（宪法学与行政法学专业论文）行政诉讼简易程序研究(1).pdf

摘要 摘要 我国行政诉讼法确立了单一的由合议庭适用普通程序审理行政案件的程序， 在当时的历史条件下，符合我国行政诉讼的需要。现代诉讼制度发展已经表明， 效率已成为诉讼的重要价值目标。对所有行政案件不分繁简，一律由合议庭以普 通程序审理，增加了诉讼成本，浪费了司法资源，降低了诉讼效率，阻却了案情 简单、性质轻微、争议不大、影响小等特定类型案件进入诉讼，合议制在很大程 度上被虚置，单一的普通程序己经不适应行政诉讼的发展和行政审判的需要。构 建方便、快捷、具有正当程序要素的行政诉讼简易程序，符合公正与效率的价值 追求。行政诉讼法颁布二十年来，行政审判工作已经积累了丰富的经验，行政 审判人员的素质也得到了极大提高，境外行政诉讼简易程序以及我国民事、刑事 诉讼简易程序的立法和实践都为设立行政诉讼简易程序提供了许多可资借鉴的理 论和模式，行政诉讼简易程序设立的各方面的条件都已成熟。本文研究的目的， 正是希图透过对行政诉讼简易程序的全面分析，提出对其制度构建的初步设想， 以对其理论研究和实践操作提供一些参考方案。本文具体分为以下几个部分： 第一部分，行政诉讼简易程序的概念。本章通过对国内外关于简易程序、行 政诉讼简易程序概念的研究，从中探求我国行政诉讼简易程序的概念和特点。 第二部分，我国行政诉讼中增设简易程序的必要性与可行性。主要分析在现 代诉讼制度确立的“公正与效率的价值追求下，行政诉讼简易程序具有生存和 发展的空间，我国行政诉讼需要设立简易程序。 第三部分，域外行政诉讼简易程序的立法经验。在研究英美法系国家和大陆 法系国家以及台湾地区关于行政诉讼简易程序立法的基础上，分析总结上述立法 例对我国行政诉讼简易程序的启示。 第四部分，我国行政诉讼简易程序的构建。根据行政诉讼简易程序简便、快 捷、效率的特点，提出行政诉讼简易程序的具体阶段和操作规则设计。 关键词：行政诉讼，简易程序，诉讼效益，制度构建 a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a we s t a b l i s h e dt h eg e n e r a lp r o c e d u r et h a ti sa p p l i c a b l e b yc o l l e g i a lb e a c ht oa l la d m i n i s t r a t i v ec a s e s ，i ta n s w e r sp r e c i s e l yt oo u rn e e da tt h a t t i m e a sf a ra sw ek n o w ，t h ed e v e l o p m e n t so fm o d e r nl i t i g a t i o ns y s t e mi n d i c a t et h a t e f f i c i e n c yh a sb e c o m ev i t a lv a l u eg o a li nl i t i g a t i o n c a s e s ，c o m p l e xo rs i m p l e ，a r eh e a r d i nc o u r tw i t hc o n l l n o n p r o c e d u r e , t h a t ，i n e r e a s e dl i t i g a n tc o s t s ，w a s t e di u d i c i a l r e s o u r c e s ，i m p a i r e dl i t i g a n te f f i c i e n c y ，m e a n w h i l e ，c o u n t e r a c t e ds l i g h t ，s i m p l e ，l i t t l e i n f l u e n t i a lu n c o n t r o v e r s i a lc a s e si n t ol a w s u i t ，t h e g e n e r a la d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e d i s a g r e e sw i t ht h e d e v e l o p m e n to fa d m i n i s t r a t i o nl i t i g a t i o na n dt h en e e do f a d m i n i s t r a t i v ej u d g m e n t s t h e r e f o r e ，t oc o n s t i t u t eac o n v e n i e n ta n df a s t ，v a l i ds u m m a r y p r o c e d u r eo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g si nk e e p i n gw i t ht h ev a l u eo fj u s t i c ea n d e f f i c i e n c y t