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铁路体制改革法律问题研究 摘要 在我国，继电信、电力等产业之后，铁路成为改革的又一大焦点。铁路行业 政企不分的经营管理体制、投资主体单一且缺乏投资风险约束的投资体制以及严 格的市场准入、价格管制等这些问题的存在，使得铁路运输增长难以适应国民经 济增长和社会发展的需要，甚至形成制约经济增长的“门槛”。因此，铁路体制改 革刻不容缓。 我国铁路行业所面临的市场环境、制度背景以及技术条件的不同，不可能套 用与电信、民航同样的改革思路和行业整合与企业重组模式。在遵循共同规律的 前提下，必须通过深入地比较行业属性的差异，真正地把握中国铁路行业自身特 有的性质和经济特点，才能确定符合中国国情与路情的铁路改革模式。西方各国 都早于我国对铁路先后进行了放松规制、引入竞争的改革。虽然各国对铁路管理 体制改革都进行得较早，但是无论所采取的哪种模式，都是结合本国的具体情况， 审时度势，根据形势和情况的变化而有所改变。由于国情的不同，不可能直接照 搬他国的模式，但通过比较与借鉴其他国家铁路改革模式，就可以发现各国改革 的共同点，而这些正是我国铁路改革值得借鉴之处。 我国铁路改革的法律进路，主要体现在以下几个方面：第一，铁路体制改革 中的政府角色定位；管理权与经营权分离。根据政府法律角色的多重性，确定政 府的职能与定位。第二，公司制：国有铁路企业的改革目标。建立现代企业制度， 让国有铁路企业成为真正能独立自主进行市场竞争的经济实体，通过市场竞争优 化资源配置，提高产业效率，带动国民经济的发展。第三，铁路投资体制变革一 一投资权与经营权分离。通过投资主体与经营主体相分离，委托独立的经营团队 为投资人的利益最大化而自主经营、自负盈亏，只有这样，才能激励铁路企业从 技术和管理上创新、努力提升服务质量，最终提高企业经营效率。第四，利益平 衡：市场准入与运价监管。平衡铁路经营者与铁路运输服务消费者之间的利益是 铁路体制改革背景下政府角色扮演的另一重大议题。在我们反对铁路运营垄断的 改革语境下，强调政府协调不同利益并非要重新回到直接干预铁路经营的局面， 我们完全可以通过市场准入制度的设计与运输价格的合理干预达到这个目标。第 五，根据w t o 文本协定，建立完善铁路立法，用法律保证改革的顺利进行也是 当前的重点工作。 关键词：铁路体制改革；自然垄断；放松规制 a b s t r a c t i nc h i n a ，a tt h eh e e l so fl e l e c o ma n de l e c t f i cp o w e ri n d u s t r i e s ， t h er e f o r mo f r a i l r o a di sb e c o m i n go n eo ft h eh o ts p o t st h a ta n r a c tp u b l i ca t t e n t i o n d u et ot h e c u r r e n tm a n a g e m e n ts y s t e mw h i c hh a sn oc l e a rl i n eb e t w e e nt h ep a n sp l a y e db yt h e g o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s e s ， t h eu n d e r g o i n gi n v e s t n e n ts y s t e mw h i c hh a ss i m p l i s t i c i n v e s t o r sa n dl a c k sr e s t r i c t i o n so f i n v e s t m e n t “s k ， a n dt h ee x i s t i n gp r o b l e m ss u c ha sa s t r i c tm a r k e ta c c e s sa n dar i g i dc o m r o lo f p r i c e ， t h ed e v e l o p m e n to f r a i l r o a di n d u s t r y h a r d l vf u l f i l l st h er e q u i r e m e n to ft h ee c o n o m i c 柚ds o c i a ld e v e l o p m e n t ， a n di te v e n b e c o m e sat h r e s h o l dt h a tb a f r i c a d e se c o n o m y t h e f 硝b r e ，a ni n s t m n i o n a lr e f o r mi n r a i l r o a di n d u s t r yi sr a t