（环境与资源保护法学专业论文）论我国旅游资源保护的法律问题.pdf

摘要 旅游资源具有十分重要的经济、文化、科研、美学等价值，是属于人 类的宝贵财富。然而，旅游资源本身十分脆弱，大多属不可再生资源，如 果未能得到合理的开发利用，甚至遭到各种破坏，其价值便会大大降低， 以至于永远丧失对旅游者的吸引力。近年来，我国虽比较重视旅游资源的 保护，但某些地方重开发、轻保护的现象仍然大量存在，某些地区或个人 在旅游资源的开发利用上片面追求经济效益、忽视旅游资源的保护，致使 开发失控，一部分旅游资源特别是一些不可再生的珍贵旅游资源过早衰竭， 造成不可弥补的损失，旅游区也遭到不同程度的环境污染和资源破坏。因 此，必须对旅游资源保护问题给予足够的重视。而要真正解决旅游资源开 发、利用、保护过程中已经出现的以及在今后的发展中可能出现的问题， 实现可持续发展，法律问题是应该被首要解决的关键问题。目前，我国虽 已初步形成了比较系统的旅游资源保护法律体系，但随着旅游业的蓬勃发 展，特别是近几年旅游热潮的兴起，旅游资源保护法律体系中存在的某些 问题如立法问题、管理体制问题、执法问题也r 益突出，影响对旅游资源 进行全面有效的保护。本文中，笔者在分析和研究目前我国旅游资源保护 法律中存在的一系列问题的基础上，初步提出了一些立法建议，如将“可 持续旅游发展”理论引入我国旅游资源保护法律体系、修订和完善现行的 规范性文件、制定一部专门的旅游资源保护法等，以期构筑以“可持续旅 游发展”思想为指导的旅游资源保护法律体系，使旅游资源能得到有效保 护和合理利用。 关键词：旅游资源法律概况法律问题法律对策 束经作者、导婶阍静， 匆全文公布 a b s t r a c t a sv a l u a b l ef o r t u n eo fh u m a n i t y , t o u r i s tr e s o u r c e sh a v el o t s o f i m p o r t a n tv a l u e ，s u c ha se c o n o m i cv a l u e ，c u l t u r a lv a l u e ，s c i e n t i f i cv a l u e a n da e s t h e t i cv a l u e h o w e v e r , t o u r i s t r e s o u r c e sa r ea l s oq u i t ef r a i la n d i n o s to ft h e i r sa r en o tr e b o r n i ft o u r i s tr e s o u r c e sc a nn o tb er e a s o n a b l y u t i l i z e d ，e v e nb ed e s t r o y e d ，t h e yw i l ll a r g e l yd e c r e a s et h e i rv a l u ea n dl o s e t h e i ra t t r a c t i o n st ot o u r i s t s r e c e n t l y , e c o n o m i ca v a i li su n i l a t e r a l l ys e e k e di ns o m ea r e a s ，w h i c h l e a d s1 。0d e s t r u c t i o no fs o m ev a l u a b l et o u r i s tr e s o u r c e s s ot h e s eq u e s t i o n s a b o u tp r o t e c t i o no ft o u r i s tr e s o u r c e sm u s tb ee n o u g h l yt a k e ni n t oa c c o u n t t os o l v et h e s eq u e s t i o n se x i s t i n gi np r o t e c t i o no ft o u r i s tr e s o u r c e sa n d r e a l i z et h es u s t a i n a b l et o u r i g m ，l e g a l q u e s t i o ni sp r i m a r yq u e s t i o nw h a t s h o u l db es o l v e d n o w a d a y sap r e l i m i n a r yl e g a ls y s t e mh a sc o m ei n t o b e i n g ，b u ta c c o m p a n y i n gt h e s o a ro ft o u r i s m ，s o m e l e g a lp r o b l e m s g r a d u a l l ys t i c ko u t ，s u c ha sl e g i s l a t i o n 。