将试点扩大到2 0 个 省份。山西省税费改革工作与2 0 0 0 年7 月开始，先选择具有一定代表性且工作基础 较好的临漪、代县、泽州、太谷、襄垣五个县进行试点改革，2 0 0 3 年在全省范围内 全面展开，2 0 0 5 年全面取消农业税。农村税费改革最大的成效是规范了征税行为， 堵住了乡村两级面向农民的乱收费的口子，切实减轻了农民负担，提高了农民生产 积极性，但同时也使一些问题暴露出来，乡村债务问题就是一大难题。 1 1 农业税取消后乡村债务问题的凸现 农村税费改革的主要目的是为了规范农村税费制度、减轻农民负担。从改革试 点的地区来看，这一目的基本上达到了。但是始料不及的是农业税取消后却加速了 乡村债务危机的显现、加剧了乡村债务危机的程度。 在农村税费改革以前，乡村负债可以通过农民上缴的村提留和乡统筹来消化， 也可以通过开辟名目繁多的税费向农民收取。但即便如此，乡村负债问题仍然越来 越重。乡村债务的实际数据至今还没有摸清楚，但是据一项摸底调查是相当严重的。 1 9 9 9 年国务院办公厅发出通知，要求各省、自治区、直辖市人民政府对1 9 9 8 年底以 前乡村两级自身的各种债务，债权和担保形成的各种债务进行一次彻底清查。结果 是：湖南省乡镇负债总额为8 5 4 亿元；浙江省乡镇政府负债3 6 4 亿元；安徽省乡 镇债务总额为5 0 2 3 亿元，其中阜阳市乡级负债9 3 亿元，平均每个乡5 2 0 万元。 据农业部郭书田推算：中国乡镇将近5 万个，平均每个乡镇负债约4 0 0 余万元，共 计2 2 0 0 亿元左右。如果将村级组织的债务一并考虑，债务总额肯定要翻番。因为村 级经济组织的债务大致与乡政府的债务旗鼓相当，有的地方村级债务还远远高于乡 镇债务。两项合计大约是4 0 0 0 5 0 0 0 亿元。这还是1 9 9 9 年的数据，目前的数字估 计还要大。如果以4 0 0 0 亿乡村债务计算，债务总额是2 0 0 0 年农村各项税收收入的 。李洪涛乡村债务及解决方案探析 j 吉林大学，2 0 0 6 ，中国优秀博硕士学位论文全文数据库。 3 农业税取消后山西乡村债务问题研究 8 6 倍，约占当年农业增加值的2 8 1 5 。 农村税费改革已使乡村债务的偿还能力进 一步削弱。前面已经分析了，农村税费改革后，大多数乡村的收入减少了2 0 3 0 ， 乡村连保运转、保工资都困难，更遑论还债了。 但是，农村税费改革并不是乡村债务危机产生的原因。因为在农村税费改革之 前，乡村就潜藏债务危机。大约从1 9 9 5 年以来，许多乡村就存在较大的财政收支缺 口，存在较多到期难以清偿的债务，农村税费改革只是起了一个催化剂的作用、加 速了危机的显现、加剧了危机的程度，因为过去转移危机的途径大多失灵。 第一，通过税外收费向农民摊派以转嫁危机显然不现实农村税费改革前，乡 村的财政缺口主要是通过调整“两工”即农民义务工和积累工这个“蓄水池”，利 用其需求的模糊性和审计的不可确定性来增加农民负担；当收不抵支时，就将赤字 挤入“两工”，即以“两工”的名义收上来，弥补赤字或者用来偿债。此外还有“三 乱”收费。据有关部门统计，1 9 9 8 年安徽省“三乱”( 乱集资、乱收费、乱摊派) 收费总额约4 0 多亿元。国这种非法的、非规范的收入渠道就变成了乡村还债的重要 途径。农村税费改革后，这条非法的偿债途径就被切断。一是税费界定明确，乡村 不能利用费的模糊性来混水摸鱼。二是税费征收制度规范。特别是“两工”逐步取 消，农田水利基本建设或者其他的乡村基础设施建设，实行了“一事一议”的制度。 三是农村公益性支出逐渐透明，乡村再也无法利用所谓的“两工”的“海绵功能” 来开辟“第二财政”，即通过加重农民负担来还债。