h e ru r g e n t f a c i n gad 强融r e n tm a r k e te n v i f o n m e m ，ad i f r e r e n ti n s t i t u t i o n a lb a c k g r o u n d ，a n d d 铂强r e n tt e c h n o l o g i c a lc o n d i t i o n s ， i ti si m p o s s i b l ef o rc h i n a sr a i l r o a di n d u s t r yt o s i m p l yc o p yt h em e n t a l i t ya n dt h ep l n e mo fc o n f o r m i n ga n df e o r g a n i z i n gi n t h e r e f o r m so ft e l e c o ma n dc i v i la v i a t i o np r e m i s e do nt h ec o m m o nn l l e ， at h o r o u g h c o m d a r i s o no ff e a t u r e so fv a r i o u si n d u s t r i e ss h o u l db ec a r f i e ds o a st oc a p t u r et h e n a t u r ea n de c o n o m i cf e a t u r e so f r a i l r o a di n d u s t r y ， a f i dh e n c ei t sr e f o r mp a t t e mw h i c h w i l lt a i 【eb o t ht h en a t i o n a lb a c k g r o u n da n du n i q u ef o a ds i t u a t i o ni n t oc o n s i d e r a t i o n a r e f o r mo f s l a c k e n i n g 九l l e s ，a n di n t r o d u c i n gc o m p e t i t i o nh a sb e e ne a r l i e ri m p l e m e n t e d i nw e s t e r nc o u n t r i e s w h a t e v e rp a t t e r ni sa d o p t e d ， i ts h o u i da p p l yt ot h es p e c i f i c s i t u a t i o no f l h ec o u m r y ， a n da d j u s tt ov a r i o u sc h a n g e s f o rc h i n a sd i f r e r e n tn a t i o n a l b a c k g r o u n d ， ac l o n eo fp a t t e m 仃o mo t h e rc o u n t r i e si si m p r a c t i c a l ：h o w e v e r ， a c o m p a r i s o na n dr e f e r e n c e ， w h i c hh e l p st oe x p l o r et h ec o m m o nf b a t u r e s ， i sb e n e 蠡c i a i a n dc a nb ed e e m e da st h ee n c o u r a g i n gw a y t h el e g a lp a s s a g eo fc h i n a sr a i l m a dr e f b mi s m a i n l ym a n i f e s t e d i nt h e f 0 i l o w i n ga s p e c t s ：f i r s t ， t h er o l et h a tt h eg o v e m m e n tp l a y si nt h ei n s t i t u t i o n a lf e f o r m s h o u l db eas 印a r a t i o no fr i g h t si nm a n a g e m e n ta n di no p e r a t i o n t h e 如n c t i o no ft h e g o v e r n m e n ts h o u l db ed e f i n e di nt e r m so ft h em u l t i p l el e g a lm i e si tp l a y ss e c o n d ， c o r p