h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a wh a sb e e np u b l i s h e df o rt w e n t yy e a r s ， a d m i n i s t r a t i o np r o c e e d i n g sa c c u m u l a t ep l e n t i f u l e x p e r i e n c e ，j u d g e se n h a n c et h e i r q u a l i t i e s f u r t h e r , o v e r s e a ss u m m a r yp r o c e d u r eo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sa sw e l l 勰 t h ep r a c t i c ea n dl e g i s l a t i o ni nc h i n e s ec i v i la n dc r i m i n a lp r o c e e d i n g s ，a l lo f t h e s em a k e t h ee f f o r tt or e f e r e n t i a l p a t t e r nt h e o r yi nr e l a t i o nt os u m m a r yp r o c e d u r eo f a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s t h e r e f o r e ，w es h o u l de s t a b l i s hs u m m a r yp r o c e d u r eo f a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s w h e n r e v i s i n ga d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a w i na d d i t i o nt op r e f a c ea n dp e r o r a t i o n ，t h e r ea r ef o u rc h a p t e r si nt h i sa r t i c l e ： c h a p t e ro n e ，t h ec o n c e p t i o no ft h es u m m a r yp r o c e d u r eo fa d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g s t h i sc h a p t e rt a k e si n t oc o n s i d e r a t i o no ft h ec o n c e p ta n dc h a r a c t e r i s t i c so f t h e s u m m a r yp r o c e d u r eo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s b yr e s e a r c h i n gi n t o t h e c o n c e p t i o no ft h es u m m a r yp r o c e d u r ea n dt h es u m m a r yp r o c e d u r eo fa d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g sa th o m ea n da b r o a d c h a p t e rt w o p r i n c i p a lo fl a wa n dl e g a lp r i n c i p l ef o u n d a t i o na n dr e a l i s t i cn e e d so f t h es u m m a r yp r o c e d u r eo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s i nt h es i t u a t i o no fl a ys i e g et o t h ev a l u eo fj u s t i c ea n de f f i c i e n c y ，w ea r r i v ea t ac o n c l u s i o nt h a tt h es u m m a r y p r o c e d u r eo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sh a si t ss p a c e s ，w er e q u i r et h ee s t a b l i s h m e n to f t h es u m m a r yp r o c e d u r eo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s