四是今年国家又进一步强调， 农村税费改革地区必须做到“三个确保”，即确保农民负担得到明显减轻、不反弹， 确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要。所以农村税 费改革就堵死了乡村偿债的一条“有效”的资金来源，乡村再想以“两工”名义收 费以及“三乱”收费来偿债显然不现实也不应该。 第二，通过多方借债对外掩盖危机已经不可能。农村税费改革前乡镇还可以通 过借债来维持运转。许多乡镇要求乡镇政府及其站所干部，每人必须替乡镇借一点， 才能上岗。毕业分配的大学生也不例外。村级组织的负责人必须能够借到钱才能够 任村组负责人，有些地方甚至公开宣称，谁借得到钱，就当乡长、当村长。如果说 前者是借钱买岗位，后者则是借钱来买“官”。能否借到债成了评价乡村干部绩效 的主要指标。如目前在湖南省乡镇工作的干部没有不借债的。乡镇主要负责人和财 。李洪涛乡村债务及解决方案探析 j 】吉林大学，2 0 0 6 ，中国优秀博硕士学位论文全文数据库 。邓大才农村税费改革与乡村财政危机 j 科技导报。2 0 0 3 ( 7 ) 4 第一章乡村债务的界定，现状及其对乡村社会的影响 政所的负责人，债务多的达2 0 多万元。o 另外就是上级为了保本级财政平衡，要求 下级借债上交，村里借债完成乡镇的任务，乡镇借债完成县里的任务。这些都说明 在农村税费改革前，县级财政，特别是乡村财政危机已经到了一触即发的地步了， 但是通过乡村干部借债延缓了危机的出现。第三，农村税费改革后，企图通过向外 借债延缓危机显然是不可能的。一是农村税费改革明确提出，改革后不能出现新的 债务，不能举新债。二是税费改革后，乡村收入大大减少，乡村的偿债能力大大降 低，没有人愿意将钱借给没有偿还能力的乡镇政府和村级组织。三是乡村几乎到了 破产的境地，许多到期的债务难以偿还，已经难以吸引资金供给者。这些都表明乡 村不仅偿债能力大大削弱，而且组织信用也受到了极大的损害，再也不可能直接融 资了。所以债务危机也就不可避免地要出现。 第三，通过寅吃卯粮向后转移危机也不可能。农村税费改革前，乡镇为了完成 上级的税费任务、确保乡镇运转、应付络绎不绝的债权人，想尽千方百计收税、收 费。其中有一种方法比较流行，就是将以后年度的收入，以优惠的方式在近期内收 上来，维持当前的机构运转和完成上交任务。如农民愿意用货币交纳以后年度的税 费，就按照应收额的9 0 、或者8 0 0 , 6 来收取，有的甚至按照5 0 来收取。而且越往后 推移，应收额就越少。这就是我们平常所说的寅吃卯粮的作法。这种方法的实质就 是透支未来的信用，是以牺牲以后年度收入为代价的一种短期行为，结果是通过寅 吃卯粮将财政危机向后推移。农村税费改革后，这一方法失效了。一是乡村收入大 幅减少，通过优惠的办法征收以后年度的税费难度很大。二是有些地方已将后几年 的收入都用完了，难以再继续征收以后年度的税费了。三是税费改革强化了监管、 使执行受约束。乡村想依靠寅吃卯粮来将债务危机向后推移也没有可能了。 通过以上分析，可以得出一条结论，农村税费改革不是导致农村债务危机的直 接动力，但是农业税的取消却加剧了本已濒临爆发的乡村债务危机，在一定程度上 起到了催化剂的作用。笔者在此不是想指责农村税费改革，而是客观地分析农村税 费改革对乡村债务的客观影响。乡村债务问题既然已经暴露出来，就必须对其进行 充分认识，并最终解决。 1 2 乡村债务的界定 从2 0 世纪9 0 年代中期开始，我国乡村债务问题愈发严重，并引发了不少经济 社会问题，引起社会各界的广泛关注。