美国电梯标准及电梯监管.pdf

栏 目责编陈会 民 美国电梯标准及电梯监管 Res e ar ch Or ll El e va t or St and ar ds and Regul a t i on i n US A 陈 敏 美国是第一个制定电梯标准的国家，A1 7 1 电梯和 自动 扶梯安全规范 的第一个版本发布于1 9 2 1 年 ，A S ME 每年都会 根据实际情况进行增补 ，同时大约每隔三年都会重新发布修订 后的新版本，目前最新 的版本是2 0 0 7 版 ，即A1 7 1 的第 1 8 个版 本。美国电梯监管方面有效经验值的我们去借鉴。如我们现在 面临的一个 比较困惑的 问题是 电梯 旦发生事故究竟是特种设 备事故呢?还是安全生产事故?究竟属于特种设备监管部门处 理呢?还是属于安全生产监管部门处理呢?在美国似乎不存在 这样的困惑：当安装、维修保养人 员在作业时受到伤害则由美 国职业安全与健康监察局O S HA处理 ，当乘客受到不合理的伤 害则由美国消费者产品安全委员C P S C 负责处理。本文试图通 过收集到的几个案例对美国的电梯监管做一简单介绍。 1 ASME 电梯标准的主要内容 美国是一个标准大国，大约有标准9 3 0 0 0 个。美国标准体 制的特点是自愿性和分散化 。美国长期推行民间标准优先的标 准化政策，鼓励政府部 门参与民间团体的标准化活动 ，调动了 各方面的积极因素 ，形成了相互竞争的多元化标准体系。美国 标准体系的结构大致上为联邦政府标准体系、以美国国家标准 学会 ( AN S I )为协调 中心的国家标准体系和民间团体的专业标 准体系。 美国机械工程师协会AS ME 成立于 1 8 8 0 年。主要任务是发 展机械工程及相关领域的科学技术 ，鼓励基础研究 ；促进学术 交流，发展与其他工程学 会、协会的合作；开展标准化活动， 制定和 发布机械制造规范和标准。AS ME 是AN S I 认可的国家 标准制定组织，按照A NS I 的要求和公正程序制定其标准 ，报 AN S I ： t L 准。AN S I 的机械类标准，主要是由它协助制定的。同 时A S ME 根据市场需求制定AS ME 标准 ，在制定A S ME 时不受 A NS I 的制约。目前已发布了2 2 0 0 多个标准，并成为当今技术世 7 0 界里的一支主力军。 A S ME 电梯标准也是美国的国家标准，主要有以下标准构成。 ( 1 ) A1 7 1 电梯和 自动扶梯安全规范 ； ( 2 ) A1 7 2 电梯 、自动扶梯 、自动人行道检验指南 ； ( 3 ) A1 7 3 在用电梯安全规范 ； ( 4 ) A1 7 4 紧急人员指南； ( 5 ) A1 7 5 电梯和 自动扶梯电气设备 ； ( 6 ) AS ME Q E I 一 1 电梯检查人员资格标准 。 A S M E 电梯标准的地位 在美 国，所有标准都是 自愿性 的，即便是经国家标准协会 ANs I 批准的美国国家标准，只有由法规指定才具有强制性。 AS ME A1 7 电梯 自动扶梯系列标准是美国各州通用电梯标准 ， 被大多数州的法规部分或全部采用，或作为参考标准。当然 ， 采用的标准未必是其最新版本。AS ME A1 7 电梯标准也被具有 很大影响力的建筑物法规范本起草机构国际规范协商委员 会 ( I n t e r n a t i o n a l C o d e C o u n c i l ，简称I C C)所接受，作为参 考标 准。 AS ME电梯标准在美 国得到了普遍的认同，我个人认为主 要是基于 以下几个原 因：得到工业界的 自愿遵守；在减少风险 增进安全方面非常有效；另外更新也 比较及时，通常三年一个 版本。当然 ，更深层次的原 因就是A S ME电梯标准的定位非常 明确 ：为各州及城市的权力当局制定 电梯方面 ( 设计 、制造、 安装)的规定提供基础；为电梯设计、制造、使用等人员提供 指南。另外 ，AS ME 电梯标准也体现了法律法规的要求 ，比较 典型的，如残疾人法案、消防、建筑方面的要求也能恰当融合 于标准中。同时 ，努力使 电梯标准在更广泛的范围内达到协 调一致 ，如同加拿大的标准协调。1 9 8 8 年，A S ME 就和加拿大 C S A 联合成立了专家组，经过近3 0 0 0 多人的努力工作Al 7 和B 4 4 达到了完全统一。 