（宪法学与行政法学专业论文）法治视野下的我国行政问责制研究.pdf

中文摘要 中文摘要 当下中国正处于社会转型的重要时期，规范行政权力的行使，塑造责任政府， 对实现社会主义法治社会具有十分重要的意义。建构合理的、有序的、完善的行 政问责制，是实现有限政府、责任政府的重要制度支撑。但我国行政问责制还处 于初级阶段，还有许多问题亟待解决。 本文通过对行政问责制予以理论上的分析，针对其在实践中所产生各方面问 题，并提出相应的解决对策，期望能对完善我国的行政问责制度有所裨益。使其 发挥对构建责任政府、实现社会主义法治社会的重要作用。 关键词：法治；责任；行政问责制；制度化 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t p r e s e n tc h i n ai si na ni m p o r t a n tp e r i o do fs o c i a lt r a n s i t i o n ，a n dr e g u l a t et h e e x e r c i s eo fa d m i n i s t r a t i v ep o w e r ，t os h a p ear e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t ，t h er e a l i z a t i o no f t h es o c i a l i s tr u l eo fl a wi sv e r yi m p o r t a n t c o n s t r u c t i o no far e a s o n a b l ea n do r d e r l y ，a s o u n da d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t ys y s t e m i st oa c h i e v el i m i t e d g o v e r n m e n t ， r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t ，a ni m p o r t a n ts u p p o r ts y s t e m h o w e v e r ，c h i n a sa d m i n i s t r a t i v e a c c o u n t a b i l i t ys y s t e mi ss t i l li ni t si n i t i a ls t a g e ，t h e r ea r em a n yi s s u e sn e e dt ob es o l v e d b a s e do nt h ea d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mt ob eat h e o r e t i c a la n a l y s i s ，f o r i t sa r i s i n gi np r a c t i c ei n a l li t sa s p e c t s ，a n dp r o p o s es o l u t i o n s ，e x p e c t e dt ob eo fs o u n d a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y s y s t e mi no u rc o u n t r yb e n e f i t s t op l a yt ob u i l da r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t ，t h er e a l i z a t i o no ft h es o c i a l i s tr u l eo fl a wa ni m p o r t a n tr o l ei n s o c i e t y k e y w o r d s t h er u l eo fl a w ；r e s p o n s i b i l i t y ；a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e m ； i n s t i t u t i o n a l i z e d 1 i 黑龙江大学硕士学位论文 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕉堑太堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 学位论文作者獬：乃答字醐功矽f 哕月了、日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕴堑太堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨虚堑太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 学位论文作者签名：乃砷荡 导师虢 签字日期刀1 年岁月3 1 日 签字日期 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 岁月3j 日 嚣忤f 憎r 1 k 、 汐 l - p 2 ， 绪论 绪论 一、研究的背景和意义 ( 一) 研究的背景 行政问责制起源于现代西方，是伴随现代政党制度和议会制度产生与发展起 来的。