n c h a p t e rt h r e e ，l a wm a l ( i i 培e x p e r i e n c eo fo v e r s e a ss u m m a r yp r o c e d u r eo f a d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s i ns t u d ) ，i n gt h eb a s i so fl e g i s l a t i o ni nc o m m o nl a ws y s t e m c o u n t r i e s ，c i v i li a wc o u n t r i e sa n dt a i w a nr e g i o n ，w es u mu pr e v e l a t i o nt ot h es u m m a r y p r o c e d u r eo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g si nc h i n a c h a p t e r sf o u r ，t h ec o n s t i t u t i o no ft h es u m m a r yp r o c e d u r eo fa d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g si nc h i n a t h es u m m a r yp r o c e d u r eo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g sm u s t f o l l o wt h ep r i n c i p l eo fe f f i c i e n c y ，t h ep r i n c i p l eo ff a i r n e s s ，t h ep r i n c i p l eo fd e f i n i t e a p p l i c a t i o no fs t a n d a r da n dt h ep r i n c i p l eo fr e s p e c tf o rt h ep a r t i e sc o l l e c t i o no ft h e p r o c e d u r e a c c o r d i n gt ot h ec h a r a c t e r i s t i c so fs i m p l i c i t yr a p i d i t ya n de f f i c i e n c yi nt h e s u m m a r yp r o c e d u r eo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s ，i n t r o d u c i n gi t sc o n c r e t es t a g e sa n d i t sd e s i g no f o p e r a t i n g r u l e s k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i o nl i t i g a t i o n ，s u m m a r yp r o c e d u r e ，l i t i g a t i o ne f f i c i e n c y i i i 独创1 生声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名复绷堕日期：训年f 月弓7 日 论文使用授权 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：挫导师签名： 日期： 2 0 匆影易 沙 1 年￥艮引e t 第一章绪论 1 1 问题的提出 第一章绪论 我国行政诉讼法颁布实施二十年以来，在保护行政相对人合法权益、维 护和监督行政机关依法行政方面做出了巨大的贡献。但是随着社会的发展与进步， 公正作为传统司法的核心价值诉求，其判定标准已经悄然发生了转变，诉讼效率 逐渐成为衡量司法公正与否的一个重要标尺。基于这一趋势，行政诉讼法的一 些规定已经明显落后于时代，这其中尤为突出的问题就是该法没有设置简易程序， 而是规定行政诉讼一律适用普通程序审理。这种“一刀切式的做法导致行政 诉讼法在许多情况下不仅没有维护当事人的权利，反而变相的给当事人造成了 更大的损失。下面笔者就以一个真实案件为例，对这一问题的重要性进行剖析。 2 0 0 0 年6 月2 0 日1 7 时2 0 分，张某驾驶摩托车途经荣县旭阳镇荣州路，荣县 交警大队执法人员以张某未戴安全头盔为由，出具0 0 0 5 3 5 2 号公安交通管理强制 措施，扣留张某驾驶证、机动车行驶证，同日荣县交警大队依简易程序做出0 0 0 4 3 5 4 号公安交通管理当场处罚决定书，对张某罚款5 元，记1 分。张某不服荣县交警 大队对其行政强制措施和罚款，同时还认为荣县交警大队实施了扣押摩托车的事 实行为，于是以荣县交警大队扣留驾驶证、机动车行驶证和扣押摩托车的事实行 为系滥用职权为由，于6 月2 2 日向荣县人民法院提起行政诉讼。