1 9 9 9 年，国务院办公厅发出通知，要求各省、 唧；k 2 - 农村税费改革与乡村财政危机 j 】科技导报，2 0 0 3 ( 7 ) 5 农业税取消后山西乡村债务问题研究 自治区、直辖市人民政府对各种债务进行一次彻底清查。2 0 0 5 年7 月国务院办公厅 又发布了关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知，要求制止发生新的 乡村债务，可见我国乡村债务问题的解决已经迫在眉睫。考察乡村债务问题，必须 要对乡村债务含义做出清楚的界定，这直接关系到乡村债务的主体与涵盖面。关系 到乡村债务统计的范围、数量及其有效性与真实性，关系到如何寻求乡村债务的成 因与化解措施，是研究乡村债务的前提条件。 债务是指债务人依法对债权人所应履行的某种义务。我国2 0 0 1 年1 月1 日实施 的企业会计制度将负债定义为：“负债是指过去的交易、事项形成的现实义务， 履行该义务预期会导致经济利益流出企业。”从会计学的角度来看，企业形成的负债 具有以下几个方面的特性：第一，负债必须是现有的义务，是企业过去的交易或事项 而形成的。第二，负债必须是一项强制性的义务，使企业所承担的负债，将来不能或 很少可能回避经济利益的牺牲，这种强制性通常源于法律、合同或其他类似文件的要 求。第三，负债是能用货币计量的，每笔债务都有确定的偿还金额，或接近正确的估计 数额。第四，负债一般有确切的偿还期，该日期一般在合同契约中有所规定或者按照 法规及商业惯例确定。国以上通过对企业负债的特点从会计学的角度所作的界定，我 们认为，乡村负债具有债务的一般特征。但是，从我国学术界目前对乡村债务研究的 现状来看，对其概念有不同的理解。有人认为：“乡村债务是指乡( 镇) 政府和乡( 镇) 、 村集体经济组织的各种债务，包括乡、村两级企业开办时以集体经济组织名义的借款， 不包括乡办和村办企业自身经营性借款。” 其观点是研究范围仅限于乡( 镇) 政府和 乡、村两级集体经济组织的债务，不包括股份经济、私有经济以及其他经济组织的债 务也有人认为：“乡村债务是指乡村合作经济组织及所属单位所承担的，能以货币 计量、需要以资产或劳务支付的债务。主要指乡村合作经济组织及其所属单位由于 资金不足或因扩大再生产的需要所产生的债务。” 我们认为，以上两种观点是狭义 的，不全面的。乡村债务应包括乡镇政府、乡村集体经济组织、农户、个体经济、私 营经济、联合经济、股份制经济以及农村的其他经济组织之问发生经济关系所形成 的债务，也包括上述经济组织与国家、金融机构、国有企业等单位发生经济关系所形 成的各种债务。乡村债务是一个宽泛的经济范畴，所涉及的范围非常广泛。但是本文 。牛竹梅乡村债务现状、负面影响及消减对肇 j 山东经济，2 0 0 2 ( i ) o 朱钢、谭秋成、张军乡村债务 m 】北京：社会科学文献出版社。2 0 0 6 ：1 8 2 。朱钢、谭秋成、张军乡村债务 m 】北京：社会科学文献出版社，2 0 0 6 ：1 8 2 6 第一章乡村债务的界定、现状及其对乡村社会的影响 鉴于篇幅的限制，这里仅对乡镇政府、农村集体组织及其所属单位对外形成的债务进 行探讨。” 1 3 乡村债务的现状 1 3 1 全国乡村债务的现状 关于全国乡村债务规模，目前尚未有一个权威性的统一数据，许多数据仅是对 某个局部地区调查后的推算。1 9 9 8 年，农业部曾就乡村债务问题进行过大规模的调 查，调查统计结果表明，1 9 9 8 年全国乡村债务统计3 2 5 9 亿元，平均每个乡镇2 9 8 万 元，每个村2 0 万元。1 9 9 8 年以后，乡村债务规模又有较大规模的扩大。根据财政部 财科所的一项研究推算，2 0 0 4 年全国乡村债务总额在6 0 0 0 亿元1 0 0 0 0 亿元( 财政 部财科所，2 0 0 4 ) 。