它的基础是现代政党制和议会制，并且成为宪政制度的一个组成部分。行 政问责制也是民主政治不可或缺的内容，是宪政民主政体下有限政府和责任政府的 一个重要实现途径。 自从我国在2 0 0 3 年“非典事件”中启动问责制以来，就预示着行政问责制将 要从非常时期的特殊措施逐步走向规范化、制度化的轨道。伴随着一系列公共事 件和重大事故的发生，我国行政问责从个案走向了制度化建构的过程。行政问责 制开始进入中国的政治生活，进入社会公众的视野，并取得了若干进展，这一过 程被广泛视为中国迈向责任政府的重要一步，使中国几千年来默认的官场文化和 人事任用制度受到前所未有的挑战冲击。随着国家公务员法的正式实施，以 及长沙、天津、重庆、海南等地相继颁布的行政问责规章，使我国的行政问责走 出了“有问责之事，无问责之法 的尴尬局面，成为中国社会转型期的亮点之一。 这意味着政府已经从对民意没有回应的政府，走向对民意积极回应的政府。2 0 0 4 年3 月5 日，国务院总理温家宝在政府工作报告中对全国人民做出了庄严承诺，“实 行执法责任制和执法过错追究制，完善并严格执行行政赔偿制度，做到有权必有责、 用权受监督、侵权要赔偿”，“只有人民监督政府，政府才不会懈怠 。在第十一届 全国人大第一次会议上，温家宝总理在向全国人大做的政府工作报告时再一次指 出“进一步加强行政监督。各级政府及其工作人员都要带头遵守宪法和法律，严 格依法办事。要自觉接受人民代表大会及其常委会的监督，接受人民政协的民主 监督，认真听取民主党派、工商联、无党派人士和各人民团体的意见。接受新闻 舆论和社会公众监督。支持监察、审计部门依法独立履行监督职责。通过加强对 权力运行的制约和监督，确保人民赋予的权力用于为人民谋利益。 这是他对强化 黑龙江大学硕士学位论文 政府责任意识、构建现代责任政府做出的精辟概括所寄予的殷切期望，表明了温 家宝总理对政府责任和行政问责的突出强调。 行政问责制在国外有着相当长的历史。从2 0 0 3 年至今，我国的行政问责制度 建设也取得了长足的发展和进步，但作为一种制度建设，特别是作为法制建设一 部分的行政问责制在我国才刚刚开始。行政问责制在我国存在的时间尚短，理论 上的研究还不充分，实践中也暴露出许多的问题，并且其实施的阻力较大、困难 较多，需要相当长的一段时间来磨合适应。因此，如何对其进行完善，还有待进 一步的探讨和研究。中国社会科学院法学研究所与社科文献出版社联合发布的 法治蓝皮书中国法治发展报告n o 7 ( 2 0 0 9 ) 指出：回顾2 0 0 8 年“行政问责次数 之多、范围之广、所涉官员级别之高、人数之众，都远超往年。”蓝皮书说：“这 表明行政问责制正成为一种严厉的常态程序，而进一步加强行政问责的法律化和 制度化，明确问责条件，细化问责程序，强化问责的法律后果，完善问责制度体 系必定是行政法建设的重要任务。” ( 二) 研究的意义 1 、理论意义 全面考察我国构建行政问责制的实践、对其发展状况及前景展开研究，有助 于从理论上更好地认识和了解中外民主政治的历史、现状和发展，把握现代民主 政治的特点和要求，为构建我国行政问责制提供系统的、正确的、全面的理论支 撑，最终为推动和实现中国政治体制改革提供借鉴和帮助。 2 、实践意义 结合实践研究行政问责制，分析现有体制的缺失、探讨构建行政问责制的实 现路径和可行方式，构建有效的行政问责法律制度。第一，有助于加强对国家行 政权的监督和制约，规范行政权力的行使；第二、有助于促进依法行政、转变政 府行政观念、提高政府的行政效率和服务水平；第三，有助于提高公务员队伍的 素质，建设一支优秀的为人民服务的团队。第四，有助于建设有限的、负责任的、 诚信的政府，为我国的政治文明建设积极的推动作用。 。法治蓝皮书中国法治发展报告n o 7 ( 2 0 0 9 ) z 】f i g s ：社科文献出版社，2 0 0 8 绪论 二、国内外研究综述 ( 一) 国内研究现状 自2 0 0 3 年“非典时期”结束以来，从中央到地方有多名领导干部因失职而引 咎辞职，中国政坛上的问责事件接连不断，各地问责办法也纷纷出台，问责思想 也渐入人心，行政问责制已成为当前中国社会的一个热点问题。这方面的著作主 要有张创新的中国行政问责制度研究( 吉林人民出版社2 0 0 6 年版) ，周亚越的 行政问责制研究( 中国检察出版社2 0 0 6 年版) 和行政问责制比较研究( 中 国检察出版社2 0 0 8 年版) ，陈党的问责法律制度研究等。影响较大的论文主 要有：刘军宁的中国如何走向真正的问责制( 载新闻周刊2 0 0 4 年第5 期) ； 宋涛的行政问责概念即内涵辨析( 载深圳大学学报2 0 0 5 年第2 期) 赵蕾的 从“新制 到“良制 ：论我国行政问责的制度化进路( 载中国人民大学学 报2 0 0 5 年1 期) ；王学军我国实行政府问责制的困境及出路( 载中州学刊 2 0 0 5 年第2 期) 等。在这些论文中，有的主要探讨问责制度的理论基础；有的专 门探讨了问责制的内涵与意义、问责对象与范围；有的专门对西方问责制度和香 港高官问责制进行评析并分析了其借鉴意义。