（世界经济专业论文）国际货币基金组织决策机制改革.pdf

摘要 国际货币基金组织现行决策机制产生于六十多年前，是战后特定历史背景下 的产物。然而，几十年间，国际社会经济、政治、安全局势发生了巨大变化，全 球治理模式也随之悄然变化，国际货币体系改革必须顺应这种趋势才能适应时代 发展。i m f 作为最重要的国际金融机构，其变革必须反映全球格局已经变动的既 成现实和未来趋势，只有这样，i m f 才能面对2 1 世纪的挑战，获得更长久的生 命力。因此，研究i m f 决策机制改革问题不能局限于i m f 自身范围，将这一问 题置于更广泛的全球治理背景中分析更具有说服力。 本文引入国际政治经济学相关理论和公共选择理论，对i m f 决策机制改革问 题进行了深入研究，得出结论：i m f 现行决策机制一方面基本能够保证有效决策， 但另一方面却存在制度完善性及合理性的缺失，权力分配明显失衡。这种公正性 缺失状况的长期存在致使i m f 无法继续发挥积极作用。彻底改革决策机制是i m f 保持长久生命力的唯一途径，其改革的最终目标是实现决策均衡化、多极化，提 高决策透明度及责任性。 本文结构安排如下： 第一章从表决制度和决策机构两方面介绍了i m f 现行决策机制。 第二章是现行机制效率性评析。运用公共选择理论分析表明，现行机制是基 本有效的。 第三章运用国际机制理论和公共选择理论评析现行机制的公正性，分析表 明，现行机制存在明显的公正性缺失。 第四章从机制本身和国际格局变迁两种角度分析了改革决策机制的必然性， 阐述了发展中国家的改革要求。 第五章提出了决策机制的改革方向是实现决策均衡化和多极化，提高决策透 明度及责任性。最后表明了中国对于l m f 决策机制改革的立场。 关键词：i m f ；表决制度；决策机构 a b s t r a c t t h ea c t i v ed e c i s i o n m a k i n gm e c h a n i s mo fi m f ( t h ei n t e r n a t i o n a lm o n e t a r yf u n d ) w a se s t a b l i s h e do v e rs i x t yy e a r sa g o ，a g a i n s tt h eg i v e nb a c k g r o u n da f t e rw a r h o w e v e r ，o v e rt h es e v e r a ld e c a d e s ，t h e r eh a v eb e e nm a n ys i g n i f i c a n tc h a n g e si n i n t e r n a t i o n a le c o n o m i ca n dp o l i t i c a ls i t u a t i o n ，a sw e l la ss e c u r i t yp o s i t i o n a tt h es a m e t i m e ，t h ep a t t e r n si nm a n a g i n gg l o b a la f f a i r sh a v ec h a n g e dat o t t h e r e f o r e ，i no r d e rt o f o l l o wt h es t e po ft i m e ，t h er e f o r mo fi n t e r n a t i o n a lm o n e t a r ys y s t e ms h o u l db ei n c o m p l i a n c ew i t ht h ec h a n g e s a so n eo ft h em o s ti m p o r t a n ti n t e r n a t i o n a lf i n a n c i a l i n s t i t u t i o n s ，i m f st r a n s f o r m a t i o ns h o u l dr e f l e c tt h en e wg l o b a lp a t t e ma n da d a p t i t s e l ft ot h en e we n v i r o n m e n t o n l yi nt h i sw a y , w i l li m fb ea b l et oo v e r c o m et h e c h a l l e n g e s i n2 1 “c e n t u r ya n dc o n t r i b u t et ot h ew h o l ew o r l d ，i nt h i sc a s e ，i ti s n e c e s s a r y t od or e s e a r c ho nt h er e f o r mo ft h e d e c i s i o n - m a k i n gm e c h a n i s mo fi m f i nab r o a d e rb a c k g r o u n do fg l o b a lg o v e r n i n g c o r r e l a t i v ep o i n t