p r o b l e m ，p r o b l e mo fa d m i n i s t r a t i v e s y s t e m ，p r o b l m no fp e r f o r m i n gl a w s o i nb a s i so fr e s e a r c h i n ga n da n a l y z i n gt h e s eq u e s t i o n so fp r o t e c t i o n o ft o u r i s tr e s o u r c e s ，a u t h o rp u t sf o r w a r ds o m ec o n c r e t ea d v i c es u c ha s p u t t i n gs u s t a i n a b l et o u r i s mi n t ot h el e g a ls y s t e mo fp r o t e c t i o no ft o u r i s t r e s o u r c e s ，r e v i s i n g 。l a w sw h i c hh a v ee x i s t e d ，c o n s t i t u t i n gl a wo fp r o t e c t i o n o ft o u r i s tr e s o u r c e s ，a n dw i s h e sb u i l dt h el e g a l s y s t e mo fp r o t e c t i o no f t o u r i s tr e s o u r c e sw h i c hi s g u i d e db y t h e t h o u g h to fs u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t ，t op r o t e c tt o u r i s tr e s o u r c e s k e yw o r d s ：t o u r i s tr e s o u r c e s ；t h eg e n e r a lc o n d i t i o n so fl a w l e g a lp r o b l e m s ；l a wc o u n t e r m e a s u r e 论我国旅游资源保护的法律问题 _ _ 一。一 日| j吾 我同【i i 河壮丽秀美、历史源远流长、风景名胜众多、古迹遍布神州，具有卜分丰富 的旅游资源。但是随着旅游业的蓬勃发展，旅游资源破坏和旅游环境污染问题也日益突 出，令人深感忧虑和痛心，笔者感怀之余，开始尝试对旅游资源保护法律问题进行思考 和探索。 旅游资源本身带有社会文明和科学文化的烙印，具有十分重要的艺术观赏价值、历 史文化价值和科学考察价值，是属于人类的宝贵财富，它的脆弱性和不可再生性决定剥 其可持续开发利用进行法律保护方面的研究，具有至关重要的理论意义和经济价值。很 多国家认识到旅游资源的重要地位以及旅游资源和旅游环境问题的严重性，纷纷采取法 律政策措施加以解决。如法国有法国风景区和文物古迹保护法、埃及有关于授权旅 游部监督开发旅游区权力的法律、南斯拉夫以法律形式公布在开辟的1 4 个国家公园附 近严禁发展污染空气和湖水的工业等。我国自2 0 世纪7 0 年代以来，在旅游资源的开发、 利用、保护方面也制定了一系列法律法规规章。迄今为止，由全国人大常委会颁布的主 要法律有中华人民共和国环境保护法、中华人民共和图文物保护法、中华人民共 和国森林法、中华人民共和国水污染防治法、中华人民共和国海洋环境保护法、巾 华人民共和国野生动物保护法、中华人民共和国大气污染防治法；由国务院及国务院 授权的有关部委制定和颁布的行政法规主要有风景名胜区管理暂行条例、风景名胜 区建设管理规定、森林公园管理办法、自然保护区条例等。此外一些省份，尤其 是旅游资源较丰富、旅游业较发达的省份，其地方立法机关也结合当地的具体情况制定 了一些地方性法规。但是，尽管有为数众多的规范性文件，我国在旅游资源保护卜仍存 在不少法律问题，如存在立法空白，有关法律法规不防调，管理机构不健全，景区景点 规划审批无序，执法不严、处罚力度不够等，旅游资源保护法律体系亟待完善。在学术 界，关于旅游资源保护法律问题的研究仍属崭新的领域，虽已有学者认识到通过健全法 制来保护旅游资源的紧迫性，但尚未形成一个系统的理论框架，对旅游资源保护立法中 许多具体问题的研究也很不充分。因此，有必要对旅游资源保护法律问题进行更广泛、 更深入的研究。笔者在研究和分析中国旅游资源保护立法现状的基础上，提出了一些具 体的立法建议，以期构建以“可持续旅游发展”思想为指导的旅游资源保护法律体系， 并希望借此一一方面能引起理论界的关注，更多的学者投入到旅游资源保护法律问题的研 究中来，另。方面也希望立法者能给予重视，j l 】强旅游资源保护的立法工作。 1 我国旅游资源保护法律概况 1 1 我国旅游姿源保护现状 随着人们生活水平和消费能力的提高，旅游作为人们追求美与享受的文化性活动，正成 为一种社会时尚。旅游业也以其强劲的需求、快速的增长、广阔的前景，成为当令世界最大 的产业之一。旅游业的发展推动着各国经济的发展，被人们誉为“朝刚产业”。中国旅游业经 过改革开放以来2 0 多年的快速发展，已经取得了巨人成就。2 0 0 1 年，国内旅游人数达7 8 4 亿人次、旅游收入达3 5 2 2 3 7 亿元，已形成了世界上最大的旅游市场。