应该说，这些学者的研究对我国刚 刚起步的行政问责制建设，起到了很大的推动作用。但是，由于我国开始推行政 问责制的时间较短，仅仅有几年的时间，其理论与实践还在进一步的探索之中， 仍不够成熟与完善。几乎每一篇关于行政问责制的论文都提到“完善法制是行政 问责的必由之路或关键”等诸如此类的观点，但一到如何完善法制时，大多一笔 带过、浅尝辄止。所以说，在我国如何构建主体多元、内容全面、形式多样的问 责法律制度方面，还有许多问题亟待进一步研究。 ( - - ) 国外研究现状 行政问责制是西方政党政治的产物。在经历了长期的发展后，许多西方国家 己经形成了一整套完善的法律体系和运行机制，对行政主体的行政行为进行着有 效地监督和制约，在一定程度上推动了市民社会的发展进程。例如，早在1 9 8 5 年 美国学者杰m 谢菲尔茨在他主编的公共行政实用词典一书中，首次提出了“行 政问责”的概念，并且界定了问责的范围，即“由法律或组织授权的高官，必须 黑龙江大学硕士学位论文 对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任。”美国 学者古德诺提出了责任政府理念和构建责任体制的设想；查尔斯吉尔伯特在行 政责任分析架构中从正式不和非正式两个层面提出了四种途径来建立行政责任 机制的模型，如行政控制、调查委员会、议会控制、司法控制等途径；罗斯和休 斯等人则依据西方国家民主形式，从代议制角度揭示了问责制度的内在逻辑。在 各国制定相关法律规范时，由于受到上述学者理论的影响，责任、问责的思想自 然也渗透于其中，从而通过法律、法规的形式规定了问责的主体与客体、明确了 问责范围，规范了问责行为，健全了问责机构，促使官员接受来自各方面的监督， 加强了官员的服务理念和责任意识。 三、我国行政问责制的发展趋势 第一，行政问责由过去的非常态走向常态，公众参与的程度提高。开始于2 0 0 3 年“非典”期间对官员的问责，当时对国人来说还颇感新鲜，这只是一种非常时 期的非常手段；然而现在，行政问责己经成为中国政治生活中的一道常见的风景 线。从官员到百姓，人们已经习惯了接受一种现象，即不仅贪官要下课，庸官也 要下课；不仅直接责任人员要负责，承担领导责任的有关人员也要负责；不仅违 法犯罪的官员要承担相应的责任，即使不构成违法犯罪但由于官德出问题的也要 承担相应的责任。行政问责的常态化必将扩大公民参与程度，强化监督的力度， 这样势必有利于责任政府的构建。 第二，行政问责制由中央层面向地方层面辐射。最初的行政问责是在中央层 面促成的，在贯彻落实重要精神的基础上，各地结合当地实际、制定出自己的问 责办法和问责法规，形成了从中央到地方层层“问责”的制度框架。这种制度框 架是构建行政问责制制度基础的条件，完善的行政问责制就是在这样的框架上建 立起来的。 第三，行政问责由“权力问责 向“制度问责”转变。行政问责兴起初始， 被舆论称为中国政坛的一场“问责风暴 ，然而行政问责不但没有昙花一现，反而 。【美】杰m 谢菲尔茨公共行政实用词典【m 】北京：商务印书馆，1 9 9 9 年 绪论 进一步走向制度化，由权力本位向责任本位转变，在实践中朝着制度化的方向不 断发展。制度化问责的新态势真正体现了“有权必有责，用权受监督 的执政理 念，是构建行政问责制的方向所在。 黑龙江大学硕士学位论文 第一章行政问责制的基本理论 基本理论的研究是分析问题解和决问题的基础。要研究行政问责制，就要首 先弄清楚行政问责制的内涵、构成要素及相关基础概念，在此基础之上，才能展 开进一步的研究。 第一节行政问责制的相关概念及其涵义 一、行政问责制相关的基础概念 ( 一) 责任的概念 要界定行政问责制这一概念，我们首先就要了解“责任”一词的涵义。“责任 其实在我国的古代汉语中，并无此直接的用法，而是多以“责 代替“责任 ，“责 在我国古代的汉语中的解释大概可归纳为六种：( 1 ) 求，索取；( 2 ) 诘斥，非难； ( 3 ) 义务；( 4 ) 处理、处罚；( 5 ) 要求，督促；( 6 ) 债。张文显教授认为，“责 任”一词在现代汉语中的基本语义有三：其一，“责任刀即为份内应做的事，如“岗 位责任”、“尽职尽责 等。这种责任实际上是一种角色义务，在这种意义上使用 “责任”，其中心意思仍为“义务”。其二，特定的人对特定的事项的发生、发展、 变化及其后果负有积极因素的助长义务。如“担保责任”、“举证责任 。其三，因 没有做好份内之事，“没有履行角色义务或没有履行助长义务而应承担的不利后 果或强制性义务，如“违约责任 、“侵权责任、“赔偿责任 等。 在行政学上，特里l 库帕认为责任包含三重含义：一是最为直接的对上级 负责，贯彻上级指示，同时也对下级的行为负责；二是对民选代表和选举的官员 负责，把他们的意志当作公共政策的具体表现来贯彻。虽然这层关系不及对上级 那么直接，但表现为更根本的义务；三是对公民负责，洞察、理解和权衡他们的 需求和其他利益。这是最不直接的责任，但却是最根本的义务。 从一些学者们对“责任 一词所作的词义考证和解释中可以看出，尽管对“责 。张文显法学基本范畴研究【m 】中国政法大学出版社，1 9 9 3 年，第1 8 4 页 第一罩行政问责制的基本理论 任 一词可以从不同的角度做出多种的解释，但其基本含义归纳起来无非两个方 面：一是指应该做的份内事，即应尽的职责和义务：二是指份内的是没有做好而 应承担的不利后果或负担，即应当承担的过失。