（金融学专业论文）我国政策性金融体系构建研究.pdf

学位论文独创性声明 y8 0 1 8 3 3 本人邦重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名： 日期： 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保圈学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利耳的的少量复制并允许论 文进入学校图书馅被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 懈密后适用本瓶定。 作者签名： 日期： 中文摘要 i 9 9 , 1 年我国三家政策性银行的成立标志者我国政策性金融体系的形成。十儿 r 来，我 国的政策性金融体系在弥补市场机制缺陷、优化资源配置、调整产业结构、促进经济协洞发 展等方面发挥了不可磨灭的作用。 似我国的政策性金融体系现行结构中还存在着许多问题，主要有：( 1 ) 政策一陀金融机构 的种类少而且业务范嗣比较狭窄；( 2 ) 政策性资金筹措与运用方面存在着许多问题；( ： ) 歧 府对政策性金融机构的监管方面存在着缺陷；( 4 ) 政策性金融机构与外部的关系处于一种混 乱的状态。 为r 更好地芨挥政策性金融体系的功能，有必要对这些问题进行系统地研究与探讨。本 文茸先对政策性金融体系的基本内容做一个简单的介绍；接着作了一个政蔗性金融体系的固 刺比较分析，其中重点考察了1 3 本、韩国两国的政策性金融体系；然后再对我国政策性金融 体系现行结构中存在的问题进行剖析，并找出其原因所在；最后，在前面分析的基础之上， 从四个方面提出了构建我国政燕性金融体系的对策建议：( 1 ) 完善我国政策性金融的机 主j 体 系 ( 2 ) 加快政策性资金的筹措与运用方式的改革；( 3 ) 健全和完善政府对政策性金融机构 的髓管；( 4 ) 理顺政策性金融机构与外部的戈系。 关键词；政策性金融：政策性金融体系；体系构建 a b s t r a c t i h e e s t a b l i s h i n g o ft h r e e p o l i t i c b a n k si n1 9 9 4i nc h i n aw a sam i l e s t o n eo l t h e p o l i c y o i i e n t e db a n ks y s t e m i nt h ep a s te l e v e ny e a r s ，p o l i c y o r i e n t e df i n a n c es y s t e mh a sp l a y e da i n d e l i b l eh o l ei nm a k i n gu pt h el i m i t a t i o ni nm a r k e te c o n o m y 、o p t i m i z i n gr e s o u r c ec o l o c a t i n g 、 a d j u s t i n gp r o d u c t i v i t yf r a m e w o r ka n dp r o m o t i n gt h eh a r m o n i o u sd c v e l o p m e n lo fe c o n o m i c a c i r c u l a t i o n b u tt h e r ea l em a n yp r o b l e m si nt h ee x i s t i n gs t r u c t u r eo fp o l i c y o r i e n t e df i n a n c es y m e m ， m a i n l yh a v i n g ： ( 1 ) t h ec a t e g o r yo fp o l i c y - - o r i e n t e df i n a n c ei n s t i t u t i o ni sl i t t l ea n dt h eb u s i n e s s s c o p ei sm o r en a r r o w ；( 2 ) p o f i c y - - o r i e n l e df u n d s sc o l l e c ta n du s a g ee x i s tm a n yp r o b l e m s ：( 3 ) l h c r ei ss h o r t a g ei nt h eg o v e r o m e n t sc h a r g eo fp o l i c y - o r i e n t e di n s t i t u t i o n s ；( 4 ) t h er e l a t i o n b e t w e e nt h ep o l i c y o r i e n t e di n s t i t u t i o n sa n di h ee x t e r i o ri sp l a c e di nd i s o r d e r i