根据【丛界旅游组织预 测，到2 ( 1 2 0 年，中国将成为全球最大的旅游目的地国和第四大客源输 i j 国，接待外国游客和 出国旅游人数将分别达到1 3 亿人次和l 亿人次。另据国内专家估汁，到2 0 2 0 年，我国国际 旅游创汇有可能达到6 0 0 亿美元左右、国内旅游收入有可能达到2 万亿元人民币、旅游业总 产值可望占国内生产总值的1 0 以上，旅游业将成为名副其实的：卜要支柱产j i 垆。 旅游业的蓬勃发展离不开旅游资源，由绚丽多姿的自然景观和博大精深的人文景观构成 的旅游资源是旅游业发展必不可少的依托基础和凭借条件。旅游资源( t o u r i s tr e s o u r c e s ) 又可称为旅游吸引物( t o u r i s ta t t r a c t i o n s ) ，是一个国家或地区发展旅游业的重要基础， 它和旅游劳务、旅游设施一起构成了旅游业的三人要素。旅游资源的内涵十分丰富，涉及自 然、社会、人文、地理等多个方面，因而可从不同角度对旅游资源进行诠释。从现代旅游业 发展的角度出发，可将旅游资源表述为：凡能激发旅游者的旅游动机，为旅游业所利用，并 能由此产生经济效益和社会效益的现象和事件均为旅游资源。旅游资源可分为自然旅游资源 和人文旅游资源。由各种自然环境、自然要素、自然物质、自然现象构成的自然景观中，能 引起人们较大兴趣且具有观赏、游览、休养和科学价值的，都属于自然旅游资源，如山川河 流、自然风景区等等；由各种社会环境、社会生活、历史、文化、民族风情等构成的人义景 观中，由于各有自己的传统特色而成为旅游者游览、观赏的对象的，属于人文旅游资源，如 古文化遗址，古建筑、古典园林、文化名城等。我国是一个历史悠久的文明古国，具有丰富 的旅游资源，珍贵的名胜古迹和文化遗迹是在大自然和人类社会的漫长岁月巾经过特殊的自 然条件演变而成的，是自然界和社会历史留给我们的宝贵财富，一旦破坏，将成为不可弥补 的损失，因此，必须采取适当措施加以妥善保护。 我国对旅游资源保护的历史可追溯至儿千年前，如阁文王时就建立，兼具现代自然保护 区和国家自然公园性质的“灵囿”，并采取特别措施加以保护；汉代曾在西安、洛阳附近设立 。肖星，严江平脓游资源与开发中l 虱旅游资源出版社，2 0 0 0 ：第1 页 。孙文昌旅游学导论青岛出版社i 9 9 2 ：第6 4 页 论我蚓旅游资源保护的法仆问题 “上林苑”加以特圳保护；辽、金以来在令：l l j ； ：l ；f - i 近川；f ；延片淀、i 毛j s j ( t l i 、南苑等禁苑：消 代曾在热河划置木兰围场；历朝各代都注重对皇陵进行保护；民间和宗教界常将许多风景秀 丽的地区划为“神山”、“风水地”等加以保护。 新中国成立以后，我国政府也十分重视旅游资源的保护，运用了行政、经济、政治、法 律、科技等多种手段来保护旅游资源。但是，也应该看到，不少地区或个人的旅游资源保护 意识淡薄，重开发、轻保护的现象依然存在，一些地区在经济中心论的思想指导下，片面追 求经济效益、致使开发失控，旅游资源遭受到不同程度的破坏，特别是一些不可再生的珍贵 旅游资源过早衰竭，进而使旅游业赖以存在和发展的旅游资源面临威胁。 造成旅游资源衰竭和破坏的原因主要有自然的和人为的两个方面。 1 1 1 旅游资源的自然衰败 自然界中突发的灾害性事件如地震、火山喷发、飓风等，会改变一个地区的风貌，毁掉 部分或全部的旅游资源，如在1 9 9 4 年的大地震中中国历史文化名城云南丽江大研镇的部分古 建筑遭受到破坏；1 9 9 7 年8 月，美图夏威夷基十讧威火1 1 1 l 喷发，火i i i 口喷发的岩浆把岛j 二最古 老的瓦吼拉神庙吞噬淹没，有着七万年悠久历史的名胜古迹毁于一旦。此外，自然状况下的 寒暑交替，风吹雨淋及生物作用等也会导致旅游资源形态和性质的改变，如我国洛阳龙门石 窟的部分洞窟因岩体泥质含量大，表层裂隙多而且风化严重，有的风化层竟达1 5 c m 以上，岩 层不断脱落，加之窟顶腐烂变质的植物根系分泌出的酸性物质的渗漏，洞内雕刻品上形成了 厚厚的一层石灰岩凝浆，部分雕刻品已经面目全非。 1 1 2 旅游资源的人为破坏 相对于自然的风化与侵蚀，致使旅游资源损失更严重的是人为的破坏。人为破坏对旅游 资源的影响是全面的、严重的，有的甚至是毁灭性的。按破坏产生的根源来看，可分为旅游 活动本身对旅游资源的破坏和其他人为活动对旅游资源的破坏。 1 i 2 1 旅游活动本身对旅游资源的污染和破坏 这主要是缺乏统一规划、疏于管理和旅游活动参加者自身素质不高导致的，主要农现为： 第一，旅游活动的开展加速了旅游资源的破坏和衰败。我国是旅游资源总量上的大国， 人均小国，2 0 世纪9 0 年代在我国兴起的“旅游热”更突出了“人均小国”的现实。在国内 一些著名景区、特别是交通便利的旅游区，供需严重不均衡，需求大于供给，致使这些景区 超容罱接待游人，人满为患，游客流量大大超 了旅游区的承载能力，这不f i = i 对旅游氛用形 成了巨大的冲击，降低了游客的旅游感受，更重要的是破坏了景区的资源和环境。这方面的 。金瑞林环境与资源保护法学高等教育出版社，1 9 9 9 ：第2 3 9 舡 。孙子文，准建利旅游法规冻北财经大学出版社，1 9 9 9 ：第5 3 ，5 4 页 东北林业大学硕。 