在理论上通常把前一种责任称之 为积极意义上的责任，而把后一种责任称为消极意义上的责任。 ( 二) 行政责任 关于行政责任的概念，在行政学和行政法学中有着不同的界定。在行政学研 究中，一般认为，行政责任是指与公共行政管理和行政法相关的一切责任，包括 政治责任、法律责任和道义责任。例如，有学者指出：“行政问责就是政府及其构 成主体行政官员( 公务员) 因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政 法规所承担的责任。 而在行政法学领域，一般则把行政责任看作是一种与民事 责任、行政责任、违宪责任并列的法律责任。在行政法学界中，对于行政责任的 界定主要有三种观点：一是行政主体说。认为行政责任是行政机关、或法律、法 规授权的组织对其违法行为所应承担的法律责任。二是行政相对人说。认为行政 责任是公民或组织违反行政法律规范所应承担的法律责任。三是行政法律关系主 体说。认为行政责任的承担者是行政法律关系主体，既包括行政主体，又包括行 政相对人。在本文中，笔者采用行政主体说的观点，即“行政责任是行政主体及 其执行公务的人员因行政违法或行政不当，违反法定职责和义务而应依法承担的 否定性法律后果。” 二、行政问责制的涵义 对于行政问责制的概念，目前国内学者的观点还不尽一致，概括起来有以下 几种： 周亚越认为，行政问责制“是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承 担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范。” 张创新、赵蕾则把行政问责解读为“对不履行法定行政义务或未承担相应行政 。张国庆行政法学【m 】北京大学出版社，2 0 0 0 年，第4 8 6 页 口皮纯协、胡锦光主行政法与行政诉讼法教程【m 】中央广播电视大学出版社， 1 9 9 8 年，第2 2 1 页 。周亚越行政问责制研究【m 】冲国检察出版社，2 0 0 6 年，第3 6 页 黑龙江大学硕士学位论文 责任的行政机关及其行政人员进行责任追究。 韩志明指出，“作为民主制度的组 成部分，行政问责就是通过各种方式让掌握公共权力的政府机关及其行政人员切 实为其行为负起责任来，其实质在于防止和阻止政府机关及其行政人员滥用或误 用公共权力。行政问责制的本质在于对公共权力进行监督和责任追究的一整套制 度安排。 薛瑞汉认为，“行政问责制，又称行政责任追究制度，主要是指特定的 问责主体通过一定的程序，针对行政机关及其公务员应当履行而没有履行相应的 职责和义务的情况下，必须承担否定性后果的一种追究制度。 梁妍慧认为，问 责制“是指对政府及其官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度， 其实质是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，最终达到 权为民所用的目的。”张春艳、宇光指出，“行政问责制是指一级政府对现任该级 政府负责人、该级政府所属各工作部f - j t n 下级政府主要负责人在所管辖的部门和 工作范围内由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政 秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政 机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。” 刘厚金则 认为，“行政问责制是指特定的公共权力主体针对各级政府及其公务人员所承担的 职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的制度规范。” 虽然各学者对行政问责制概念的理解有所不同，但在一定程度上都具有相似 性，基本上都涉及到了行政问责制的本质和内涵。综合以上众多学者对行政问责 制的理解，笔者认为行政问责制中的“责 是道义责任、政治责任、行政责任以 及法律责任( 包括民事责任、刑事责任和行政赔偿责任) 的统一的责任体系。“问责 实际上就是追究份内应做之事，“问责制 其实就是一种责任追究制度，因此，行 政问责制应当包含以下四个层面的涵义：其一，行政问责制是一种保障行政管理 。张创新、赵蕾从“新政”到“良政 我国行政问责的制度化啊中国人民大学学报，2 0 0 5 年，第l 期 o 韩志明当前行政问责制研究述评阴云南行政学院学报，2 0 0 7 年，第2 期 o 薛瑞汉完善我国行政问责制的对策建议【j 】云南行政学院学报，2 0 0 7 年，第2 期 回梁妍慧问责制深化党政领导干部监督管理的重要一环阴中国党政十部论坛，2 0 0 4 年，第9 期 西张春艳、宇光论行政问责制【j 】沈阳干部学刊，2 0 0 7 年，第1 期 刘厚金我国行政问责制的多维困境及其路径选择叨学术论坛，2 0 0 5 年，第l1 期 第一章行政问责制的基本理论 正常合理运行的机制；其二，行政问责制是对行政权的一种监督制度；其三，行 政问责制是相关责任的追究形式；其四，行政问责制是实体规范与程序规范的结 合。