so fi n t e r n a t i o n a lp o l i t i c a le c o n o m ya n dp u b l i cc h o i c et h e o r yh a v e b e e ni n t r o d u c e di n t ot h i sr e s e a r c h t h ea r t i c l es h o w st h a t ：o nt h eo n eh a n d ，t h e e x i s t i n gd e c i s i o n m a k i n gm e c h a n i s mo fi m fg u a r a n t e e sv i r t u o u sd e c i s i o n s ；o dt h e o t h e rh a n d ，t h e r ea r es o m ed e f i c i e n c i e si ni t si n s t i t u t i o na n dr a t i o n a l i t y , a n dad i s t i n c t i m b a l a n c ei na u t h o r i t yd i s t r i b u t i o n i m fc a nn ol o n g e rp l a yi t sr o l ew e l li ft h e i n e q u a l i t yw i l l s t i l le x i s ti nal o n gp e r i o d t h es o l ea p p r o a c hf o ri m ft ok e e pi t s v i t a l i t yi st oc a r r yo u tat h o r o u 。g hr e f o m a a t i o ni ni t sd e c i s i o n m a k i n gm e c h a n i s m t h e f i n a la i mi st oa c h i e v ee q u i l i b r i u ma n dm u l t i l e v e li nt h ep r o c e s so fm a k i n gd e c i s i o n s a n dt om a k et h ed e c i s i o n sm o r et r a n s p a r e n ta n dr e s p o n s i b l e s t r u c t u r e so f t h ea r t i c l ea r e ： c h a p t e ro n ea d d r e s s e st h ei s s u eo ft h ea c t i v ed e c i s i o n - m a k i n gm e c h a n i s mo fi m f f r o mt h ea s p e c t so fv o t i n gr u l e sa n di n s t i t u t i o n s c h a p t e rt w oe v a l u a t e st h ee f f i c i e n c yo ft h ea c t i v em e c h a n i s m a c c o r d i n gt op u b l i c c h o i c et h e o r y , t h ea n a l y s i si n d i c a t e st h a tt h ea c t i v em e c h a n i s mi se f f i c i e n t ， c h a p t e rt h r e ee v a l u a t e st h ee q u a l i t yo ft h ea c t i v em e c h a n i s m a c c o r d i n gt o i n t e r n a t i o n a lr e g i m e st h e o r ya n dp u b l i cc h o i c et h e o r y , t h ea n a l y s i ss u g g e s t st h a tt h e r e a r es o m es i g n i f i c a n td e f i c i e n c i e si ni t se q u a l i t y c h a p t e rf o u ra n a l y z e st h ei n e v i t a b i l i t yo fr e f o r m i n gd e c i s i o n m a k i n gm e c h a n i s m ， a n da d d r e s s e st h er e q u i r e m e n t so fd e v e l o p i n gc o u n t r i e s c h a p t e rf i v ep o i n t so u tt h a tt h ef i n a la i mi s t oa c h i e v ee q u i l i b r i u ma n