j 学f 亟论立： 实例搬多，如i i t 闻_ 蒋名的敦煌石窟，过太窟叫i ，ll 燥，l 然j x l f h 缓慢，岂术1 纶h ：仍 然栩栩如生。但随着大量游客的涌入，石窟内温度增加、光线增强，加上过度的照相机镁光 灯的照射，致使雕塑、壁画变质的速度大大d u 快，许多壁画的逼真细节逐渐失去光洋，变得 暗淡模糊甚至发黑。此外，在一些著名的风景名胜区，1 i 断增加的游客使得景区地面凶过皮 踩踏磨损而失去原有的特色，如故宫铺地的“金砖”，每年磨损达l o 一2 0 毫米，故宫御花园用 石子堆出的山水人物图画的小径已被人踩磨掉一半，一块乾隆题记的木化石已被抚摸得字迹 不清，地面土壤因过度踩踏而板结，几棵古树也即将枯掣。 第二，旅游活动所产生的生活垃圾和游客不文明的旅游行为使旅游区的生态环境而临严 重威胁。由于一些旅游区的环境保护设施不配套，对旅游产生的污水、废气和固体废物不能 进行及时有效的处理，致使旅游区的水体和大气环境受到严重污染。根据我国人与生物圈国 家委员会的调查，在已开展旅游活动的自然保护区内，有4 4 的保护区存在垃圾公害，1 2 的 保护区出现水污染，11 的保护区有噪声污染，3 的保护区有空气污染9 。 此外，某些游客不文明的旅游行为也使旅游资源遭受到很大破坏，如一些游客没有维护 公共场所环境卫生的良好习惯，将食品包装袋、瓜皮娴蒂、废纸垃圾等随地乱抛，旅游区内 触目所及都是垃圾，环境污染严重；有些游客有在古树、碑刻、石头上刻字画画的恶习，不 懂得维护文物古迹的历史价值，甚至在一些珍贵的景物上刻划、涂抹，写上“xx 到此一游” 的字样，造成无法弥补的损失；此外，风景区流行的一些旅游项目电会对旅游资源产生不利 影响，如我国黄山风景区非常盛行同心锁，情侣们纷纷买来锁在树水旁的铁链上，可怜的巨 树身：围绕成串的金属，古木参天的天然意境【i 三全然被破坏了。 1 1 2 2 其他人为活动对旅游资源的破坏 其它人为活动对旅游资源的破坏主要是由于缺乏规划和环境影响评价，在生产建设和资 源开发活动中造成的，可分为建设性破坏和生产性破坏。 第一，建设性破坏。风景区建设性破坏是目前我国旅游资源丁f 发中普遍存在的问题。建 没性破坏主要指在一些旅游区，特别是名山名川，盲目地、过多地兴建各种旅游服务设施， 导致景区现严重的城市化倾向，直接损害到风景区的门然、原始风貌和历史文化氛闹。如 有“五岳独尊”之称的东岳泰山，作为中国数千年农业文明时代名山的典型代表，被列入了 吐界遗产名录。近年来却建造了三三条直插岱顶的索道，对泰l l i 土也形羽i 植被造成了极大的破坏。 “南天门娱乐城”等娱乐服务设施的设立更是把岱顶建成了热闹非凡的“天上城市”、“空中 闹市”，在很大程度上改变了岱顶原有的肃穆、祈天的氛i 嗣：西岳华山，当年为建一条进山路， ? 孙予文，淮建利旅游法规东北财经大学出版社，1 9 9 9 ：第5 5 页 “祝光耀加强旅游生态川：境保护促进旅洳i k 的可持续发脖外境侏虬2 0 0 2 9 ：第： 页 论我国旅游资源保护的浊律州题 毁千年绝壁、埋溪流泉水，把长约6 千米的t lj 道上的树小连同5 棵t ；川i 榈起砍光，造成 了不可估量的损失；而昔日“见屋皆寺庵，逢人皆僧尼”的佛教名山普陀i 【i ，如今【i 上l j il ：， 摊店林立、现代化娱乐设施遍布全山，流行音乐已淹没丁寺院传来的梵音，洋楼与寺殿争高、 摇滚与梵音共鸣，此隋此景，与佛教圣地相去甚远；张家界武陵源风景区在因城市化倾向严 重而遭联合国教科文组织官员尖锐批评后，又于2 0 0 2 年在这个以自然风光著称的风景区中， 耗巨资1 2 亿元人民币建造了一座长约3 2 6 米的百龙电梯，巨大的电梯钢架立在天然峭壁上， 形如怪物。 第二，生产性破坏。生产性破坏主要是指工农业生产x , j - 旅游资源的破坏和旅游环境的污 染。工农业生产对旅游资源和旅游环境的破坏，往往是相当严重的。旅游景区周围兴建的工 业企业排放的废气、废渣、废液，农业活动使用的化肥、农药都会对旅游景区的环境造成严 重的污染。例如，被称为“浙江旅游生命线”的富春江，过去江水碧波荡漾，清澈见底，被 古人誉为“奇山异水，天下独绝”，近年来，却因沿江修建的一批小化肥厂、农药厂、造纸厂 排入的大量污水而使江水日渐混浊，富春江南岸垃圾堆积竟k 达0 5 千米，约3 0 0 0 立方米。 云南西双版纳地区的动植物物种极为丰富，被称为“北回归线上的一颗珍珠”，却由于当地农 民开垦烧荒，被烧毁的原始森林达几万亩：以“天河挂绿水，绣出九芙蓉”而著称的安徽九 华山，3 0 年前林木还是郁郁葱葱，如今却只剩卜- 少许残林，其余均被砍伐晕为农田。 1 2 我国现行法律中有关旅游资源保护的具体规定 旅游资源是一个国家发展旅游业的生命线。要使旅游业得以持续、快速、健康的发展， 就必须采取各种行政的、经济的、法律的、科技的、教育的手段来保护旅游资源，而相对于 其它手段，运用法律手段来管理、保护旅游资源，更具有权威性、强制性、稳定性和规范性， 是使旅游资源得以可持续利用的不可缺少的手段。因此，为了有效地保护旅游资源，一些旅 游资源较丰富、法制较健全的国家，采用了单行法律法规的形式来解决旅游资源保护中存在 的各种问题。例如美国在1 8 7 2 年时就针对黄石公同颁布了世界j 二第一部公同法一黄石国 家公园法，对世界各国的旅游资源立法产生了巨大影响。