因此，行政问责制可定义为：特定的问责主体通过一定的程序，针对行使行 政权力的行政机关及其公务人员，在应当履行而没有履行或不正确履行相应的职 责和义务的情况下，使其承担相应的政治责任、道德责任、行政责任或法律责任 等否定性结果的责任追究制度。 三、对行政问责制理解的误区 当前对行政问责制还存在一些认识上的误区，主要表现在以下三个方面： 第一，把行政问责制简单的等同于引咎辞职。行政问责制包括多种责任方式， 是指对特定人员的政治责任、法律责任、行政责任和道德责任加以追究的总括性 责任；而引咎辞职是其中的一种责任方式，仅仅是问责制的一个方面，两者之间 是整体与部分、包含与被包含的关系。另外，行政问责制所涵盖的责任程度比较 宽，既包含较轻的、影响较小的责任，也包含影响重大的责任；引咎辞职是政府 官员对自己履行职责过程的一种、自责、自咎的行为，往往主要是迫于民众和舆 论的压力，不具有强制性的特点，而且引咎辞职一般只针对其中最重的、影响最 大的责任，当事人承担的主要是一种政治责任和道德责任，而非行政责任或法律 责任，承担这种责任的代价是失去权力和职位。 第二，把行政问责制简单地看成是一种同体问责，即简单的上问下责。如果 问责制度仅仅是上级追究下级的责任，那么问责制的作用和效果将难以最大程度 的发挥出来，如果上级失职谁来追究它的责任呢? 如果问责制度就是上问下责的 话，那么结果是在最关键的地方，恰恰无人问责。这样的“行政问责”也未必能 带来责任政府的效果。因此，对问责对象的问责不应当局限于行政机关的内部， 问责的主体应当是多元化的，不同领域的。所以说，把行政问责制简单地看成是 一种同体问责即简单的上问下责是不恰当的。相反，行政问责制更应当突出异体 问责在其中发挥的作用。 第三，把行政问责制仅仅看成一种具体的措施。这样的行政问责制追问的仅 黑龙江大学硕士学1 立论文 仅是具体问题的具体过错，把行政问责制变成一种纯粹的惩戒措施。这样便使行 政问责制具有随机性、任意性的特点，这是与真正的民主、法治社会所相悖的。 行政问责制应该作为一种制度存在。所谓制度是要求成员共同遵守的，按一定程 序办事的规程。在法学上，制度指的是具体的、体系的、刚性的体系；因此，行 政问责制作为一种制度，也应就有相对的稳定性、强制性、程序性。使行政问责 制不仅仅是一种事后的惩罚措施，更重要的是可以起到事前预防的作用。 第二节行政问责制的构成要素 一、行政问责的主体 行政问责的主体，是指“由谁问”。它既包括同体问责也包括异体问责。所谓 同体问责是指行政系统内部层级的的问责；所谓异体问责即是指行政系统之外的 其他问责主体对行政机关及其公务人员的问责，体现了司法领域中“自己不能当 自己法官”的原则。行政问责制应当实现问责主体的多元化，尤其强调异体问责 在整个规范体系中重要作用。 二、行政问责的客体 行政问责的客体也称问责的对象，是指“向谁问 。根据责任政治的要求，一 切行使国家行政权力的机关和个人都应毫不例外的成为行政问责的对象。行政问 责的客体应当包括各级政府、公务员以及经合法授权行使国家行政权力的组织与 个人，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者，以及不当履行职责和义务的 公务人员。 三、行政问责的范围 行政问责的范围是指“问什么”。由于公务员特殊的身份与职责的原因，导致 行政问责的范围是非常广泛的，既包括违法行为，也包括不当行为；既可以是抽 象行为，也可以是具体行为；既包括作为行为，也包括不作为行为；既可以是职 务行为，也可以是影响到国家机关和公务员队伍形象的个人行为；既包括负有直 接责任的行为，也包括负有间接责任或领导责任的行为；既包括滥用、误用公共 第一罩行政问责制的基本理论 权力等失职行为，也包括不正确、不适当履行职责和义务的行为。总之，从行政 违法、滥用职权、管理不善到决策失误、政绩平平甚至生活腐化等等，都在行政 问责范围之内。 四、行政问责的程序 行政问责的程序是指“如何问”。即问责主体在实施问责时所应当遵循的方式、 步骤和时限。任何一项健全的制度拥有其正当的程序是必不可少的，它也是区分 法治与恣意的人治的重要标志。行政问责程序应包括行政失范行为的发现，行政 责任的解释、评估、追究，以及行政问责的救济。具体来说，行政问责的过程主 要包括问责的启动程序、问责的调查程序、问责的决定程序、以及问责的执行程 序等。同时，为了确保公正、公平，还要实行回避制度和救济制度。 五、行政问责的标准 行政问责的标准是问责客体承担责任的根据和准则，即通常所说的归责原则。 目前，世界各国在问责制中采取的归责原则，有的是过错原则，有的是违法原则， 还有的分别采取过错推定原则、无过错责任原则等等。笔者认为，由于引起法律 责任的因素是复杂多样的，因此在确定和追究问责客体的责任时，应当采取综合 的归责标准，以过错责任为主，以违法原则、过错推定原则、无过错责任原则为 补充，这样才能更好地达到行政问责的效果。 六、行政问责的责任体系 行政问责的责任体系是指问责客体承担哪些责任。按照目前国内大多数学者 的观点，承担责任有四个层面：一是承担道德上的责任，它是一种内在约束机制， 是指政府组织及公务员的行为必须符合社会要求的基本道德规范，向受害者和公 众承担道义责任；二是政治责任，“指政治官员履行制定符合民意的公共政策，推 动符合民意的公共政策执行的职责，以及没有履行好这些职责时应承担的谴责和 制裁； 三是行政责任，存在于行政系统内部，指行政机关及其公务人员因其行 。