另根据农业部有关部门推算，乡村两级债务合计大约是4 0 0 0 亿 元“5 0 0 0 亿元。o 各种推算出现较大差异的原因在于，一是对乡村债务的定义不同， 二是仅是通过简单地估计，而不是经过大样本的调查或统计，由此出现的范围跨度 较大的情况。但是任何一组数据都足以说明目前我国乡村债务的严峻现状。 据中国新闻网透露，2 0 0 4 年全国乡镇负债估计在2 0 0 0 亿元- - 2 2 0 0 亿元左右， 平均每个乡镇4 0 0 万元，有的乡镇甚至超过上千万元。云南省全省有乡镇1 5 9 0 ：个， 建立乡镇财政机构1 5 7 8 个。2 0 0 0 年全省乡镇赤字9 3 亿元，乡镇债务3 8 2 亿元， 平均乡镇3 3 1 4 万元。青海省共有4 3 9 个乡镇，其中2 7 2 个乡镇建立了财政所；占 全省乡镇总数的6 2 。全省乡镇负债总额4 2 1 9 万元，乡镇平均1 5 5 万元。湖南省负 债总额5 9 3 亿元，负债乡镇的比例高达8 8 。4 ，从娄底、彬州、永州、衡阳和常德 五市的情况来看，每个市的乡镇赤字于债务至少在3 9 亿元以上，9 5 乡镇均存在赤 字和债务。吉林省有乡镇9 0 1 个，赤字乡镇1 8 6 个，负债1 4 3 亿元，债权总额1 2 亿元，债权、债务相抵，负债1 3 1 亿元。哈尔滨市下辖的2 6 5 个乡镇，1 9 9 9 年末全 市乡镇帐面负债3 4 亿元，负债最低的乡镇1 4 0 万元，负债最多的乡镇3 9 8 8 万元。 河南省南阳市全市乡镇债务1 5 亿元，平均每个乡镇6 7 0 万元，有些乡镇高达2 0 0 0 - - 3 0 0 0 万元。 从云南、青海、湖南、吉林和哈尔滨的调查统计可以看出，五省一市 的平均乡镇债务规模较为庞大，已成为拖累我国经济发展、阻碍农村税费改革的重 大问题。尤为严重的是，在一些地方，乡镇过渡负债的状况仍在继续恶化：一方面， 。朱钢、谭秋成、张军乡村债务砸 北京：社会科学文献出版社，2 0 0 6 ：1 8 3 。朱钢、谭秋成、张军乡村债务 m 北京：社会科学文献出版社，2 0 0 6 ：1 8 4 铡迪消除乡村债务化解财政风险w w w c h i a a a c c t o m a l l l u s t s r e e , d ，上传时间；2 0 0 5 7 l 7 农业税取消后山西乡村债务向题研究 捉襟见肘的财政平衡不了刚性支出，迫使乡镇再度举债，不良信誉更是新的债务成 本提高；另一方面，老债务不能按期偿还，利息不断堆积，部分利息被迫转为本金， “雪球”越滚越大，陷入恶性循环。山西作为全国中部地区的一个欠发达省份，乡 村债务亦尤为严重。 1 3 2 山西省乡村债务的现状 山西省贫困地区面积大，人口多，全省1 1 个地市1 1 9 个县，其中有3 5 个国家 扶贫工作重点县，1 7 个原国家和省规定的贫困县，共5 2 个贫困县不能保证基本工资 的按时足额发放，基本上靠举债度日据税费改革5 个试点县临漪、代县、泽州、 太谷、襄垣的统计，乡村两级政府和组织债务达5 2 8 5 8 万元，其中乡级1 1 3 4 5 万元， 乡均1 7 7 万元，村级债务4 1 5 1 3 万元，村均2 1 万元。o 山西省乡村两级有巨额债务 的情况非常普遍，如大同市截止2 0 0 1 年乡村两级债务高达1 6 6 4 亿元，其中乡级债 务6 3 8 亿，村级债务1 0 2 6 亿，全市乡村已经形成了较为严重的债务负担，很难在 短期内消化。回晋中市截止2 0 0 0 年底，乡级债务总额达1 2 5 9 9 9 2 万元，乡均1 0 7 万 元，村级债务7 9 0 0 2 万元，村均达2 9 万元。