当日法院对张某 不服荣县交警大队扣留驾驶证、机动车行驶证行政强制措施、罚款5 元和记1 分 及扣押摩托车的事实行为分别立案受理。原告张某就这三个案件分别预交诉讼费 2 0 0 元，共计6 0 0 元。同日法院向被告荣县交警大队送达了应诉通知书及有关法律 文书。荣县交警察大队于6 月2 8 日向法院提供了证据、依据和答辩状，法院于7 月7 日向原告张某送达了答辩状和开庭审理传票。7 月1 4 日，法院开庭合并审理 了原告张某诉荣县交警察大队三案。9 月1 0 日，荣县人民法院做出( 2 0 0 0 ) 荣行初 字第1 8 号行政判决，维持荣县交警大队做出的0 0 0 4 3 5 4 号公安交通管理当场处罚 决定书，诉讼费2 0 0 元由原告张某承担：对扣押摩托车的事实行为，法院做出( 2 0 0 0 ) 荣行初字第1 9 号行政判决，驳回原告张某的诉讼请求，诉讼费2 0 0 元由原告张某 承担；对滞留驾驶证、机动车行驶证行政强制措施，法院做出( 2 0 0 0 ) 荣行初字第 2 0 号行政判决，撤销荣县交警大队做出的0 0 0 5 3 5 2 号公安交通管理行政强制措施 电子科技大学硕士学位论文 凭证，诉讼费2 0 0 元由荣县交警大队承担。9 月1 5 日法院对该三案进行宣判。【】 从案情的轻重程度上看，本案是一个标的额仅为五元人民币的简单案件；而 从案件的复杂程度上看，本案中交警大队执法人员按照简易程序当场做出了处罚 决定并实施了强制措施，当事人双方对案件事实并无争议，相对人只是对交警大 队的处罚决定和强制措施是否属于滥用职权存在质疑，因此本案是一个典型的情 节简单、争议较小的轻微行政案件。若依照资源优化配置的经济学原理，法院本 应采用少量投入、高效判决的方式加以解决，但由于法院囿于行政诉讼法的 规定，只能适用普通程序进行审理，导致案件从法院立案到法庭最终宣判，前后 历时近九十天，原告张某在经济上损失近千元( 包括诉讼费与误工费、交通费等) ， 此外还耗费了大量的时间和精力；而法院与行政机关也在审理与应诉过程中投入 了与本案严重不对称的人力、物力，一起本应经过简单审理就可以做出判决的案 件，硬是被拖成了一场“诉讼马拉松。导致这一后果的原因，就是我国行政诉讼 程序中没有设置简易程序。 正所谓“迟到的公正非公正”【2 1 ，当事人一旦进入诉讼，他所预期的利益便随 着在诉讼中的支出( 包括经济上和其他方面的支出) 的不断增加而逐渐缩小，当 随着时间的延长，这种支出最终大于预期利益的时候，当事人即使胜诉，也只是 “赔本赚吆喝 而已。同样的道理，败诉一方最终付出的也高于依判决所应承担 的额度。由此可见，除了程序公正以外，诉讼的快速解决也是保证当事人合法利 益最大化的重要前提。目前在行政诉讼当中，阻碍诉讼效率提高的是普通程序的 无差别适用，大量简单案件中的相对人因担心单一、繁琐的普通程序使案件久拖 不决，从而选择了不起诉，其合法权益难以受到法律的保护；而选择起诉的相对 人则不得不面对漫长的诉讼流程，承担那些因诉讼产生的经济上与身心上的双重 压力。而应诉的行政机关也由于要派员参加诉讼并承担举证责任而影响正常工作 的开展：此外，人民法院本身也深陷程序之中，难以集中力量办大案。如此一来， 诉讼中出现了奇特的“三方皆损”的局面。 与行政诉讼法形成鲜明对比的是我国的刑事诉讼法和民事诉讼法均已设立了 简易程序，将案件实行繁简分流，在司法实践中，这种双轨制的做法有效地解决 了以上的问题，在保证诉讼法宗旨的实现、解决案件数量激增方面发挥了极其重 要的作用，体现了其特殊的价值。行政诉讼中简易程序的缺失，不仅严重影响了 诉讼效率，不利于对公民、法人或其他组织合法权益的有效保护，而且造成了三 大诉讼法立法体系的不统一。因此，增设行政诉讼简易程序，已经成为行政诉 讼法今后的一个重要发展方向。 2 第一章绪论 1 2 研究的意义 在上世纪九十年代我国民事诉讼法与刑事诉讼法的修改当中，都有 针对性的修改或增加了有关简易程序的规定，使得诉讼程序更加完善。行政诉讼 法从颁布实施到现在已经二十个年头，对它的修改已经被提上了议事日程，按 照诉讼法发展的规律，在行政诉讼中增设简易程序也成为一个趋势。在这个时候， 加强对这方面的理论研究与立法探讨，不仅具有重要的理论意义，而且对推动其 立法进程、司法实务工作的开展有着显著的现实效应。 1 2 1 理论意义 西方法治国家在行政诉讼简易程序这一课题上走在了世界前列，简易程序理论 体系已经日臻完善，早在上世纪七十年代后期就已经完成了行政诉讼简易程序设 置的可行性与必要性的论证，并在之后的几十年间相继构建起了比较实用的简易 程序，通过实践中的应用与理论的继续深入研究，各国对行政诉讼简易程序的程 序规则不断进行修正，到目前为止，这些国家的行政诉讼简易程序已经较为成熟。 由于我国行政诉讼制度建立的比较晚，再加上对行政诉讼法的研究在三大诉讼法 中始终处于相对比较“冷 的状态，因此在行政诉讼简易程序的理论研究方面比 较薄弱。 随着司法改革的深入，关于行政诉讼简易程序的研究开始受到关注。在研究论 文方面，根据笔者从c n k i 数据库中检索到的数据，截止到2 0 1 0 年3 月，以行政 诉讼简易程序为题的学术文章共有四十二篇，其中期刊文章三十五篇，硕士论文 七篇，此外还有十余篇文章对构建行政诉讼简易程序略有涉及。