dm u l t i l e v e l i nt h ep r o c e s so fm a k i n gd e c i s i o n sa n dt om a k et h ed e c i s i o n sm o r et r a n s p a r e n ta n d r e s p o n s i b l e i nt h ee n d ，i tm a k e sc l e a rt h ep o s i t i o n so f c h i n a k e y w o r d s ：i m f ；v o t i n gr u l e s ；d e c i s i o n - m a k i n gi n s t i t u t i o n s 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成果。 本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在文中以明 确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利和责任。 声明人( 签名) ：丧阂骨 2 。6 年6 月1 日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦门大 学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸质版和电 子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学 校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索， 有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在解密后适 用本规定。 本学位论文属于 1 、保密( ) ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“4 ”) 作者签名： 丧1 码君日期：6 年6 月f 日 导师签名：酗c 。：殳一日期： 年月曰 导言 导言 一、选题意义和问题提出 随着霸权的衰落和世界经济相互依存程度的加深，“霸权后合作”时代来临， 国际机制处于合作的中心地位。众所周知，旧的国际经济秩序主要是以布雷顿森 林体系和关税及贸易总协定为基础的，因此，国际经济新秩序的建立与以布雷顿 森林体系为基础的国际货币金融体系的改革是两个密不可分的问题。而改革国际 金融机构又是重建国际货币金融体系的重要内容，因此，1 m f 决策机制的改革就 成为当前货币金融体系改革的核心问题之一，i m f 决策机制改革成功与否对完善 国际机制、建立国际经济新秩序具有重大影响。因此，在理论上加强对i m f 决 策机制改革问题的研究，是非常必要和有意义的。 i m f 成立于六十年前，其目前在世界经济中的作用和影响，己远不及布雷顿 森林体系时代。当时，l m f 是国际货币体系的核心机构，对于保持国际货币和金 融体系的稳定，促进世界经济的发展，做出了不可磨灭的贡献。但是，国际货币 体系的内在因素和矛盾最终导致了布雷顿森林体系的崩溃。而作为布雷顿森林体 系的遗产，i m f 并未因此垮台。因此，自2 0 世纪7 0 年代以来，国际货币领域一 直面临着两个相关而又颇为矛盾的事实：方面，布雷顿森林体系在7 0 年代初 的危机中遭受了严重打击，实际上已经基本瓦解；但另一一方面，i m f 作为一个组 织机构依然存在，并继续开展业务活动。8 0 年代后，伴随着金融全球化的发展， 国际资本流动规模增大、流动速度加快，i m f 越来越难以适应形势的变化。9 0 年代，新兴国家相继爆发金融危机，l m f 出于其在危机救援中的欠佳表现而再次 成为焦点，要求它进行改革的呼声日渐高涨。 总之，从重建国际货币金融体系的角度来看，i m f 的改革是必然趋势。i m f 如要继续发挥积极作用，必须对现行的组织结构和治理机制进行重大改革。而且， 决策机制是首当其冲的。决策机制主要包括决策程序和决策机构两方面。决策程 序是通过特定方式、规则来决定组织的某项决议草案能否得到通过和实施。表决 制度是决策程序的核心，采用何种表决制度直接影响着组织的运转方式及职能发 挥。决策机构是组织结构的核心，其职能是形成和执行决策。因此，决策机制改 国际货币基金组织决策机制改革 革涉及的两个关键方面就是表决制度和决策机构。 二、文献综述 近年来，关于i m f 的研究集中在对金融危机的防治、贷款条件性以及改善监 督职能等方面，对决策机制的改革问题只是在这些文章中间略有提及，单纯针对 这一问题的研究并不多，提出具体针对决策机制的改革方案更少。 艾奇格林( e i c h e n g r e e n ，1 9 9 4 ) 提出了一项修改i m f 协议条款、增强i m f 独立 性的方案。在修改i m f 协议的七点建议中，他提出，加强民主决策程序和操作的 透明度；由一个特殊机构对执董会进行监督，最好的人选是临时委员会( 现称“国 际货币与金融委员会”) ，临时委员会可通过绝对多数票解雇执行董事，或解散整 个执董会。 