张贤明论政治责任一民主理论的一个视角【m 】吉林大学出版社，2 0 0 0 年，第2 2 页 黑龙江大学硕士学位论文 使行政权力的地位和公职身份，而向授权者或上级行政机关负责所承担的行政上 的责任；四是法律责任，指各级政府及其行政人员必须在宪法和法律允许的范围 内开展工作，依法行政，如有法律上规定的渎职情形存在，则要承担相应的法律 上的责任。由于承担的责任性质不同，那么承担责任的主要方式也相应的有所不 同，具体包括：警告、公开道歉、通报批评、责令作出书面检查、公开谴责、记 过、降职、降级、引咎辞职、责令辞职、开除、司法处理等。 第三节行政问责制的理论基础 一、人民主权理论 问责的思想渊源早已有之。早在古希腊雅典时期和古罗马共和国时期，人们 就已经开始在实践中探寻如何防止权力滥用的手段，于是在那个时候便产生了问 责思想的萌芽。但是真正形成一套完善的理论体系和运行制度还是在启蒙运动及 资产阶级革命以后。民主政治的的核心理念和基本价值就是人民主权，法国思想 家卢梭是最早对人民主权做出系统阐述的。“他认为主权是公意的具体表现，人民 的公意表现为最高权力，人民是国家最高权力的来源，国家是自由的人民根据契 约协议的产物，而政府的权力都是人民授予的。因此，在政府和人民的关系中， 人民是主人，国家机关及其公务人员只是受托者。这是人民主权思想的核心。”国 “由于公民的政治权力是人民通过转让其自身的部分权利建立公共权力之 后形成的产物，因而政治权利这一范畴一方面体现了人民对公共权力的拥有权， 另一方面又使公民个体成为公共权力的保护对象。那么，公共权力设立的目的， 公民对公共权力的期待，或者说积极意义的政治责任的内容就是要保护公民自己 的权利。”圆 洛克在政府论下篇中论述了分权原则，他认为，“如果立法权和行政权由 同一主体行使，那么人性的弱点是很难抵挡住通过操纵法律来谋取私利所带来的 诱惑的。最好让立法权来监督行政权的行使，让立法者能够监督行政机构的所作 。周叶中代议制度比较研究【m 】武汉大学出版社，1 9 9 5 年，第7 9 页 。张贤明论政治责任一民主理论的视角【m 】吉林大学出版社，2 0 0 0 年，第3 9 页 第一章行政问责制的基本理论 所为，立法者本身却不能变成执行者。使国家的政治权力和公民的基本自由得到 相互的尊重和平衡。”孟德斯鸡在论法的精神中提出了至今仍然是最具影响 力的关于问责制的理论。他认为，要建立一个不同于专制政体的温和政体的必要 条件，是要把政府的活动划分成独立的职能，并把这些职能分给不同的机构去承 担。二十世纪七十年代西方新自然法学派盛行，他们提倡社会正义，认为公平、 公正是社会正义的首要要求。其中最具代表性之一的罗尔斯在其所著的正义论 中提出了两大原则，一是作为公平的正义原则，二是差异原则。前者强调所有人 在“原初状态 中都是“自由而平等的道德人”，他们在“无知之幕 的限制下， 选择其用以规范社会的正义原则。罗尔斯进而指出：“所有的社会的基本的善一自 由和机会，收入和财富及自尊的基础一都应被平等地分配，除非对一些或所有社 会基本善的不平等分配有利于最不利者。 上述各种思想的核心便是民主政治和 人民主权。这既是建构问责制的学理依据也是问责制的追求。基于这样的理念， 政府必须向人民负责，真正做到有权必有责，用权受监督。 二、社会契约论理论 社会契约理论是西方近代民主政治与责任行政首要的逻辑前提。社会契约理 论是以契约来约束国家权力的行使与政府行为的学说。最早提出契约论思想的是 古希腊的伊壁鸠鲁，他认为国家是“避免彼此伤害和受苦 通过“相互约定而 产生的。所以马克思和恩格斯说：“国家起源于人们相互间的契约，起源于社会契 约，这一观点就是伊壁鸠鲁最先提出来的。 固十七世纪中起到十八世纪，社会契 约论在西方流行开来。在这期间，一些古典自然法学派的思想家，如霍布斯的利 斯坦、洛克的政府论以及卢梭的社会契约论相继问世，都进一步的补充、 发展和改造了历史上的传统社会契约论的观念，使社会契约论思想日臻完善。近 代西方社会契约论者的思想，虽然不尽相同，但也存在着许多的相似之处，主要 。【英】洛克政府论【m 】叶启芳译北京：商务印书馆，2 0 0 3 年 口何栋梁对我国行政问责制的研究【d 】中国人民大学2 0 0 8 年4 月 。约翰罗尔斯正义论 m i 谢延光上海译文出版社，1 9 9 1 年，第6 6 6 8 、2 0 2 页 。尹明从社会契约理论看人民主权【d b 】中国选举与治理网( h t t p w w w c h i n a c l c c t i o n s o r g ) 2 0 0 8 年7 月 黑龙江大学硕士学位论文 有如下几点：“第一，国家不是自古有之，也不是神创造的，国家起源于人们自愿 订立的社会契约；第二，在国家产生之前的“自然状态”中，一无规章，二无法 律，人们虽享有天赋的权利，但因个人势单力薄或者人们彼此伤害而使各人的天 赋权利得不到保障；第三，人们之所以通过订立契约建立国家，是为了寻求社会 公共权力来保障人的天赋之权。所有这些共同点的核心在于，国家的建立是旨在 实现人的利益目标。”归结起来，“社会契约理论认为：国家与政府的一切权力来 源于公民与公民之间的契约，或公民与政府之间的委托。公民之间、公民与政府 之间之所以需要这样的契约方式，主要目的是为了维护全体社会成员的利益，因 此，国家与政府的行为必须以契约所规定的内容为其行为的宗旨。 