o r a t es y s t e mi st h eg o a lo fr e f o r mf o rt h es t a t e o w n e dr a i l r o a di n d u s t r yw i t h e s t a b l s h m e n to fam o d e r ne m e r p r i s es y s t e m ，t h es t a t e - o w n e dr a i l r o a di n d u s t r yi st o v i r t u a l l yb e c o m ea ne c o n o m i cs u b j e c tt h a tp e d b r m sa ni n d e p e n d e n ta n ds e l f r e l i a n t a c t i v i t yi nm a r k e tc o m p e t i t i o n t h ec o m p e t i t i o nw i l lh e l pt h ei n d u s t f yo p t i m i z el h e r e l o c 砒i o no fr e s o u r c e s ，e n h a n c et h ee m c i e n c y ，a n de n g i n e e rt h ed e v e l o p m e n to f n 砒i o n a ie c o n o m yt h i r d ， t h et r a n s f o r m a t i o no fi n v e s t m e n ts y s t e ml i e si nas e p a f a t i o n i h 铁黯俸翩茂革法律秘露研究 o fi n v e s t m e n tr i g h ta n do p o r a t i o nr i g h t 0 n l yb yt h ew a yo fs e p a r a t i n gi n v e s t o r sa n d o p e 豫耋o f s ，嘲m s 耄i 蜷a 琏 n d e p e n d e 燃撒鑫矬鑫g e m e n tt e a 魅辔a te a n 搬射【主璜i z ei n v e s t o f s b e n e 珏tw h i i ea s s u m ef e s p o n s i b i l i t yf o ri t go w np r o h sa n d1 0 s s e s ， a ni n n o v a t o ni n t e c h n o l o g ya n dm a n a g e m e n tw i i ib es t i m u j a t e d ， t h e8 e r v i c eq u a l i t yw i l ib ei m p r o v e d ， 觚de o n s e q n t l yt h ee 撼c i e n e yo fo p e r a t i o nw i l lb ee l e v a t e d f o u n h ， ab e n e 6 t b 越a n e ei sf o o l e d 弦m 甜耘e la c s sa n dl f 雒s p o 琏鑫t i o n 一螽f es u p e r 、，i s i o n b 艇鑫n e e b o n e f i t sb e t w e e nr a i l r o a do p e r a t o r sa n da u s t o m e r si s 巍ne s s e n t ia it o p i cw h i c hr e l a t e st o t h er o l ep l a y e db yt h eg o v e r n m e n ti nt h er e f o r mi nt h ec o n t e x tt h a tam o n o p o l yo f 糟l l f o 醛雌e f 疆蠖。珏i 耋o p p o 辩d ， t 羹ee 辙睡瞿s 主so ft 纛臻g o v e r 珏越e 蕺t s o f d i 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请在戳上稽应方穰内抒“”) 撵蠹签名： 鼯师签名： 霹鬻；叠蒯年岁鬟，? 瑟 日期：燎名年于月f 夕匿 槭审 硕士学位论文 1 1 选题背景及意义 第1 章绪论 铁路是国民经济与社会发展的重要基础设施，它对于整个国家社会经济发展 的促进作用，可以从国内外铁路发展史中得到证明。然而，由于体制等方面原因， 铁路的发展呈现滞后状态，铁路运输增长难以适应国民经济增长和社会发展的需 要。改革开放以来，中国铁路的发展以及规制体制改革经历了放权让利、大包干、 实行全面承包为主的经济责任制、市场取向改革、建立现代企业制度试点几个阶 段。