徐崇利( 1 9 9 9 ) 对i m f 的决策制度历程作了简要分析并指出，协商一致之所 以成为基金决策的一种重要方式，是发达国家和发展中国家为了避免在运用硬性 表决制度时导致“两败俱伤”的局面相互妥协的结果。在基金组织的决策上，虽 然建立了“硬性”的表决制度，但实际上发挥主要作用的还是协商一致这一“软 性”机制。 万国华( 1 9 9 9 ) 指出，在东南亚金融危机中，国际社会对i m f 诟病或指责最 多的是其决策机制存在致命缺陷。i m f 决策机制本身是国际组织基本原则与经济 强权政治妥协的产物，从一开始就存在先天的缺陷。未来i m f 如果进行改革，应 充分重视份额分配及投票机制的变革，这不仅关系到中小成员国的利益，而且更 关系到i m f 本身的宗旨及存在的价值评判。 宋宇力( 2 0 0 2 ) 认为，改革i m f 决策机制应从两方面入手：改变份额分配方 案，增加发展中国家的份额；限制需要特别多数票通过的事项的数量。而增强 i m f 运作的透明度主要可以着眼在合理适当程度上公开i m f 与成员国的谈判、作 出决策的依据及所达成的协议。 盂国碧( 2 0 0 2 ) 以发展中国家的立场分析了i m f 决策机制的不平等，阐述了 自六十年代以来发展中国家为了争取改革而做出的努力及取得的成效。并提出， 从根本上改革i m f 决策机制有三种途径：采用集团投票制、增加基本票、调整并 明确份额分配标准。文章还提出了发展中困家要如何争取实现平等参与和决策权 的战略对策，主要包括四个方面：明确所要到达的目标；加强发展中国家之间的 导言 协调机制；借助外界力量，增强决策透明度；发展民族经济，增强综合国力。 张谊浩、陈柳钦( 2 0 0 4 ) 认为，i m f 组织特点不对称。发达国家或跨国金融 机构正主导着i m f 的决策权。这种外部权力的国际化及其内部权力的个别国家控 制使得i m f 的决策具有非对称性。另一方面，i m f 的组织性义务具有继承性和相 对稳定性，但其权利却在不断扩大和强化。i m f 的权利和义务也具有不对称性。 要提升现有国际货币体系的内在稳定性首先要对i m f 进行改造。对i m f 进行改革 的要点在于：对i m f 的组织机构和运行机制进行内部性改革，增加机构设计的对 称性和均衡性。 钟伟( 2 0 0 5 ) 提出，“审视调整i m f 基金份额的呼声”是i m f 在2 l 世纪的 核心议题之一。文章还详细分析了“推动 m f 内部治理结构的合理化”问题。 他认为，i m f 的内部治理结构方面的缺陷日益明显，i m f 的执行层面的变动未能 和6 0 年来国际经济格局的变迁保持同步。i m f 应该充分关注其基金份额、投票 权和执行董事层面构成的合理性，使其能反应6 0 年来国际政治和经济格局的巨 大变迁。文章还指出，i m 7 的执行主席选举应该保持可以理解的透明度。他认为， 在i i v i f 执行董事会于2 0 0 4 年4 月签署的有关选举程序的新原则和特定过程中， 透明度问题仍然是i l v i f 自身必须正视和改善的重要议题。最后他提出，i m f 作 为布雷顿森林机构的产物，其决策应致力于多极化和均衡化，避免其自身决策过 于严重地受到少数成员的重大影响。 三、文章思路及结构安排 本文第一章将介绍i m f 的意识形态、历史背景和现行决策机制。这部分介 绍便于我们理解现行机制为何强调效率性而忽视公正性。i m f 作为一个重要的国 际组织，其决策具有公共产品的性质，丽且其决策机制必然具有国际机制的固有 性质，因此，本文引入国际政治经济学相关知识及公共选择理论研究决策机制改 革问题。第二章评析i m f 决策机制的效率性，讨论现存机制是否利于决议快速 产生。第三章分析i m f 决策机制的公正性，探讨现存机制中存在的问题。这部 分分析便于我们对i m f 决策机制的“病因”有一个清楚的认识，为改革能够“对 症下药”提供了依据。第四章从机制本身和国际格局变迁两种角度分析改革决策 机制的必然性，并阐述发展中国家的改革要求，为后面一章推出具体的改革建议 提供指南。最后第五章将阐述决策机制的改革方向并介绍中国对此的立场。 国际货币基金组织决策机制改革 四、创新与不足 本文的创新之处在于运用国际政治经济学和公共选择理论的观点来研究 i m f 决策机制改革这一问题。这一广泛视角有助于更清楚地分析i m f 现行表决 制度和决策机构设置中的弊端，把握改革的正确方向。 当然限于本人的研究水平和文章篇幅，文章还存在一些值得进一步改进的地 方。比如，对于改革现行决策机制的方案，本文的观点比较粗略，没有提出详细 的可行措施。由于表决制度涉及法律规范制定等法学知识，决策机构则需要组织 结构设计等管理学知识，而且具体可行的方案还需要考虑当前的国际经济政治局 势，因此对这一问题的研究是一项艰巨的工作。但另一方面，改革方案设计的研 究是非常有意义的，这种跨学科的研究必然是将来研究的方向。 第一章i m f 现行决策机制 第一章i m f 现行决策机制 国际组织的意识形态决定了该组织的基本立场，同时也在很大程度上影响着 它的组织结构和决策机制。而组织产生的历史背景则直接左右着该组织的制度设 计。因此，分析i m f 的意识形态和历史背景有助于更好地研究其决策机制。 第一节意识形态 i m f 是战后美国主导创建的布雷顿森林体系中的主要机构之一。它的经济 哲学同样是源于自由主义思想。