o 吕梁地区乡均债务4 0 万元，村均债务 2 0 万元。回长治市仅因修乡村公路欠银行贷款5 1 6 9 万元，外欠工程队工程款1 3 9 5 5 万元，因乡村学校危房改造欠银行贷款、单位借款、工程欠款共1 3 8 0 5 4 2 万元。通 过上述资料可以看出，山西乡村债务河题十分严重，并具有以下特征： 第一、负债面比较大。虽然我们目前仍然缺少对全省每个乡、村负债情况的调 查，也不可能完全断定全省每一个乡、村都存在程度不同的债务，但是从调查资料 中可以感受到乡、村负债面是比较高的这一事实。目前山西省共5 2 个贫困县不能保 证基本工资的按时足额发放，基本上靠举债度日。大同市南郊、新荣、左云3 个县 区的4 0 0 多个村基本上村村负债。 第二、新债继续增加。一些乡村旧债不仅没有化解，反而又出现了新增债务。 税费改革前，乡村两级还可以从统筹提留中挤出一部分用于还贷，但改革后，乡统 筹、村提留取消，乡村没有了偿还债务资金的来源，还债将更加困难。 。山西省农村税费改革领导组办公室农村税费改革政策指南2 0 0 3 ：3 6 2 。大同市税费改革试点工作情况汇报2 0 0 3 。晋中市税费改革试点工作情况汇报2 0 0 3 。吕粱地区税费改革试点工作情况汇报2 0 0 3 。长治市税费改革试点工作情况汇报2 0 0 3 8 第一章乡村债务的界定、现状及其对乡村社会的影响 第三、化解十分艰难。一是受经济发展水平的限制和可用财力增长缓慢的原因， 特别是税费改革后，乡村可用财力减少，财政供需矛盾尖锐，没有化解的资金来源。 二是化解债务目前缺乏政策和必要的配套措施，影响化解进展。 1 。4 乡村债务对乡村社会的影响 现阶段我国广大农村形成的巨额债务，不是农村市场的经济主体农民或各种经 济组织在正常生产经营过程中形成的正常债权债务关系，而是政府超越其职能权限， 代替农民或集体经济组织决策，超前兴办公益事业、创政绩、达标等行为形成的非 生产经营债务。这些债务，由于没有偿还来源，得不到及时清偿，越滚越大，最终 必然损害集体的利益和农民的利益，增加农民的负担，给乡村社会带来严重的负面 影响。 1 4 1 农村社会矛盾激化，影响农村税费改革成果。 乡村债务问题已经引发了激烈的农村社会矛盾，如不处理好这种矛盾还会进一 步恶化，甚至演变为农民与政府之间的对抗性冲突，从而大大抵消农村税费改革所 取得的成果。 首先，乡村债务的形成很复杂，即有兴办公益事业的银行贷款，又有村集体欠 农民个人的钱，还有村干部为村民垫交税费的银行贷款，长期挂帐不利于农村社会 的稳定与发展。如忻州市农村债务累计3 4 9 8 8 万元； 大同市村级债务1 0 2 6 亿，其 中欠农民个人6 0 3 8 万元( 包括村干部报酬) ，占村集体债务的5 8 8 ，政府转移支 付8 年的总和；o 各地在修大运高速公路和过程中，部分承包商拖欠农民货款、运输 款、饭钱、工钱等，仅在夏县水头镇就拖欠农民各种款项4 8 0 万元。 对于集体因兴 办各种事业的银行贷款可以长期挂帐，但对于集体欠农民个人的钱和村干部为村民 垫交税费的款若长期挂帐不还，肯定会引出新的问题，债主上门讨债，村干部成了 逃债人，随时有被追杀的危险，有损政府形象和干群关系。山西省五寨县一名村主 任孙农坪，因逃债被人打伤。回 其次，农村税费改革后，农民负担明显减轻，但在一些地方，农业税征管难度 并没有降低，有的地方甚至提高，其中一个重要的原因就是乡村政府和组织与农民 之间债务问题没有得到很好地解决。由于乡村政府和组织无法偿还个人借款，导致 。忻州市税费改革试点工作情况汇报2 0 0 3 。大同市税费改革试点工作情况汇报2 0 0 3 。