no r d e rt om a k et h eb e s to f t h ep o l i c y o r i e n t e df i n a n c es y s t e m ，i ti sn e c e s s a r yf o i t l s1 0p a y m o r ea t t e n t i o ni na n a l y z ea n dr e s e a r c ht h e s ep r o b l e m s t h ep a r to n eo ft h et h e s i sd o e sas i m p l ei n t r o d u c t i o nt ot h eb a s i cc o n t e n t so ft h es y s t e mo f p o l i c y o r i e n t e df i n a n c e ；t h e p a r tt w oo ft h et h e s i sm a k e sac o m p a r i s o no fs y s t e t n so f p o l i c y o r i e n t e df i n a n c eb e t w e e nc o u n t r i e s ， a n de m p h a s i z e st h es y s t e m so fp o l i c y o r i e n t e d f i n a n c ei nj a p a na n dk o r e a ；t h ep a r tt h r e eo ft h et h e s i sc a r r i e so nt h ea n a l y s i st ot h ee x i s t i n g p r o b l e m s i n t h ee u r r e n ts t r u c t u r eo f t h es y s t e mo f p o l i c y - o r i e n t e d f i n a n c e o f o u rc o u n t ya n df i n d s o u tt h er e a s o n sa n da n a l y s e st h e m ，b a s e do nt h ea n a l y s i so f t h eb e f o r et h r e ep a n s ，t h ep a r tf o u r o ft h e t h e s i sp u t sf o r w a r ds u g g e s t i o n st h a ts e tu pt h es y s t e mo fp o l i c y o r i e n t e df i n a n c eo fo u r c o u n t r y ，m a i n l yh a v i n g ：( i ) p e r f e c t i n g t h eo r g a n i z a t i o ns y s t e mo f p o l i c y o r i e n t e d i o a n c e ；( 2 ) s p e e d i n gu pt h er e f o r mo fw a y s i nc o l l e c t i n ga n du s i n gp o l i c y o r i e n t e df u n d s ；( 3 ) s o u n d i n ga n d p e r f e c t i n gt h eg o v e r n m e n t sc h a r g eo fp o l i c y - o r i e n t e di n s t i t u t i o n s ：( 4 ) p u t t i n gt h e r e l a t i o n s b e t w e e np o l i c y o r i e n t e di n s t i t u t i o n sa n dt h ee x t e r i o ri n t oah a r m o n i o u so r d e r k e yw o r d s ：p o l i c y 。o r i e n t e df i n a n c e ；s y s t e mo f p o l i c y o r i e n t e dl i n a n c e ；s t r u c t u r i n go f s y s t e m 2 导论 一、问题的提出 政策性金融发展到今天已有百余年的历史了，但真止引起熏视则是在二战结束后到z i 世纪5 0 年代，这段时间里政策性金融得到了迅速发展，并且对经济的快速发展起到了极堕 重要的推动作用。特别是自然禀赋条件很差的日本能存战后短短的2 0 多年时间里迅速崛起， 成为当今世界上仅次于美国的第二经济大国+ 使人们看到了政策性金融所发挥的独特而巨大 的作用，也促使人们对政策性金融进行深入的研究和思考。 ，4 年，我国三家政策性进银行的成立标志着我国政策性金融体系的初步形成。