铁路规制改革虽然有一定进展，但其总体改革力度不大，尚未取得突破性进 展。我国铁路与西方发达国家铁路大不相同，既有路网规模不大、运能紧张的问 题，又有国家财政困难、需要铁路通过自身积累来支撑基础设施建设；既要维护 干线路网的整体效率、确保中长途客货运输通畅，又要克服地区经济差异、满足 地区运输市场多样化的需求；既要发挥产业优势、积极参与和其他运输方式的激 烈竞争，又要营造内部市场、形成铁路与铁路之间的竞争。因此，我国铁路改革 的复杂程度是少有的，既不可能完全照搬别国模式来解决我们自己的问题，也不 可能套用与电力、民航相同的改革思路和行业整合与企业重组模式。在遵循共同 规律的前提下，必须通过深入地比较行业属性的差异，真正地把握中国铁路行业 自身特有的性质和经济特点，才能确定符合中国国情与路情的铁路改革模式。铁 路体制改革是我国经济体制和行业体制的重要问题，如何使铁路体制既能保障投 入、降低成本、提高效率，又能形成有效竞争、保障消费者福利是铁路体制改革 必须探究的经济法律问题。作为法律学人，对现行铁路体制中存在的法律问题进 行分析探讨，诸如政企不分的经营管理、严格的市场准入、投资体制单一狭窄、 铁路与地方关系条块分割、铁路立法滞后等，正是理论与实践的结合。而这些法 律问题也是铁路体制改革绕不过去的重点和难点。因此，选择本文这一课题进行 研究，既有一定的理论价值，又有较大的实践意义。 1 2 研究对象的特性分析 第一，中国铁路由于它生产力布局的网络性、运输生产的联动性、调度指挥 高度集中的半军事化特点，必然形成现代工业大规模集约化生产的运营模式。正 由于铁路网络布局、联动运行、指挥集中的特性，在市场经济条件下，中国铁路 企业不仅要参加运输市场竞争，还要承担国土开发、民族交往、抗险救灾、军事 物资等等大量社会公益性和国家安全性运输任务。因此可以说，国有自然性垄断 经济在中国铁路这一特殊领域的存在和发展，有着特殊的不可替代的重要作用。 铁路体制改革法律问题研究 第二，铁路行业的经济特性：铁路的规模性。铁路表现为多重的规模性特 征，如建设项目的规模性，投资、建设和经营的规模性，实物形态存在及存量资 产的规模性等。铁路自然垄断性与可竞争性并存。由于铁路网络系统自身的资 源稀缺性、规模经济与范围经济，以及建设网络系统的巨额沉没成本( s u n kc o s t ) 带来的规模经济及其显著的成本次可加性( s u b a d d i t i v j t y ) 特征，表明铁路自然垄断 性是客观存在的。铁路较强的“资产专用性”。铁路基础设施的凝固性及铁路 资产结构“一体化”特征。铁路的网络性经济特征。铁路是一个网络型产业， 运输企业之问在技术、经济等方面有着高度的关联性。铁路公共性与企业性并 存。铁路行业是关系整体国民经济运行以及国防安全的要害部门，因而部分铁路 项目建设和运输服务品种属于明显的公共产品；而铁路运输企业本质上是企业法 人实体和市场竞争主体，按照市场经济规律和商业化原则从事生产经营活动，因 而铁路具有企业性。 第三，铁路行业的体制特征：政企不分，政企权责不清。管理体制滞后。 铁路运输企业缺乏提高效率、降低成本的内在动因。市场禁入，缺乏竞争， 社会福利受损。铁路基础设施与客货运输的一体化制约铁路的发展。我国的铁 路基础设施与客货运输业合为一体，基础设施建设投资须通过完成的客货运输才 能得到回报，限制了国内外潜在投资者的直接投入，抑制了基础设施的供给。 第四，铁路与其它运输方式的比较：公路在物品特性、外部性、技术兼容性 等方面的有利地位，更易利用规模经济和范围经济的优势，提供灵便的完整运输 产品，并从市场直接获得收入。另一方面，公路的建设、经营体制更适合市场经 济需要，成为吸引社会投资、改善经营管理重要制度的创新手段。但铁路在建设 用地、安全、大运量长距离运输等方面，有公路无法比拟的优势，尤其体现在承 担国土开发、民族交往、抗险救灾、军事物资等社会公益性和国家安全性运输方 面；民航由于其便捷、快速的优势而在中长途运输市场上成为铁路激烈竞争的对 手。从2 0 世纪9 0 年代后期开始，铁路采取了数次提速、缩短乘车时间、增开旅 游专列、调整行车时间及提高服务质量等举措来应对，铁路仍然是中长距离旅客 出行的主导方式。而且在现有客流群体中，受交通费用承受能力限制的工薪阶层 所占比例很大，加之铁路运输成本相对较低，其运价早已适应了大多数旅客的需 求。因此，民航尽管有快速、舒适的特点。由于票价过高，削弱了其竞争能力。 1 - 3 研究现状及文献综述 总的来说，经济学方面的研究成果显著多于法学方面的研究成果，对国外体 制的研究成果多于对国内体制的研究成果。也就是说对于铁路体制，大多是从产 业经济学的角度或是依据自然垄断理论对包括铁路在内的整个自然垄断行业进行 2 硕士学位论文 研究的，而从法律角度或是对铁路体制涉及到的法律问题，很少有学者进行专门 深入的法律问题研究。国内学者( 文力、于良春) 一般以自然垄断理论为理论基 础对铁路的行业属性进行了分析论证，认为铁路已从传统的完全自然垄断行业转 变为可以将铁路行业划分为自然垄断业务和非自然垄断业务。