夏县税费改革试点工作情况汇报2 0 0 3 固五寨县税费改革试点工作情况汇报。2 0 0 3 9 农业税取消后山西乡村债务问题研究 许多农民要求以债抵税，这给乡村政府和组织造成了两难选择。如果允许以债抵税， 则难以完成税收任务，或增加对上级财政的债务，而且上级财政由于同样存在着严 重的债务问题和财政缺口的情况也不允许继续欠债，这使得基层政府之间的矛盾和 冲突加深。如果不允许以债抵税，则农民采取过激行动，拒交农业税，这对国家的 权威形成严重的挑战，加深农民与政府之间的矛盾和冲突，使农村税费改革后缓和 的干群关系重新激化。同时，无论发生上述两种情况中的哪一种，都有可能导致新 的乡村债务的产生。2 0 0 4 年，中央政府决定减免农业税并在5 年内取消农业税，这 虽然会防止因农业税征管困难而产生的债务问题，但使乡村政府和组织偿还以前的 债务更加困难，仍然存在着矛盾激化的可能。 农村实行税费改革，中央要求农民欠集体债务和农业税尾欠要先挂账，改减的 要减，该免的要免。但是村集体欠农民的债务如果不化解，势必形成以债抵税，基 层政权运转就会更加困难，这将直接影响到“三个确保”目标的事实o 。因此，随着 农村税费改革的深入，消化乡村债务已刻不容缓。 1 4 2 公共资源浪费 山西许多乡村经济发展相对落后，财政资源严重缺乏，许多数县乡财政为“吃 饭财政”，有的地方如果没有上级转移支付，甚至“吃饭财政”都难以维持。在这 种情况下，巨额乡村债务造成了公共资源的巨大浪费和无效率利用。一方面，一部 分举债进行经济活动不仅没有给当地经济和农民收入带来任何好处，而且由于亏损 将可能增加农民负担，还有相当多的举债被个人挥霍掉或被个人贪污、挪用。另一 方面，乡村政府和组织举债进行公共产品建设导致了部分公共产品和服务超过了当 地居民有效需求。例如，在“普九”过程中，相当多农村的学生生源严重不足，却 仍要求建一所小学，造成教育规模过小，而在农村税费改革以及教育体制改革过程 中又大量合并学校，导致债务尚未还清，有限的资源却被闲置。大多数政绩形象工 程更是造成了财政资源的浪费。 1 4 3 乡村政府和组织提供公共产品和服务的能力受到影晌 农村税费改革前，由于乡村政府和组织可以以各种名目集资摊派，通过借新债 还旧债的方式提供一些公共产品和服务。公共服务在经济学中也称为公共产品，目 前经济界对公共产品概念的使用实际上存在狭义和广义之分。狭义的公共产品主要 是指能够直接为公众提供安全和社会福利水平的产品，如国防、外交、义务教育、 国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见m 发 2 0 0 3 1 1 2 号：。三个确保一是指确保农民 负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要。 l o 第一章乡村债务的界定，现状及其对乡村社会的影响 公共卫生、基础设施等。回本文所指的公共产品，主要是指当前存在问题比较多的义 务教育，公共卫生等基础性公共服务领域。 但是，农村税费改革后，一切形式的集资摊派被取消，村级组织的收入下降， 虽然制度上规定可以通过“一事一议”的形式筹措资金，但这种形式的操作成本太 高，在实践中很难实施。圆另一方面，严重的债务问题又使得村级组织的财务支出中 较大比重用于还本付息。在这种情况下，村级组织提供公共产品和服务的能力下降， 对公共产品建设产生了一定影响。如晋城市“村村通”工程所需财力、人力成为无 源之水，成为半拉子工程，骑虎难下。o 作为全省5 个试点县之一的太谷县改革后的 教育投资还不及改革前的水平，实际上学校的公用经费比改革前减少了4 6 5 7