在短 短的j1 年时间里，我国的政策性金融体系在弥补市场机制缺陷、优化资源配置、调整产浊 结构、促进国民经济稳定协调发展等方面都发挥了不可替代的作用。同时我们应当看到，我 囤的政策性金融体系还不够健全和完善，还存在着许多问题，主要有：( 1 ) 政策性金融机构 的种类少而爿业务范围比较狭窄；( 2 ) 政策性资金的筹措与运用方碰存在着许多的问题，比 如；资金米源的稳定性不足、资金筹措的商业性与资金使用的政策性的矛盾、资金来源的短 期性与资金运用的长期性的矛盾、政策性和商业性混淆不清、金融产品单一、信贷风险高等； ( 3 ) 政府对政策性金融机构的监管方面存在缺陷；( 4 ) 政策性金融机构与外部的关系处j 一种混乱的状态。以上这些问题严重阻碍了我国政策性金融体系的进一步发展和完善。 笔者认为，对我国政策性金融体系的构建研究有着非常重要的理论和实践意义。 政策性金融是伴随着政府为主体进行资源配置的方式的n 现而产生的。理论界对其彳彳在 的台理性和必要性的解释，实质上是以市场机制和国家干预之间的关系为基础的。尽管西方 主流经济学有关国家干预与自由放任的争论直到今天仍未有最后的定论，但在国家干预方 面，舣方的分歧已经大大缩小，其焦点已不再主要是国家干预应不应该有或有无必要，而是 集中于国家干预的范围、方式和有效性方面，因为市场机制的不完善性已经得到了双方的基 本认可，当今世界的市场经济完全由“看不见的手”自发调节和完全由“看得见的手”调节 的时代已经一去不复返了。市场机制和国家干预有机结合，共同调节资源配置，兼顾经济有 效性和社会合理性，是现代市场经济体制的基本特征。 如果说商业性金融是市场机制配置资源方式在金融领域中的体现，那么政策性金融就体 现着政府对会融资源的配置。政策性金融与商业性金融在经营目标、资金来源、旋金运 j 、 运行机制锋方面都有差别。政策性金融和商业性金融共同构成了一个国家的金融体系。洲此， 政繁性金融纬系的构建研究对整个金融体系的完善有着非常重要的意义。， 与理论意义相比，对我国政策性金融体系的构建研究的现实意义显得更为重蛩承i 突出。 土要是因为：( 1 ) 完善政策性金融体系是促进产业结构调整，增加有效需求的需要：( 2 ) 宪 善政策件金融体系是国有商业银行应对金融全球化挑战的需要；( 3 ) 完善政策性金融体系足 促进区域经济协调发展和实施西部大开发战略的需要；( 4 ) 完善政策性金融体系是健全社会 保障体系，完善社会福利设施，促进经济快速增长，全面实现现代化目标的需要。 综上所述，对我国政策性金融体系的构建研究是非常必要利有意义的。 二、国内外的研究综述 关于政策性金融体系问题研究，目前学术界主要集中在以下几个方面： ( 一) 政策性金融存生的理论基础 有关政策性金融存在的理论依据。具有代表性的观点有： 1 、信息经济理论与政策性金融。信息经济学理论的成果之一是：由r 金融市场上信息 的不对称性，在自由竞争的市场上，“信贷配给”有可能作为一种长期均衡的现象而存柏：。 斯蒂格利轶和维斯( s t i 9 1 i t za n dw e is s ，1 9 8 1 ) 首先从“逆向选择”的角度，分析了金融 市场上的吖言贷配给”现象；威廉姆森( w i l l i a m s o n ，1 9 8 6 ) 接着叉从“道德风险”的角度 作了进一步的阐述。其结论是由于信贷市场上的信息不对称，“信贷配给”可以作为一种长 划均衡的现象而存在。由于信息不对称引起的金融市场的“信贷配给”现象，为政府介入金 融市场提供了理论依据。而政策性金融正是政府介入金融市场的主要形式之一。此外，寺西 蕊郎( 1 9 9 1 ) 所指出，在以技术转移为主要内窑的工业化过程中，政策信息越是重要，掌握 这一信息的政策性金融机构发挥的作用就越大。 2 、“市场失灵”现象与政策性金融。主要观点有：( 1 ) 一国经济要取得发展，既离不开 商业性金融的推动，也离不开政策性金融的支持。金融作为经济发展的推动因素，其重要性 在不断增强，目前已经达到足以影响甚至决定整个国民经济发展的程度( 王文谦，1 9 9 9 ) ( 2 ) 准公共产晶的不可或缺性和市场机制与政府财政机制无法单方面有效提供的局限性，决定了 准公兆产品有效提供的唯一可能途径：市场机制的“无形之手”与政府财政机制的“有形之 手”的联合。这种政府财政机制与市场机制的联合机制，在金融资源配置领域表现为政策性 金融机制( 自钦先、郭纲，2 0 0 0 ) ；( 3 ) 山宏观经济主体发动和引导、由微观经济主体积极 参与，并主要由其按市场经济有偿原则展开。进而最终实现准公共产品的有教配鹫与及时提 “ ，成为当代市场经济国家共同追求的目标。这种集宏观经济土体和微观经济士体f 一身的 4 经济卡体，在金融资源配置领域中只有政策性金融或者说政策性金融机构才能担j 和肚佴 ( 白饮先、郭纲，2 0 0 0 ) 。 扎“国家主导型经济发展战略”与政策性金融。主要观点有：( 1 ) 在美国，c 约翰谥 ( c h a 1 1 1 ( j o h n s o n ，1 9 8 2 ) 认为日本政府在其经济发展中处于中枢位嚣。