此后，美国又分别于1 9 5 6 年、1 9 6 4 年、1 9 6 , 5 年、1 9 6 6 年和1 9 6 8 年分别颁布了科罗拉多河莆水：r 程法、自然保护区法、联 邦水利工程游览法、国家野生动物庇护区系统管理法、原始风景河流法等有关于旅游 资源保护的法律；日本则通过观光基本法、国土利用法、环境基本法、自然公园法、 都市公园法、自然环境保全法、文化则产保护法、古都保护法、农地法、鸟兽 保护法、温泉法、海岸法、生产绿地法、以维护城市景观为目的的树木保存法、市 ”张建萍生态旅游理论b 实践中国旅游出版社2 0 0 1 ：第3 9 贝 。肖星，严江平旅游资源与开发中国旅游资源出版社，2 0 0 0 ：第3 3 8 页 东北林业大学倾i 学位| 丈 民农冈整备促进法和各个都、道、府、县旧一然1 _ ! ：护条例等法律、法规水刈旅游资源 进行全面的保护；其它国家如法国、埃及、南斯拉夫等血以类似此种的嘈行法律法规形式刈 旅游资源进行了较为完善的保护。 同时，由于旅游资源尤其是具有珍贵遗产价值的自然资源和人文资源是全人类义化遗产 的构成部分，国际社会对旅游资源的国际保护问题给予丫i 苛度的重视。除世界旅游2 = i 织( 简 称w t o ) 、经济合作与发展组织( o e c d ) 、欧洲经济共同体( e e c ) 、世界旅游环境研究中心( w t t e r c ) 等各组织的全球行动外，各国之间也通过签订双边条约、多边条约或国际公约的形式，刘旅 游资源和旅游环境某些方面的问题作出规定，如订立了生物多样性公约、保护南太平洋 自然资源和环境公约、欧洲保护建筑文化遗产公约和保护世界自然和文化遗产公约 等。 新中国成立后，我国政府也比较重视对各类旅游资源进行保护，在旅游资源的开发、利 用、保护方面制定了一系列的法律、法规及规章，这些法律法规及规章的相关规定对我国旅 游资源的保护起到了重要作用。 1 2 1 宪法的相关规定 旅游资源和旅游环境作为资源和环境的一种，当然适用于宪法关于资源和环境保护 的各种规定。 我国宪法对资源和环境的保护作了一系列规定。 宪法第2 6 条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染坪其它公害”。 这一规定是鼠家关于环境保护的总政策，说明了环境保护是同家的一项基本职责。 宪法第9 条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都 属。】：国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除 外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁j r 任何组织或者个人川任何 手段侵占或者破坏自然资源”；第l o 条第l 、2 款规定：“城前的土地属于国家所有。农村和 城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”；第l ( ) 条第5 款规定： “一+ 七u 使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”。这些规定强调1 r 对自然资源要严格保护 和合理利用，以防止不合理开发自然资源而导致的环境破坏。 宪法第2 2 条第2 款规定：“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”， 明确提山了要保护名胜古迹等旅游资源。 宪法的这些规定，为我国旅游资源保护活动以及旅游资源保护立法提供了指导原则 和立法依据。 1 2 2 环境基本法的相关规定 1 9 8 9 年颁布的中华人民共和国环境保护法是我围的环境与资源保护基本法。作为一 论我国旅游资源保护的法律问题 嗣；综合惟的，# 小法，它自然【乜是进行旅游资溯保护0 法1 作的依 】i i ：。咳法舭定的 0 小肌! j ! | j 如 协调发展原则，预防为主、防治结合原则，开发者养护、污染者治理原则，f 办调合作原则， 公众参与原则等，和该法规定的基本制度如环境俅护汁划制度、耶境影响评价制度、“曼同时” 制度、限期治理制度等同样适用于旅游资源的保j ) “，成为旅游资源保 ) 、立法工作的依据。 此外，在该法中还有一些关于旅游资源保护的具体规定，如第1 7 条规定：“各级人民政 府对具有代表性的各类自然生态系统区域、珍稀濒危的野生动植物自然分巾区域、f 有重火 科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火i u 、温泉等自然遗迹、人文遗 迹、古树名木，应当采取措施加以保护，严禁破坏”；第1 8 条规定：“在国务院、国务院有关 主管部门和省、自治区、直辖市人民政府划定的风景名胜区、自然保护区和其它需要特别保 护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施：建设其它设施，其污染物排放不得超过规 定的排放标准。对已经建成的设施，其污染物排放超过规定的排放标准，限期治理”；第2 3 条规定：“城乡建设应当结合当地自然环境的特点，保护植被、水域和自然景观，加强城市园 林、绿地和风景名胜区的建设”。 