这种思想建立在古典和新古典经济理论基础上， 认为，市场力量的自由运行导致了最优的国际分工和最有效的资源配置，所形成 的市场经济原则能为经济复苏和增长提供最好的方法。按照这种观点，市场效率 本身就包含着一定的公平意义，因此，i m f 从其最初的制度设计和组织结构来看， 都将主要力量放在促进世界自由市场的形成上，而国际公平，尤其是发达国家和 发展中国家之间的公平，则被认为是市场效率和竞争的自然结果，并没有主动采 取行动去加以实现。 这种意识形态在很大程度上影响着i m f 政策设计的基本出发点。i m f 政策 的假设前提是国家间商品和服务的自由流动会增加各国福利和全球福利。由此， 完全竞争和比较优势规则的运行将保证所有国家都从贸易中获益。外汇资金的自 由化伴随着贸易自由化，将保证稀缺的外汇流向经济中最有效的部门。这些潜在 的假设为i m f 经济政策的设计提供了理论基础。 第二节历史背景 二战即将结束时，美、英等国为了改变过去2 0 多年间各国货币竞相恶意贬 值，币制极端混乱的局面，提出了“经济合作”计划，而最先提出的就是战后货 币计划。1 9 4 4 年4 月，美、英、加拿大等国发表了“国际货币联合宣言”。同年 7 月1 日至2 2 日，4 5 个参加筹建联合国的国家在美国的新罕布什尔州的布雷顿 森林举行了国际货币金融会议，通过了国际货币基金组织协定，确立了被称 为“布霄顿森林模式”的新的表决制度。该协定于1 9 4 5 年1 2 月2 7 日生效，标 国际货币基金组织决策机制改革 志着i m f 的正式成立。 作为国际货币基金组织的两个主要发起国美国和英国在确立这一新表 决制度中起了重要作用。两国分别提出了“凯恩斯计划”和“怀特计划”。两项 计划都提倡采取加权表决制，强调大国在决策方面的权力和责任。与此同时，两 国也担心，如果完全按照份额比例分配投票权，会挫伤其他国家参与该组织的积 极性。后来，美、英两国进一步磋商决定，基金组织的表决权基本上根据各成员 国向基金缴纳的份额比重进行加权，同时每个成员国可得到一个基本投票权；在 表决方式上，则实行多数通过原则。这样，既保证了大国在该组织中的优越地位 和权利，又激励了小国的参加意愿。显而易见，美、英两国是想通过控制投票权 的方式来控制决策程序。 第三节表决制度 表决制度由表决方式和投票权分配两部分构成。i m f 的表决制度是以份额为 基础的加权投票制和多数通过原则的组合。其中，加权投票制由相互作用、密不 可分的两方面份额分配和投票权行使组成。份额的多少决定了投票权的大 小；而投票权的大小反过来又决定了成员国对于包括份额调整、特别提款权 ( s p e c i a l d r a w i n g r i g h t s ，s d r ) 分配、协定修改在内的重大决议的影响能力。 一、投票权分配 1 m f 中投票权的分配主要由各成员国所缴纳的份额决定。根据现行协定条 款，成员国的投票权由以下三个部分组成：第一，每个成员国有2 5 0 个基本投票 权；第二，成员国按分得的份额每1 0 万个s d r 的基金份额增加1 票：第三，凡 截至投票日，成员国每贷出4 0 万s d r 增加1 票，反之则减少1 票。 份额( q u o t a ) 是每个成员国向i m f 认缴的一定数额的资金，从财务角度看相当 于股本。份额以s d r 计值，成员国必须全额缴纳其份额。1 9 7 8 年4 月1 日第二 次基金协定修订生效之前，成员国缴纳份额的2 5 以黄金支付，其余7 5 阻本 国货币支付；之后，2 5 则以f i x , i f 规定的储备资产( s d r 或可兑换货币) 缴纳， 其余7 5 仍以本国货币缴纳。 。参见国际货币基金协定第1 2 条。 一6 第一章| m f 现行决策机制 份额显示了成员国在t m f 中的相对地位，对成员国利益关系重大：首先， 它决定了成员国投票权的大小。因为基本票只占总票数的很小一部分，因此成员 国的投票权基本上与其份额规模直接相关。其次，它决定了成员国可以获得贷款 的最高限额。基金组织协定规定，每个成员国根据备用信贷和中期贷款安排向基 金组织的借款累计不得超过其份额的3 0 0 。最后，它决定了一国可获得s d r 分配的数量。 i m a z 在考虑新成员的份额时通常考虑三个标准：第一，经济规模、经济结构 大致相同的成员国的份额应具有可比性：第二，成员国在世界经济中的相对地位； 第三，成员国持续向i m f 提供资金的潜在能力。具体地，成员国的份额由i m f 的份额公式计算得出，它由成员国的国内生产总值、储备余额、平均进口额、出 口变化额以及出口占国内生产总值的比例决定。 i m i f 一般每隔5 年进行一次份额总检查，主要有两个目的：其一，评估基金 组织的资金基础是否充足，从而决定是否需要增加份额( 即增资) ；其二，通过 份额公式考察各成员国在世界经济中相对地位的变化，并通过对单个成员国的份 额作出调整，使一国的实际份额在一定程度上反映该国相对经济地位的变化。增 资可以分为三种类型：等比例增资，即按各成员国份额比例分配新增份额：选择 性增资，即参照份额公式的计算结果决定对单个成员国的增资比重，以准确反映 其在世界经济中相对地位的变化；特别增资，是对那些份额与其在世界经济中的 相对地位长期严重背离的个别国家进行增资。