因为日本从总体 j 看，国家强烈地介入经济活动，积极参与资金的战略分配；( 2 ) 1 齐斯曼( 1 0 h nz y s i l l l i i ， 1 9 8 3 ) 舀- 此基础上，更进一步地分析了政府与金融系统的关系，在他笔_ 卜的e 1 本政腑是个 能将资金不断地从传统部门向新兴部门转移配置的、具有战略眼光的政府；( 3 ) h 本乃至尔 其他后起工业国建立政策金融体系的一个重要原因是，发展中国家和后发展国家由r 市场 发育不健全，在技术转移过程中信息和长期资本的短缺，为了实现以国家为主导的经济发展 赶超战略，必须由国家在一定程度上集中分配资源。政镱性金融正是为此而采_ 的个重要 1 。l ( 瞿强，2 0 0 0 ) 。 ( 二) 政案性金融的内涵和功能 关丁政策性金融的内涵和功能方面的研究成果主要有：( 1 ) 井手一郎、林敏彦认为，经 营方针与商业性银行不同的政府金融机构的存在，是促进具有非竞争性和垄断性的民间金融 机构竞争能力提高的有益力量，有利于社会福利的增加； ( 2 ) 评价政策性金融的有效性，或者德量它对经济发展的作用，可以从直接作用和间 接作用两个方面入手，即通过政策性融资提高企业资金利用的可能性和政策金融的优惠性惭 0 口米的补助性效果以及政策性金融对商业金融产生的诱导效果( 瞿强，2 0 0 0 ) ；( ： ) 政策性 金融的功能包括一般性功能和特殊性功能两个方面。一般性功能指的是信用中介功能；特殊 性功能有：政策性功能、诱导性功能、区域经济梯度整合的功能、补充性功能( 李宏宇、粱 晓静、张宏宇，2 0 0 1 ) 。 ( 三) 目蒋我国政策性金融体系中存在的问置 学者们从不同的角度对政策性金融体系进行了研究，指出了我国政策性金融体系在各个 方面存在的问题。概括起来有；( 1 ) 政策性金融主体性质的定位发生偏差，政策性金融主体 的资产与负债结构失衡，外部环境不够宽松和理想( 白钦先、郭纲，2 0 0 0 ) ；( 2 ) 当前我圜 政策性金融机构类型偏少而且业务范嗣狭窄，资金来源的渠道单一，融资成本较高，资产经 营方面存在多方面的不足：政策性与商业性混淆不清、风险管理的水平落后、金融产晶单 ( 谢锋，2 0 0 1 ) ；( 3 ) 存政策性金融机构与商业银行的委托代理关系中，存在着严露的信息 邮，林敏彦：“论金融中介中政策性金融帆拇所起的作用”( 【j 文) ，横滨经营研究1 9 9 2 4 不对称现蒙，造成较人的道德风险，影响了政策性金融机构投资的绩效( 牛晓健、乇胜英， 2 0 0 3 ) ；f 4 ) 内部经营机制不健全，资产质量差，潜在风险严重；资产负债关系失铂，资分 来源渠道单一，期限结构、利率结构不合理，成本较高，委托代理制度弊端颇多，从外部经 营耶境术看，政策性金融机构的经营缺乏法律保障( 李宏宇、梁晓静、张宏宇，2 0 0 1 ) ；( ! ，) 反观我国，尽管三大政策性金融机构自1 9 9 4 年成立以来，其资产和投融资规模迅速扩夫， 在国民经济发展中的作用日益重要，但同时潜伏着巨大的经营风险。这既包括先天性的政策 性风险，也有后天性的经营管理风险( 王兰军、张合金，2 0 0 1 ) 。 ( 四) 完善我国政策性金融体系 学者们在分析了我国政策性金融体系中存在的问题之后，针对这些问题提出了刘策建 议。主要有：( 】) 正确认识政策性金融主体性质，进一一步理顺其与政府财政和商业性金融机 构的关系，规范和稳定政镱性金融机构的资金来源，促进政策性金融机构资产与负债的均钠， 建立健全政筻性金融机构的内部结构体系和风险防范、管理与控制机制( 白钦先、郭纲， 2 0 0 0 ) ；( 2 ) 根据需要逐步增设一批不同类型的政策性金融机构，拓展筹资渠道，加强资会 米源稳定性，增强融资能力；完善政策性金融机构经营机制；建立政策性金融法律、法规， 规范政策性金融机构行为( 谢锋，2 0 0 1 ) ；( 3 ) 政策性金融机构应根据业务发展需要设置必 要的分支机构，减少委托代理风险，保证政策性贷款项目的良好运转与实施，增强其辐射效 应。一方面通过与商业银行签订严密的委托代理合同，详细约定双方的权利和义务，用现有 的法律手段约束代理行的行为；另方面可以通过设立必要的分支机构，减少委托代理链的 长度，扩大直接掌握信息的覆盖范围，加人业务控制、监管半径，最大程度地减少道德风险 带来的社会效益和经济效益的损失。为政策性金融机构设置科学的绩效评价指标铹= 系首先， 在实践中要全方位体现政策性的内涵。其次，设立科学评价政策性金融机构业务绩效的指标 体系( 牛晓健、王胜英，2 0 0 3 ) ；( 4 ) 明确定位政策性金融的地位，完善其内部经营机制： 拓宽筹资渠道，优化负债结构；完善政策性金融机构的组织机构体系，改革委托代理制度； 尽快l _ f i 建国民经济发展不可缺少的新的政策性金融机构；制定政策性金融法规( 李宏宁、梁 晓静、张宏宇，2 0 0 1 ) ；( 5 ) 建立政策性金融法规和专门的政策性金融监管机构，规范政策 性金融机构的行为：拓宽筹资渠道，提高政策性金融机构的融资能力；适时增设新的政策金 融机构，建立符合中国国情的完善的政策金融体系；明确三大政策银行的地位和作j j ，加强 现有歧簸银行的建设( 郭宝n2 0 0 1 ) ：( 6 ) 明确政第性金融的职能、完善政策性金融机构、 拓展篙资渠道以增强其融资髓力、完善政策性金融机构经营机制、通过专fj 立法进一步明确 政策性金融机构地位( 黄河静，2 0 0 3 ) 。 