另外 ，1 9 9 6 年时的美 国总统克林顿签署 的 1 9 9 5 年美 国国 家技术转让与发展条例也为AS ME 等 自愿标准的地位提升奠 定了坚实的基础。该新法规定了政府部 门在制定技术法规时使 用协商一致技术标准的原则，主要包括 以下3 点。 ( 1 )总则。除下面 “ 例外原则”中所述情况外 ，所有联 邦 机构和部门都应该使用由 自愿协商标准组织制定或采纳的技术 标准，作为执行政策或从事活动的方法。 ( 2 ) 协商与参与原则 。在执行总则时 ，联邦机构和部门应 该与 自愿 民间协商标准组织进行协商。如果技术标准涉及公共 利益并与该机构或部门的职责、职能、优选权和预算资源相符 合 ，应该与标准机构一起参与技术标准的制定 。 ( 3 )外原则。如果在执行总则时发现与现行法律相矛盾或 无法实施 ，联邦机构和部门可 以选用不是 自愿协商标准组织制 定或采纳的技术标准 ，但是该机构和部 门的负责人需向预算与 管理办公室 ( O MB )提交说明报告。 2 美国电梯监管 监管( Re g u l a t i o n ) 与管理( Ma n a g e me n t ) 的含义不同，有时 从管理方面看可能有种种漏洞和不足 ，但从监管方面来看却未 必。 伟大的博弈的作者约翰戈登在论及美国经济取得非凡 成就的原 因时提到 “ 美国从一开始就有一项传统 ，如果没有什 么既定的法律限制你不能做什么事 ，你就可 以做 ，直到颁布法 律不允许你再做 ，而在很多其他国家 ，恰恰相反，你做任何事 情都需要政府颁发执照，这和美 国有很大的不同。美国宪法 的 立法宗旨是给予政府足够的权力 ，让其正常发挥功能 ，但又不 给它太多的权力 ，以免其滥用职权”。如果我们忽视美国 自我 管理 ( 或称为 自律管理 )的传统 ，而从管理的视角去审视美 国 电梯 的监管难免会带来偏差。本文通过对收集到的几个案例的 介绍 ，试 图对美国的电梯监管体系做一简单剖析。 案例 1 1 9 9 7 年联邦邮局位于费城的办公楼进行改造 ，其中涉及到 一 台液压 电梯 的改造 ，包括液压缸的更换。为了放置液压缸改 造单位首先在底坑钻了一个2 2 m深 的洞 ，同时为了防止对油缸 的腐蚀先后加了金属衬 和P VC塑料 管衬。由于P VC 塑料 管衬 分成几段 ，需要用一种粘合剂进行粘合 ，而该粘合剂是一种高 易燃物质 。最后将油缸放人P VC 管 中并在端部进行联结 固定。 4 , q 2 2 日改造单位准备在油缸端部进行焊接作业 ，当焊枪刚引 出火 苗 ，爆 炸就发生了 ，P VC 管爆炸的碎片将作业人员严重 击伤 ，一个月 内无法工作 。事故发生后，当地消防部门立即赶 到进行救援 ，并将情况通知了O S HA 设在费城 的区域办公室。 O S HA监察人员第二天早晨到达事故现场。 经过调查 ，O S HA监察人员认为改造单位的作业现场有多 处违 E 2 9 C F R中的有关规定 ，如违反进入 限制区域的有关规 定、在易燃环境 中进行焊接作业的规定 、在工作场所有化学 品 时对人员进行培训的规定 、人员高空作业时防跌落规定、违法 正确使用梯子的规定等等。 改造单位对于违反进入限制 区域的有关规定表示不服 ，认 为 电梯底坑不属于限制区域。除此之外对于OS HA的处罚 ，包 括3 5 0 0 美元的罚款，改造单位均无异议。 随后，改造单位 向美国职业安全与健康复审委员会提出申 诉 ，认为O S HA将电梯底坑作为限制区域不当，而判定他们违 反相关规定不成立。1 9 9 9 年 1 2 月9 日复审委员作出判决 ，维持原 判。该改造单位仍然不服 ，向联邦上诉法院哥伦 比亚地区巡回 法院提出上诉，2 0 0 0 年1 2 月2 2 日上诉法院作出维持原判的判决。 简评 ：美国职业安全与健康监察局O S HA是依据 职业安 全与健康法 ( 1 9 7 0 年)的规定于l 9 7 1 年成立 的联邦政府监察 管理机构。其主要 目的是保障各个工作场所中雇员安全与健康 的工作环境和工作条件 ，监察与鼓励雇主和职工减少工作场所 的危害 ，落实有效的安全与健康措施 。在电梯的安装 、改造 、 维修必须符合O S HA工作现场的有关安全规定 ，如跌落防护 ， 孔洞 防护、个人防护等 。O S HA的安全标准并未将 电梯作为特 殊的个例来考虑 ，它必须满足对工业和建筑方面的有关安全规 定。O S HA 对发生在工作场所的事故进行调查处理 ； 案例2 1 9 9 6 年安德森4 岁儿子脚被夹人扶梯梯级与围裙板之间 ， 并最终导致三个脚趾被截肢 。