也就是说， 社会契约首先意味着公民有既有服从公共权力管理的义务、也有监督与制约公共 权力的权利，其次，社会契约更强调政府是在承诺维护公共利益的基础上才拥有 了公共权力，即管理社会的权力来着于服务社会的义务和满足公众需求的责任。 如果政府的行为违背或超越契约所规定的内容，扰乱到人民的生活秩序或使 社会的公共利益受到损失，那么就说明政府没有履行好自己应尽的社会职责，这 时人民就有权收回他们曾赋予给共同体的全部权利，对政府及其行政人员的所作 所为进行问责，要求其承担相应的责任。 三、委托代理理论 在人类民主进程的实践中曾经出现过直接民主，即由全体公民直接参与最高 权力的行使，进而使公共权力的享有者与直接行使者成为同一主体，不存在公共 权力的委托与被委托关系。但是，随着国家的不断发展和壮大，直接民主的形式 逐渐显现出其弊端，越来越不适应国家与社会的发展。在近现代西方提出的一些 民主政治思想的基础上，委托代理理论也开始产生萌芽并进一步发展完善起来。 委托代理理论是建立在人民主权理论基础之上的。人民主权意味着一切权力的所 有者是人民，每个公民平等地拥有国家主权，具有同等的发言权来参与国家事务 。陈闻桐从社会契约论和国家观看卢梭的政治哲学思想【j 】安徽大学学报，1 9 9 1 年，第2 期 。李卫民完善我国行政问责制的法理思考【d 】湖南师范大学，2 0 0 6 年4 月 第一章行政问责制的基本理论 的管理。但是，所有公民直接共同行使主权这在现代意义上的国家里是几乎不可 能的，所以，只能通过由公民选出的一部分专门人员和机构，代表全体公民来行 使国家权力，实行代议制民主，这样才能对国家进行有效的管理。 委托代理理论认为，“代理人在接受委托人的授权以后，出于主客观动机满足 的需要，他会采取相应的行为模式来求得自身利益的最大化。而代理人的行为模 式选择则不是随意的，要受到两个决定性的因素制约。一是委托人利益的增长在 多大程度上以及如何敏感地依赖于代理人的主观努力，它主要包括权力运行的技 术结构的变迁；二是代理人的努力在多大程度上以及如何敏感地依赖于委托人对 代理人的监督，它主要反映了权力运行的制度结构的变迁。正是这两个因素决定 了代理人在追求自己各种价值的实现时，必须首先满足委托人的利益最大化需求， 否则，它将会丧失代理的一切权限，使自己的各种价值目标难以实现，利益受损。 在委托代理关系中，作为受托方的政府接受了全体公民授予的公共权力，对公共 资源进行经营和管理，必然对全体公民负有合理行使公共权力，不断提高公共资 源的使用效率、为公众提供满意的公共服务的责任。但是，“一切有权力的人都容 易滥用权力，这是条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限 的地方才休止。 在实际行使权力的过程中，是由政府直接掌控和行使公共权力， 拥有着各类重要的社会资源，并且存在着庞大的官僚体制和内在的权力扩张欲望。 而全体公民虽然是作为授权者一方，但他们在与政府的行政管理关系中往往处于 弱势地位，基本上都处于一种分散的状态、独立无援。如果对权力的行使者缺少 必要的监督和制约，那么公共权力的行使者就会随意地将集团意志或个人私意渗 透到权力行使中去，背离了公共权力行使的方向，极易发生危害人民根本利益的 情况。因此，要使政府及官员真正地担负起责任，必须建立行政问责制度。 四、责任政府理论 有权就有责，权责对等是由权力自身的属性来决定的，同时，权责对等也是 。周亚越行政问责制研究【m 】北京：中国检察出版社，2 0 0 6 年版5 6 5 8 页 。【法】孟德斯鸠论法的精神( 上) 【m 】商务出版社，1 9 6 1 年，第1 5 4 页 黑龙江大学硕士学位论文 公共行政基本原理的具体要求。权力的产生源自人民的赋予，权力的目的在于服 务人民。公民把权力授予政府来行使，政府作为受托者就应对全体公民负责任， 成为一个负责的政府。布莱克法律词典对“责任政府 的解释是：“在这种政 府制度里，政府必须对其公共政策和国家行为负责，当议会对其投不信任票或他 们提出的重要政策遭到失败，表明其大政方针不能令人满意时，他们必须辞职。 责任政府在广义上是指对公众依法提出的各种理性要求，都能够有效地满足或做 出回应的政府；在狭义上是指对法律法规规定的职责能够有效执行的政府，如果 没有执行或违反，则承担相应的法律和行政责任。 现代法治国家的重要标志之 一就是建立责任政府，责任政府意味着政府行使的每一项权力的背后都连带着一 份责任，无论是违法还是不当的行使职权、亦或是不作为，都必须承担相应的责 任。在某种程度上讲，“责任和权力是一致的，权力即意味着责任，权力实质上就 是一种责任性的权力。但是，在实际的公共行政过程中，政府及其行政人员往往 有权无责、权责脱离，行使了行政权力，却不负相应的行政责任。这就需要在权 责一致、权责对等的基础上，重新规范权力与责任的关系，设定相应的责任，实 现权力与责任的平衡。对一滥用权力、违规使用权力的官员进行问责，使其承担 否定性的后果。”圆总之，责任政府体现了民主政府的基本施政原则与行为方式， 体现了现代民主政治改革的基本方向。而要使责任政府真正得以实现，就需要科 学的制度框架来支撑，行政问责制也正是在这个基础上形成的。它的出现，使责 任政府不仅仅是流于形式，成为实现责任政府的重要保障。 。