到目前为止，特别增资仅有柬埔寨、 沙特阿拉伯、中国( 于1 9 8 0 年和2 0 0 1 年两次获得特别增资) 三例。最近一次份 额总检查，即第十二次份额总检查于2 0 0 3 年1 月3 0 日结束，基金组织份额最大 规模仍维持在2 1 3 7 亿s d r 。 i m f 用于计算成员国份额的公式经历了1 9 6 3 年和1 9 8 3 年两次修改。从那以 后，虽然修改份额公式的呼声一直很高，但没有一种方案获得了8 5 的投票权 支持，因此，修改份额公式的提议也被搁置下来。近年来，世界经济发生了一系 列重大变化，而份额公式严重滞后，已经不能反映出世界经济的变化。因此，1 9 9 9 年6 月，执董会聘请了外部专家对目前用来计算和检查成员国份额的公式进行了 评估。2 0 0 2 年2 月执董会讨论了专家组的有关提议，赞成简化现有公式，并更 新公式以考虑资本流动作用的增强。但到目前为止，尚没有一个针对份额公式调 国际货币基金组织决策机制改革 整的方案获得多数票支持。目前这项努力仍在进行中。 二、表决方式 l m f 的表决方式包括正式的多数表决制和非正式的共识决策。多数表决制是 以加权投票权为基础的多数票通过的决议方式；共识决策类似于协商一致，是 i m f 广泛采用的一种表决方式。 ( 一) 多数表决制 i m f 的多数表决制包括简单多数和特别多数两种，而目前特别多数又分为 7 0 和8 5 两种情况。一般事项的决议需简单多数通过，而某些特定事项的决 定则要求特别多数通过。比如，份额的调整和s d r 的分配需经理事会8 5 通过； 使用资金的决定需经理事会7 0 通过。而且，需要特别多数通过的事项，在基 金协定第二次修订以后由最初的9 项增加到3 9 项。 ( 二) 共识决策 在共识基础上决策一直是执董会工作的一个重要特点。基金组织附则规 定，“执董会主席 通常应确定会议的总的意向，而无需正式投票”。 执董会对任何政策的审议通常都以工作人员撰写的文件为基础，其程序大致 如下；在最初阶段的讨论中，所有执董都广泛介入，此时，执董们对政策的方向 和目标可能存在大量分歧。如遇此情况，总裁可能会要求再召开一次后续讨论， 而且管理层或工作人员会发表一份各忘录，就如何协调冲突意见提出可能的解决 方案。当后续讨论在减少各方面对基本政策目标的严重分歧上取得充分进展时， 总裁将要求工作人员在己形成的共识的基础上，就如何修改政策和做法撰写详细 的建议。在考虑具体的政策建议时，总裁会敦促执董会充分讨论，直到达成共识， 或至少是就审议中的政策的重大内容取得广泛多数的认可。最后，总裁发表总结 发言，表明执董们的观点如何不同，以及他们在哪些方面达成了一致意见。会议 纪要不仅要反映执董们的立场，而且还反映这些立场是如何形成的，如何根据其 他执董的意见进行调整的，以及持续的“妥协”过程如何让执董会达成让所有或 大多数执董可接受的解决方案。 。基金组织中，执董会主席由基金组织总裁担任 第一章i m f 现行决策机制 第四节决策机构 园际经济组织一般都设有完整的内部组织机构，以保证组织的制度化运转， 使其能有效地实现其职能。组织机构一般包括议事与决策机构、执行与主管机构、 行政与管理机构、辅助与工作机构、司法机构等。其中，前两者对于组织决策的 产生和实际执行起着决定性作用。 基金组织的内部组织机构由理事会( b o a r do f g o v e r n o r s ) 、执董会( e x e c u t i v e b o a r d ) 、总裁( m a n a g i n g d i r e c t o r ) 、副总裁以及一系列业务部门组成( 参见附录) 。 其中，决策机构包括理事会、执董会和总裁。 一、理事会 基金组织的最高决策机构是理事会，由基金组织1 8 4 个成员国各自任命的一 位理事和副理事组成。理事通常是财政部部长或中央银行行长。理事及副理事可 以连任，一直干到新的任命为止。成员国的投票权由该国的理事行使，副理事只 有在理事缺席时才有投票权。每个理事所投的票数等于分配给其所代表国家的票 数。在理事会的决策过程中，在审议阶段每个成员国的代表有平等的参加权，但 加权投票权的实际效果又使得每个成员国的投票权极不平等。 理事会可以自行召集会议，或通过执董会召集会议。在1 5 个成员国或持有 i 4 总投票权的成员国发出请求时，理事会必须召集会议。如无特殊j 清况，各位 理事通常每年在9 月1 0 月份召开的基金组织世界银行年会之际召开会议。o 年 会之前，举行一些地区性集团会议、选区会议和成员国集团会议，其中最重要的 是发展中国家的“二十四国集团”会议和主要工业国家的“七国集团”会议。一 般而言，理事会除了在接纳成员国、决定份额、分配特别提款权等方面要亲自行 使其权力，其他权力都赋予了其委员会和执董会。 目前，理事会有两个委员会，一个是“国际货币与金融委员会”，另一个是 “基金组织一世界银行联合发展委员会”( 全称是“世界银行和基金组织理事会 关于向发展中国家转移实际资源的联合部长级委员会”，简称为“发展委员会”) 。 两者都是承袭“国际货币制度改革委员会”( 通常称为“二十国委员会”) 而于 。自1 9 5 3 年以来，国际货币基金组织年会一直和世界银行年会联台召开。 9 一 国际货币基金组织决策机制改革 1 9 7 4 年1 0 月在理事会下面设立的专门委员会。