在三十五篇期刊 文章中，有二十九篇以行政诉讼简易程序设立的可行性与必要性为主要研究对象， 其中有两篇文章对我国增设行政诉讼简易程序持否定态度。除此之外，只有六篇 文章对行政诉讼简易程序的具体规则与程序设置提出了简单构想。在专业著作方 面，目前我国还没有学者以行政诉讼简易程序为课题进行专门的社会调研，也没 有一部以行政诉讼简易程序为专门研究对象的著作，对国外行政诉讼简易程序的 研究也仅仅停留在翻译国外相关著作与法律文本的层次上，对国外相关制度的理 论渊源与实践价值缺乏有深度的研究。笔者将这些为数不多的资料搜集起来并进 行汇总与整理，希望能将行政诉讼简易程序的理论脉络做一个全面的梳理，为今 后相关理论的研究提供可靠的材料。 此外，我国行政诉讼法学界对于简易程序是否能在我国的司法与社会环境下生 3 电子科技大学硕士学位论文 存尚存在较大争议，很多学者对行政诉讼实行普通程序与简易程序并行的双轨制 作法有很大疑虑，担心这会导致诉讼结果的公正性大打折扣，削弱行政诉讼的权 威性，这种疑虑给简易程序的理论发展和在实践中的应用带来了很大的阻碍。笔 者希望通过本文，对行政诉讼简易程序理论进行深入探讨，论证简易程序与我国 行政诉讼实际状况的相互契合，为简易程序的构建扫清理论上的障碍，进而丰富 行政诉讼法学理论的研究成果。 1 2 2 实践价值 成熟的理论框架的构建并非最终目标，我们进行行政诉讼简易程序理论研究 的目的是创设符合我国国情的简易程序，它应当能够与普通诉讼程序一道，促进 行政诉讼法功能的实现，推动行政诉讼向更高效、更公正的方向前进。具体来说， 通过适用简易程序缩短诉讼时间，减少行政机关、法院以及当事人的讼累；此外， 通过适用简易程序，使人民法院通过区别案件的繁简难易，合理配置司法资源， 集中大部分精力办大案。本文拟通过对行政诉讼简易程序理论的探究，提出建立 探索简易程序的可行模式；在此基础上，为我国行政诉讼简易程序的制度建构设 计初步的框架。期望此文能对我国行政诉讼简易程序的制度建设和实践操作提供 一定的参考价值。 1 3 研究的方法 为了使本文所论述的观点更有说服力，笔者采用了以下研究方法： 一、实证分析法。实证分析是法学研究通常采用的方法，是指着眼于当前社 会或学科现实，通过事例和经验等从理论上推理说明。这一方法多用于在对于某 个问题的研究缺乏理论储备的情况下，为了得出一个具有说服力的结论或令已有 的结论更能使人信服。在本文中，由于我国在行政诉讼简易程序的设立是否可行 与是否必要这一问题上存在较大分歧，单纯的逻辑论证还不能保证笔者构建简易 程序的结论屹立不倒，因此笔者采用了实证分析的方法分析我国行政诉讼实践中 存着的行政案件逐渐增多、行政审判庭压力增大的问题，以证明设立简易程序具 有必要性和可行性。在论证这一问题时列举大量真实数据与实例，不仅使笔者的 命题得以印证，也使读者有一个更直观的印象。 二、价值分析法。价值分析方法是社会科学研究中十分重要的研究方法，价 值与人类的追求紧密相连，与事物的客观功用密切相关，故价值分析法是解决一 4 第一章绪论 切社会问题的利器，通过对事物价值取向与价值标准的判断、衡量与分析，可以 探明事物发展中的障碍并明确克服它的方法。我国构建行政诉讼简易程序制度的 一个最重要的理论难题，在于如何保证公正与效率在简易程序应用中的平衡，换 句话说，即是如何保证当事人双方在简易程序中实现利益的最大化。为了解决这 一难题，笔者采用价值分析的方法，在行政诉讼简易程序研究过程中，对诉讼法 的两大价值公正与效率进行分析，论证简易程序存在的理论基础，并将 简易程序引入一个良性发展的轨道。 三、比较分析法。比较分析法是一种基本的法学研究方法，它指的是将两种 或多种具有某种联系的事物进行对比，达到认识事物的本质和规律并做出正确的 评价的目的。我国目前没有行政诉讼简易程序的相关立法，而西方法治国家在这 一领域却有多年的立法与司法实践经验，因此我国在理论研究与立法设计时，应 当合理借鉴国外的先进立法经验，但是国与国之间法律体系与社会、经济制度上 的巨大差异决定了这种借鉴不能是简单的套用，而应当仔细分析我国与西方国家 在社会、经济现状和法治发展状况上的差异，在此基础上探究国外的立法是否适 合我国国情，然后再加以借鉴。此外，还应当比较不同国家行政诉讼简易程序的 现行立法的优劣，取其精华去其糟粕，完善我国在这方面的立法。正是基于这两 个目的，笔者在文章中专设“域外行政诉讼简易程序探析”一章，将中外各国在 行政诉讼简易程序上的立法加以比较分析，以求探寻出一条符合我国国情的简易 程序立法的道路。 5 电子科技大学硕士学位论文 第二章行政诉讼简易程序概述 2 1 简易程序与行政诉讼简易程序 要了解行政诉讼简易程序的概念，首先要对“简易程序 这一概念有所认识。 简易程序作为能够使案件快速有效解决的简化的诉讼程序，受到许多国家司法界 的青睐，目前在世界上许多法治发达国家的诉讼法中都有关于简易程序的规定， 但由于各个国家与地区之间司法体系的巨大差异，各国对简易程序的定义存在较 大分歧。英国布莱克法律辞典将简易程序表述为：“以相对快速、简单的方式 解决争议或处理案件的没有陪审团的程序一。【3 】美国法律词典的解释为：“简易 程序是使法律问题可以快捷得到解决的简化程序。