6 三、本文研究的基本思路与框架 本文首先对政策性金融体系应包含的内容提出了自己的看法；接着作- r 一个政策性金融 体系的国别比较分析，其中重点对日本、韩国两国的政策性金融体系进行了考察；然后对我 国政策性金融体系的现行结构及其中存在的问题进行了详细的剖析；最后在借鉴国外经验 基础卜，根据我国的实际情况，就构建我国政策性金融体系方面提出了自己的想法。本文分 为四个部分： 第一部分对政策性金融体系的基本内容作了介绍。指出一个完善的政策性金融体系至少 应该包括：政策性金融、政策性金融机构、政策性资金的筹措与运用、政府对政策性金融机 构的监管蛆及政策性金融机构与外部的关系等五方面内辑。 第二：部分作了一个政策性金融体系的国别比较分析，其中重点考察了日本、韩国两国的 政策性金融体系。 第二部分对我国政策性金融体系现行结构中存在的问题进行了比较详细的分析，并且找 了这些问题存在的原因。从政策性金融机构、政策性资金的筹措与运用、政府对政策性金 融机构的监管以及政策性金融机构与外部的关系等方面进行了分析，这部分的分析为提出构 建我国政策性金融体系的对策奠定了基础。 第硼部分提出了构建我国政策性金融体系的对策建议。主要从四个方面提出了对策建 议：( 1 ) 完善我国政策性金融的机构体系：( 2 ) 加快政策性资金筹措与运用方式的改革；( ： ) 健全 l l 完善政府对政策性金融机构的监管；( 4 ) 理顺政策性金融机构与外部的关系。 7 第一章政策性金融体系的基本内容 政策性金融体系是指由政策性金融的各种要素构成的一个有机系统。政策性金融体系作 为是商业性金融体系的有益、必要补充，是整个金融体系的重要组成部分。政策性金融体系 的完善羽提高整个金融体系的效率有着重要的意义。有人认为，政策性会融体系就是指政策 性金融的机构体系；还有人认为，政策性金融体系包括政策性金融的机构体系以及政府对政 策性金融机构的监管两方面。但笔者认为一个完善的政策性金融体系至少应该包括：政策性 金融机构、政策性资金的筹措与使用、政府对政策性金融机构的监管和政策性金融机构与外 部的关系。 一、政策性金融的内涵、特征及经济功能 ( 一) 政策性金融的内涵 芙j 二政策性金融的称谓很多，有开发金融、国家金融、财政投融资、制度金融等等不 过至今仍然没有一个统一的定义。 国外的一些研究者认为政策性金融就是公共部门所从事的金融活动。日本学名小滨裕 久、奥田英信等人将政策性金融定义为：“为了实现产业政策等特定的目标而采取的金融f 段，即为了培育特定的战略性产业，在贷款利率、贷款期限、担保条件等方面给予优患，j f 且有选抒地提供资金”。 著名学者瞿强将政策性金融定义为：“后发展国家为了实现一定的政策目标而采取的手 段，它主要是通过建立政府银行或对银行体系的直接干预，以比市场或商业金融更优惠的条 什，为特定的最终需求者提供长期信用”。2 著名学者白钦先将政策性金融定义为：“政策性金融是一种特殊的资金融通行为。它足 在政府或政府部门的支持和镱划下，以国家信用为基础，严格按照国家规定的范围、对象( 行 业、领域) ，以赢接或间接的方法，贳彻、服从、配合国家特定的经济和社会发展政策而进 行的一种特殊性金融行为。它是以一切规范的政策性贷款和存款、利用投资、担保、贴现、 信用保险、利息补贴等一系列特殊性的资金融通行为，来满足政府的政策性意向，川于社会 政策性项目”。1 笔者认为，政策性金融是指在一国政府的支持下，以国家信用为基础，在国家规定的业 务范围内进行的，为政府特定的经济和社会发展政策服务的资金融通行为。它是政府干预经 济、推动国峙经济稳步、协调发展的重要工具，是商业性金融的有益、必要补充，是一国金 融体系的重要绢成部分，具有独特的、不可替代的作用。 靶强：经济发展中的政策金融若干案例计究，中国人民人学出版社，2 ( ) ( j ) 年版第1 页。 n 钦先：白钦先经济金融文集( 第二版) 。中国台= 融出版社，1 9 9 9 年版。 8 ( - - ) 政策性金融的特征 l 、政策性 政策性有三层含义：( 1 ) 政策性金融机构与政府的关系密切。首先，从政策性金融机构 的资本金米源看，其资本金大多数由政府提供，要么由政府伞资创建，要么由政府挡胜，坡 府对其保持着绝对的控制；其次，政府向政策性金融机构提供财政借款、贴息、担保等优惠 政策；再次，政策性金融机构在业务范围、组织、行政等方面都受到政府的较大影响；【：) 经营目标的非盈利性。政策性金融作为政府进行宏观经济调控的重要1 = 其它追求的首要日 标是社会效益、国民经济的整体利益，其次才是追求自身的财务效益；( 3 ) 资金使用方面。 政策性金融机构的资金投向和投量受到严格的限制，局跟在国家规定的业务范围之内。 2 、商业性 虽然政策性金融不以盈利为最终日的，但这并不代表政策性金融可以不讲成本，不辨核 算。政策性金融具有两重特性即政策性和商业性。商业性有两层含义： ( 1 ) 政策性金融也 是金融。金融作为市场经济的有机组成部分，它无一例外地受到市场机制的制约。区i 此，政 策性金融同样要讲成本、讲效益；( 2 ) 政策性贷款也是贷款。