如今两者都已发展成为加强各国 相互交流的重要渠道和促进国际合作的重要论坛。 国际货币与金融委员会的前身是临时委员会( 简称“临委会”) ，它是一个咨 询委员会，由2 4 位基金组织的理事( 或副理事) 、部长或相当级别的其他官员组 成，所代表的选区与执董会的2 4 位执行董事所代表的选区相同。该委员会通常 每年召开两次会议，一次在4 月5 月，另一次则在9 月1 0 月召开年会之际。其 职责包括向执董会提供部长级指导，就国际货币与金融体系的管理和调整，包括 可能威胁该体系的一些突发事件，向理事会提出建议和作出汇报。 发展委员会是基金组织和世界银行的一个联合机构，由世界银行或基金组织 的2 4 位理事( 或副理事) 、部长或相当级别的其他官员组成。该委员会通常在国 际货币与金融委员会会议后的一天开会。其职责是向基金组织理事会和世界银行 汇报关于向发展中国家转移实际资源的所有问题，并提出自己的意见。 从理论上而言，理事会是基金组织的最高权力机关，而事实上它并不是一个 最重要的决策机构，一般认为，年会上更多的活动是理事们就基金组织的政策发 表各自的见解或声明，以及提出基金组织应该努力的方向等。 二、执董会 执董会是基金组织的常设决策机构，在政策制定和决策中起中心作用，负责 处理理事会授权范围内的日常事务，行使基金协定和理事会所赋予的一切权力。 近年来，理事会越来越多地将权力赋予执董会，加之协定本身直接赋予它处理基 金日常事务的许多职能，因此它的权力范围愈益广泛，这也决定了它在基金组织 中的中心地位。 执董会由总裁和2 4 位执董组成，执董由成员国任命或选区选举产生，总裁 任执董会主席。目前，有八个国家可以指定执董，它们是：份额最多的五个国家， 美国、德国、日本、法国和英国，以及三个独立选区国家，中国、俄罗斯和沙特 阿拉伯。剩余的1 7 6 个成员国分成1 6 组产生1 6 个执行董事。选区由成员国按地 理位景和自愿原则划分，每一一选区的国家数目并不相同。事实上，某一国家与某 一地区的紧密程度对该国加入某选区起着决定性作用。例如，西班牙就属于拉美 选区。同时，在不影响选区内部传统多数的情况下，基金组织不反对选区的国家 第一章i m f 现行决簧机制 寻找新的成员，以加强其总的投票权。另外，由于一些国家拥有特殊的经济地位 和较大的份额，以及地理位置的特殊性，基金组织将它们作为一个选区，如中国、 俄罗斯和沙特阿拉伯。执董会召开会议的频率由工作需要决定，通常每星期召开 三整天的会议，每年的会议时间平均在6 0 0 个小时以上。 在执董会的投票中，各国指定的董事以本国在理事会的票数计算：各选区选举产 生的董事则以该选区各国在理事会的票数之和计算。 三、总裁 国际货币基金组织总裁既是基金组织的最高行政领导，又是执董会主席。总 裁代表执董会在许多问题上有决策权。而且同基金组织开展业务的初期相比，总 裁相对执董会来说权力越来越大。因为执行董事的人数已从最初的1 2 个增加到 1 9 6 4 年的2 0 个，1 9 9 2 年的2 4 个，详细的工作不可能留给规模较大的执董会来 进行。因此，除了一些重要的政策安排需要执董会认真讨论外，其它一般决策均 由总裁决定。而且，总裁作为执董会主席的地位大大增加了其介入执董会讨论的 分量，再加上总裁负责确定“会议意向”，显然他对共识决策具有重大影响。另 外，总裁还有任命、组织和辞退工作人员的权力。显然，谁占据了总裁之位，谁 就在一定程度上掌握了基金组织的主导权。 国际货币基金组织决燕机制改革 第二章i m f 决策机制的效率性评析 如第一章第一节所述，i m f 的意识形态在很大程度上影响着其决策机制设计 的基本出发点，因此，蹦f 现行表决制度和决策机构设计中必然存在强调效率性 而忽视公平性的问题。本章将运用公共选择理论的相关知识评析i m f 决策机制 的效率性，讨论现存机制是否利于决议快速产生。 第一节多数表决制的低成本性 一、“一致通过”与“多数通过” “一致通过”是指，决议须经过出席会议并参加投票的全体成员国同意方可 通过。它实际上赋予了每个国家以否决权，由于过分强调成员国的个别意图，往 往不利于组织快速进行有效决策。 “多数通过”是指，决议的通过仅须获得出席并参加投票的多数成员国的赞 成票。它可以有效避免极少数国家的意志阻碍大多数国家意愿的情况。 二、成本比较 由于国际组织的决策具有联合供给、非排他性、非竞争性等特征，因此可以 将国际组织的决策看成是公共物品。下面用公共选择理论的相关知识分析一致通 过和多数通过两种表决方式的成本。 公共选择作为一一种集体行动是要耗费成本的，这种成本称为决策成本。决策 成本可以分为“外在决策成本”( 简称“外在成本”) 和“决策时间成本”( 简称 “时间成本”) 两种。外在成本是指，由于集体中其他人的行动而使单个人预期 所需承担的成本。可以定义如下： c i = f ( n a ) ，i = l ，2 ，3 ，n n a n 式中，c i 为由其他人的行动强加给第i 个人的预期成本的现值；n a 为要采 取集体行动所需得到的赞同人数；n 为集体总人数。由于随着需要赞同的人数的 第二章i m f 决策机制的效率性分析 增加。个人预期的集体行动的成本将减少，即外在成本将减少。因此，外在成本 函数是要采取集体行动所需人数的递减函数。这种关系可以用图1 中的曲线c 表示。 