简易程序试图迅速而简易的解 决法律问题。简易程序没有统一的形式，当它不包括与普通民事审判相同的步骤 时，该程序便是简易的 。【】日本法学词典的解释是：“简易程序是指相对于通 常诉讼程序，以简易、迅速处理为目的的诉讼程序。具体指督促程序、保全诉讼 程序等等。在简易诉讼中，有的是不经过实质审理，有的是限制了攻击和防御的 方法，有的是以释明代替证明，并以此来实现通过简易审理达到迅速的目的 。i s j 我国台湾地区学者翁岳生将简易程序界定为“为加速诉讼事件之进行，减轻法院 工作负担而订定的简易起诉、审查、裁判方式 。f 6 】 在以上概念中，英、美作为典型的普通法系国家，其简易程序的定义较为宽 泛，没有严格的要求，只要“不包括与普通民事审判相同的步骤 就可以定义为 简易程序。而在日本与我国台湾地区这些采用大陆法系立法模式的国家和地区， 对简易程序的定义则较为具体，明确指出了哪些程序是简易程序。这种概念上的 宽严差异也同样体现在两种法系对简易程序的立法规定与司法操作上，英美法系 注重的是案件审理上的高效，对简易程序设计的硬性要求不高，其好处是程序应 用上的高度灵活性；而大陆法系则将简易程序以成文法的形式确立下来，要求程 序的严谨性与周延性，其好处是在提高效率的同时还能保证公正的实现。虽然两 种定义方式存在着很大差异，但有一点是共同的，即简易程序是在普通程序上的 简化，是为了提高诉讼效率才被创制出来的，这一点也同样体现在行政诉讼简易 程序中。因此，笔者认为诉讼中的简易程序指的是以实现案件的高效、快速解决 为目的，相对于普通程序而言较为简易的诉讼程序。 6 第二章行政诉讼简易程序概述 眼下国内行政诉讼法学界对简易程序的研究正如火如荼，但令人感到遗憾的 是，很少有学者明确提出行政诉讼简易程序的定义，笔者认为这并不是因为行政 诉讼简易程序难以定义，更不可能是学者们的疏忽，而是因为多数人在论述行政 诉讼简易程序之初，已经在潜意识里将其与民事诉讼简易程序等同起来，认为二 者没有本质上的区别，因此在概念上也是可以共通的。但事实上行政诉讼具有自 己独特的特性：相对人的个体权利与行政机关的行政权力之间形成了实力上的巨 大差距，这种差距不但体现在行政管理过程中，也同样体现在诉讼中，它使得裁 判结果公正的难度比民事诉讼要大得多，因此行政诉讼简易程序在追求诉讼效率 的同时，应当将保证判决的公正作为同等重要的价值追求，使效率与公正尽可能 的处于一种平衡状态。行政诉讼简易程序的这一特性使其迥异于民事诉讼简易程 序，因此其概念也应当体现出这一特性。 目前国内对行政诉讼简易程序所下定义并不多，而这为数不多的定义也存在 着较大差异。有的学者认为行政诉讼简易程序是指“人民法院为减轻行政审判工 作负担，及时确定当事人之间的行政法律关系，适用简易的起诉、受理、审判和 裁判方式处断轻微、简单行政案件的诉讼程序。 f 7 】这种观点对简易程序适用的审 级界定较为宽泛，没有将简易程序限定为一审的专属程序；同时确定了简易程序 适用的标准轻微、简单行政案件，此外还强调了简易程序的目的。有的学者 则认为行政诉讼简易程序是“法院对案情简单、案件性质轻微、争议标的较小的 行政争议案件，采取简便、快捷的审判方式，在较短期限内予以审结的一审诉讼 程序。一1 8 l 这一定义相较前者的明确更为明确，首先它认为简易程序只能适用于一 审案件，其次它将适用案件的标准则比前者更加细化，加入了“争议标的较小 这一比“轻微 、“简单 更具体更有可操作性的标准。还有学者将简易程序定义 为“特定法院依法律对特定类型案件采取特定审判方式在较短期限内予以审结的 一审诉讼程序。【9 】这一观点乍看十分抽象、宽泛，但三个“特定一表明简易程序 适用的特殊性与专属性，并且限定简易程序只能适用于一审，与此同时学者还十 分敏锐的察觉到案件的类型化将对简易程序的适用起着重要作用，但是在行政诉 讼简易程序创设的初始阶段，这种定义的指导意义不大。 通过对以上定义的研究，笔者认为界定行政诉讼简易程序的概念应当充分考 虑以下要素：程序的目的、程序适用的案件范围、适用的审级，此外还要突出不 同于普通程序的特性。将这些要素综合起来，笔者将行政诉讼简易程序定义为： 人民法院为了保护相对人合法权益，维护和监督行政机关依法行政，提高诉讼效 率，对案情简单、性质轻微、标的额较小的行政案件采用简便的受理与审判方式 7 电子科技大学硕士学位论文 快速审结的诉讼程序。 2 行政诉讼简易程序的特征 由于简易程序是基于特定原因而被创制出来的特殊程序，因此简易程序相对于 普通程序而言具有一些独特的特征。 2 2 1 程序的简便性 简易程序相对于普通程序而言具有简便性。这一特征主要表现在两个方面：首 先，简易程序简化甚至去除了一些不必要的诉讼步骤。例如目前多数国家的简易 程序立法都规定案件以书面审理为原则，以言辞辩论为例外，这与普通程序中以 言辞辩论为主的规定相反，这种做法实际上避免了双方因为一次言辞辩论无法解 决争议而导致多次开庭的现象，使法官尽可能在一次开庭甚至不开庭的情况下就 能做出裁判。其次，简易程序缩短了诉讼期间，使案件能够快速审结。