作为信贷资金的种形式 它同样要遵循信贷资金运动规律，坚持资金来源制约资金运用。政策性贷款的发放只能是存 政策性金融机构与企业之间的信用关系上的资金借贷制，而不是供给制，因此政策性贷款是 有偿的。 3 、优惠性 政策性金融的优惠性表现在以下几个方面：( 1 ) 政策性贷款的利率明显低丁同期同类商 业贷款利率，甚至低丁筹资成本；( 2 ) 政策性贷款和投资的项目期限一般都在5 年以上，政 策性金融主要提供中长期的资金；( 3 ) 当借款人按期偿还本息有困难时，政府将会给予政策 性补贴；( 4 ) 在有些发展中国家，有时这种优惠性并不表现在贷款利率上，而是表现在整体 资金短缺情况f 的贷款可得性上。 ( 三) 政策性金奠的经济功能 1 、一般性功能 政策性金融的一般性功能是指政策性金融具有的与一般银行或商业性金融相同或相似 的功能，即信用中介功能。商业银行是发行存款形式要求权的金融中介机构的典型代表，i i 政策性金融机构则是不发行存款形式要求权的金融中介机构中的一类。金融机构最基本的职 能娃信用中介功能。政策性金融机构通过其负债业务，吸收资金，再通过资产业务把吸收的 资金投向需要支持的单位或项目。政策性金融机构与其他金融中介一样都是作为货币资金的 9 借入者和贷出者的中介人来实现资金从贷山者至q 借入者的融通。所不同的足政策性金融机构 一般不接受活期存款，因而一般不参与信用创造活动，不具备派生存款或信川刨造功能，放 一般不住中央银行或金融监管当局的监管之列。 2 、特殊性功能1 ( 1 ) 政策性功能 政策性功能主要表现在政策性金融是以贯彻国家产业政策和隧域发展政策为基本z 芝 点，通常以优惠的利率水平、贷款期限和融资条件对国家政策支持发展的产业和地区提供资 金支持。这主要表现在基础产业和农业方面，农业是任何国家的基础性产业，更是弱质性产 业，所以需要政府直接的财政补贴和政策性金融的大力支持，但由于发展中国家的财政支持 能力有限，支持力度有限，只有发达国家的政策性金融可以给农业以赢接的强有力的支持和 帮助。而在发展中国家，政府则通过开发性政策性金融对国民经济的基础性产业和战略性产 业给了巨额的、持续性的、强大的直接信贷支持。山于商业性金融般不愿意涉足这些领域， 因此政策件金融在这些领域就发挥主体或主导性功能，配合、协助国家特定的经济：t l l + t ：会发 展政策的实施。 ( 2 ) 诱导性功能 诱导性功能指政策性金融机构的资金投放，问接地引导商业性金融机构去从事符合政策 意图或国家长远发展战略目标的高风险新兴产业或重点产业的放款，充分发挥其首倡性、诱 导性功能，从而对政策扶持项目的投资形成一种乘数效应，达到以较少的资金带动更多的资 金投入到需要扶持豹领域和项目的目的。一般说来，政策性金融机构对处于成k = 前期、发展 前景不明的重点产业或行业进行先行投资，以此来表明政府对这些产业或行业的扶持意向， 这样增强r 商业性金融机构对这些产业或行业进行投资的信心。当商f 业性金融机构开始对某 一产业或行业进行投资时，政策性金融机构就会逐渐减少其投资份额，把该投资领域让给商 业性金融机构，这样就形成一种政策性金融对商业性金融投资取向的倡导和诱导机制。同时 政策性金融机构再将撤出的资金投向别的需要支持的产业或行业。政策性金融机构通过发挥 这种诱导性作用，促进了国家特定的经济和社会发展政策的顺利实施，提高了整个社会的投 资效益。在一般情况r ，某一项目政策性投资只占2 0 - - 3 0 左右，并且大部分产业或行业 对政策性资金的依赖程度会随时间的推移而由高向低逐渐下降，这就形成一种政策性金融对 商业牲金融资金运用方向和规模的诱导机制。 4 李宏牛、粱晓静、张宏宇：“政铺性盘融几个基奉问题探讨”，武汉会融，2 0 0l 年弗5 期。 0 ( 3 ) 区域经济梯度整合功能 k 域经济梯度整合功能是指政策性金融根据生产力的梯度分布，把产业倾斜政策和域 信贷政策结合起来，配台政府进行区域经济梯度整合，从而实现经济资源的有效配置，推进 区域经济一体化的发展，发挥区域经济调控职能。由于商业性金融是以利润最大化为1 4 标的 所以其必然会按照市场机制的原则将金融资源从低利产业、她区配置到高利产业，地犀，从 微观和效率的角度看，商业性金融的这种逐利行为是合理或有效的。但从宏观经济运行； f | 丰_ 会合理性的角度看，这样最终会导致产业结构的不合理和地区发展的不均衡。所以就必须d i 政策性金融对这些低利产业、地区提供信贷支持，来促进这些产业、地区的正常发展。所以 说政策性金融在促进产业结构优化、地区均衡发展等方面发挥了重要作用。我国西部大开发 战略就是政策性金融的区域经济梯度整合功能的具体运用。 ( d ) 补充十耋功能 补充性功能指政策性金融具有补充和完善以商业性金融为主体的金融体系的功能。政策 性金融完全是以市场经济为前提，以商业性金融为主体而存在和发展的。政策性金融的存在 是客观的，其作刚是不可或缺的，它在国经济运行中的配角这一。角色和补充性地位却是始 终不变的。