显然，按照一致通过原则做出的集体选择，由于每一个人的选择都与集体中 其他人的选择一致，那么，预期的外在成本将趋于零；相反，如果集体选择仅仅 依据一个独裁者的愿望，外在成本将最大。 时间成本是指，单个人为了使集体决策得到所需的赞同人数而花费的时间和 努力。可以定义如下： d i = f ( n a ) ， i = 1 ，2 ，3 ，n n a n 其中，d i 为在集体行动中预期第i 个人将承担的时间成本的现值，其他变 量的含义与外在决策成本的定义中相同。由于随着集体人数的增加，要想通过一 项决议，就要花费越来越多的时间和精力去争取更多人的认同。因此，决策的时 间成本与做出集体决策所需赞同人数之间是一种增函数关系。这种关系如图1 中曲线d 所示。 分析可知，在一致通过原则下，决策的时间成本可能无穷大；而在集体决策 由独裁者单独决定时，决策的时间成本将趋于零。 可见，不同的表决方式所产生的外在成本和时间成本不同，那么如何确定使 两类成本之和最小的最优表决方式呢? 布坎南( j m b u c h a n a n ) 和塔洛克( g t u l l o c k ) 为这个问题提供了答案。 图l 中，曲线( c + d ) 是由外在成本陆线( c ) 和时间成本( d ) 垂直相加得 到的，曲线上任一点都表示相应的n a 值下这两类成本之和。既然随着所需赞同 人数n a 的增加，外在成本( c ) 和时间成本( d ) 呈现此消彼长的关系，那么， 对于一项决策，多大比例的人赞同才是最佳呢? 由图l 中可以清楚地看出，这个 比例应该为k n 。这时，赞同这项决策的人数为k ，k 对应的是曲线( c 十d ) 上的 最低点。在k 点上，预期外在成本的相应减少与其在时间成本上的预期损失相等。 k 称作最优多数( o p ti m a lm a j o r i t y ) 。由此可见，从决策成本最小化的角度来 看，最优表决方式既不是一致通过原则，也不是一个人说了算的决策原则，而是 介于两者之间的多数通过原则。 国际货币基金组织决策机制改革 图1 ：最优多数原则 资料来源：方福前：公共选择理论政治的经济学，中国人民大学出版社，2 0 0 0 年，第6 8 页。 第二节加权表决制的有效性 加权表决制是指，不按传统表决制度的一国一票，而是根据一定的规则和标 准，如成员国人口、对组织贡献大小、利害关系等因素赋予成员国不同票数或不 同投票权的一种表决制度。加权表决制的具体形式依加权的标准和基于这些标准 所加权的程度不同而不同。到目前为止，国际组织采用的加权表决制主要有以下 四种： 1 给予大国或重要国家以较多的票数。欧洲理事会的议事机构协商大会， 万国邮政联盟就属于此类。 2 主要根据成员国对本组织贡献程度大小，同时考虑各成员国经济实力等 因素进行加权来确定成员国的票数。国际农业协会、世界银行和国际货币基金组 织均属于此类。 3 不变动“一国一票”的原则，而在执行机关给予大国或重要国家以常任 或保障的席位，或在其它方面给予某些成员国特殊地位。国际劳工组织理事会， 国际原子能总署理事会，政府间海事咨询组织理事会以及国联理事会都是这种表 决制的代表。此外，国际货币基金组织和世界银行也都有给予某些成员国特殊地 位的类似规定。比如，国际货币基金组织的2 4 名执行董事中有5 名由份额最多 的5 个成员国指派，而不是由董事会选举。最为人熟知的是联合国安理会五个常 任理事国的特殊地位，在世界政治舞台上影响最大的五个国家不仅占有安理会的 常任理事国的席位，还在安理会的投票中享有否决权。 根据曼瑟尔奥尔森的观点：“除非在集团成员同意分担实现集团目标所需 璜珊成本一魂值v 第二章i m f 决策机制的效率性分析 的成本情况下给予他们不同于共同或集团利益的独立的激励，或者除非强迫他们 这么做，不然的话，如果一个大集团中的成员有理性地寻求使他们的自我利益最 大化，他们不会采取行动以增进他们的共同目标或集团目标。”。国际组织中的成 员国是基于自身利益考虑的理性国家，它们在决策中总是进行成本和收益的比 较。加权表决制给予成员国以独立的激励，从而敦促成员国，特别是在该领域内 发挥主要影响的大国积极承担国际组织公共物品产出的成本，有利于国际组织的 决策产出。因此，在理论上，加权表决制是一种有效率的表决制度。在现实社会 中，由于各国在经济、政治、军事等方面的巨大差异，导致它们在国际社会中的 作用不尽相同，在国际组织中的地位也相差甚远。加权表决制实际上在一定程度 上反映了国际社会各成员国的真实力量对比，它使国际组织的决策能力有所提 高。 i m f 的加权表决制是有效率的。首先，i m f 的加权投票权大小由份额决定， 份额分配在很大程度上反映了单个成员国的经济实力，以此为基础的加权投票权 赋予了主要发达国家特殊权利，给予了它们独立的激励，敦促这些在货币金融领 域内发挥主要影响的大国积极承担决策成本。其次，它将成员国的权利同它们对 i m f 的贡献相结合，有利于保障基金组织的资金来源，增强组织的融资能力，使 埘f 发挥更大作用。 第三节共识决策的灵活性 由于基金组织的成员国组成是多元化的，它们的利益不尽相同，依据i e 式的 决策规则有时难于快速作出有效决议。因此，基金组织采用了共识决策的合作框 架，以使全体成员国参与政策制定，并让这些政策为全体成员国服务。这种灵活 的决策方式为执董们提供了广阔的空间，他们可以不受时间限制地表达立场