这些基本原则、基本制度及具体的法律规定，对引导人们合理地开发、利用、保护旅游 资源、保障旅游业可持续发展起着重要作用。 1 2 3 旅游资源保护单行法规的规定 目前，虽然我国还没有制定旅游资源保护的基本法，但在一些具体领域已陆续颁布了一 些单行法规。这些单行法规在旅游资源的保护范围、保护原则和方法、保护机构的职责和权 限、相应的奖惩条款等方面都有针对性的规定，这对防止旅游资源的破坏起到了极为重要的 作用。 1 2 3 1 风景名胜区管理暂行条例 风景名胜区是指具有观赏、文化或科学价值，自然景物、人文景物比较集中，环境优美， 可供人们游览、休息或进行科学、文化活动，具有定规模和范围的区域。风景名胜区一般 是在特定的地质、地理、气候和生物条件下，经过大自然的逐渐演变和人类的长期经营形成 的，是自然和人类历史发展的见证，具有很高的美学、生态学、历史学、文学艺术、科学以 及旅游观赏和经济等价值。因此，保护好风景名胜区，不仅对保护和改善环境有重要作用， 而且对于开展科学、文化、历史、艺术研究，丰富人们的精神文化生活，乃至对促进旅游事 业、推动地区经济的发展，都有重要的作用。我国d i 河壮丽、地域辽阔，风景名胜众多，古 迹遍布神州，国家历来十分重视风景名胜区的建设，到2 0 0 0 年底，我国共建立风景名胜区 6 7 7 个( 其中国家重点风景名胜区1 1 9 个) ，总面积占国土而秘的l 。 p 艟风军风景旅游区保护与管理i t 国旅游出版社2 0 0 1 ：筇3 页 东北林业大学硕l 学眦沦史 在风景名胜区保护的立法方而，1 9 8 f i 年俐务院制定颁以汀风嶷名胜僻圳衍行条例， 该法在风景名胜区的分级、管理体制、规划、禁止和限：m 陛规定、奖惩制度等山。面作出了一 系列规定。 1 2 3 2 自然保护区条例 自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布 区，有特殊意义的自然遗迹等保护对蒙所在的陆地、陆地水仆或嚣海域依法划山+ 定而积予 以特殊保护和管理的区域。设立自然保护区的目的是为了保护自然环境、自然资源和自然历 史遗迹，文化及景观，拯救生物物种，以利于人类的科学研究和合理开发利用，使自然资源 得以永续利用。设立自然保护区具有十分重要的现实意义“。因此，世界各国都十分重视建设 自然保护区，并采取强有力的法律手段加以保护和管理。截止2 0 0 0 年底，全国已建立各类自 然保护区1 2 7 6 处( 其中国家级自然保护区1 5 5 处) ，总而积占国土面积的1 2 4 4 ，超过了世 界6 的平均水斗删。 在保护自然保护区的立法方面，主要是围务院颁发的自然保护区条例，它在自然保 护区的分级、管理体制、建立条件、建立程序、保护措施、禁止或限制的人为活动等方断作 了一系列的规定。 此外，还有一些单行法规如森林和野生动物类型自然保护区管理办法、城l h 绿化管 理条例等都对旅游资源的保护作出了相应的规定。 1 2 4 部门规章中的规定 国务院各主管部门根据需要了分别制定了一些专项的、有关于旅游资源环境保护的规 章，如原林业部1 9 9 4 年制定发布的森林公园管理办法。森林公园是指森林景观优美，自 然景观和人文景观集中，具有一定规模，可供人们游览、休息或进行科学、文化、教育活动 的场所。就森林公园的性质而言，森林公园实际上是介于自然保捌夏和风景名胜区之间的一 利，区域生态环境保护方式，它既有保护生态系统的作用，又有旅游、教育、科学等功能。截 止2 0 0 0 年底，我国共建森林公园1 0 2 0 个( 其中国家级森林公园3 4 4 个) ，总面积7 8 4 万甲 方公里 。 在立法上，森林公园管理办法也从森林公园的分级、管理体制、保护措施等方面作 f _ h 了一+ 系列规定。 1 2 5 地方性法规、规章中的规定 o 屿骧聪环境法学+ 机械工业出版社，2 0 0 3 ；第2 2 8 页 。挂风军风景旅游i k 保护与管理t f t 国旅游出版社，2 0 0 1 ：第3 页 8 州孔- ! 风景旅游区保自! t 与管理中国旅游| j l 扳社，2 0 0 1 ：第3 甄 论我国旅游资源保护的法律问题 一些地区，尤其足旅游资源较丰富、旅游业较发达的地区，它 j i m 电方立法机关根据自 关法律法规，结合本地方的特点和具体| 青况，制定了许多有关于旅游资源保护的地方性法规、 规章如湖南省1 9 9 0 年颁布的岳麓山风景名胜区管理办法、四川i 省1 9 9 4 年通过的四川i 省风景名胜区管理条例等。它们是我国旅游资源保护法律体系的重要组成部分。 1 2 6 其它法律关于旅游资源保护的规定 我国宪法第2 6 条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其它公害”。 这是我国旅游资源和旅游环境保护的根本指导原则。根据这一原则，水污染防治法、大气 污染防治法、环境噪声污染防治法、征收排污费暂行办法等，分别从水污染防治、大 气污染防治、噪声污染防治和征收排污费等角度剥旅游资源和旅游环境保护做出了规定。 1 2 6 1 水污染防治法 我国水污染防治法适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地 表水体以及地下水体的污染防治。由于旅游环境是环境中的一个组成部分，旅游水资源是整 个水资源的一个组成部分，因此，旅游水环境的污染防治，也必须遵循水污染防治法的 有关规定。 