【美】布莱恩a 加纳主编布莱克法律词典【m 】西部出版公司，1 9 7 9 年，第l1 8 0 页 雪牛娜娜我国官员问责制构建的理论支撑【j 】台声新视角，2 0 0 5 年，第l o 期 一1 6 - 第一章行政问责制的基本理论 第四节行政问责制与法治的关联 一、法治视野对行政问责制的限定 法治是相对于人治而言的，牛津法律大辞典将其内容概括为：“在任何法 律制度中，法治的内容是：对立法权的限制；反对滥用行政权力的保护措施；获 得法律忠告、帮助和保护大量的和平等的机会；对个人和团体各种权利和自由的 正当保护；以及在法律面前人人平等。 以制约国家权力和保障自由人权为核心 的现代法治，是与民主政治和商品经济相伴生的伟大制度化运动。法治已经成为 世界各国为民施政的重要理念。因此，根据法治理念的要求，政府机关就要努力 做到以下几方面内容：一是各级政府必须在法律规定的范围内活动，依法办事。 二是要严格控制政府滥用自由裁量权。三是政府要对违法、侵权行为承担法律责 任。正是这种价值追求使得政府的一切行为都纳入到了法律的框架内。行政问责 制也不能仅仅作为一股“风暴”刮过去算了，而是要建立长效机制，使其法制化、 制度化。行政问责作为一项制度不仅要有完备理论作指导，更要有看得见摸得着 的法律来支撑。通过法律明确行政问责制的问责主体、问责客体、问责范围、问 责程序、责任后果等等，而且更需要依据法律的规定加以保障实施。一旦行政机 关的活动违反法律规定，责任即从法律转化为实际状态。正如英国学者h 韦德所 揭示的，“法治”的主要目的“就是控制政府的权力不超出它们的法律规范，以此 来保护公民不因权力滥用而受到侵害 。这样，在一个法治视野下运行的行政问 责制就能发挥它的制度价值，确保对政府和公务人员的责任追究落到实处，保障 公民权利的充分实现。 二、行政问责制是法治系统的构成部分 法治的核心是法律至上、依法办事，也就是把法律视为统治社会的工具。在 这种意义上，政府同样要守法，也就是把政府的一切行为纳入到法律的框架中， 其权力来源、运行以及行为都要受制于法律，在法律范围内活动，否则，就应该 。【英】h 韦德行政法【m 】徐炳译北京：中国法制出版社，2 0 0 1 年，第2 8 页 黑龙江大学硕士学位论文 承担责任。我国宪法规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国 家。依法治国的核心内容是法律面前人人平等，一切国家机关和政党都必须在宪 法和法律的范围内活动。建设责任政府是法治国家的必然要求，法治之下的政府 必然是责任政府，必须对公民和社会负责，而不是凌驾于公民和社会之上的官僚 机构。在法治国家中，政府的行政权是人民斌予的，并通过法律予以明确规定， 立法机关、司法机关、新闻媒体及人民群众都有权对政府责任的履行情况进行监 督。在立法权、司法权和行政权这三种权力中，行政权最积极、最主动、最直接， 天然具有扩张性，这就容易导致权力滥用。所以，在一个法治国家中，建设一个 有限责任政府是必不可少的。而规范行政权力除了要对其来源、行使加以规定外， 重要的一点就是要求滥用权力的机关和人员承担由此产生的责任。通过建立行政 问责制可以规范和约束政府活动的范围、程序和方式，对政府行为进行监督，预 防和纠正违法行政行为的发生，追究政府的有关责任，使其成为一个真正负责任 的政府。因此，行政问责制是建设责任政府的应有之意，也是建设法治国家的重 要组成部分。 三、法治理念影晌行政问责制的构建 笔者认为，从法治视野来考察行政问责制，它的构建必须纳入法治的框架之 内，从始至终应贯彻法治理念。所谓法治理念，是人们对法治的本质及其规律的 理性认识与整体把握而形成的一种认知模式，也是人们对法律精神的理解和法律 价值的解读而形成的一系列的基本观念。法治理念内涵十分丰富，包括法律至上、 限制政府权力、司法独立、公正程序等等。在世界各国，法治理论和法治实践千 差万别，但法治理念具有一定的普遍性。它是制度层面的法治得以构建的精神支 撑，是法治制度的灵魂。因此，在行政问责制的构建和运行过程中，法治理念也 就无时无处不渗透在行政问责制中。 首先，行政问责制要有法律的明确依据，使其有法可依，依法办事，这也是 法治的基本要求。把法律当作非人格化的统治力量、当作最高权威予以尊重；把 包括最高统治者及其政府权力在内的一切人和组织都置于宪法和法律之下。所有 第一章行政问责制的基本理论 的人在法律面前都是平等的，都要对法律的权利和义务负责，违反法律都要承担 相同的责任。 其次，法治的目标并不是单纯的规则秩序，而是建立一种维护自由和权力的 秩序。实际上，行政权力具有扩张腐化的天性，不受限制的权力必然会侵犯社会 的自由和权利，甚至形成专制。因此，在法治理念的影响下，行政问责制的核心 内容就是要通过明确政府及其公务人员的责任和责任的承担方式，来限制和约束 政府不断扩张的行政权力，实现有限政府、责任政府的建设，从而使全体公民的 权利得到保障。 再次，在行政问责的过程中，司法机关作为一个重要的问责主体，司法独立 也是重要的一个环节。司法机关在对行政权力进行监督时，应该是独立的、中性 的，应当固守法律的正义精神和原则，不应受到任何行政机关和个人的干扰，公 正的适用法律对行政行为做出违法与否的判断。 最后，法治理念包含程序正义。实体正义追求的是结果，而程序正义追求的 是过程。但法治社会更重视程序正义，因为程序正义能有效地约束随意性，排除 人为