并且，根据自然垄 断理论，政府可以对自然垄断业务进行规制，对非自然垄断业务则可以放松管制， 引入竞争。有一些学者( 王伟、钱卫清、陈明森) 认为，铁路体制改革必须从改 变政企合一的体制，转换铁路运输企业的经营机制，建立现代企业制度入手。同 时改革投资体制、运价形成机制、市场准入制度等方面。 在文章的撰写过程中，本人阅读了单飞跃教授所著经济法理念与范畴的解 析，中国检察出版社，2 0 0 2 ；王全兴教授所著经济法基础理论专题研究，中 国检察出版社，2 0 0 2 ；郑鹏程教授所著行政垄断的法律控制研究，北京大学出 版社，2 0 0 2 ；蒋安副教授所著经济法理论研究新视点，中国检察出版社，2 0 0 2 。 阅读以上著作，对于本人从经济法的角度研究铁路体制改革提供了较为可靠的方 法。此外，于良春著自然垄断与政府规制一一基本理论与政策分析，经济科学 出版社，2 0 0 3 ；钱卫清主编国有企业改革法律报告( 第一卷) ，中信出版社， 2 0 0 4 ；王俊豪主笔中国政府管制体制改革研究，经济科学出版社，1 9 9 9 ：王俊 豪，周小梅著中国自然垄断产业民营化改革与政府管制政策，经济管理出版社， 2 0 0 4 ；美：丹尼尔f 史普博著管制与市场，上海三联书店、上海人民出版社， 1 9 9 9 ；王元京著中国民营经济投资体制与政策环境，中国计划出版社2 0 0 2 ； 顾彬著铁路改革与发展，安徽人民出版社，1 9 9 3 ；武剑虹，徐名露，孙林编著 w t 0 与中国铁路，中国铁道出版社，2 0 0 1 。以上方面对传统垄断产业进行了 较为深入的分析，对该类产业的放松规制及引入竞争提供了各自的见解，为铁路 市场化改革提供了有利的理论借鉴。同时也开拓了本人深入研究铁路体制问题的 视野。 1 4 研究思路和研究方法 从法律角度看，铁路体制是一个多重的复杂的法律关系综合体，涉及到政府、 经营者、投资者、消费者等多方主体。在这些主体问的权利义务分配状况直接影 响到整个体制的效率问题。那么，如何在各主体之间达到权利义务的合理配置， 在市场自由与公权干预之间寻找一个恰当的平衡点，是笔者写作时思考的出发点。 依照这样的想法，对中国铁路体制进行考察，我们可以发现现行体制中存在的法 律问题。虽然是法律问题，但仅仅从法律层面上去解决是事倍功半的，需要国家 ( 政府) 的宏观规划和有效调控。对于铁路行业的管理，一直以来世界各国都将 其视为典型的自然垄断行业，依据自然垄断的理论来对铁路进行规制。随着自然 铁路体制改革法律问题研究 垄断理论和铁路自身技术、社会经济属性的不断变化发展，接着又出现了对铁路 放松规制的改革趋势。因此，政府对铁路行业规制的理论基础的演变有必要进行 一定阐述，并得出结论，铁路行业需要政府的有效规制。西方发达国家，比如美、 目、英、德、瑞典等国正是依据规制理论和铁路发展的实际情况各自对本国铁路 体制进行了改革并取得了成功。我们可以对各国模式进行比较分析，从中发现共 同点，并找到可供我国借鉴之处。最后针对问题，提出管理权与经营权分离、投 资权与经营权分离、公司制、市场准入与运价监管的利益平衡、完善w t o 规则 体系下的铁路立法等改革的法律进路，企盼对我国铁路市场化改革有所意义。 本文采用历史考察方法对运用于铁路行业规制的自然垄断理论的演变发展过 程进行梳理；用比较的方法对国外的铁路体制模式进行比较分析并得出可供我国 借鉴之处。 4 硕士学位论文 第2 章我国现行铁路体制中存在的法律问题 2 1 铁路经营管理中政企职能不分 在新中国建立后相当长的一段时期里，我国铁路行业由对口的政府行政部门 ( 铁道部) 领导，并实行政企合一的管制体制l 。铁道部身兼数种职能：它掌握 着全线铁路的主要生产、经营、投资和分配权力，既有铁路行业管理的职能1 2 j ， 又有从事生产经营的职能；既代表国家行使国有资产的监督管理权，又有资产经 营权；既是行业法规、条例的制定者，又是这些法规和条例的执行者。作为政府， 并不完全具备政府的职能：作为企业，又没有一般企业完整的权力。根据企业 法的规定，铁道部不能成为法人，只有铁路局和分局才具有法人资格。然而不 具有企业法人资格的铁道部，实际上却掌管着全路运输生产、计划投资、财政收 支、人事劳资和利益分配等大权，成为铁路运输企业事实上的“总法人”，而被赋 予法人地位的铁路局及其下属分局例成为虚拟法人，既不具备法人财产权，也不 具备完整的生产经营权，使铁路运输企业无法转型为规范的市场主体和法人主体， 独立地面对市场配蜃资源以及经营运转。这种政企不分的存在，既使得铁路运输 企业难以确立市场主体地位，也对外资和民营资本投入铁路经营建设造成障碍。 2 2 市场准入中的行政垄断与自然垄断 我国对铁路实行严格的市场准入。铁路法按照经营管理主体不同，将我国 铁路划分为：国家铁路、地方铁路、专用铁路、铁路专用线四类：其中，国家铁 路由国务院铁路主管部门管理，地方铁路由地方人民政府管理，专用铁路由企业 或者其他一单位管理、专为本企业或者本单位内部提供运输服务，铁路专用线指 由企业或者其他单位管理的与国家铁路或者其他铁路线路接轨的岔线。