我国水污染防治法对旅游环境的水质标准和防治污染问题作了专门规定。该法第1 2 条规定：“县级以上人民政府可以对生活饮用水源地、风景名胜区水体、重要渔业水体和其他 具有特殊价值的水体，划定保护区，并采取措施，保证保护区的水质符合规定用途的水质标 准”；第1 9 条规定：“在生活饮水源地，不得新建排污口。在保护区附近新建排污口，必须保 证保护区水体不受污染。本法公布前已有的排污口，排放污染物超过国家或者地方标准的， 应当治理；危害饮用水源的排污口，应当搬迁”。 这些专门规定，对防止旅游区内的水体遭受污染，确保旅游区的水质标准有着重要作用。 1 2 6 2 海洋环境保护法 我国在总结国际国内海洋环境保护实践经验的基础上，于1 9 8 2 年制定了海洋环境保 护法。该法对海洋旅游资源的保护作了一些规定，如第4 条规定：“国务院有关部门和沿海 省、自治区、直辖市人民政府，可以根据海洋环境保拶, f l q 需要划海洋特别保护区、海上 自然保护区和海滨风景游览区，并采取丰日应的保护措施，海洋特别保护区、海上自然保护区 的确定，须经国务院批准”；第9 条规定：“海涂的开发利用应当全面规划、加强管理。禁止 毁坏海岸防护林、风景林、风景石和红树木、珊瑚礁”；第1 8 条规定：“沿海单位向海域排放 有害物质必须严格执行国家或省、自治区、直辖市人民政府颁布的排放标准和有关规定。在 海上自然保护区、水产养殖场、海滨风景游览区不得新建排污口。本法公布以前已有的排污 。赵林余，赵勤旅游政策与法规上海三联书店，1 9 9 9 东： 匕林业大学硕l 学何沦丈 i 州放f - j 染物小符合i 家排放标玳，成、1 1 瞅川汀洲v 这些规定对保护海洋旅游环境，确保人们旅游时获得美女，感受起到了积极作用。 1 2 6 3 c , k 气污染防治法 1 9 8 7 年全国人大常委会通过了中华人民共和国人气污染防治法，该法的宗旨是防治 大气污染，保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发 展。大气污染防治法第2 条，对国务院和地方各级人民政府，作了四项原则规定：一是必 须将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划：二是必须合理规划工业布局；三是必 须加强防治大气污染的科学研究；四是必须采取防治大气污染的措施，保护和改善大气环境。 为贯彻上述四项原则，大气污染防治法还明确规定：各级人民政府的环境保护部门是对大 气污染防治实施统一监督管理的机关；还规定各级公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各 自的职责，对机动车船污染大气实施监督管理。 此外，其它法律如文物保护法、森林法、野生动物保护法等都从不同的角度对 旅游资源保护作出了规定。 2 我国旅游资源保护法律中存在的主要问题 从以上的分析中可以看出，我国已初步形成了比较系统的旅游资源保护法律体系。迄今 为止，由全国人大常委会颁布的主要法律有中华人民共和国环境保护法、中华人民共和 图文物保护法、中华人民共和国森林法、中华人民共和围水污染防治法、中华人民共 和国海洋环境保护法、中华人民共和国野生动物保护法、中华人民共和国大气污染防治 法；由国务院及国务院授权的有关部委制定和颁布的行政法规主要有风景名胜区管理暂行 条例、风景名胜区建设管理规定、森林公园管理办法、自然保护区条例等。此外一 些省份，尤其是旅游资源较丰富、旅游业较发达的省份，其地方立法机关也结合当地的具体 情况制定了一些地方性法捌。这些法律规定在旅游资源的开发、利川和保护过程中发挥了多 方面的积极作用，但是，随着旅游业的蓬勃发展，特别是近几年旅游热潮的兴起，旅游资源 保护法律体系中存在的某些问题也日益突出，影响到时旅游资源全断有效的保护。 2 1 立法问题 自上世纪8 0 年代以来，我国已制定了一系列环境与资源方p i f l t 法律、地方。陀法规，从 表面上看，这些法律法规对我国旅游资源的保护已做出了比较伞面的规定，但实际上在立法 理沦和实践巾，这些法律法规呈现出诸多不足，其问题主要表现为： 2 1 1 立法滞后，存在立法空白 ”工健r f ，围旅游业发展c i t 的法律问题广东旅游 l ”扳幸l = 1 9 9 9 ：讹1 0 3 虹 论我国旅游资源保护的法律川题 立法滞后足我国风景区遭受严重破坏的一个霸要原。作为剥旅游资源保护非常讴要的 一一部行政法规，国务院1 9 8 5 年发布的风景g ；l t l x _ 管理暂行条例【i l 存在着不少的问题。一 方丽它从颁布起至今还只是“暂行身份”、没有“扶l r ，效力较低，缺少应有的权威性；另 一方面，风景名胜区管理暂行条例作为一部过渡性的行政法规，随着时间的推移、经济体 制f 内转变和旅游业的快速发展，已显得越来越不合时宜，对干h 关部门、行业逐渐失去其法律 约束力，造成实际工作中，风景区多头领导，各行其是的混乱局i 酽。在行政交界处的风景区， 这种现象则表现得更加明显。 此外，立法也不完备，还有不少重要的问题是我国现有的法律尚未涉及到或涉及不深的。 立法保证的缺乏使旅游业在经营管理中无章可循、无法可依，缺乏统一尺度，主观随意性强、 短视行为严重，只顾h 艮前利益，盲目开发、重复建 殳，给旅游资源造成了i 大的破坏。 