1 9 9 7 年安德森夫妇向消费者产品 安全委员会提出诉求 ，要求该委员会制定强制性标准消除扶梯 梯级与围裙板之间的缝隙。委员会受理了这一诉求 ，但也引起 了许多争议 。争议的焦点是扶梯是否属于消费品?工业界普遍 认为扶梯是一种交通运输设备 ，而不属于消费品，包括该委员 会原副主席S HE L I L A G AL L 也认为扶梯不属于消费品。但委 员会的法律顾问始终认为 电梯和扶梯属于消费品，委员会对其 拥有管辖权。其理 由是： 消费 品安全法案强调的是使消费 者不受到消费品不合理 的伤害，关键是是否对消费者造成了不 中 国电梯 2 0 0 9 年1 ) t 第2 O 卷 第0 2 期 合理的伤害。因此 “ 消费品”应该是广义的定义，只要该产品 对普通消费者造成了不合理的伤害 ，委员会就拥有对该产品的 管辖权 。事实上， “ 消费品”的概念已经有了扩展 ，比如1 9 7 7 年 ( 联邦地区法院)哥伦 比亚地区法院就在一起判决 中裁定游 乐设施( Z i p p e r ， 链式悬车) 属于消费品，C P S C 委员会拥有管辖 权 。另外 ，从最近发生的自动消防喷头召回事件来看 ，消费品 已经不单纯是该法案字面上的意思。 消费者产品安全委员会两次召开了 电梯工业界参加的会 议，会议的主要内容就是如何减少扶梯梯级与围裙板之间夹入 的风险。电梯工业界对此非常重视 ，花 巨资请独立的研究公司 AD L 进行了为期两年的研究 ，包括夹人机理研究和如何减少夹 入风险研究等，并进行了大量的试验，最终该公司提出了 “ 扶 梯性能指数”。该指数被引人 到A s ME A1 7 1 2 0 0 0 版本及其 后的版本 中。同时 ，电梯工业界 中的几大公司都写信 给C P S C 委员会保证其生产的扶梯符合A1 7 1 新标准的要求 ，并保证逐 步将其所维修保养的扶梯进行改造以符合新标准的要求。 基于AS ME A1 7 这一 自愿标准 已得到了普遍遵守 ，且其 本身也比较合理，更新也 比较及时。同时制定强制性标准本身 所需的时间比较长，且强制性标准只能要求新扶梯满足标准要 求而不能对 旧的扶梯提 出要求，而旧扶梯的风险显然更大。另 外，电梯工业界在这一事件中的表现也使消费者产品安全委员 确信 ，该行业是能够有效进行 自我管理和行业 自律的。正是 出 于以上考虑，该委员于2 0 0 0 年否决了这一诉求。但委员会对这 一 诉求给予 了高度评价 ，正如 当时的C P S C 主席A n n B r o wn 所 讲，该诉求极大地促进了扶梯安全水平的提高。 简评：美国消费者产品安全委员C P S C 是根据 消费产 品 安全法案于1 9 7 2 年成立，它的责任是通过减少消费品存在 的 伤害及死亡的危险来维护人身及家庭安全，其主要工作是与工 业界合作，制定生产者 自律标准 ，收回和纠正危 险产品；对于 那些没有标准可依的消费品，制定强制性标准或禁令。对具有 潜在危险的产品执行检查，通过各种渠道包括媒体、州、当地 政府、个人团体组织等将意见反馈给消费者 。C P S C 的任务就 是挽救生命 ，保护家庭安全 ，保护公众免遭与消费品有关的不 合理的伤害和死亡的危险，并将消费品安全 的有关信息通告公 众。C P S C 被誉为民众生命财产的守护神 ，或许与此有关。这 与我们的个别政府部门在遇到问题时常常以 “ 法律法规没有明 确规定”为 由进行推诿形成鲜明的对 比。 Ch i n a El e v a t or Vol 2O No 0 2 J an 2 00 9 7 2 案5 y a 1 9 9 6 年1 2 月2 7 日，4 岁的小男孩谢里夫的右脚被费城地铁 站的扶梯挤伤并最终导致右脚被切除。事故的主要原因是扶梯 缺乏维修保养，扶梯梳齿板与梯级之间的间隙过大所致。于是 谢里夫以忽略维修保养和产品责任为由分别起诉宾州东南运输 局 ( 该州的运输管理部 门)和扶梯的制造单位迅达 电梯公司。 证据显示：该局在1 9 9 4 年就已了解扶梯存在危险；并且在事故 发生前 l 9 ；K，该局的一份报告指出发生事故的扶梯不仅需要修 理 ，而且也没有进行年检。因此，陪审团裁决处罚宾州东南运 输局创记录的5 1 0 0 万美元。最终，该案以赔偿谢里夫7 4 0 万美元 结案。宾州东南运输局承诺投资1 6 0 0 万对所有的扶梯进行维护 和修理，并承诺改进事故