国家铁路、 地方铁路等承担公若客货运输服务，成为铁路运输企业。专用铁路兼办公共旅客、 货物运输营业的，须报经省级人民政府批准，适用铁路运输企业的规定。铁路法 的上述规定，实际上将铁路运输市场中的经营主体严格限制在由政府直接投资、 管理的国家铁路、地方铁路，以及少数经省级政府批准的专用铁路等三类。其他 国内外经济组织不能成为铁路运输市场的经营主体。 严格的市场准入限制造成行政垄断，制约了有效供给的进一步增加。一是社 会资会难以进入铁路建设、经营领域。在严格的市场准入限制下，国有资产占据 绝对统治地位，对国内外社会资金的利用仅停留在利用金融机构贷款和发行政府 债券的层次。社会资金没有进入铁路行业的正常渠道，铁路建设主要依靠政府投 资，建设资金不足成为长期困扰铁路发展的主要矛盾之一。2 0 0 0 年，我国平均每 铁路体制改革法律问题研究 平方公里国土面积只有铁路7 1 5 米，人均拥有铁路长度5 厘米。由于路网规模小， 技术标准低，在现有运输能力利用几乎达到极限的情况下，铁路运输仍不能满足 国民经济和社会发展的需要，铁路运输对国民经济发展的“瓶颈”制约矛盾，长 期得不到根本解决【4 】。 1 9 7 0 年前，国内国外都认为，自然垄断行业应由一家企业经营，多家经营会 造成社会财产的浪费，政府应限制其他企业进入该行业。而1 9 7 0 年后，一些经济 学理论打破了上述观点，认为自然垄断行业并非一定要独家经营，而应放开市场 准入，引入全面竞争机制，这样才有利于公用企业的发展【5 】。正因为如此，中共 中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定f 以下简称决定) ，制 定了自然垄断行业“放宽准入、引入竞争”政策，为该行业注入了生机和活力。 近几年来，我国在铁路产业在进入管制上有一定程度的放松。例如除了国家级干 线，仍由国家垄断以外，对于地方支线、专用线路等个别区域实行了较为灵活的 投资方式，允许以不同投资形式参与组建铁路运输企业。另外，根据加入w t o 时中国签订的协定，虽然铁路运输是器后开放的行业之一，但是到今年，将允许 外商在铁路货运公司中独资。并且在市场准入和国民待遇方面基本没有什么限制。 到明年，铁路所有客货运服务也将全部向外资开放。也就是说，对于铁路运输市 场，无论是外资还是和民营资本，都可以切分蛋糕。 但是，目前在市场准入方面存在着“玻璃门”现象。从表面上，有关市场准 入的文件和政策并没有限制非公有制经济的明文规定，而且很多文件还明文规定， 允许非公有制经济进入法律法规未禁止进入的行业和领域即通常所说的“非禁即 入”，但在实际生活中非公有资本进入仍存在障碍，一是缺乏明细实施细则和操作 规范；二是政企分离、产权明晰的经营管理体制还未完全建立，投资收益得不到 制度保障。 目前，铁路市场开放主要体现在业务开放和资本开放这两块，前者具体表现 为其他经营主体直接进入铁路某个业务环节，后者具体表现为其他出资者主体将 资本投入铁路建设与经营的某个区域或某个业务环节。但是，中国铁路在这两个 领域的开放都非常有限，一是开放范围狭窄，二是基础设旋建设市场开放不足l “。 第一，中国铁路市场虽然已经在一定程度开放，但从开放的业务环节和线路 观察，其领域是非常狭窄的。 首先，合资铁路多属于支线或联络线，尚未有干线采用合资的形式修建，或 改制为合资铁路。其次，虽然行包快运有其他经营主体进入，集装箱运输也己组 建合资公司，但这两个业务环节在目前中国铁路货运的总运输份额当中比例较小。 大宗货运市场尚未有其他经营主体和其他投资主体进入。再次，在路网的主干线 和绝大部分区域，铁路客运基本为国铁独家垄断经营，合资铁路只能在部分区域 和线路经营。 6 硕士学位论文 第二，基础设施建设市场尚未对外资和非国有资本呈规模性开放。中国铁路 的基础设施市场基本只有国内的国有资本投入，外资仅在极少数支线进行投资。 据此，中国铁路基本可以被判断为“双低”行业，一为市场化程度低，二为 市场对外开放程度低。 2 3 铁路投资体制单一狭窄 第一，投资主体单一而且没有独立的投资主体，除合资铁路和地方铁路有部 分省市或企业投资参建外，全部由铁道部投资建设。 现行铁路系统中的投资体制仍是高度集中的管理体制，投资权高度集中于中 央政府，铁道部不是独立的投资主体。“高度集权”意味着国家计委、财政部等综 合部门过多地将本来应由铁道部决策的权力集中到综合部门；其第二层含义指铁 路资产的经营权高度集中于铁道部，下属企业不是独立资产经营者。“高度集中” 意味着铁道部对下属路局的行政干预过多，行使了许多本来应该属于企业经营的 权利与职能_ j 。 长期以来，铁路在“政企合一”的管理体制下，实行的是高度集中的集权型 投资模式，即投资权高度集中于中央政府，铁道部不是独立的投资主体。