2 1 - 1 1 缺乏专门的、综合性的旅游资源保护法 旅游资源的开发利用具有整体性、综合性的特征，要求有综合性的旅游资源保护法来对 其加以调整，而目前旅游资源保护的立法速度虽然迅速，却由】：备部法律基本上都是在部门 利益的基础上制定的，较为零乱和分散，缺乏整体性、系统陛和咖调性，加之立法时没有进 行综合平衡和通盘考虑，使得法律法规问不能很好地协调，容易导致立法问的重复甚至是相 互矛盾。这种立法模式显然不能满足旅游资源保护和统一管理的需要。因此，应该通过统一 立法，制订一部专门的、综合性的、统领旅游资源保护工作全局的、效力层次较高的主干法 律，来消除部门立法的不良影响，对旅游资源进行有效的保护。 2 1 1 2 我国还没有专门的告1 - x 世界遗产的立法 世界遗产是具有特殊重要性、珍稀性和脆弱易损性的不可再生性资源，一旦毁坏，便很 难恢复。因此，必须把遗产的保护放在首位，一切开发、利用和管理工作都应以遗产的保护 和保存为前提，都要以有利于遗产的保护和保存为根本，这是世界遗产对千业存在和发展的基 础。当前，我国的世界遗产保护事业面临着不少困难，距离世罗髓产公约的要求还存在 差距。这些差距在法制方面表现为保护力度不够、法$ 犍设有待加强。我国现在虽已有涉及 世界遗产保护管理的中华人民共和国文物保护法、风景名胜区管理暂行条例、森林和 野生动物类型自然保护区管理办法和环保、规划、国土资源等多方面的法规，但这些法律 法规只是涉及到世界遗产的保护，并没有针对世界遗产进行特别的、专门的保护，而h 这些 法律法规本身也存在不少的缺陷与不足，不能给世界遗产提供充分的保护。这与【丛界遗产的 重要地位1 i 符。比如，1 9 8 3 年山东泰山为修建中天门索道，将著名的月观峰的峰面炸掉了三 李叫旅游资源管理立法与旅游业可持续发展2 0 0 2 年中ij _ _ 】法学会蚪境资源法学研究年会| 仑艾集 分之。j 这项功1 i 抵过的工程给吐界遗产造成九人的拟火，川“1 叫然找1 i 刮划此进行处 罚的依据。因此，在目前这种自然遗产和文化遗产越来越多地受到自然和人为破坏威胁的形 势下，需加紧研究制定中国世界遗产保护管理的专项法规，力求我国的遗产保护事业能得到 进一步的改善和加强。 2 1 1 3 缺乏相应的程序法 中国法制“重实体、轻程序”的弊病也反映到旅游资源和旅游环境保护的法律上。在旅 游资源保护的法律法规方面，多是些原则性、实体性的规定，而程序问题却不明确，规定 得很粗糙，不利于实际操作。由于缺乏相应的行政程序法来约束行政行为，加之执法人员法 律意识低下、整体管理素质不高，法律难以得到充分有效的实施、执法人员的行为也难以得 到有效的约束和监督。程序的缺乏还容易导致各部门的各自为政，各个部门分别从有利于自 身的角度对旅游资源进行管理，对木部门有利的事务均争帽捅手管理，对本部门无利的事务 则相互推诿，这极不利于旅游资源的保护。因此，为了保i f f 法律的严肃性和威阪力，使制定 出的旅游资源保护法律能真正发挥其作用，就必须完善程序性规定，使法律更力明确化、具 体化，能有效地规范执法者的行为，使执法沿着法制的轨道健康有序的进行 2 1 2 立法上存在交叉重叠 从法律体系上看，有关旅游资源保护的法律和相l | 缶的法律部f i s h 自然资源法、环境保护 法等之间会有一定的交叉和重叠关系。这主要是因为某些资源如水资源、森林资源等既是一 般意义上的自然资源，又可能成为旅游资源，因此，立法机关往往会从不同的角度按不同的 需要对同一利一资源作出规定。这样便很容易产生一个问题，即法律法规的起草往往从本部门 的利益和需要出发，较少地对旅游资源事业进行通盘的考虑，因而法律问不免会出现一些不 合理甚至是相互矛盾的规定。加之中国仍受过去行政管理体n f l j 影响，强调政府某一部门在 某类事务中的管理权力、尤其是审批之类的权力，于是行政上的各自为政不知不觉在立法上 产生消极影响，而这种消极影响反过来又为各部门继续各行其是的做法提供了立法的依据。 这些反映在旅游资源的保护上，会产生一定的负面影响，体现在一方面环境法律法规及环保 部门强调对旅游资源的保护，而另一方面，商业、城建等部门从自身经济利益出发，往往会 忽视对旅游资源的保护，使得某些关于旅游资源保护的规定，实际上得不到执行。 2 1 3 目前立法尚不能保证旅游资源保护的经费来源 充足的经费是旅游资源得以有效保护的一个必要条件。我国日l j 口旅游资源保护的经费来 源：卜要是因家和地方的则政预算，如自然保护区条例第2 ： 条规定：“管理自然保护区所 需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方政府安排，国家列国家级自然保护区的管理， 。1 1 j 二健中旅游业发展c ir 的法律问题广尔旅游叫1 扳_ i _ l = ，1 9 9 9 ：筇1 0 7 虹 论我吲旅游资源保护f i 7 j 法律川题 给p 适翔竹资金补助”；文物你 ：f 1 法筇1 0 条舰定：“球发肤文物保护心k ，l 级以卜人 民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级则政预算。 国家用二文物保护的财政拨款随着财政收入增长而增加”。可是，政府的财政收入和财政拨款 毕竟