我国 ：行 政诉讼法第四十三条规定：人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本 发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交做出具体行 政行为的有关材料，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内， 将答辩状副本发送原告；此外第五十七条规定：人民法院应当在立案之日起三个 月内做出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民 法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。依照以上规定，案件适 用普通程序将花费大量时间，而国外现行立法则大多规定适用简易程序审理案件 必须在三十天内做出裁判。诉讼周期上的巨大差距表明了简易程序在审理案件时 的简便易行的特点。 2 2 2 程序的灵活性 简易程序相对于普通程序还具有灵活性的特点。这一特征主要表现在两个方 面：首先，简易程序的审理方式灵活。目前多数国家行政诉讼中简易程序的程序 规定都较为宽松，对案件的起诉与审理的步骤限制较少，给了双方当事人较大的 自由选择的空间。其次，简易程序的程序转换较为灵活。若以单一的普通程序为 案件解决的必经程序，一些简单案件的全部进程在诉讼的开始阶段便已经可以预 见，即使在诉讼过程中出现了突发状况，案件也无法在保证继续审理的前提下调 第二章行政诉讼简易程序概述 整步骤或采取变通措施，这使得普通程序在很多情况下表现出程序规定显得僵硬。 简易程序的出现很大程度上缓解了这一现象：简单案件在进入简易程序审理后， 如果出现不再适宜简易程序审理的法定状况，法官可以裁定案件转入普通程序审 理( 当然这一过程是不可逆的) ，这样一来，案件便可以在几乎不受程序制约的前 提下继续审理。 2 2 3 程序的独立性 简易程序相对于普通程序还具有独立性的特点。简易程序脱胎于普通程序，从 根本上讲它是对普通程序各个诉讼步骤的简化。但简易程序不是普通程序的附庸， 而是与普通程序并列并独立存在的一种新型的诉讼程序。普通程序与简易程序适 用的案件范围完全不同，简易程序主要用来审理那些案情简单、性质轻微、标的 额较小的行政案件，而普通程序则集中精力解决那些案情比较重大、复杂的行政 案件，二者形成互补，通过对案件的繁简分流，使有限的司法资源得到更为合理 的分配使用，共同实现行政诉讼的职能。 2 3 我国行政诉讼简易程序的立法演进 目前我国的行政诉讼立法中没有简易程序的规定，但沿着中华大地的司法史向 上追溯，我们总能发现一些简易程序的影子。随着十九世纪末西学东渐之风的盛 行，西方法律制度与法律思想也陆续传入我国，而英、法等国在行政诉讼中适用 简易程序的做法也被当时中国的政府搬到了自己制定的行政诉讼法中。北洋政府 时期的行政诉讼法规定：“被告提出答辩书后，平政院应定期传原、被告 及参加人对审，但认为便利或依原告请求时，得就书状裁决。州m 】这一规定确立了 “便利 条件下的书面审理原则；南京国民政府时期的行政诉讼法也做了类似规 定：“行政诉讼依据当事人的书面材料进行判决。但是，行政法院认为必要时或者 依当事人的申请，可以指定期日传唤当事人及参加人到庭为言词辩论，当事人及 参加人在言词辩论中可以补充书状或者公正错误即提出新证据。【l l 】以上两种规定 都是效仿当时法国的行政审判立法。但是由于上世纪前半叶中国长期处于战乱， 政府更迭频繁，政府制定的这些法律都没有得到有效的执行，最终都变成了一纸 空文。新中国成立之后，这些在立法技术上颇具先进性的法律法规没有得到继承， 而是被当作旧的剥削阶级的残留彻底推翻，而建国之后的相当长一段时间内都没 有制定行政诉讼法，因此我国在建国后的三十年间都没有法律化、制度化的行 9 电子科技大学硕士学位论文 政诉讼制度，简易程序更是无从谈起。 新中国的立法上正式规定行政诉讼的程序问题，是在1 9 8 2 年民事诉讼法 中，该法第三条规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。 同时该法第十一章还专门规定了民事诉讼的简易程序，该章第一百二十四条规定： “基层人民法院和它派出的法庭审理简单的民事案件，可以适用本章规定的简易 程序。”第一百二十五条规定：“对简单的民事案件，原告可以口头起诉基层 人民法院或者它派出的法庭可以当即审理，也可以另定日期审理。 第一百二十六 条规定：“基层人民法院和它派出的法庭审理简单的民事案件，可以用简便方式随 时传唤当事人、证人。 第一百二十七条规定：“简单的民事案件由审判员一人独 任审判。 根据第三条的规定，民事诉讼中有关简易程序的这些规定都可以适用于 行政案件的审理中，这可以间接算是我国行政诉讼简易程序的初次立法。但是由 于该法没有明确简易程序的适用范围和审理期限，使得简易程序缺乏可操作性， 而且民事诉讼与行政诉讼之间的差异决定了以民事诉讼法为依据审理行政案 件存在体制上的致命缺陷。因此8 2 年 ：民事诉讼法在审理行政案件方面并没有 起到多少作用，它关于简易程序的规定更没有在行政诉讼中得到应用。直到1 9 8 9 年4 月中华人民共和国行政诉讼法颁布，我国行政诉讼才算有了专门的规定。 但该法只规定了普通程序这一种审理程序：该法第六条明确规定人民法院审理行 政案件实行合议制，而在第六章“起诉和受理 和第七章“审理和判决 中也没 有简易程序的规定。 