政策性金融的补充性功能表现在：对技术性、市场性风险较高的领域进行引导性 投资：对前景不十分明朗，不确定性较大的新兴产业或国家战略领域进行倡导性投资；对投 资同收期较长、收益率较低的项目进行补充性融资；对于成长中的幼稚产业提使优惠利率贷 款；以间接的融资活动或担保来引导商业性金融的资金流向与规模；针对商业性金融主要以 提供中短期资金融通而产生的长期资金融通不足这情况，提供中长期乃至超长期贷款，例 如法国农业信贷银行贷款期最长为5 0 年，美国土地银行贷款期最长达4 0 年之久。 ( 5 ) 专业性服务与协调功能 政策性金融一般都依据特殊法律或法规，在特定产业或行业进行融资活动，这使其具有 很强的专、j t 性特征，在特定的领域积累了丰富的经验和专业技能。政策性金融必须既关注商 业性选择义关注非商业性选择，这使它比商业性金融对经济金融领域有更加系统的_ r 解。政 策性金融机构拥有一批精通业务的专业人才，可以为相关产业或企业提供全面、专业的金融 与非金融服务。此外，由于政策性金融机构跃期在某一领域从事融资活动，可咀成为政府在 某领域的金融顾问，参与政府有关政策的制定甚至代表政府去实施。这些特殊的专 l k j l e 务 和某蝗准政府机构的规划、坍调与实施功能，是任何商业性金融机构所难以充当绒完成的。 例如【! 西住房建设银行就曾制定并实施过“全国住房计划”和“全国卫生计划”。 = 、政策性金融机构 政策性金融机构是指那些由政府创立、参股或保证地，不咀盈利为目的，专门为嚣彻、 配合国家特定的经济和社会发展政策，在某一特定领域内从事特定融资活动，充当政府发展 经济、促进社会进步、进行宏观经济调控工具的金融机构。政策性金融机构作为政策性金融 的具体形式和行为主体，它既不同丁- 中央银行，也不同于商业银行具有独特的特征和内容。 莉j 一个网家的经济发展过程中，政策性金融机构发挥着极其熏要的作用和特殊功能。方商 配合一国经济与社会发展不同历史时期和不同阶段经济与社会政策目标( 特别是产业政策) 的不周需要和侧重点，通过自身的政策性金融活动协助政府对经济的调节和管理；另一方面 弥补j ，商业性金融机构机制与作用的缺陷，健全了一国金融体系的按体功能，促进了金融体 系格体效率的提高。 ( 一) 政策性金融机构具有以下一些特征： l 、政策性金融机构的资本金般都由政府提供，在财政预算中列支。同时政府为政策 性金融机构的运营提供资金、税收、担保、补助等多方面的财政优惠政策，从而降低政策怍 金融机构的资金成本，改善其运营条件。 2 、政策性金融机构作为政府进行经济宏观调控、优化资源配置的金融机构，其经营翻 标是贯彻、执行政府的社会经济政策，而不是以盈利为最终目标。政策性金融机构在政府规 定的框架内，自主地开展经营活动，并且自觉地为政府的社会经济政策服务。虽然政策性金 融机构不是以盈利为e l 标的，但是作为一个金融机构，维持一个合理的盈利水平对它来说却 是必须的。 扎政策性金融机构有特定的服务领域。政策性金融机构的服务领域是那些商业性金融 机构玎；愿意涉足而国家又鼓励发展的领域，如基础设施、中小企业、出口融资、农林渔业、 高风险技术开发、住宅等领域。这些领域或者是国民经济的薄弱环节，或者是对经济协调发 展、社会稳定有重要作用。值得注意的是，政策性金融机构的业务领域和支持的重点会随着 经济发达程度的提高和国家产业政策的变化而变化。 4 、国家信用是政策性金融机构的重要特征。国际信用评级机构认同并给予政策性金融 机构国家级或准国家级的信用等级。国家信用实际上意味着政府的担保。例如，韩国产q k 银行法规定：“政府对k i ) b 产业金融债券的本金和利息予以偿还保证”：德国复兴信贷银 行法中也规定：“德国政府对德国复兴信贷银行与下列业务有关的所有负债进行担保：复 兴信贷提供的贷款和发行的债券、复兴信贷银行签订的定息远期合约或期权、复兴信贷银行 获得的其他贷款、以及由复兴信贷银行提供明确担保的给予第三方的贷款”。政策性金融机 1 2 构困家信用的这个特征有利于其筹措资金咀及开展各项业务活动。 5 、由r 政策性金融机构一般是为了实现政府的某一种或某类特定的政策日牛，j 、而设矗 的，叫此政策性金融机构都有舞自独立的法律依据。所以，在政策性金融机构成识之前必 须制定出专f j 的法律、法规对准备设立的政策性金融机构的经营宗旨、经营范嗣、资金来渊、 资金运州和组织机构等方面做出明确的规定。比如，德国复兴信贷银行法、口本政策投 资银行法以及韩国产业银行法分别对它们的法律地位做 h 了明确的规定：“德国复 信贷银行是依据公共法设立的法人团体”；“日本政策投资银行是一个法人”；“韩国产业银行 是法人”；而且明确指出，本国的央行法和商业银行法均不适用于这些银行。这三家政策性 金融机构的经营方针由政府制定和监督，但具体的经营活动由政策性金融机构在保证财务稳 健的前提之下自主决策，这样就有效地减少了来自于外部的非理性的干预。 6 、鉴于政策性金融与国家产业政策、政府经济计划以及财政的密切关系，政策性金融 机构应该由政府来皖管而不是由中央银行进行监管。各国政府都对政策性金融机构进行小同 程度的峨管，以保证政策性金融机构在政府规定的业务范围内台法地开展业务活动。 ( 二) 各国政策性金囊机构的主要类型 政策性金融机构的种类较多，根据不同的标准可划分为不同的类型。 1 、按业务范围可划分为全国性和地方性政策性金融机构。e t 本、美国、法国等国家的 政策性金融机构人多数都是全国性的。地方性的政策性金融机构一般设在比较落后的地区， 如 奉冲绳振兴开发金融公库。 