虽然铁 路主要的建设资金来自主要依靠铁路建设基金( 铁道部代表国家收取) 和贷款投 资铁路建设，但是从投资行为看，投资基本上仍是政府的行为，没有建立具体项 目的独立投资主体，而是采取拨款方式，从投资决策、资金筹集、施工建设到经 营管理，几乎都在部门内封闭式运行【”，这就造成了铁路建设资金实际出资人并 不是投资主体，也就决定了投资主体对于铁路建设资金缺乏期望合理投资回报的 积极性。 第二，投资渠道狭窄，不能适应铁路建设的需要。 目前，中国铁路建设资金来源的8 0 以上是铁路建设基金和银行贷款，其中 铁路建设基金是最为可靠的资金来源【9 1 ，铁路建设基金除了用于铁路建设、购置 机车外就是偿还银行贷款，即“以路养路”。它既不是政府财政出资设立的基金， 也不是社会筹资设立的基金，而是国家批准铁路运输企业向货主征收的运价的追 加。这种征收方式其实质是把铁路投资责任强加给货主和铁路运输企业，额外增 加了货主和运输企业的负担。同时也造成了一定的负面影响。其一，征收及征收 标准的不断提高，既加重了货主的负担，也削弱了铁路的竞争力，导致了铁路运 输业与其它运输方式的不平等竞争。其二，向货主和铁路运输企业征收铁路建设 基金，由政府支配和使用，掩盖了政府责任，也加剧了铁路运输业的政企不分， 造成投资约束无力，投资效益低下；其三，地方政府依照国家批准的办法，向铁 路运输业征收铁路建设附加费，加重了铁路运输业的负担，造成了乱收费，并堵 铁路体制改革法律问题研究 塞了地方政府投资铁路的其他资金来源渠道。 按照中k 期铁路网规划，到2 0 2 0 年要建成超过1 2 万公里的客运专线和 约l6 万公里的其他新线，要实现这一规划目标，需要2 万亿元的资金。2 0 0 3 年 我国铁路建设基金收入4 0 99 亿元，按这个标准，即使累积十年并且不计算用于 银行还贷部分也不过四千多亿元。显然，这一规划尚存在巨大的投资缺 。因此， 铁路投资渠道的狭窄、建设资金严重不足，无法满足年均上亿元的投资需求，是 影响铁路发展的障碍。 第三，投资风险约束体制还未建立起来 “在计划经济体制下，投资主体不承担投资风险。在这种情况下，无效投资 很多l ”】。”我国是单一铁道部投资主体格局，并且采用拨款与管理两条线的管理 方式，修路的只管修路，不过问该路的收益状况；拨款的按计划划拨款项，不考 虑投资的回收期。一个铁路建设工程项目，从投资决策到建设实施全过程，如果 没有严格的责任约束和法律约束，那么工程项目投资超出工程概算的可能性以及 投资无法收回的风险都很大。 首先，在投资决策阶段，由于没有相关的政策法规对铁路投资主体的决策范 围、决策权限和责任做出明确规范，因而投资主体对于项目的经营效益的好坏也 不直接承担责任而没有投资风险。 其次，在投资设计阶段，由于设计单位及设计鉴定部门对铁路建设项目的投 资规模没有直接利害关系，相反投资规模越大，相关部门还能够从中获得更多的 收益。 再次，在项目建设阶段，由于铁路建设单位对项目的投资风险不承担直接责 任，对建设单位缺乏有效的资金约束机制，因此常出现建设单位在建设前期抬商 建设成本，在建设后期超出计划投资规模等现象。 最后，在项目建成后，由于投资回收不直接与项目的本身效益挂钩，项目的 投资成本对经营主体没有直接的关系和影响。也就是说，经营者因为不用考虑投 资成本而没有经营风险，这就极易造成经营效率低下。 由此可见，铁路投资缺乏有效的风险防范机制，不能保障投资收益回报，也 是民营资本、外资不愿投资铁路的重要原因【l 。 2 4 铁路与地方的关系条块分割 很明显，与我国许多其他有国务院垂直管理的部门一样，铁路也是从中央到 地方的个“长条”。谈到这里，虽然笔者非常不愿意把铁路称作为政府的一个“管 理”部门，但是我国的现实就是如此：国务院有铁道部统领有关铁路的一切，从 制定游戏规则到参与游戏，从运用资金建设铁路到运营管理收益；地方则是铁路 顼士学位论文 局( 体制部分改革后或称为铁路集团公司) 对上的“萧规曹随”。在这个“长条” 里，一切自有它运作的法规和潜规则。而铁路的交通特性决定了它必须是一个涉 及到地方的问题，如果我们把前者称为“条”，那么铁路所经过的每一个地方则是 “块”。在铁路建设、运营、收益的各个环节里都存在着“条”与“块”的交织。 实际上，“条块”交织有两个后果，要么是“条块”分割，要么就是“条块”共荣。 本质上，这种“条块”关系是一种铁路体制问题中以铁道部为代表的中央和各地 方的利益分配问题。 从铁路建设而言，征地在地方，这是一种付出。现代产权理论认为，任何生 产要素在牛产环节中的投入必须获得相应的回报，所以，不能简单的以支援国家 建设为理由而要求地方在铁路建设上的不求回报的承担。地方征地的成本，必然 是分摊在每个被征地对象的身上，成本的分散不代表成本的消失，经济的规律不 可能建立在总是一方承担义务的基础上。除了铁路建设征地问题，还有铁路运营 中的人力资源安排问题，即“条”中是否能解决“块”里相关人员就业的问题。 更重要的是，在铁路运营收益分配问题上，地方付出能否以收益分配的方式予以 补偿。