我国现行：行政诉讼法中并没有规定简易程序，其原因是多方面的： 首先，简易程序的缺失与当时的立法背景有关。1 9 8 9 年 行政诉讼法颁布 之时，我国的行政诉讼才刚刚起步，行政审判经验十分缺乏，加上当时人民群众 法制意识还不强，对“民告官 存在畏惧甚至怀疑心理，对依普通程序审理的案 件尚不能完全相信其公正性，更不要说简易程序了，因此，为了树立 行政诉讼 法的权威性并保证其得以贯彻实施，使行政诉讼能够顺利进行，法律规定行政 案件无论繁简难易一律由合议庭适用普通程序进行审理。 其次，当时我国基层法院法官大多由转业退伍军人或由企业借调到法院工作后 留任的干部担任，法官专业功底不够深厚、整体素质不高，难以驾驭简易程序。 最后，当时行政诉讼案件的数量并不多，并且对裁判的时效性要求不高，仅仅 凭借普通程序就足以保证诉讼中公正与效率的同步实现，因此在当时，即使是在 法治发达的西方国家，其行政诉讼法中亦鲜有简易程序的规定，更不要说法治相 对落后的中国了。 1 0 第二章行政诉讼简易程序概述 直至上世纪9 0 年代后期，民事诉讼法与刑事诉讼法中相继增设了简易 程序，并且在司法实践中效果显著，而行政诉讼案件数量也在短短十年间翻了几 番，这才使得行政诉讼简易程序开始出现在人们的视野之内。到了2 l 世纪初，我 国加入w t o ，以往旧的行政体制面临改革，以应对日益加快的经济生活节奏，国 家行政活动与社会生活的碰撞导致纠纷增多，行政诉讼简易程序开始获得了它适 宜存在的空间。 虽然至今我国仍没有行政诉讼简易程序的立法，但令人可喜的是，一些基层 法院在自身改革的过程中已经开始有意识的进行简易程序的试点工作，这些法院 主要集中在行政案件多发的东部沿海地区，如山东的青岛、潍坊，江苏的常州、 南京等。从试点的效果来看，简易程序大大提高了诉讼效率，并且上诉率低。以 青岛市南区人民法院为例，该院行政审判庭2 0 0 4 年一审受理案件2 4 0 件，其中确 定符合该院制定的简易程序审理标准的有1 5 0 余件，这些案件全部依该院制定的 简易程序审理，所有案件均在三十天内审结，并且无一例上诉。【1 2 】这些试点的成 功经验也引起了行政法学界和立法机构的重视，在近几年人民代表大会所提交的 法律提案中，增设简易程序成为行政诉讼修改的热点问题，可以预见在不久的将 来，简易程序的立法和在诉讼中的施行将成为现实。 2 4 刑诉、民诉、行诉简易程序的关系 刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法一同构成了我国的诉讼法体系，这三 大诉讼法之间有着许多共通之处，也由于各自发挥作用的领域不同而存在着根本 性的差异，这种共通与差异不仅体现在普通程序的规定当中，也同样体现在简易 程序中。找出这些共同点和差异并加以解析，有助于我们清楚的认识行政诉讼简 易程序的发展规律，使得在理论研究和立法的过程中能够准确把握行政诉讼简易 程序发展的方向。 2 4 1 刑诉、民诉、行诉简易程序的共性 首先，从设立的目的来看，都是为了便利诉讼，加快诉讼的进行，节省司法 资源。随着公民法制意识的增强，近些年来法院各审判庭一审收案数量猛增，而 在所有法院受理的案件中，有一大批是案情简单明了、情节轻微、涉案金额较小 的案件，如果法院将这些简单案件与案情复杂、社会影响大的重大案件一起适用 普通程序审理，等于是把有限的司法资源等量的分摊在每个案件中，这种做法看 电子科技大学硕士学位论文 似公平，但实际上把过多的资源投入到争议较小的案件中的同时也削弱了法院分 配到重大案件的力量。根据经济学的原理，资源的合理分配才能产生更大的效益， 因此在所能投入的司法资源总量不变的情况下，建立专门针对简单案件的简易程 序，在受理时将案件繁简分流，实现诉讼上的双轨制，才能最大程度上实现司法 资源的合理配置，法院也才能集中更多力量解决那些社会影响大的重大案件。由 此可见，司法中的按需分配资源远比平均分配要高效的多，简易程序也正是在这 样的需求中产生的。【1 3 】 其次，从审理程序的简化来看，都是在普通程序的基础上对某些具体程序与 规则的简化。简易程序是为了摒除普通程序在审理简单案件时的一些弊端而产生 的，它以普通程序为蓝本，根据审理简单案件的需要有针对性的简化普通程序的 一些环节和步骤。这种简化不是盲目的进行程序上的删减，更不是从根本上改变 普通程序，而是在保证诉讼进程的完整性与诉讼结果的公正性的前提下对不必要 的环节的简化。例如在我国民事诉讼法和刑事诉讼法以及国外现行的行政诉讼的 简易程序立法中，大多都有把书面起诉简化为口头起诉的规定。简易程序在诉讼 的进程上保持同普通程序的一致性，从而也维护了整个诉讼法的统一性。在案件 需要由简易程序转入普通程序的时候，这种统一性让案件的审理不至于出现中断。 未来我国行政诉讼简易程序的立法也必将遵循这一准则。 再次，从案件审理的法院来看，都是由基层人民法院在一审中适用。我国民 事诉讼法第一百四十二条明确规定适用简易程序审理案件的主体是基层人民法 院和它的派出法庭，因此在民事诉讼中，简易程序只存在于一审案件当中：刑事 诉讼法第一百四十七条也明确规定了简易程序仅适用于一审。我国行政诉讼法 规定各级人民法院的案件管辖时，明确规定简单案件由基层人民法院管辖，因此， 今后行政诉讼中增设简易程序也只能适用于基层法院的一审案件当中。 最后，从审理期限