2 、按业务范围可分为信贷机构和保险机构。信贷机构是政策性金融机构的主要形式 大多数政策性金融机构属于此类。保险机构主要有存款保险机构和进出口信贷保险机构，如 美国联邦存款保险公司和英国出口信贷担保局等。 3 、按业务领域可分为开发性、农业、进出口、中小企业、住房、环境卫生、国民教育 等方面的政策性金融机构。其中开发性、农业、进出口和中小企业政策性金融机构比较普遍。 4 、按命名方式可分为银行、金融公库、公司等。大多数政策性金融机构被称为银行， 并以其专fj 服务的领域或行业命名，如农业银行、进出口银行等。有些政策性会融机构被称 作金融公库( 或金库) ，如日本国民金融公库等9 家金融公库、法国国家市场金库。此外， 有些政策性金融机构被命名为金融公司、投资公司、开发公司。 、自钦先、郭翠荣：各国金融体制比较，中国金融版社，2 0 0 0 1 年8 月第1 版，p 2 4 4 - - 2 4 5 。 第二章政策性金融体系的国别比较 第一节日本、韩国的政策性金融体系 一、日本的政策性金融体系 1 本能在战屙短短的2 0 多年时间里迅速崛起，成为当今世界上仅次j ：美嘲的篇二：经济 人囤，在这过程之中，政策性金融所发挥了独特而巨大的作用，日本也形成r 比较完善的政 策性会融体系。 ( - - ) 政策性金融的机构体系 r 本政策性金融的机构体系主要由“二i 行”、“九库“组成，具体情况请参见表i 。 表日本政策性金机构的概况 机构成立资本 主管部门资金来源资金运用( 生要业务j 名称 时间( 亿日元) 【j 奉开发资本盒、政府借款、发行 1 面向国内经济发艘的 银行 1 9 5 1 年2 3 4 o 亿元大藏省一般贷款、融资 债券、外国借款 2 外汇担保 1 与进出【j 、海外投资有 l “i 奉址【资本金、政府借款、发行关的贷款、融资 银打 1 9 5 1 年 9 6 7 3 亿元大藏省 债券2 对发展中田客的直接 贷款等 1 对住宅建设和购买的 大藏省资本盘、政府借款、发行贷款2 对与住宅彳i 关的 f = 宅余融公库1 9 5 1 ) 年9 7 2 亿元 建、瑷省住宅用地债券公共设施建设的贷款3 住宅用地贷款 对小企业、年命受益人等 碍民金融公库 3 9 4 9 年 5 8 ，3 3 亿元大藏省资奉金、政府借款 地小颡贷款 中d 、企业金融大藏省、通 资奉金、政府借款、发行中小企业设备贷款以及 公库 1 9 5 3 年 8 9 7 亿元 产省 债券长期流动资金贷款 中小企业信用 1 9 5 8 钷不详 大藏省、通资本金、政府保险准备台、对中小企业债务保证进 保险公库 产省保险费收入、借款行保睑 环境卫生金融大藏省、厚对餐饮、服务、旅馆等行 公库 1 9 6 7 芷 i o 亿元资本垒、政府借款 生省业的贷款 农林渔业金融 1 9 5 3 年 1 8 1 2 太藏省、农资本金、政府贷款、贷款对农林水产就相若地加 公库亿元 林水产省同收工、流通产业地贷敞 公营企业金融 1 9 5 7 钲 1 6 6 大藏省、内资本金、公营企业健全化对地方组织、公营企业的 公库 亿元务省资金、发行债券贷款 北海道东北开 1 9 5 6 生e 5 3 1总理府、火资本盒、政府借款、发行 对北海道与东北地区民 间开发事业的贷款和融 发公库亿元藏省债券 资 对冲绳地区择济开发、t p 冲绳振兴开发 2 8 ，5总理府、大小企业、农林水产、丰l 会 金鼬公库 1 9 7 2 芷资奉金、政府借款 亿元藏省福利等事业的贷款年n 融 资 资料柬源：l 、白钦先、曲韶光合著：各国政燕性金触机构比较中国金融出版祉，1 9 9 3 年版；2 、i p - 强善：经济发展中的政策金融一一若干案例研究中国人民大学出版杜，2 0 0 0 句：版 近年米，目本根据实际情况对政策性金融机构进行了改革，目前还有两家政策性银i i 神i 6 家金融公库，具体有：即国际协力银行( 原进出口银行) ，政镶投资锻行，圈f 毫生活公垮、 - 叫、企、j k 公库、住宅金融公库、农林渔业公库、公营企业分库、冲绳振兴刀= 发企业公库其 t f 日本政策投瓷银行的前身是日本开发银行，1 9 9 9 年日本开发银行平i l 北海道糸北丹发金融 公库合弗，命名为日本政策投资银行。 ( 二) 藏策性资金的筹措与运用 l 、政策性资金的筹措 目本政策性金融机构的资金主要来自y - 日本资金运用部( 前身是大藏省) 托管利统管的 邮政储蓄存款和年金资金，其中邮政储蓄资金已成为政策性金融机构最重要的资金来源，一 般一l 帮个资金来源的7 0 - - 8 0 。其它的资金来源有：简易保险资金、产业投资特别会；r 、 政府保证债券和政府保证借款等。此外，政策性金融机掏的资本金由政府全额提供。 邮政储蓄吸收的居民储蓄通过大藏省资金运用部分配给政策性金融机构使用。由丁h 本的 “高储蓄率”和邮政储蓄卓有成效的工作，返部分资金规模巨大，平均期限长，与政策性资 金来源的内在规定性要求是致的。这种不由政策性金融机构直接吸收储蓄，而是山其它储 蓄机构吸收，再“转移”或“借贷”给政策性金融机构有偿使用的方式，成为h 本政策抖金 融机构的一人特色。 2 、资金运用 日本政策性金融机构的资金运用方式主要有贷款、投