当然，“条块”问题不仅限于以上几个方面，还有更多的问题没有浮出表面， 而是隐藏在体制性的结构下。 不得不考虑的另外一个重要因素是“条块”关系调整中的双方博弈：说到底 就是已经常年获取既得利益的“条”不愿意放弃它们的一分一毫，而“块”的付 出和承担又必须在市场经济的语境下得到补偿。改革是必需的，因为问题的积累 已经到了影响结构稳定的地步，而如何在不颠覆性的改变结构的进程里，使得博 奔双方都能够实现最优选择才是关键的这一切都依赖于中国铁路体制改革的 大前提，“条”的改革总是要先于“块”的改革，这也是中国任何计划垄断部门改 革的共性。 2 5 铁路立法滞后于铁路体制改革 第一，立法滞后，不利于铁路改革发展。据不完全统计，从1 9 4 9 1 9 9 5 年底， 国家立法机关和铁路行政管理机关发布有关铁路运输管理的法律法规和行政规章 达1 7 0 0 多件，初步形成了以宪法为基础、以铁路法为龙头、以铁路法律和铁 路法规为骨干、以铁路行政规章为补充的纵横相结合的铁路法规体系的基本框架。 目前仍继续实行有效的法律、法规和规章约4 4 0 余件1 1 ”。这些法律、法规和这些 法律文件大多内容陈旧，在行业管理方面还有不少法律法规空缺。特别是至今没 有一套较为完整的关于铁路改革法律的规范体系，促进铁路改革有序、规范、依 法进行。另外，在司法审判实践中，司法部门仅把规章作为处理案件的参考，不 能有效地保护铁路企业的合法权益，更无法推动铁路的改革。随着经济体制的转 铁路体制改革法律问题研究 变，对外开放的深入发展，特别是随着运输市场的全面开放，各种运输方式在运 输市场中的竞争口趋加剧，铁路在迈向市场化过程中其法律建设明显滞后。 第二，立法程序不规范。铁路内部缺少统一协调立法的组织。各部门自行制 定规章且规章之间不协调，相互矛盾。在立法法颁布后，仍用老办法制定规 章，缺少透明度。 第三，调节涉外铁路关系的法律不完善。在对外经济活动法律方面，我国铁 路除了一些有关铁路运输方面的国际协定以外，在铁路建设方面还没有专门的涉 外法律、法规，基本上是执行国家有关涉外方面法律规范。例如，与周边地区的 国家铁路签订有客货运输双边协议，主要是关于涉外铁路客货方面的权利义务的 内容，这是属于国际条约一类。另外，国家还有一些涉外法律、法规，比如三资 企业法以及国务院发布的一些涉外法律文件，虽然也适用于铁路运输企业，但其 中有些规定就明显不适应铁路现在的情况，需要重新制定或修改，还有一些法律 空白需要通过立法解决。 第四，铁路法亟需修改。由于铁路法是在计划经济的背景下制定的， 没有涉及铁路市场的有关法律规定，缺乏对外开放的条文，其他法规则是以内部 文件办法的，对外商没有约束力。在这种情况下，对外开放铁路运输势必造成和 外商谈判无法可依，投资政策缺乏透明度也使得外商缺乏投资信心，因此，现行 铁路法不能满足新形势下铁路改革与发展的需要。因此，必须尽快做好铁 路法的修改工作，需要确立与市场经济相适应、与政企分开管理体制相适应、 与铁路企业重组相适应、与构建现代铁路企业制度相适应、与国际市场接轨并符 合国际惯例的新法律制度。应重点补充铁路市场建立、运作及铁路管制内容，同 时要更明确、合理地划分政府铁路管理部门和相关部门的权力与责任以及铁路企 业、有关组织的权利与义务，增强可操作性，真正起到指导和保障铁路改革、促 进铁路运输业可持续发展、规范各有关方面行为的作用【”】。不仅如此，国家法制 建设的加快对铁路法规体系建设也提出了新要求。法制的统一性要求铁路法 必须同其他法律法规相衔接、相一致，融入国家法制建设的整体和全局，及时进 行立、改、废。 1 0 第3 章铁路行业需要政府的有效规制 3 1 政府对铁路行业规制的理论基础 3 1 1 自然垄断行业规制的相关理论 早在1 9 世纪，英国古典经济学家约翰斯图尔特穆勒( j o h ns t u a r tm i l l ) 在 政治经济学原理【l q 中阐述地租时第一个提出了自然垄断的概念。自然垄断是 指并非由于人为的限制进入，而是由于规模经济、范围经济、网络经济、资源稀 缺性、沉淀成本等“自然”的技术和经济原因而形成的垄断。自然垄断行业一般 要为社会提供公共产品和服务，企业经营带有公益性，不能完全按市场规则运作， 从而容易与企业利润最大化目标发生冲突”。铁路以其非常明显的规模经济、大 量的“沉淀成本”、公众所需要的基本服务部门等特点，因而一直被倦统观念认为 是典型的自然垄断行业口l 。同时，根据公共物品和外部性理论，铁路运输企业是 国民经济的基础设施，铁路的经营除了完成客货运输外，还能促进其他关联部门 发展、国土开发、加强和巩固政治统一、民族团结、满足军事需要等一系列社会 效益，铁路具有较强的公共物品属性和较大的外韶经济性，统称为“公益性”。因 此，很长时期内多数国家都把铁路产业的社会经济属性定义为自然垄断性和公益 性，并以此为理论依据，国家对铁路运输行业实行的是政府垄断经营机制。与这 一体制相适应的是对该行业的市场准入、价格、投资也都实行了直接、严格的政 府规制政策。 但是，对于自然垄断不能够孤立的考虑它的属性和特